張笑宇

(中共江西省委黨校　法學(xué)教研部，江西　南昌　330003)

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從縱向維穩(wěn)到橫向維穩(wěn)——對(duì)十八屆三中全會(huì)后信訪制度改革的分析

張笑宇

(中共江西省委黨校法學(xué)教研部，江西南昌330003)

[摘要]十八屆三中全會(huì)以來，信訪制度的改革引起了廣泛的關(guān)注，這和信訪工作中出現(xiàn)的許多問題密切相關(guān)。從改革的核心、針對(duì)的問題、現(xiàn)狀的原因以及改革的可能性結(jié)果幾個(gè)方面看，這次信訪制度改革的整體邏輯在于從縱向維穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向維穩(wěn)，但在這一邏輯下，信訪制度的改革可能會(huì)遇到一些困難。

[關(guān)鍵詞]信訪制度改革；縱向維穩(wěn)；橫向維穩(wěn)；三種成本 這三個(gè)，相應(yīng)地對(duì)應(yīng)了三中全會(huì)以來的三個(gè)文件，分別關(guān)于“解決問題”[1]“訴訪分離”[2]和“逐級(jí)走訪”[3]。雖然到目前為止，這三個(gè)文件的內(nèi)容相對(duì)而言仍然是較為模糊和寬泛的，還需要各地信訪部門出臺(tái)具體細(xì)則、實(shí)施意見和配套規(guī)定。但是基于信訪工作本身的特殊性質(zhì)(解釋性、安撫性而非評(píng)判性、決定性)，所以，從信訪部門接訪人員已經(jīng)開始適用“三到位一處置”[4]看，這幾個(gè)變動(dòng)已經(jīng)成為事實(shí)，三中全會(huì)之后信訪制度改革的方向業(yè)已敲定。

2013年11月，中央公布了十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。在《決定》中，有關(guān)信訪制度改革的內(nèi)容是“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴依法終結(jié)制度”。這段內(nèi)容里的三個(gè)詞，主導(dǎo)了會(huì)議之后信訪制度改革變遷的方向：第一個(gè)詞是“就地”，即“穩(wěn)控在當(dāng)?shù)亍?，這同時(shí)體現(xiàn)在黨中央對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推崇上；第二個(gè)詞是“法治”，即“信訪問題的法治化”，這體現(xiàn)在習(xí)近平總書記在之后的中央政法工作會(huì)議上談到要“訴訪分離”；第三個(gè)詞是“終結(jié)”，意味著要為信訪程序設(shè)置終點(diǎn)，不能一直纏訪鬧訪，以致真正的問題得不到解決。

那么，我們需要在此背景下思考以下幾個(gè)逐步深入的問題：信訪制度在這三個(gè)方面進(jìn)行改革的核心是什么？這一改革核心所針對(duì)的問題是什么？這一問題的現(xiàn)狀及其原因是什么？當(dāng)前改革方向的可能性后果是什么？下面我們就按這一思路進(jìn)行具體分析。

一、改革的核心：從縱向到橫向

在十八屆三中全會(huì)召開時(shí)，學(xué)界和媒體最為關(guān)注的是“取消信訪排名”[5]，認(rèn)為正是因?yàn)椤靶旁L排名”以及“一票否決”的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各地政府對(duì)越級(jí)上訪(包括進(jìn)京、赴省、攔路等方式)的嚴(yán)格控制。這些嚴(yán)控就包括采取一些近乎限制人身自由的灰色手段，既有用“勞教”“送精神病院”的“壓迫式控制”，也有“送去旅游”“好吃好喝供著”的“討好式控制”，所以，“取消信訪排名”能夠降低地方政府嚴(yán)控越級(jí)上訪人員的激勵(lì)。不過，即便對(duì)各地信訪量不進(jìn)行排名，但在國家信訪系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)中，信訪量排在前列的地方領(lǐng)導(dǎo)仍然存在被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)約談的可能，此時(shí)，“面子上過不去”“單位不能評(píng)先”“年度績效考核通不過”等壓力，也使得地方政府的控制手段仍然存在，只是趨于緩和。

實(shí)際上，這種情況也符合現(xiàn)實(shí)的邏輯。在社會(huì)需求不變的情況下，撤銷某種制度的結(jié)果往往是替代制度的出現(xiàn)[6]。因此，分析信訪制度變遷的深層次邏輯，就不能從一些看似深刻但卻表面化的“變化”上出發(fā)，而是要不斷挖掘內(nèi)部更為隱蔽的因果聯(lián)系，這也是本文分析的立足點(diǎn)。如前所述，筆者認(rèn)為信訪制度改革的核心在于“就地”“法治”和“逐級(jí)”所隱含的新方向，而這三者共同體現(xiàn)了一個(gè)改革邏輯，即從縱向維穩(wěn)走向橫向維穩(wěn)。這里縱向和橫向的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，取決于信訪問題解決機(jī)制的推動(dòng)力來源方向，是依托于行政體制中上下級(jí)之間的交辦委派，還是依托于同級(jí)機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這一區(qū)分不意味著完全隔斷縱向與橫向之間的溝通合作，而是表示不同的推動(dòng)力來源方向可能會(huì)帶來不同的結(jié)果。

那么，“就地”“法治”和“逐級(jí)”的新要求如何體現(xiàn)出“從縱向到橫向”的改革邏輯呢？應(yīng)當(dāng)說，這三個(gè)新要求之間是密切相關(guān)的。“就地”是最為基礎(chǔ)也是最為理想的要求，把矛盾沖突化解在當(dāng)?shù)?，把合理訴求解決在當(dāng)?shù)?，也就是最高效、便捷地解決問題。如果“就地”無法解決問題，尤其是當(dāng)事人或信訪人認(rèn)為“就地”不可能滿足其訴求時(shí)，“逐級(jí)”就成為了規(guī)范信訪秩序的最有效方式，特別是對(duì)信訪部門和地方政府來說，嚴(yán)格規(guī)范“逐級(jí)上訪秩序”，才能真正做到“三級(jí)終結(jié)”[7]，減少“赴省進(jìn)京”的信訪量。但基于當(dāng)前的信訪現(xiàn)狀，絕大多數(shù)信訪人不會(huì)遵守“逐級(jí)”的秩序，而更傾向于“越級(jí)上訪”，認(rèn)為有更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)指示才“更有力度”。此時(shí)，“越級(jí)信訪”能否真正解決訴求的關(guān)鍵就在于“證據(jù)”，而幾乎所有的證據(jù)搜集都不可避免地涉及到法律程序，于是就體現(xiàn)出“法治”要求的功能。

這三個(gè)新要求其實(shí)是一環(huán)扣一環(huán)的制度設(shè)計(jì)：就地解決不了的要求逐級(jí)上訪，逐級(jí)上訪的要求提供證據(jù)，提供證據(jù)必然涉及到進(jìn)入法律程序，而法律程序的啟動(dòng)又意味著回到當(dāng)?shù)厣踔潦桥c信訪工作的脫離。顯而易見，這種制度設(shè)計(jì)是封閉式的，將解決問題的可能性封閉在一個(gè)循環(huán)的制度圈中，與當(dāng)前信訪現(xiàn)狀完全不同。用通常所說“上面千條線，下面一根針”來比喻，當(dāng)前信訪現(xiàn)狀是如果“針上”出了問題，訪民就不斷尋求“線上”的救助，而由于“線”又多又長，幾乎可以說，這種尋求訴求的方式是完全“開放式”的。而三個(gè)新要求所構(gòu)筑的制度框架，其實(shí)是將所有對(duì)“線上”的救助都直接回歸到“針上”，在制度上實(shí)現(xiàn)“封閉”。此時(shí)，主要依靠上級(jí)推動(dòng)下級(jí)的縱向維穩(wěn)就轉(zhuǎn)向?yàn)橹饕揽客?jí)之間協(xié)調(diào)的橫向維穩(wěn)。

于是，我們也就可以看到，信訪制度改革的核心在于“就地”“法治”和“逐級(jí)”三個(gè)新要求背后所隱藏的“從縱向到橫向”的邏輯。而這一邏輯所針對(duì)的最根本問題，是潛在地區(qū)分了“信訪反映的問題”與“信訪問題”，即區(qū)分了“信訪事項(xiàng)”和“信訪問題”①，也就是試圖解決因?yàn)榭v向維穩(wěn)所帶來的一系列問題。

二、縱向維穩(wěn)的窘境：從信訪事項(xiàng)到信訪問題

準(zhǔn)確地說，如果我們將訪民訴求(即信訪事項(xiàng))視為一種可操作、可調(diào)控、可使用的“權(quán)利話語”[8]，那么，纏訪、鬧訪等“信訪問題”的產(chǎn)生就意味著這一“權(quán)利話語”的功能發(fā)生了變化。“權(quán)利話語”中的訴求和權(quán)利內(nèi)容不重要，重要的是如何使用這些訴求；“權(quán)利話語”中的事實(shí)情況不重要，重要的是如何采取不同的行為手段；“權(quán)利話語”中的當(dāng)事人不重要，重要的是如何影響掌握這一話語的人。簡而言之，信訪工作的功能從“解決訪民訴求的渠道”變成了“訪民行為博弈的平臺(tái)”。在下面幾種情形中，可以具體看到這種轉(zhuǎn)變。

1.信訪=政府維穩(wěn)+訪民抗?fàn)?/p>

在官方最初的正式話語體系中，“信訪”本來并不涉及到社會(huì)是否穩(wěn)定和諧的辨別②，但“信訪”過程中出現(xiàn)的“集體訪”“越級(jí)訪”“非正常訪”③這類鬧事行動(dòng)策略，卻使得信訪工作的重心從“解決信訪事項(xiàng)”轉(zhuǎn)向了“以規(guī)制信訪行為和控制信訪人員為主的緩解信訪問題”。可以說，這種轉(zhuǎn)向正是近十年來基于“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況逐漸形成的。大部分上訪老戶，基于各種原因不斷提出新的訴求，當(dāng)其訴求不合理卻又不妥協(xié)時(shí)，就認(rèn)定“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的現(xiàn)狀，采取各種極端行動(dòng)策略。一方面，這極大影響了信訪工作的效率，使得有限的信訪資源不得不向這些老戶傾斜，反而造成有合理訴求的初訪訪民所反映的問題得不到解決，至少不能得到及時(shí)的解決，新戶反過來又變成了老戶；另一方面，極端行動(dòng)策略所展現(xiàn)出的“不穩(wěn)定局面”造成的壓力，最終還是要通過信訪部門的交辦、督辦回到基層的“那根針”上?？梢韵胍姡扇O端行動(dòng)策略本身就意味著問題在基層可能很難得到解決，或者即便對(duì)問題的定性能夠達(dá)成統(tǒng)一，但也無法完全滿足這些信訪行動(dòng)者的需求，其結(jié)果就是當(dāng)?shù)卣敕皆O(shè)法控制人員，以緩解“不穩(wěn)定”的壓力，而訪民則千方百計(jì)擺脫控制，繼續(xù)通過抗?fàn)幨┘訅毫?。在這種情況下，“信訪”自然而然也就變成了“維穩(wěn)/抗?fàn)幷螌W(xué)”[9]的最主要載體。

在這一情況下，我們可以發(fā)現(xiàn)，大家經(jīng)?？吹降摹靶旁L工作方法涉及違法”“群眾信訪不信法需要樹立法律權(quán)威”等說法，其實(shí)是對(duì)問題的誤讀。一般而言，訪民采取鬧事行動(dòng)策略本身就已經(jīng)意味著對(duì)訪民來說，信訪還是信法的選擇并不取決于訪和法哪個(gè)更有道理和權(quán)威，而是取決于哪個(gè)更容易為其掌握和使用。例如，“集體訪”就不代表訪民無法通過法律途徑得到救濟(jì)，從而不得不“抱團(tuán)自力救濟(jì)”，而是表示訪民心知肚明“法不責(zé)眾”，不論其訴求合理還是無理，只要抱團(tuán)就能夠得到接待、回應(yīng)，就能夠保證自身安全。“越級(jí)訪”同樣如此。對(duì)于某個(gè)信訪訴求，即便當(dāng)?shù)卣J(rèn)定合理、予以解決，往往也需要一定的時(shí)間、精力甚至是機(jī)會(huì)，而“越級(jí)”所產(chǎn)生的最大效果是解開基層解決問題的所有束縛，一切為其訴求開道，這種“特事特辦”的期待顯然也不符合“依法行政、依法解決”的要求。“非正常訪”更是這樣。采取非法方式信訪，本就表明訪民并不在乎法律如何規(guī)定，而是在乎如何實(shí)現(xiàn)訴求，實(shí)際上，在大多數(shù)的“非正常訪”中，訪民訴求往往都有不合理之處，但凡合理的訴求幾乎都不會(huì)采用“非正常訪”或極端的行動(dòng)策略，畢竟采取過激的行動(dòng)策略會(huì)增加自己從“有理”變成“無理”的風(fēng)險(xiǎn)。

2.信訪=上級(jí)介入+下級(jí)“擺平”

必須指出的是，在“信訪=政府維穩(wěn)+訪民抗?fàn)帯边@一情形中，似乎是將所有信訪訴求都視為了“不容易解決的事情”，只有在這一前提下，信訪事項(xiàng)才會(huì)一直拖延、發(fā)酵，演變成“維穩(wěn)/抗?fàn)幍恼螌W(xué)”。但在這里，“不容易解決”既可能是訴求合理、當(dāng)?shù)卣唤鉀Q，也可能是訴求不合理、當(dāng)?shù)卣鉀Q不了。換句話說，“維穩(wěn)/抗?fàn)幍恼螌W(xué)”既不是將所有訴求都視為合理、用以批判政府，也不是將所有訴求都視為不合理、作為推卸政府責(zé)任的理由。從根本上說，“維穩(wěn)/抗?fàn)帯比趸嗽瓉硗ㄟ^信訪試圖解決的那個(gè)問題，而把焦點(diǎn)集中到了對(duì)信訪人員及其行為的規(guī)制上，這也就意味著，訴求合理或者不合理的界限被模糊了，尤其是我們一般用以辨別合理與否的“法律界限”被模糊了，“訴求”變成了討價(jià)還價(jià)過程中的一個(gè)“空間”，而要得到真正的解決和落實(shí)，就只能依靠“政策”。

那么，政策何來？答案是顯而易見的，從上級(jí)那里來。可以說，這是訪民都傾向于赴省、進(jìn)京“越級(jí)訪”的最深層原因，因?yàn)樗腥硕贾?，只有“政策”才能夠解決訪民的訴求甚至是過分的訴求，而法律是解決不了的。不過，更為復(fù)雜的是，由于“政策不是你想要就能要的”，要把握“讓政府沒辦法只好給政策”與“激怒政府遭到打擊報(bào)復(fù)”之間的“度”并不那么容易，對(duì)訪民來說，如何超過自己合理的那部分但又不越過政府的那個(gè)底線，就需要一種實(shí)踐理性。而重要的是，這一實(shí)踐理性給予了政府解決問題的一定空間(a)，正是在這個(gè)空間里，上級(jí)介入不意味著訴求的全部滿足，而是意味著下級(jí)政府有著更多的可能去“擺平”此事。此時(shí)，下級(jí)政府同樣也會(huì)采取各種行動(dòng)策略削減訪民訴求超出合理的那部分，甚至使其訴求低于合理的預(yù)期值；而在這一空間(b)中，訪民則會(huì)不斷依靠強(qiáng)化空間a來增加其在空間b中的“資源”。還有一個(gè)不可忽視的是，下級(jí)政府的行動(dòng)本身也是有成本的，在有些時(shí)候，這個(gè)成本甚至?xí)^訪民原先的訴求，雖然這一部分訪民拿不到，但也與訪民上訪行為密切相關(guān)，我們可以視其為一個(gè)彈性特別大的空間(c)。

簡而言之，對(duì)訪民來說，解決信訪訴求的范圍是空間b，而尋求解決的路徑則是謀求空間a，而針對(duì)信訪問題的博弈成本則是空間c。而對(duì)政府來說，關(guān)于信訪工作則相應(yīng)地存在三種成本，即相對(duì)空間b的“化解成本”、相對(duì)空間a的“彈性成本”以及相對(duì)空間c的“維穩(wěn)成本”。其中，“化解成本”包括“正常信訪程序的運(yùn)行成本”和“解決合理訴求的補(bǔ)償成本”；“彈性成本”包括“上級(jí)政策允許的補(bǔ)償成本”和“開口子處理的后續(xù)成本”；“維穩(wěn)成本”則包括“控制信訪人員的消耗成本”和“信訪資源傾斜的機(jī)會(huì)成本”。因此，從政府改革信訪制度的角度看縱向維穩(wěn)下“介入/擺平”的“微觀社會(huì)學(xué)”[10](P324-327)，也就可以將權(quán)力博弈看成是“三種成本”的綜合性消耗方案。在這個(gè)意義上，當(dāng)下的信訪制度改革就絕不僅僅是要有助于解決“信訪訴求”，還要有助于解決“信訪問題”，降低“三種成本”。此時(shí)，所謂“擺平就是水平”，“擺平”的就不僅是單獨(dú)的個(gè)案，更是暗含了對(duì)制度性解決的期待。

3.信訪=策略行為+貨幣補(bǔ)償

如上所述，我們就可以知道，“擺平就是水平”并不意味著“擺平了就是(高)水平”，怎么“擺平”、是否只是暫時(shí)“擺平”、花了多少代價(jià)“擺平”都是需要考慮的因素。換句話說，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人能力的“水平”，取決于他能在多大程度上降低“彈性成本”和“維穩(wěn)成本”，并讓“化解成本”變得可控。只有這樣，才不會(huì)加大基層工作的難度，給訪民不斷爭取空間a的期待，也不會(huì)給未來類似的事情“開口子”，加大基層政府的負(fù)擔(dān)。在這里，我們也就可以理解，《蝸居》中宋思明說，“能夠用錢解決的問題就不是問題”，套用在這里，說的其實(shí)就是，訪民的訴求歸根到底不僅是要錢，還要將錢用在對(duì)的地方。信訪工作的困難不在于講明白道理，而在于如何利用講明白了的道理作出當(dāng)事人都能接受的分配方案。所謂“人民問題用人民幣解決”，這既是政府接受的方案，也是訪民當(dāng)然的訴求，只是雙方對(duì)如何使用存在爭議。

基于這種對(duì)信訪訴求的“貨幣補(bǔ)償”方案，我們就可以將訪民的信訪行為視為一種策略行為，進(jìn)而理解信訪行為本身的多樣化，不同的行為往往意味著不同的“貨幣補(bǔ)償”方案。在現(xiàn)實(shí)的信訪工作中，“抱團(tuán)抗?fàn)帯钡募w訪，可能會(huì)不斷削弱地方政府的權(quán)威和公信力，但訪民往往不會(huì)得到超出空間a太多的補(bǔ)償，否則，涉及到超越職權(quán)和法律的“開口子”就會(huì)不斷出現(xiàn)；而“單兵作戰(zhàn)”的非正常訪，則由于不公開的特點(diǎn)，使得其不斷加碼的訴求都有可能會(huì)實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然，其風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。對(duì)于抱團(tuán)的集體訪，政府往往不會(huì)輕易認(rèn)定道理，而是會(huì)經(jīng)過調(diào)查論證后按已有的法律政策辦；而對(duì)于單兵的“非正常訪”，政府往往更依靠道理說服和強(qiáng)制解決。換句話說，這也就體現(xiàn)了法理常理在信訪中所發(fā)揮的功能，它們在集體訪中更可能作為解決訴求的依據(jù)，而在“非正常訪”中則更傾向于用來協(xié)調(diào)分配而不是辨別是非。

從上述三個(gè)公式，基本可以看到當(dāng)前信訪工作的現(xiàn)狀?！熬S穩(wěn)/抗?fàn)帯痹缫殉隽嗽拘旁L要解決的問題訴求，成了討價(jià)還價(jià)的斗爭策略；“介入/擺平”在更多時(shí)候也不是針對(duì)信訪事項(xiàng)，而是信訪人的信訪行為；“策略/補(bǔ)償”也極大地消解了訴求合理與否的問題，強(qiáng)化了化解矛盾所費(fèi)成本的問題。顯而易見，這就是前文所述縱向維穩(wěn)的深層邏輯：“權(quán)利話語”的功能異化。

三、問題的源頭：造成縱向維穩(wěn)的深層原因

那么，為什么正常的信訪訴求會(huì)得不到解決，并發(fā)展成縱向維穩(wěn)模式、演變成“權(quán)利話語”？從邏輯上說，這包括了三個(gè)彼此聯(lián)系的原因：第一，當(dāng)?shù)卣幌虢鉀Q或者解決不了訴求④；第二，訪民通過上級(jí)介入解決過訴求，產(chǎn)生了示范效應(yīng)；第三，沒有其他更好的替代性方案(包括訴訟)。在本節(jié)中，我們只談第一個(gè)原因，這是因?yàn)槲覀儗?duì)第一個(gè)原因的具體挖掘和分析，可以直接說明后兩個(gè)原因。那么，當(dāng)?shù)卣疄槭裁床蝗菀捉鉀Q訴求呢？

1.頂層設(shè)計(jì)

這個(gè)詞目前的出鏡率很高，但同時(shí)也意味著我們?nèi)菀讓⑺械摹袄щy”都?xì)w結(jié)為“頂層設(shè)計(jì)”的制度問題。實(shí)際上，就解決信訪訴求而言，對(duì)基層政府來說，大致有兩個(gè)原因，一是多頭管理、不好處置，也就是“條塊體制”下的決策依據(jù)[11]不確定；二是有心無力、沒法處置，這主要是事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題。大到分稅制改革后的央地關(guān)系[12](P54-60)，小到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等地方財(cái)政制度，都使得基層政府的“化解成本”不足，更不用說包括了后續(xù)沒有止境的“彈性成本”，最后只能有針對(duì)性地花費(fèi)不需一次性投入的“維穩(wěn)成本”，這就使得基層政府在大多數(shù)時(shí)候只能等著接受上級(jí)政府的解決方案。

2.取消農(nóng)業(yè)稅的影響

已有不少學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行了研究分析，指出“基層政權(quán)能力進(jìn)一步下降”[13](P32)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將自己的工作稱為“管好兩張皮”，一張是自己的嘴皮，一張是農(nóng)村婦女的肚皮。雖然信訪訴求并不全然是農(nóng)村日常生活中產(chǎn)生的糾紛，但基層政權(quán)能力的下降意味著在解決信訪訴求的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在逐步喪失討價(jià)還價(jià)過程中原先享有的“話語資源”。其導(dǎo)致的最嚴(yán)重后果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越來越喪失了對(duì)日常生活情理的解釋性權(quán)威，不得不求助于被冠以“至上”皇冠的“法律解釋”，而一旦無法在最終的利益分配方案上達(dá)成一致，法律的“權(quán)利話語”又無法發(fā)揮功能，信訪就成了無休止的談判，只有通過上級(jí)介入才可能結(jié)案。

3.城鎮(zhèn)化的影響

近十年來信訪量迅速增加，而信訪訴求又得不到滿足，一方面這是因?yàn)槌擎?zhèn)化帶來的人口流動(dòng)，不可避免地加劇了人與人之間的沖突和矛盾，也加劇了地方政府在處理公民身份時(shí)的困難；另一方面則是因?yàn)槌擎?zhèn)化所帶來的利益分配不公平，至少在訪民眼中是不公平的，這就容易激化訪民和政府之間的矛盾沖突，特別是在地方政府決策出現(xiàn)失誤或者錯(cuò)誤時(shí)，就容易造成歷史遺留問題，成為難以解決的難案、積案。想要解決這些信訪訴求，就需要削弱因條塊體制導(dǎo)致的相互推諉的情況，毫無疑問，這依然需要來源于上級(jí)的推動(dòng)力。

造成縱向維穩(wěn)局面的原因，除了微觀權(quán)力博弈之外，實(shí)際上無法回避的是改革開放以來的宏觀大背景。毋需否認(rèn)，在不斷把蛋糕做大的同時(shí)，我們并沒有解決好分配蛋糕的標(biāo)準(zhǔn)和尺度問題，于是，我們就只能“一次一案”地不斷用特殊的標(biāo)準(zhǔn)尺度去界定每一次的利益分配。更為重要的是，這每一次的利益分配方案又不是真正“特殊”的，而是會(huì)被用來作為其他類似案件的“先例”，換句話說，擬定標(biāo)準(zhǔn)尺度的權(quán)力總是掌握在“上級(jí)”手里。這種“權(quán)利話語”實(shí)用主義的現(xiàn)實(shí)情況就好比在說，“我們的法律條文總是少了一條，就是我們需要的那一條”。將信訪問題放在這一背景下，我們才可以更好地理解“三種成本”之間的關(guān)系及其隱含的相關(guān)問題。

簡單地說，解決信訪事項(xiàng)包括“化解成本”(“正常信訪程序的運(yùn)行成本”和“解決合理訴求的補(bǔ)償成本”)和“彈性成本”中的“上級(jí)政策允許的補(bǔ)償成本”，而解決信訪問題則包括“彈性成本”中的“開口子處理的后續(xù)成本”和“維穩(wěn)成本”(“控制信訪人員的消耗成本”和“信訪資源傾斜的機(jī)會(huì)成本”)。在從縱向維穩(wěn)到橫向維穩(wěn)的制度改革需求下，“就地”和“逐級(jí)”降低的是“維穩(wěn)成本”，而“法治化”則降低的是“彈性成本”。換言之，這次信訪制度改革是試圖通過完善“逐級(jí)走訪”的秩序、就地解決信訪事項(xiàng)來減少基層政府“維穩(wěn)”和“更看重老戶”的動(dòng)力，然后通過“訴訪分離”的方式排除那些因?yàn)椤伴_口子”而給法治程序帶來負(fù)面影響的信訪工作方式，最終從“訴求”而不是“指標(biāo)”上解決信訪問題。那么，這種改革的制度目標(biāo)在多大程度上會(huì)遭遇到現(xiàn)實(shí)局限呢？

四、當(dāng)前信訪制度改革的途徑與現(xiàn)實(shí)

1.橫向維穩(wěn)的制度邏輯

縱向維穩(wěn)的模式依靠的是上級(jí)介入，最后導(dǎo)致信訪變成圍繞“上級(jí)介入”的微觀權(quán)力博弈，而橫向維穩(wěn)的制度邏輯則是試圖形成圍繞“解決訴求”的聯(lián)合調(diào)處。實(shí)際上，從2014年5月起，國家信訪局已經(jīng)開始對(duì)全國各地的聯(lián)合接訪情況進(jìn)行摸底，顯然這就是要試圖加大條與塊、條與條之間的協(xié)調(diào)力度。因此，從縱向到橫向的轉(zhuǎn)變，其實(shí)是在轉(zhuǎn)變訪民尋求介入的途徑，而這種轉(zhuǎn)變途徑的方法，則是試圖走出財(cái)權(quán)上的困境，打通事權(quán)上的渠道。歸根到底，橫向維穩(wěn)強(qiáng)調(diào)聯(lián)合接訪，其優(yōu)勢也只是在于讓擁有事權(quán)的各部門參與到信訪工作中，從而更合理準(zhǔn)確地說明事情本身的是非對(duì)錯(cuò)，以此來對(duì)信訪訴求進(jìn)行辨別，嚴(yán)格劃定“化解成本”和“彈性成本”，同時(shí)在這一過程中完成話語資源“合法化/合理化”的任務(wù)，而不是簡單地將其寄生于不完全具有實(shí)踐能力的“權(quán)利話語”。

換句話說，我們可以大致看到橫向維穩(wěn)的制度邏輯：加大聯(lián)合接訪的力度，準(zhǔn)確梳理信訪事件的性質(zhì)；強(qiáng)調(diào)職能部門在事權(quán)上的協(xié)調(diào)，弱化財(cái)權(quán)困境造成的影響；在分清是非的基礎(chǔ)上解決訴求，實(shí)現(xiàn)“合法化/合理化”。大體上這三個(gè)目標(biāo)是從微觀逐漸延展到宏觀的，而這種延展，恰恰也是針對(duì)縱向維穩(wěn)模式所導(dǎo)致的“權(quán)利話語”功能異化問題，將信訪工作的重心從“規(guī)制信訪行為”重新拉回到“解決信訪訴求”上。不過，當(dāng)前的具體制度改革，表面上仍然是在規(guī)范信訪秩序，它又如何能夠推進(jìn)“解決訴求”呢？

實(shí)際上，由“就地”“法治”和“終結(jié)”三個(gè)詞背后的“創(chuàng)新方法”“訴訪分離”“逐級(jí)走訪”所構(gòu)筑起來的橫向維穩(wěn)，并不僅僅是對(duì)信訪程序的規(guī)范，而是針對(duì)更深層次的路徑抉擇問題。

(1)“創(chuàng)新辦法”的內(nèi)容主要是開展網(wǎng)上信訪，目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)信訪信息的系統(tǒng)化、規(guī)范化，這些信息不僅包括了信訪事項(xiàng)的信息，還包括與信訪行為有關(guān)的信息。換句話說，這里針對(duì)的其實(shí)是兩方面的“信息”問題，一方面是有關(guān)信訪事項(xiàng)的信息，另一方面則是有關(guān)信訪問題的信息?？梢哉f，這也是一種“規(guī)范化”，只不過它要減少的是“化解成本”中的“正常信訪程序的運(yùn)行成本”和“維穩(wěn)成本”中的“控制信訪人員的消耗成本”，并同時(shí)將二者同一化。

(2)“訴訪分離”則主要是明確不受理訴求權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)，包括刑事、民商事、行政、國家賠償、執(zhí)行等事項(xiàng)，由公、檢、法、司等政法部門處理。但在這里，重要的顯然不是被分離出去的信訪事項(xiàng)包括了哪些訴求，而是信訪部門可依據(jù)對(duì)訴求內(nèi)容的判斷做出“不受理”的決定。換句話說，這里針對(duì)的是“塊塊”問題，由于長久以來對(duì)司法行政化、政治化等現(xiàn)象的排斥，使得信訪工作中許多涉及到司法的事項(xiàng)，即便能夠得到“合理”的解決，也無法得到法教義學(xué)基本原理的“合法化”。

(3)“逐級(jí)走訪”主要是確立和完善“三級(jí)終結(jié)”的程序，嚴(yán)格“逐級(jí)”要求可以有效地抑制赴省進(jìn)京的信訪行為，這也就是減少“上級(jí)介入”的可能性，降低空間a對(duì)空間b造成的壓力。換句話說，這里針對(duì)的是“條條”問題，也就是從縱向維穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向維穩(wěn)最為核心的環(huán)節(jié)，直接對(duì)“彈性成本”和“維穩(wěn)成本”進(jìn)行制度上的消除。

(4)除此之外，公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》也值得關(guān)注，它主要是強(qiáng)化公安部門對(duì)違法信訪行為的規(guī)制，也就是控制“鬧事”行為策略的程度。毫無疑問，這也是試圖讓信訪訴求在空間b中得到合理合法的解決，削弱行為策略對(duì)訴求解決帶來的影響。

因此，通過“逐級(jí)”削弱縱向維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)行為基礎(chǔ)，通過“就地”減少解決信訪事項(xiàng)的“化解成本”，通過“法治化”為信訪工作提供不同于法教義學(xué)的“理性化”，最后通過“打擊極端非訪”確?！罢f理的環(huán)境方式”，這就是橫向維穩(wěn)最深層的制度路徑。

2.橫向維穩(wěn)的制度現(xiàn)實(shí)

上述一系列的制度安排對(duì)于實(shí)現(xiàn)“從縱向到橫向”的轉(zhuǎn)變，都具有很強(qiáng)烈的邏輯色彩，但嚴(yán)格的制度邏輯往往意味著“就事論事”，可能會(huì)受到現(xiàn)實(shí)工作中細(xì)節(jié)處理和特殊情況的限制和制約。

(1)“就地”主要是解決信訪人和信訪工作者(包括接訪人和事情處理人)的信息問題，將相關(guān)信息系統(tǒng)化和規(guī)范化。毫無疑問，這有助于信訪事項(xiàng)的解決，減少信訪策略行為的出現(xiàn)，一方面，信訪信息的系統(tǒng)化可以讓信訪事項(xiàng)更容易得到跟蹤，也更容易讓信訪人得知事項(xiàng)的處理進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)“陽光信訪”；另一方面，信訪信息的規(guī)范化可以讓信訪工作者更了解信訪人的家庭社會(huì)情況，以有效地采取相應(yīng)的工作策略，逐步將“信訪問題”回歸到對(duì)信訪事項(xiàng)的解決上。不過，即便是最為理想化的“就地”，也僅僅是試圖構(gòu)建一個(gè)讓信訪人和信訪工作者(包括事情處理人)理性、平和溝通的平臺(tái)，而對(duì)于是否能夠達(dá)成雙方滿意的方案，其實(shí)并未涉及。從根本上說，雖然無法否認(rèn)溝通的方式能夠在很大程度上影響溝通的結(jié)果，尤其是對(duì)于信訪工作來說，理性、平和的溝通可以有效地減少雙方的策略行為，有助于信訪事項(xiàng)的解決。然而，對(duì)于任何一件具體的事情，想要得到?jīng)]有“后顧之憂”的解決，都必須依靠某種“道理”。因此，“就地”的制度邏輯無法解決這一點(diǎn)，而這恰恰是現(xiàn)實(shí)信訪工作中溝通、交流最需要的關(guān)鍵。那么，“法治化”能夠提供這種“道理”嗎？

(2)眾所周知，“道理”總是多元的，所以才會(huì)產(chǎn)生對(duì)相同事件的不同看法和爭議，幾乎在所有時(shí)候，溝通所能夠?qū)崿F(xiàn)的并不是雙方都認(rèn)可的“道理”本身，而更像是建立在接受“解決方案”基礎(chǔ)上的“道理”之間的“覆蓋”[14](P41-42)。在更多時(shí)候，信訪工作及其結(jié)果的“合理性”并不取決于它本身是否“合法”，而是取決于它是否能夠“解決問題”。更直接地說，“合法性”本身應(yīng)當(dāng)建立在人們對(duì)“道理”的認(rèn)同上，而不僅是依靠某種純粹抽象的“學(xué)理”[15]。正是在這個(gè)意義上，也就可以理解為什么在這次信訪制度改革中“法治化”是依靠“訴訪分離”來實(shí)現(xiàn)，而不是讓“信訪工作依據(jù)實(shí)體性的法律規(guī)范”來實(shí)現(xiàn)。所謂“信訪不信法”這一熱門說法，在很大程度上是誤解了信訪和法律工作的異同，兩者的啟動(dòng)條件和訴求表達(dá)完全不同，將兩者混為一談只是一種錯(cuò)誤印象，而兩者存在的聯(lián)系，其實(shí)都是需要以某種“道理”為基礎(chǔ)的。信訪的“法治化”實(shí)際上包括了兩種“法治化”，一種是區(qū)分法教義學(xué)的“道理”的“法治化”，即“訴訪分離”；另一種則是試圖融合現(xiàn)實(shí)生活行為策略與法律學(xué)理的“道理”，即“合理與合法的同一化”。顯然，這不是單單依靠信訪制度改革就能夠解決的問題，而是涉及到更為宏觀的政法路線和策略的問題。

(3)正是在“道理”懸置的前提下，我們可以看到，雖然有數(shù)據(jù)表明，自要求“逐級(jí)”以來，省、市兩級(jí)信訪量已經(jīng)明確下降，縣(市、區(qū))級(jí)的信訪量的占比則大幅上升，表明制度產(chǎn)生了效果。但要真正化解矛盾、解決問題，還有許多細(xì)致和具體的工作要做，這本身也是通過程序設(shè)計(jì)解決實(shí)體問題無法避免的難題。例如，有的縣、鄉(xiāng)在地理上離省、市更近，交通也更為便利，那么，嚴(yán)格的“逐級(jí)走訪”是否會(huì)增加信訪人的行動(dòng)成本、造成更大的怨氣[16](P72-74)？相反，有的縣雖然面積大人口多，但較為封閉，尤其是沒有鐵路和飛機(jī)，那么，解決問題的思路是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“塊塊”的統(tǒng)籌還是條管部門后“條條”的協(xié)調(diào)也值得考慮，這也直接關(guān)系到信訪人對(duì)于信訪部門的選擇實(shí)用性。另外，需要注意的是，雖然制度明確了信訪部門不受理越級(jí)上訪，但是仍然需要登記，而信訪量仍然是按登記數(shù)來統(tǒng)計(jì)。即便明文細(xì)化為不登記，也不意味著不接待，上級(jí)信訪機(jī)關(guān)要接待，同樣當(dāng)?shù)卣惨I(lǐng)人回家，“維穩(wěn)成本”仍然存在。

(4)除此之外，雖然公安機(jī)關(guān)“打擊非正常訪”有了法律依據(jù)，但仍然在很大程度上無法控制。當(dāng)前的社會(huì)輿論環(huán)境造成了公安機(jī)關(guān)在絕大多數(shù)時(shí)候都會(huì)盡量不采取強(qiáng)制手段，在信訪過程中也同樣如此。派駐到各信訪局的公安支隊(duì)基本上會(huì)抱著“多一事不如少一事”的想法，只管控極端的尤其是傷害他人的信訪行為。歸根到底，他們的人員編制不在信訪局，而信訪局也沒有多余的人員編制來專門處置纏訪鬧訪的情況，這就導(dǎo)致“打擊非正常訪”對(duì)訪民采取策略行為時(shí)的考慮沒有什么影響。

可以看到，制度設(shè)計(jì)的邏輯實(shí)現(xiàn)可能在一定程度上遭遇現(xiàn)實(shí)的阻礙?！熬偷亟鉀Q問題”無法從自身出發(fā)、滿足信訪工作合理合法化的要求，而所謂的“信訪不信法”又是誤讀了法律學(xué)理之于信訪工作的功能、不得不嘗試重建一種新的“合理合法化”，此時(shí)，缺乏了溝通共識(shí)前提的“逐級(jí)走訪”要求就不得不面對(duì)更為具體的程序問題，從而無法完全實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)這種制度改革的效果，尤其是對(duì)縱向維穩(wěn)的否定和削弱，但其是否能夠順利地實(shí)現(xiàn)橫向維穩(wěn)，還有待觀察。實(shí)際上，這又回到了一個(gè)更為根本的問題，就是“當(dāng)?shù)卣绻鉀Q不了訪民訴求”怎么辦？這似乎又不得不從宏觀上對(duì)信訪制度變遷進(jìn)行考慮，而這種考慮，更像是一種預(yù)測。

五、結(jié)語：預(yù)測和期待

在前文中已經(jīng)提到，當(dāng)前解決訴求的最大障礙，就是基層政權(quán)的財(cái)權(quán)能力。換句話說，真正能夠解決信訪訴求的方法不是在信訪工作本身，而是在信訪工作之外的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，所以，當(dāng)前要求把信訪工作的重心轉(zhuǎn)移到“解決訴求”，也就不可避免地要經(jīng)受經(jīng)濟(jì)條件是否滿足的疑問。如果經(jīng)濟(jì)條件尚不具備，那么，“從縱向到橫向”的制度追求越強(qiáng)硬，可能帶來的結(jié)果就是信訪過程中的沖突和矛盾會(huì)加劇。而這一現(xiàn)象只有在遭遇到兩個(gè)節(jié)點(diǎn)后才會(huì)得到緩解，一個(gè)節(jié)點(diǎn)是“如果對(duì)加劇的沖突矛盾始終確保一種強(qiáng)硬的態(tài)勢，那么訪民的鬧事策略行為會(huì)在某個(gè)時(shí)候逐漸退回到追求合理訴求”，不過這在短期內(nèi)可能會(huì)給“社會(huì)穩(wěn)定”“政權(quán)正當(dāng)性”帶來負(fù)面影響；另一個(gè)節(jié)點(diǎn)則是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，有關(guān)利益分配的制度體系已經(jīng)大致公平，得到廣泛的認(rèn)可和接受，此時(shí)信訪本身就成為了制度實(shí)踐者而非突破者，鬧事策略行為自然也會(huì)減少”。顯然，雖然同是面對(duì)未來，但前一個(gè)節(jié)點(diǎn)面對(duì)的是較為短期的未來(穩(wěn)定的法治社會(huì))，而后一個(gè)節(jié)點(diǎn)面對(duì)的則是更為長遠(yuǎn)的未來(共同富裕)。

同時(shí)還需要重視的是，我們大體都是從當(dāng)前的視角去看待問題。在信訪問題上，讓我們一目了然的是近十年來信訪過程中涌現(xiàn)出來的基層利益分配不均、維穩(wěn)手段花樣百出、侵犯基本權(quán)利等問題。不過，將這一現(xiàn)狀簡單地歸結(jié)為“政黨和政府屬性”并用于批評(píng)是值得懷疑的，任何一個(gè)后發(fā)國家在發(fā)展過程中所遇到的問題都會(huì)通過某種制度渠道呈現(xiàn)出來，但不論其指向的是什么樣的治理問題，歸根到底都不應(yīng)該盲目還原到對(duì)最為根本的基本制度的爭議，這種批評(píng)的邏輯對(duì)問題的解決也并無益處。如果我們將這段時(shí)間放在百年之中，或許我們能夠得出的結(jié)論是，信訪制度本身就是一個(gè)與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的系統(tǒng)，截訪、管制等手段只是這個(gè)系統(tǒng)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中無法預(yù)計(jì)的產(chǎn)物，當(dāng)前從縱向維穩(wěn)到橫向維穩(wěn)的變遷，或許意味著這個(gè)系統(tǒng)正在進(jìn)行一種自我調(diào)節(jié)，以適應(yīng)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而在這種調(diào)節(jié)過程中，最為重要的是，如何能夠重構(gòu)一種作為溝通共識(shí)前提的“道理”，它既不以純粹的行為策略為結(jié)果，也不完全依靠抽象的法律學(xué)理，這才是解決信訪問題、實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的最根本要求。當(dāng)然，在這里，也只能指出這一“道理”的重要性，而對(duì)它的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，只有留待以后去完成了。

注釋：

①本文對(duì)“信訪事項(xiàng)”和“信訪問題”進(jìn)行了區(qū)分，前者是指信訪人信訪過程中所反映的事件及其訴求，后者是指在信訪過程中，因當(dāng)事人超越“信訪事項(xiàng)”采取策略行為所形成的社會(huì)政治問題。

②我國信訪工作的制度起源是1951年6月7日政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，最初信訪工作是黨聯(lián)系群眾、探察民情的一個(gè)渠道，也是實(shí)現(xiàn)人民民主的一種方式。

③“集體訪”是指“5人以上的信訪”，“越級(jí)訪”是指“進(jìn)京赴省的信訪”，“非正常訪”是指“未按規(guī)定場所、渠道的信訪”(包括采取極端行為等可能涉及違法犯罪的方式)，一般來說，這三類信訪是信訪工作中統(tǒng)計(jì)信訪量的主要項(xiàng)目。在很多時(shí)候，它們是界定信訪事項(xiàng)緊迫性、信訪行為合法性以及信訪問題嚴(yán)重性的主要標(biāo)準(zhǔn)。

④“不想解決”或“解決不了”，可以理解為“主觀受限”和“客觀受限”，因此都可以理解為“受到制約而不容易解決”。

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責(zé)任編輯王飛

[作者簡介]張笑宇(1984-)，男，江西南昌人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部講師，博士，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法律社會(huì)學(xué)。

[收稿日期]2014-10-20

[中圖分類號(hào)]D632.8

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)01-0005-09