張煒達，王肖婧

(1.西北大學法學院，西安 710127;2.榆樹市人民法院，吉林榆樹 130400)

一、食品安全公眾參與的理論基礎

食品安全公眾參與是公眾參與機制在食品安全領域中的具體應用，公眾出于自身利益和社會公共利益的考慮通過多種渠道參與到食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管之中，對食品安全問題進行關注并向有關部門反映不良信息，以實現(xiàn)切實維護公眾身體健康和生命安全的目的。食品安全公眾參與的理論基礎主要包括民主參與理論和動態(tài)社會契約理論。

(一)民主參與理論

20世紀70年代后，由于社會信息化的迅猛發(fā)展以及高度的媒介集中壟斷，歐美、日本等西方發(fā)達國家產(chǎn)生了一種新的媒介規(guī)范理論——民主參與理論(亦稱受眾理論)［1］。民主參與理論主要強調(diào)的是公眾能夠參與到日常生活、公共生活的決策中來，目的是提高決策的科學性、可行性，達到公眾可以接受的程度［2］。將此理論運用到食品安全公眾參與機制中，就是讓公眾充分參與到食品安全的監(jiān)督中來，向行政機關提供真實、有效的食品安全信息，為食品安全監(jiān)管部門作出決策提供科學合理的參考依據(jù)。公眾通過有獎舉報制度參與到食品安全的監(jiān)督管理中，是民主制度的制度化體現(xiàn)，是政府與社會公眾互動決策和治理的過程，強調(diào)政府聽取吸納公眾意見的開放性和誠意，公眾參與是社會主義民主理念從國家管理向社會治理轉(zhuǎn)變的回應，也是對社會治理結(jié)構(gòu)模式的有效創(chuàng)新。

(二)動態(tài)社會契約理論

盧梭社會契約論的基礎是國家和個人的二元結(jié)構(gòu)，個人將權(quán)力讓渡給社會統(tǒng)一的共同體——國家，由國家代表民眾行使權(quán)利，國家和政府體現(xiàn)人民主權(quán)和公共意志，若國家或政府違反民意時，人民有權(quán)推翻他們。動態(tài)社會契約論打破了國家和個人的二元結(jié)構(gòu)，對社會契約論進行了發(fā)展，引入社會團體作為中間層，形成了國家、社團、個人的三元結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，個人根據(jù)不同的公共性需求加入不同的社團，扮演著各異的社會角色，享有和承擔著各異的權(quán)利和義務。動態(tài)契約論使公共利益代表者的有效競爭機制得以形成，將公共利益的單一代表制——國家轉(zhuǎn)化為公共利益的多元代表制——國家、社團、個人［3］。在動態(tài)社會契約論中我們可以看到食品安全治理制度的開放性和理性化的基本理念。在國家、公眾和社團這三個不同的角色中，動態(tài)社會契約論主張改變過去國家對權(quán)力的壟斷，承認社團在多元主體的社會地位，通過溝通協(xié)商，以合作的姿態(tài)，共同作出科學合理的決策，依照動態(tài)社會契約論應當投入社會治理力量于整個食品鏈的監(jiān)管上，以提高食品安全監(jiān)管的力度［4］。

二、公眾參與和食品安全有獎舉報的耦合關系

(一)食品安全有獎舉報制度概念分析

有獎舉報制度是在20世紀80年代末為反腐的實際需要而建立起來的一種創(chuàng)新型制度，是有關管理部門為查處違法行為的實際需要，以公告或頒布規(guī)范性文件的方式對社會公眾進行承諾，經(jīng)有關管理部門查證，舉報人舉報的違法行為確實屬實，將依照規(guī)定的處罰額度或?qū)嶋H查明的違法數(shù)額，依照法定程序給予舉報人一定數(shù)額獎勵的制度。①有獎舉報制度中的舉報是指公民個人或單位向司法機關及其他有關國家行政機關檢舉、控告有關人員或單位的違紀、違法、犯罪問題，依法行使其民主權(quán)利的行為。舉報制度是指受理舉報的機關對公民或者單位舉報的線索，依照法律或者其他有關規(guī)定進行調(diào)查處理，保障公民依法行使民主權(quán)利的一種制度。食品安全有獎舉報制度是有獎舉報制度在食品安全領域的具體應用，意指社會公眾通過電話、網(wǎng)絡、信件等方式向有關主管食品安全部門反映食品安全不良信息經(jīng)過食品安全監(jiān)管部門調(diào)查核實并確認屬實后，依照有關規(guī)定中的獎勵原則和程序?qū)ι鐣娊o予一定獎勵的激勵制度。食品安全有獎舉報制度是公眾參與的實際運用，公眾通過有獎舉報參與到食品安全的監(jiān)督管理之中，是社會監(jiān)督的有效途徑和表現(xiàn)形式之一。食品安全有獎舉報制度體現(xiàn)了民主權(quán)利，細化了社會生活管理中的公眾參與。食品安全有獎舉報制度就是讓社會公眾以自己的方式，運用自己在參與社會活動中獲取的廣泛信息發(fā)出自己的聲音，反映真實的情況。社會公眾通過利用在獲取經(jīng)濟主體不良信息方面的天然優(yōu)勢，在政府監(jiān)管“失靈”的情形下，幫助政府獲取信息并獲得相應獎勵。

(二)公眾參與和食品安全有獎舉報間的關系

公眾參與和食品安全有獎舉報間有著天然的耦合關系，公眾參與食品安全監(jiān)管的積極有效方式之一就是食品安全有獎舉報，通過有獎舉報，使社會公眾充分參與到食品安全監(jiān)督管理工作中來，也是其實現(xiàn)民主權(quán)利的有效途徑。同時，這不僅是一項權(quán)利也是一種不可或缺的社會責任，通過這種參與方式使廣大社會公眾樹立高度的社會責任感，提升主人翁意識。公眾參與的實質(zhì)是實現(xiàn)人民當家做主，而有獎舉報通過分析社會大眾經(jīng)濟人的社會角色，探索出來以金錢利益為表現(xiàn)形式的激勵措施［5］。公眾參與通過有獎舉報得到實現(xiàn)，不僅充分發(fā)揮了公眾自身的信息價值，而且也彌補了政府在食品安全領域的信息匱乏和滯后。有獎舉報與公眾參與緊密結(jié)合，二者互相映射和滲透，保障了公眾參與的民主權(quán)利的實現(xiàn)。我國憲法第41條明確規(guī)定，任何國家機關和國家工作人員如果有違法失職行為，中華人民共和國公民都有權(quán)向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉。此條法律規(guī)定揭示了公民申訴、控告和檢舉權(quán)利的憲法依據(jù)，以法律的形式肯定了公民社會監(jiān)督的權(quán)利。對食品安全的有獎舉報便是此項權(quán)利的實際應用，公民對食品安全生產(chǎn)、銷售等領域的監(jiān)督是行使社會監(jiān)督權(quán)利的具體體現(xiàn)，也是實現(xiàn)政治民主權(quán)利的過程。

三、食品安全有獎舉報公眾參與現(xiàn)狀分析

為鼓勵社會公眾與食品違法犯罪行為進行斗爭，提高社會公眾參與食品安全社會監(jiān)督的積極性，國務院食品安全委員會辦公室于2011年7月7日發(fā)布了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》(食安辦［2011］25號)，意見要求各省市在此文件的指導下建立食品安全有獎舉報制度。各省市依照國務院文件精神安排部署，積極落實食品安全有獎舉報制度。目前已有21個省份制定了食品安全有獎舉報制度的規(guī)定和辦法，詳細具體規(guī)定了有獎舉報的范圍、有獎舉報的受理、有獎舉報的程序、有獎舉報的原則、有獎舉報獎勵的額度等內(nèi)容。各省市根據(jù)群眾舉報，查處了一大批食品安全違法犯罪案件，眾多舉報人也得到了獎勵。遼寧省在2011年共受理了3 189起食品安全投訴舉報，已有927起被立案，146起兌現(xiàn)了獎勵。吉林省食品安全舉報中心在2012年底截止共核定了163件食品安全舉報獎勵，核發(fā)了157萬多元的獎金。雖然我國食品安全有獎舉報公眾參與在實踐中取得了一定的成績，但是各個省份的舉報食品安全案件仍然相對較少，通過公眾舉報而破獲的案件數(shù)量不容樂觀。

(一)法律淵源方面

我國現(xiàn)行有效的食品安全規(guī)制方面的法律主要是2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)和《中華人民共和國食品安全法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)，《食品安全法》共計104條，《實施條例》共計64條，兩者相加共計168條，與發(fā)達國家食品安全立法相比，條文數(shù)量較少，體系內(nèi)容單一。①美國政府制定的與食品安全有關的法律多達35部，其中與食品安全直接相關的法律有7部，包括綜合性的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》《公共衛(wèi)生服務法》《食品質(zhì)量保護法》，具體性的《聯(lián)邦肉類檢查法》《禽類產(chǎn)品檢驗法》《蛋類產(chǎn)品檢驗法》《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。日本政府制定了綜合性的《食品衛(wèi)生法》《食品衛(wèi)生法施行令》《飲食業(yè)營業(yè)取締法》，還依據(jù)飲食品種的不同，制定了《牛奶營業(yè)取締規(guī)則》《清涼飲料水取締規(guī)則》《飲食物防腐劑、漂白劑取締規(guī)則》《飲食物添加劑取締規(guī)則》《飲食物器具取締規(guī)則》等相關規(guī)則。同時，美國、日本等國家都具體規(guī)定了食品安全有獎舉報制度。《食品安全法》在第 3、8、10、80 條，《實施條例》在第4、53條中都體現(xiàn)出了公眾參與的理念，這些條款為公眾參與食品安全監(jiān)督提供了法律依據(jù)。但值得注意的是，這兩部法律文件中有關食品安全有獎舉報制度的體現(xiàn)并不明顯，《食品安全法》在第10條中規(guī)定任何組織和個人有權(quán)舉報生產(chǎn)經(jīng)營中的違法行為，但此規(guī)定十分籠統(tǒng)和模糊。《食品安全法》在第80條規(guī)定了有權(quán)接受舉報的部門，但具體權(quán)責并不明晰，更沒有涉及程序、獎勵方面的具體內(nèi)容。同樣，《實施條例》中第4條籠統(tǒng)地出現(xiàn)了舉報一詞，屬于總則性條款，第53條的規(guī)定與《食品安全法》第80條類似，規(guī)定了舉報制度，但與獎勵有關的任何信息并無規(guī)定。②《中華人民共和國食品安全法》第10條規(guī)定:“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！钡?0條規(guī)定:“縣級以上衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理，并及時進行答復、核實、處理;對不屬于本部門職責的，應當書面通知并移交有權(quán)處理的部門處理?！薄吨腥A人民共和國食品安全法實施條例》第4條規(guī)定:“食品安全監(jiān)督管理部門應當依照食品安全法和本條例的規(guī)定公布食品安全信息，為公眾咨詢、投訴、舉報提供方便;任何組織和個人有權(quán)向有關部門了解食品安全信息。”第53條規(guī)定:“衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門應當公布本單位的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報;對接到的咨詢、投訴、舉報，應當依照食品安全法第八十條的規(guī)定進行答復、核實、處理，并對咨詢、投訴、舉報和答復、核實、處理的情況予以記錄、保存?！倍伊钊诉z憾的是，國務院法制辦于2013年10月公布的《中華人民共和國食品安全法(修訂草案送審稿)》中對有獎舉報制度仍未明確規(guī)定。此外，在出臺食品安全有獎舉報制度時，各省市大多數(shù)主體是政府辦公廳(室)，形式主要是《×××省/市食品安全舉報獎勵辦法》，地方權(quán)力機關并非制定此項制度的主體，因而還沒有達到地方性法規(guī)的立法層次。從以上方面可以看出，雖然全國制定食品安全舉報獎勵制度已達21個省份，但都是以政府辦公廳的名義，由此極大消弱了食品安全舉報在具體實施過程中的權(quán)威性。

(二)制度內(nèi)容方面

1.科學合理的制度結(jié)構(gòu)尚未形成。各個省市在制定食品安全舉報獎勵辦法時，大多數(shù)是以法律條款的形式呈現(xiàn)，從第一條依次排序到最后條款，制度的總則性條款和具體內(nèi)容都混雜在一起，沒有形成系統(tǒng)、科學的結(jié)構(gòu)，如上海市、江西省、蘇州市、西寧市等都是不分章節(jié)、不分層次的將內(nèi)容羅列在一起，使得閱讀的質(zhì)量和效率大受影響，同時也達不到讓公眾理解的高度。

2.缺乏統(tǒng)一獎勵原則。在《食品安全法》和《實施條例》中并沒有對獎勵方面進行規(guī)定，更沒有涉及到深層次的原則問題。國務院食品安全委員會辦公室發(fā)布的《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》中也沒有明確有獎舉報制度遵循的原則。在食品安全有獎舉報制度中，雖然個別地方明確了舉報獎勵遵循的原則，如西寧市食品安全有獎舉報制度中明確了嚴格保密原則，查證、反饋與獎勵原則和首報獎勵原則;《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》中明確了舉報獎勵的六項原則;《遼寧省食品安全舉報獎勵辦法》中確立了實名舉報原則。但從以上列舉的三地規(guī)定中可以看出，獎勵原則各有不同，不同的獎勵原則貫穿在不同的獎勵程序中，并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的獎勵原則［6］。

3.舉報程序不規(guī)范。舉報程序不明確和不全面的問題普遍存在。舉報程序不明確主要體現(xiàn)為:在制定食品安全有獎舉報制度的不同省市中，部分省市并沒有明確列舉舉報獎勵的程序，而是將這些程序逐條分開，或是將完全不銜接的兩個程序用條文順序僵硬的銜接在一起，使制度體系看起來十分混亂。舉報程序不全面主要體現(xiàn)為:目前幾乎沒有一個省份能將舉報程序全部囊括其中，只是規(guī)定了其中某個程序，并且往往在某個具體程序中規(guī)定的不全面，致使程序上銜接不上，延誤了辦案時機。

4.對舉報人保護不充分。公眾作為舉報人，最大優(yōu)勢是方便獲取信息，但在其因舉報行為而獲取經(jīng)濟利益的同時也面臨著巨大風險。目前各省市制定的食品安全有獎舉報制度辦法中，多數(shù)以實名舉報為原則，如《蘇州市食品安全舉報獎勵辦法》第11條、《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》第9條、《吉林省食品安全舉報獎勵及查辦大要案補助辦法》第12條規(guī)定了舉報獎勵對象一般僅限于實名舉報人?？梢钥闯?，將舉報方式固定為實名舉報，這相當于強制舉報人公開自己的信息，將自己的私人信息公布于眾。此外，在案件的辦理過程中要層層核查，一個舉報案件往往要經(jīng)過多個部門過關斬將，接觸舉報人信息的辦案人員逐級增多，但是各規(guī)定中對接觸舉報人的辦案人員的保密要求非常原則，而大多規(guī)定為“辦案人員要對舉報內(nèi)容、舉報人的情況進行保密”，除此之外并無具體保密程序和處理后果。

四、食品安全有獎舉報公眾參與對策分析

(一)制定并完善相關法律法規(guī)

首先，制定專門的《食品安全舉報法》。該法條文中除了將食品安全的基本概念、原則進行規(guī)定之外，還應將食品安全有獎舉報公眾參與的內(nèi)容進行逐條規(guī)定列舉，將公眾參與舉報獎勵范圍、舉報實施主體、舉報程序、獎勵金額等基本信息全面、系統(tǒng)的規(guī)定下來。在有獎舉報人參與權(quán)利保護方面要重點進行列舉，明確規(guī)定有獎舉報參與人享有哪些權(quán)利，承擔哪些義務，在其合法權(quán)利受到侵害時有哪些救濟途徑。我國可以借鑒美國國會20世紀90年代末通過的《吹哨人保護法》和美國檢舉人分享罰金制度，通過立法對舉報參與人的保護予以系統(tǒng)性的規(guī)定［7］。其次，對《食品安全法》及其《實施條例》進行完善，通過法律條文的形式將食品安全有獎舉報制度正式確定下來，將有獎舉報的基本程序，諸如舉報原則、舉報范圍、舉報受理主體、受理期限等具體內(nèi)容在法條中體現(xiàn)出來。第三，將各地出臺的食品安全有獎獎勵舉報辦法上升到地方性法規(guī)的高度，由各地權(quán)力機關將此項制度詳細、具體、系統(tǒng)地以法律條文的形式呈現(xiàn)出來，不僅更具權(quán)威性，在實踐操作中也更規(guī)范。

(二)統(tǒng)一獎勵原則、獎勵主體，規(guī)范獎勵程序

目前，食品安全有獎舉報原則在各個省份規(guī)定的辦法中雖有體現(xiàn)，但是并不統(tǒng)一，相同的程序不同的原則，諸多程序一個原則，相同的程序多個原則。原則發(fā)揮著指導性作用，能夠彌補程序上的缺失，在食品安全視域下的有獎舉報原則應該有著統(tǒng)一的精神，統(tǒng)一的內(nèi)涵，統(tǒng)一的標準。制定統(tǒng)一的獎勵原則，不僅在現(xiàn)有原則的基礎之上繼續(xù)完善，還要借鑒本國不同領域的獎勵原則，如環(huán)保獎勵和檢察舉報中確立的原則，更要注重吸收國外食品安全領域已經(jīng)確立并被實踐認可的原則，如美國食品安全監(jiān)管中所遵循的食品生產(chǎn)經(jīng)營商對食品安全首要負責的原則。在獎勵實施主體方面，明確確立固定的獎勵實施主體，使獎勵實施主體確定、具體、高效。獎勵程序除了規(guī)定舉報受理、舉報核查、舉報獎勵基本內(nèi)容之外，可借鑒融合檢察舉報中的程序，如《人民檢察院舉報工作規(guī)定》中分為七章，分別規(guī)定了舉報遵循的原則，舉報線索的受理、管理、審查，實名舉報的答復，舉報保護，舉報獎勵，責任追究，既全面又具體，很值得借鑒。

(三)確立科學合理的結(jié)構(gòu)體系和內(nèi)容

國務院食品安全委員會辦公室于2011年發(fā)布的《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》中只是籠統(tǒng)地將有獎舉報工作機制劃為舉報受理、舉報核查、兌現(xiàn)獎勵3個步驟。根據(jù)目前的實際情況，國家食品監(jiān)管部門應盡快建立科學合理的制度結(jié)構(gòu)，各個省市根據(jù)此結(jié)構(gòu)結(jié)合自身實際再進行細化，或者效仿個別省市相對全面的結(jié)構(gòu)體系進行構(gòu)建和完善，如《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》中分為六章，包括第一章總則，第二章舉報受理和核查，第三章獎勵條件，第四章獎勵標準，第五章獎勵辦理，第六章附則;《吉林省食品安全舉報獎勵及查辦大要案件補助辦法(試行)》中分為七章，包括第一章總則，第二章舉報獎勵范圍與條件，第三章舉報獎勵標準，第四章查辦大要案件補助條件與經(jīng)費保障，第五章獎勵和補助資金的管理與發(fā)放，第六章責任，第七章附則。這些省份在出臺的相關辦法中將結(jié)構(gòu)以章的形式規(guī)定，對不同內(nèi)容進行層次劃分，條理清晰，便于公眾在通讀制度時更好的理解。本文建議可將食品安全有獎舉報規(guī)定分為八章內(nèi)容，具體包括:第一章總則。內(nèi)容大致包括:制定此辦法的目的，各部門的職責范圍，舉報方式、舉報原則等總則性內(nèi)容。第二章舉報范圍與條件。規(guī)定有獎舉報的肯定范圍和否定范圍以及在符合有獎舉報肯定范圍的前提下還應滿足的條件。第三章舉報級別及獎勵標準。將舉報級別分為3個等級，分別是一、二、三級舉報，根據(jù)舉報級別的內(nèi)容確定獎勵的金額。第四章舉報受理與核查。包括舉報受理程序、職能權(quán)限分工、核查期限、案件移送等。第五章舉報獎勵。具體內(nèi)容包括舉報獎勵的申請、獎勵的審核、獎勵的通知及獎金的領取。第六章法律責任。主要規(guī)定舉報人虛假舉報、誣告等不實信息和食品安全部門工作人員故意、過失等給予舉報人造成損失行為的法律責任。第七章救濟途徑。規(guī)定在舉報人和食品安全部門工作人員在因違法行為遭到物質(zhì)損失或暴力傷害時的法律救濟途徑以及期限等問題。第八章附則。公開不同食品安全執(zhí)法監(jiān)督部門的職責和監(jiān)督電話。

(四)建立“深喉”舉報制度

深喉一詞來自美國，是內(nèi)部舉報人的別稱，其內(nèi)涵是隱藏在政府、企業(yè)內(nèi)部，可獲取內(nèi)部非法活動信息的內(nèi)部檢舉人［8］。目前，我國各個省份在制定食品安全有獎舉報辦法時也十分注重內(nèi)部人舉報，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部人員舉報食品安全方面的負面信息。建立“深喉”舉報制度，最重要的是建立多樣化的食品安全舉報方式。網(wǎng)絡技術(shù)的飛速發(fā)展，給互聯(lián)網(wǎng)舉報提供了運作平臺，政府應建立食品安全網(wǎng)絡舉報平臺，設置特定的內(nèi)部人舉報通道，使內(nèi)部舉報人找到快捷有效的舉報渠道。目前，互聯(lián)網(wǎng)舉報在檢察舉報中成功建立，中共中央紀律檢查委員會創(chuàng)建的舉報網(wǎng)站全面系統(tǒng)的設置了舉報流程，這項流程可以為食品安全網(wǎng)絡舉報借鑒利用。還有一種有效的舉報方式是密碼舉報，密碼舉報是介于實名舉報和匿名舉報之間的一種創(chuàng)新舉報方式，在形式上匿名，實質(zhì)上署名，是舉報方式的全新探索，完善了舉報制度。密碼舉報不僅僅局限在互聯(lián)網(wǎng)中，它的應用面非常廣泛，內(nèi)部舉報人在來訪、來信、傳真、電話告知具體舉報內(nèi)容時，可留下自己編置的密碼，此密碼作為日后了解案情進展和領取獎金的依據(jù)。密碼舉報在檢察系統(tǒng)的實施中取得了顯著效果，不僅實名舉報數(shù)量、查案成功率、經(jīng)濟損失挽回額度上升，而且舉報有功人員的獎金額度也有所上升［9］。密碼舉報在檢察系統(tǒng)得到了成功運用，舉報案件數(shù)量大幅度增加，具有極大的可操作性，值得吸收借鑒到食品安全舉報制度中來。

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