韓鵬云

（南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，南京 210037）

歷史制度主義視域的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究

韓鵬云

（南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，南京 210037）

從歷史制度主義的理論視域看，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度結(jié)構(gòu)受到宏觀歷史情境、變量及其他政策序列、行為主體博弈互動關(guān)系的影響和制約；同時我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的歷史變遷具有路徑依賴和漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的特性，存在關(guān)鍵節(jié)點并呈現(xiàn)為斷裂平衡的過程。我國農(nóng)村五保供養(yǎng)應(yīng)打破“歷史否決點”并適應(yīng)新的制度環(huán)境，不斷推動制度的創(chuàng)新。

農(nóng)村五保供養(yǎng)；歷史制度主義；制度結(jié)構(gòu)；歷史變遷

新修訂的《五保供養(yǎng)工作條例》明確：老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。五保供養(yǎng)是政府或村集體對這一農(nóng)村弱勢困難群體進(jìn)行供養(yǎng)的政策，它不僅是我國社會救助事業(yè)的重要組成部分，也是農(nóng)村社會保障體系中的重要一環(huán)，承擔(dān)著救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)“網(wǎng)底”的功能。新世紀(jì)伊始，中央推動了新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，農(nóng)村社會保障的理念正在由“效率”轉(zhuǎn)向“公平”［］，五保供養(yǎng)的相關(guān)問題也受到關(guān)切和重視從而進(jìn)入學(xué)術(shù)研究視野。就研究內(nèi)容而言，集中于五保供養(yǎng)制度在特定階段的問題和困境，提出相關(guān)的改革目標(biāo)、原則和對策，屬“問題－對策”式研究；就研究視角而言，政治學(xué)集中于梳理制度的歷史演進(jìn)和模式選擇過程，透視國家與社區(qū)、農(nóng)民的關(guān)系，法學(xué)集中于制度的法制變遷及實踐進(jìn)路，財政學(xué)則分析政府間責(zé)任劃分、財政轉(zhuǎn)移支付公正性問題等。綜合來看，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的研究重心在于分析制度的改革進(jìn)程，而非對制度變遷的深層機制進(jìn)行解讀，研究的路徑單調(diào)且重復(fù)性建構(gòu)居多。鑒于此，筆者擬在已有研究成果的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度作為核心變量，將其生成和變遷納入歷史制度主義的分析視域之中，從中觀層面上探求制度與社會歷史結(jié)構(gòu)的內(nèi)在互構(gòu)機制，并為制度進(jìn)一步創(chuàng)新提供可資借鑒的理論支持。

一、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的分析范式和變遷歷程

歷史制度主義的突出特點是注重歷史維度的考察和思索，能提供較長歷史時段和宏觀視野的社會變遷研究結(jié)果，從而充分展現(xiàn)出社會科學(xué)分析的深度和厚度［2］。將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的分析主題納入這一綜合的分析框架，首先需要明晰其理論范式的內(nèi)涵特征并陳述農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的路徑變遷，從而促成理論邏輯和歷史過程的銜接。

（一）歷史制度主義的分析范式

1992年弗林克等主編了著作《建構(gòu)性政治學(xué)：比較分析中的歷史制度主義》，歷史制度主義這一名詞正式產(chǎn)生并逐漸演化為一種理論分析范式。作為一種具有高度包容性的政治學(xué)研究方法，歷史制度主義既有對以往研究方法的革新，又有對各種理論范式精華的繼承。它一方面繼承了政治學(xué)在傳統(tǒng)經(jīng)驗時期的制度研究，尤其注重對國家和中層結(jié)構(gòu)的分析；同時它又吸收了行為主義科學(xué)的行動分析理論，并將其有機統(tǒng)一在一起，從而使這一理論范式兼顧宏觀制度和微觀行為，成為一種具有中觀層面解釋力的組織制度分析理論。豪爾和泰勒曾將歷史制度主義中的制度內(nèi)涵界定為：嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例，其有四個方面的明顯特征：第一，歷史制度主義傾向于在相對廣泛的意義上來界定制度與個人行為之問的相互關(guān)系；第二，強調(diào)在制度的運作和產(chǎn)生過程中權(quán)力的非對稱性；第三，在分析制度的建立和發(fā)展過程強調(diào)路徑依賴和意外后果；第四，尤其關(guān)注將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素整合起來進(jìn)行研究［3］?？梢钥闯觯瑲v史制度主義的歷史分析超越了一般的制度研究的框架，從歷史長時段發(fā)展過程的事件序列來分析制度變遷所受到的動力影響以及制度變遷本身所表現(xiàn)出來的復(fù)雜特征。［4］它一方面注重對歷史變遷的詳盡分析來展示多重變量之間的關(guān)系和行為的模式特征，“強調(diào)的是影響政治結(jié)果的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系或者說變量之間的排列方式”［5］；另一方面又啟發(fā)人們重視歷史演進(jìn)中一些關(guān)鍵變量的重要作用，前一階段的事件和制度范式將影響后一階段的方案選擇，制度變遷存在著路徑依賴性，也存在“關(guān)鍵節(jié)點”來促使事件和制度過程發(fā)生轉(zhuǎn)折，使制度表現(xiàn)為斷裂平衡的過程并影響到制度模式的選擇和制度創(chuàng)新的路徑。可以說，歷史制度主義引入歷史的視角以追尋時間進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性和歷史性的多維關(guān)系，具有強大的理論透析力及現(xiàn)實解釋力。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷歷程

1．合作化及人民公社時期（1956－1981年）。我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度起始于農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時期。1956年1月，中央發(fā)布的《1956到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力，生活無依靠的鰥寡孤獨的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才?，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠。同年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》十四條規(guī)定：對于完全喪失勞動力，歷來靠土地收入維持生活的社員，應(yīng)該用公益金維持他們的生活。五十三條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。章程規(guī)定的保障涉及吃、穿、燒、教育及安葬五個方面，簡稱“五?！保硎芪灞５膶ο笤谝院蠼y(tǒng)稱為“五保戶”。1962年中共八屆中央委員會十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：生產(chǎn)大隊可以從大隊可分配的總收入中，扣留百分之三到五的公益金，作為社會保險和集體福利事業(yè)的費用。生產(chǎn)大隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員，和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實行供給或者給以補助。可以說，盡管沒有獨立的政策文本，但關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的政策法令組成了五保供養(yǎng)制度的基本框架，確定了五保供養(yǎng)的對象和基本內(nèi)容。這一時期五保供養(yǎng)的責(zé)任主體是合作社或人民公社，直接供養(yǎng)主體是農(nóng)村基層集體組織即生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)隊，供養(yǎng)的物資主要來源于從集體收益中提取的公益金，而供養(yǎng)的具體形式包括了分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)：分散供養(yǎng)的具體做法包括工分補助、定額供糧、社員照顧等；1958年中央八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》提出要辦好敬老院，此后各地開始修建敬老院并對五保對象實行集中供養(yǎng)。

2．農(nóng)村稅費時期（1982－2001年）。隨著人民公社體制的瓦解和家庭承包責(zé)任制的施行，集體經(jīng)濟(jì)的分解導(dǎo)致村級公益金無法提取，原依靠集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的農(nóng)村福利事業(yè)受到嚴(yán)重影響，五保供養(yǎng)的供給來源面臨困難。盡管中央在農(nóng)村發(fā)展政策中多次提及“妥善照顧五保戶”，但沒有明確規(guī)定供養(yǎng)保障的來源，制度嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需求。1985年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》中明確：供養(yǎng)五保戶等事業(yè)的費用，原則上應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費辦法來解決。在這一制度建立之前，應(yīng)按照中共中央1984年一號文件規(guī)定，實行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費的辦法，而公共事業(yè)統(tǒng)籌費主要由鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的企業(yè)和農(nóng)戶承擔(dān)。1991年國務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和村提留中的公益金可以用于五保供養(yǎng)。1994年國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，五保供養(yǎng)開始有了獨立的政策法規(guī)并逐步走向法制化管理軌道。與合作化及人民公社時期相比，這一時期的五保供養(yǎng)制度發(fā)生了多方面的變動：五保對象更加明確，指無法定扶養(yǎng)義務(wù)人（或扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力）、無勞動能力、無生活來源的“三無”人員；五保內(nèi)容增加了保住、保醫(yī)等兩方面；五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展不斷提高，《條例》第十條規(guī)定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏?，具體標(biāo)準(zhǔn)由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府規(guī)定；五保責(zé)任主體依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府；五保供養(yǎng)定性為農(nóng)村的集體福利事業(yè)，直接供給主體依然是村莊集體；五保供養(yǎng)的經(jīng)費和實物來源以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為主，有集體經(jīng)營或集體企業(yè)的地區(qū)可以從上繳利潤中列支，此外還有國家發(fā)放的定量救濟(jì)及社會的捐贈等；五保分散供養(yǎng)出現(xiàn)了“村供村養(yǎng)”、“村供親養(yǎng)”、“親供親養(yǎng)”等多種形式［6］。1997年民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》對敬老院集中供養(yǎng)作出了規(guī)范，全國各地結(jié)合實際制定了敬老院管理的具體舉措并全面開展了集中供養(yǎng)工作。

3．農(nóng)村稅費改革時期以來（2002年至今）。由于農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)過重，國家逐步推進(jìn)了稅費改革，其中規(guī)定除原有集體經(jīng)營收入開支的繼續(xù)保留外，五保供養(yǎng)的費用從改革后的農(nóng)業(yè)稅附加或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加中專項列支，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村集體統(tǒng)一使用。除此之外，各省市還通過轉(zhuǎn)移支付補助等多種形式籌集五保所需資金。但由于政策改革的減收和附加稅優(yōu)先列支村干部工資和辦公經(jīng)費等問題，一些地區(qū)五保供養(yǎng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)大打折扣，出現(xiàn)了一系列現(xiàn)實困境。針對此狀況，2004年民政部聯(lián)合財政部及國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，要求各地區(qū)規(guī)范五保管理，確保資金落實，加強敬老院建設(shè)，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。同時通知還重申五保供養(yǎng)資金從農(nóng)業(yè)稅附加中列支，村級開支有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予適當(dāng)補貼，同時還初步預(yù)設(shè)，在免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。2006年農(nóng)業(yè)稅徹底廢除，以農(nóng)業(yè)附加稅作為五保供養(yǎng)資金來源的渠道又最終取消，五保供養(yǎng)制度亟需進(jìn)行新的調(diào)整。2006年3月新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》正式頒布實施，五保供養(yǎng)制度實現(xiàn)了多方面的重要變遷：五保定位由農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社會保障；五保對象及內(nèi)容基本沒有變動，但更強調(diào)申請、登記等管理程序；五保的責(zé)任主體突破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍而擴大到縣級以上，縣級民政部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為組織實施并具體負(fù)責(zé)的直接主體，村級組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作；五保的資金納入縣鄉(xiāng)政府的財政預(yù)算安排，同時還有國家專項資金補助、集體經(jīng)營收入及五保對象的土地承包轉(zhuǎn)讓收入等；五保供養(yǎng)形式更加強調(diào)集中供養(yǎng)，2006年民政部頒布了《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2011年1月實施了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》，集中供養(yǎng)形式越來越正規(guī)化和規(guī)范化。可以說，五保供養(yǎng)全面進(jìn)入“國家化救助”的新階段。

二、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度結(jié)構(gòu)的三維分析

與社會制度主義和理性選擇制度主義不同，歷史制度主義的方法論決定了它更適合在中觀層面上對某一制度進(jìn)行中長期的研究，用以分析我國農(nóng)村五保制度具有高度契合性。從歷史制度主義的分析范式看，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度受到宏觀歷史情境、影響變量與制度序列及相關(guān)主體之間的博弈互動行為等三個維度的影響，正是在多種結(jié)構(gòu)性因素的共同作用下，五保供養(yǎng)制度才實現(xiàn)了不斷的變遷。

（一）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)生的宏觀歷史情境

歷史制度主義認(rèn)為制度變遷與宏觀歷史情境密不可分，其包含的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面的基本規(guī)則皆影響到制度發(fā)生和選擇。首先是合作化和人民公社時期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的選擇取決于高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制、國家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和意識形態(tài)的強力影響：政社合一的組織特征使農(nóng)村五保能直接從生產(chǎn)隊勞動價值中提取物資來源，亦能服從公社安排以生產(chǎn)隊為單位開展多種形式的供養(yǎng)行為；國家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略使農(nóng)業(yè)剩余通過剪刀差的手段流入工業(yè)及城市，沒有足夠的財力和物力用于農(nóng)村五保供養(yǎng)，從而讓農(nóng)村集體組織發(fā)揮作用來進(jìn)行基本的生活保障；共產(chǎn)主義及集體主義意識形態(tài)強調(diào)救貧扶弱、樂于奉獻(xiàn)的精神，五保對象作為國家的一分子應(yīng)該享受到相應(yīng)救助和保障，農(nóng)民對此高度認(rèn)同并服從規(guī)則。其次是農(nóng)村稅費時期五保制度的選擇受制于“鄉(xiāng)政村治”及家庭承包經(jīng)營的政治經(jīng)濟(jì)體制、國家工業(yè)化戰(zhàn)略的延續(xù)及五保政策文本的正式出臺。隨著改革開放和農(nóng)村改革的推進(jìn)，農(nóng)民開始實行家庭承包經(jīng)營，原作為五保物資來源的集體積累日趨減少，五保供養(yǎng)制度亟需調(diào)整；而此時傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及中央計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的制度和政策，并沒有完全從改革開放后的經(jīng)濟(jì)體制中消失［7］。國家工業(yè)化戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)致使五保供養(yǎng)依然需要鄉(xiāng)村兩級自行解決；制度需求和國家發(fā)展戰(zhàn)略的考慮促成了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例的出臺，調(diào)整了供給來源渠道但維持了農(nóng)村集體福利的性質(zhì)。再次是農(nóng)村稅費改革后五保制度的選擇根源于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、五保對象保障權(quán)的彰顯及五保政策文本的進(jìn)一步完善。稅費改革后，國家開始實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，國家開始以財政預(yù)算的形式直接擔(dān)負(fù)起五保供養(yǎng)的職責(zé)，同時隨著農(nóng)村社會保障事業(yè)的推進(jìn)，五保對象的生存權(quán)和保障權(quán)日益彰顯，對制度變遷提出了進(jìn)一步要求，最終促成了工作條例的重新修訂，五保供養(yǎng)開始逐步融入國家化的公共救助體系。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的影響變量及制度序列

歷史制度主義認(rèn)為制度不是天然存在的，制度的存在受到歷史力量的作用，而且各種復(fù)雜力量的共同作用才表現(xiàn)出現(xiàn)在的面貌。［4］7這些復(fù)雜力量表現(xiàn)為相關(guān)的影響變量和其他的制度序列，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的選擇與這兩個方面處于同一因果鏈條中。首先是五保供養(yǎng)制度的選擇及調(diào)整受到相關(guān)影響變量的制約。影響五保供養(yǎng)制度的變量主要包括了政府情境認(rèn)知、國家財政能力、政策法制化進(jìn)程等因素：不同階段的政府情境認(rèn)知會推動制度的變遷，在人民公社和農(nóng)村稅費時期政府強調(diào)效率和工業(yè)化發(fā)展速度，而后稅費時代則更強調(diào)和諧社會建設(shè)及公平的理念，由此導(dǎo)致五保供養(yǎng)制度出現(xiàn)不同的取向；同時國家的財政能力也有一個隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷增強的過程，在人民公社和農(nóng)村稅費時期財政能力的弱小使五保制度建設(shè)無法做到正規(guī)化，而后稅費時代隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的增強，國家有能力通過制度內(nèi)財政預(yù)算的方式來供養(yǎng)五保戶，也使這一農(nóng)村弱勢困難群體能享受到改革開放的發(fā)展成果；而五保供養(yǎng)制度的發(fā)展也是一個不斷法制化的過程，1954年我國頒布的第一部憲法明確規(guī)定中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，此后各歷史時期皆有多個政策法規(guī)對制度進(jìn)行調(diào)整和補充，尤其是1994年和2006年兩個農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例的頒布直接推動了五保制度法制化的進(jìn)程。其次，五保供養(yǎng)制度的選擇及調(diào)整受到其他制度序列的影響。在合作化及人民公社時期，工分分配、戶籍、土地集體共有等制度與當(dāng)時的五保供養(yǎng)制度緊密相關(guān)乃至不可分割，而農(nóng)村稅費時期，分戶單干、村民自治、“三提五統(tǒng)”等制度又相互強化及再生產(chǎn)，嵌入到這一時期的五保供養(yǎng)制度之內(nèi)；而在稅費改革之后，零稅費、低保制度、土地流轉(zhuǎn)等制度形式又影響了國家對五保對象的財政供養(yǎng)。在這些制度序列中，農(nóng)村稅費制度的影響具有優(yōu)先性，正是由于農(nóng)村稅費制度的施行和改革，帶動了五保供養(yǎng)制度的調(diào)整跟進(jìn)和不斷變遷。當(dāng)然影響五保制度的變量和制度序列并不一定隨著歷史時段的變更發(fā)生徹底的改變，這往往取決于其嵌入制度選擇的權(quán)重和重要性程度。

（三）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度中主體的博弈互動行為

制度中主體的博弈互動行為會推動制度變遷的發(fā)生。我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度中關(guān)涉到三個方面的主體：中央政府、地方政府和村集體。在五保供養(yǎng)制度變遷中，中央政府代表整個國家的利益，其一方面以特定的發(fā)展戰(zhàn)略推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；另一方面維護(hù)和推動自身的政權(quán)合法性建設(shè)。在五保供養(yǎng)制度的每個制度環(huán)境變化節(jié)點上，中央政府皆通過強制性的制度供給推動了制度革新。當(dāng)然新的制度安排不一定能完全適應(yīng)環(huán)境，極有可能出現(xiàn)低效的情況，從而又需推動制度的進(jìn)一步發(fā)展。在稅費時期中央政府適時調(diào)整了五保供養(yǎng)的物資來源，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，中央針對此進(jìn)行了稅費改革并最終取消了農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)開始由國家全面負(fù)擔(dān)；在五保制度變遷中地方政府一方面是中央政府的制度執(zhí)行的代理人；另一方面又具有自身的利益指向。合作化和人民公社時期，在政治高壓和集權(quán)體制下，地方政府較好地執(zhí)行了中央的五保供養(yǎng)制度，而在農(nóng)村稅費時期部分地方政府往往由于利用監(jiān)督體制的漏洞擠占五保供養(yǎng)物資，致使出現(xiàn)“應(yīng)保未?！?、“多保變少?！钡惹闆r，這也成為中央推動制度變遷的重要因素之一，而在后稅費時代縣鄉(xiāng)政府成為五保財政預(yù)算的主體，亦應(yīng)對其加強監(jiān)督來推動政策的執(zhí)行和落實。當(dāng)然這并不否認(rèn)地方政府在五保供養(yǎng)制度變遷中的重要作用，它不僅是組織的責(zé)任主體，還往往結(jié)合實際靈活變通并做出制度創(chuàng)新，是五保制度發(fā)展進(jìn)步的直接推動力。在五保制度變遷中村莊集體扮演了具體執(zhí)行者的角色，在稅費取消前集體一直是五保供養(yǎng)的物資來源渠道和執(zhí)行主體，在稅費取消后也承擔(dān)著五保供養(yǎng)的輔助管理責(zé)任，它作為一種直接、有效的服務(wù)力量，還將在未來的五保供養(yǎng)制度發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

三、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的歷史變遷分析

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立距今已有50多年的歷史，歷經(jīng)多次的調(diào)整和變動，在當(dāng)下依然處于變遷中。對這一歷程的分析可以看出，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度具有路徑依賴和漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的變遷特性，在變遷過程中出現(xiàn)了關(guān)鍵節(jié)點并呈現(xiàn)出斷裂平衡的特征，同時五保供養(yǎng)制度還將在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上做出新的選擇。

（一）路徑依賴與漸進(jìn)轉(zhuǎn)型：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷特性

路徑依賴這一范疇首先來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)制度主義，后來被引入政治制度分析并成為歷史制度主義的一個重要理論，它主要指歷史進(jìn)程中的某個結(jié)構(gòu)、事件或力量對當(dāng)前制度的構(gòu)建產(chǎn)生了依賴性影響，也即“一旦進(jìn)入某種制度模式之后，沿著同一條路深入下去的可能性會增大，其原因在于，這一制度模式提供了相對于其他制度之下更大的收益。”［5］歷史制度主義強調(diào)的路徑依賴性又具有獨特的內(nèi)涵，“不僅僅是日常存在的歷史延續(xù)性，更指歷史要素對制度變遷的重大的依賴作用。它的分析對象是明確的，一般指制度結(jié)構(gòu)，而非普遍的社會現(xiàn)象?！保?］127我國農(nóng)村五保供養(yǎng)的路徑依賴特性主要表現(xiàn)在：我國一直堅持的工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)雙軌的社會建設(shè)方針導(dǎo)致五保供養(yǎng)長期定性為農(nóng)村集體福利事業(yè)，統(tǒng)籌層次較低，保障范圍有限。這可以使各級政府只發(fā)揮監(jiān)管作用而減少了大量的物質(zhì)投入和組織管理成本，具有收益遞增的特征并不斷自我強化，最后鎖定在低效狀態(tài)，甚至成為制度變革的阻礙性力量。盡管農(nóng)村五保供給制度出現(xiàn)了路徑依賴，但并不是說制度沒有發(fā)生任何轉(zhuǎn)型。斯崔科和西倫在《超越連續(xù)性》一書中曾將制度變遷詳細(xì)地分為“替換”、“層疊”、“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)變”、“衰竭”等五種類型，其“轉(zhuǎn)變”定義是舊制度重新部署以迎合新目標(biāo)、新目標(biāo)與舊結(jié)構(gòu)有關(guān)；其機制是：再導(dǎo)向、重新解釋；其詳細(xì)描述是：缺乏預(yù)見（制度設(shè)計局限）、制度規(guī)則意料中的模糊性（制度是妥協(xié)）、顛覆（來自下面的規(guī)則重新解釋）、時間（不斷改變的背景條件和聯(lián)盟向再部署開放空間）［4］133。我國農(nóng)村五保制度在人民公社向農(nóng)業(yè)稅費時期過渡的過程中，發(fā)生的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型正是“轉(zhuǎn)變”這一類型，也即從提取公益金到收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌及村提留，五保供養(yǎng)的集體福利性質(zhì)沒有發(fā)生根本變化，村莊集體依然承擔(dān)起五保供養(yǎng)的執(zhí)行職責(zé)，只不過是將舊有的制度重新部署以適應(yīng)稅費時期的供養(yǎng)目標(biāo)而已。當(dāng)然農(nóng)村五保供養(yǎng)制度不可能完全停滯不前，打破路徑依賴低效狀態(tài)的關(guān)鍵節(jié)點必然會出現(xiàn)。

（二）關(guān)鍵節(jié)點和斷裂平衡：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷過程

歷史制度主義的另外一個重要概念即是關(guān)鍵節(jié)點，指在歷史進(jìn)程中的某一特殊時間點上發(fā)生的事件對后面的制度歷程形成了重要影響，這一節(jié)點之所以重要是因為將制度安排放在了特定的路徑之中。這一關(guān)鍵節(jié)點處于制度非正常的斷裂時期，在斷裂期制度平衡被打破，新的制度變遷形成后可以維持較長時期的相對均衡。在我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的發(fā)展變遷過程中出現(xiàn)了兩個“關(guān)鍵節(jié)點”：一是1994年農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例和1997年農(nóng)村敬老院管理暫行辦法的出臺。改革開放后，分戶單干的推行致使集體公共積累日益減少，合作化及人民公社時期所形成的工分補助或從公益金中出資供養(yǎng)五保對象的模式逐步失效，但問題和壓力不斷積累起來，五保供養(yǎng)工作條例的制定打破了原有的制度停滯狀態(tài)，在明確了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留作為供養(yǎng)的主要渠道和鄉(xiāng)村兩級的供養(yǎng)責(zé)任后，制度恢復(fù)了新一輪的平衡狀態(tài)。農(nóng)村敬老院管理暫行辦法明確了敬老院的性質(zhì)和經(jīng)費來源渠道，并對院務(wù)管理、財產(chǎn)管理、生產(chǎn)經(jīng)營、工作人員等作出了規(guī)定，經(jīng)過此關(guān)鍵節(jié)點之后，敬老院的興建和管理逐步有法可依并日趨規(guī)范。但制度斷裂走入新的正常期有可能出現(xiàn)意外后果，也即“盡管制度穩(wěn)定之后很難發(fā)生大的改變，但是環(huán)境和條件的變化又有可能使得制度的功能發(fā)生扭曲或改變?！保?］鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留作為五保供養(yǎng)的渠道被地方政府不斷加碼，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)超過負(fù)荷并最終造成了“三農(nóng)”問題，致使五保供養(yǎng)也開始面臨諸多問題和困境。二是2006年新的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例和2011年農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法的施行。稅費改革后，五保供養(yǎng)資金的來源難以得到保障，亟需進(jìn)行新的調(diào)整。新的農(nóng)村五保供養(yǎng)條例作為關(guān)鍵節(jié)點提升了資金統(tǒng)籌層次和責(zé)任主體，通過財政預(yù)算和專項補助的方式將五保納入國家供養(yǎng)，制度重新實現(xiàn)了平衡并獲得持續(xù)。在原農(nóng)村敬老院管理暫行辦法基礎(chǔ)上，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法進(jìn)一步增加了經(jīng)費保障和法律責(zé)任等方面的規(guī)范，農(nóng)村五保的集中供養(yǎng)也實現(xiàn)了從依靠鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留向財政預(yù)算安排的轉(zhuǎn)變，同時規(guī)劃建設(shè)和程序管理也更加制度化和規(guī)范化。

（三）歷史否決點和制度創(chuàng)新：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷選擇

所謂歷史否決點指制度的薄弱環(huán)節(jié)，它是制度創(chuàng)新的阻力所在。而制度創(chuàng)新則體現(xiàn)為克服歷史否決點后組織行為的變化，是一種“在制度環(huán)境相對確定或穩(wěn)定的條件下，對構(gòu)成既定制度的次級制度的現(xiàn)行制度進(jìn)行某種改變，并通過法律、法規(guī)或社會公認(rèn)的方式加以確認(rèn)的行為?！保?］就我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的歷程和當(dāng)下狀況來看，中央制定新的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例并推動五保供養(yǎng)由“社區(qū)化救助”向“國家化救助”轉(zhuǎn)變，是制度創(chuàng)新的標(biāo)志性成果。但農(nóng)村五保供養(yǎng)制度依然存在“歷史否決點”，主要表現(xiàn)在三個方面：一是五保供養(yǎng)政策的具體執(zhí)行難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督，政策落實出現(xiàn)打折扣的現(xiàn)象；二是當(dāng)前制度偏重于對五保對象的物質(zhì)供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)型福利，而忽視了精神慰藉和生活上的照顧；三是當(dāng)前制度對農(nóng)村社區(qū)或民間組織等組織化的力量定位不明確，往往處于輔助性地位難以獨立開展工作。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會的建設(shè)，這些“歷史否決點”將逐步被打破，新的制度創(chuàng)新將會不斷出現(xiàn)，主要的路徑包括以下三個方面：首先是加強政府的責(zé)任建設(shè)，提高對五保供養(yǎng)政策落實情況的監(jiān)督檢查，政策貫徹和落實好的前提下還應(yīng)充分認(rèn)識到，在以人為本及和諧社會建設(shè)的理念中，五保對象的生存保障權(quán)是一個公共利益問題，政府應(yīng)切實肩負(fù)起相應(yīng)的公共職責(zé)；其次是推動五保供養(yǎng)的服務(wù)型導(dǎo)向，使五保供養(yǎng)對象不僅能享受到經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)型的福利，亦能在休閑娛樂和社會參與等方面得到滿足，逐步將供養(yǎng)保障提升至供養(yǎng)服務(wù)的層次；再次是逐步賦予農(nóng)村社區(qū)或民間服務(wù)組織較為獨立的地位和空間，鼓勵有良好意愿和服務(wù)能力的社會公益組織及公民個人參與到五保供養(yǎng)工作中來彌補政府救助的不足，當(dāng)然還需要政府加強監(jiān)管，使多方的合作參與實現(xiàn)良性發(fā)展。

四、結(jié) 語

本文梳理了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷歷程和不同時段的制度特征，表明宏觀歷史情境、變量及制度序列及主體間的博弈互動行為推動了制度的發(fā)生和選擇，而在制度變遷過程中出現(xiàn)了路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點，制度未來還將進(jìn)一步打破歷史否決點作出新的創(chuàng)新。歷史制度主義通過深度分析展示了多種復(fù)雜因素如何推動制度變遷，透視出制度轉(zhuǎn)型的曲折性，具有較強的理論解釋力。當(dāng)然分析范式本身還存在一些缺陷，例如理論框架難以與制度變遷的復(fù)雜性完全契合，甚至可能出現(xiàn)誤讀或誤用的現(xiàn)象。但“無論如何，歷史制度主義為政治科學(xué)提出了一種獨到的分析范式，這種分析范式能夠在一定程度上彌補傳統(tǒng)政治科學(xué)的不足”［5］33。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展和急劇轉(zhuǎn)型的歷史時期，引入歷史制度主義的分析范式對深入解讀我國政治結(jié)構(gòu)和制度變遷的相關(guān)問題具有十分重要的意義，在解讀過程中理論范式本身也能得到實踐的檢驗而不斷豐富發(fā)展。

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［3］ 彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒．政治科學(xué)與三個新制度主義［J］．何俊智，譯．經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2003（5）：20－21．

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［7］ 蔡昉，楊濤．城鄉(xiāng)收入差距的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［J］．中國社會科學(xué)，2000（4）：11－18．

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Study on Change of Five Guarantees Supporting in Rural Areas

HAN Peng－yun
（Faculty of Humanities ＆Social Sciences of Nanjing Forestry University，Nanjing210037，China）

As the current research about the five guarantees supporting in rural areas is short of theoretical paradigm support，we can neither get profound understanding on dynamic mechanism and complex characteristics of institutional change nor come up with innovative direction of institution．In this paper，we use historical institutionalism to analyze institutional structures and historical changes of the five guarantees supporting for its mess operating mechanism based on the analysis of the history of the five guarantees supporting．From the point of view of historical institutionalism，the five guarantees supporting in rural areas is influenced by the national institutional situation and sequence structure among the related political variables，which forms an interactive game situation with related political behavior subjects．Meanwhile，the path dependence and gradual transformation occur in the five guarantees supporting in rural areas，which has its own critical junctures and shows the state of punctuated equilibrium．In order to break down the current historical veto points，the five guarantees supporting in rural areas should adapt to the new institutional situation and system innovation should be implemented．

the five guarantees supporting；historical institutionalism；institutional structure；historical change

F323．89

A

1009－9107（2015）01－0015－06

2013－11－22

中國博士后科學(xué)基金第七批特別資助項目（2014T70706）；江蘇省社會科學(xué)基金項目（14ZZC004）

韓鵬云（1982－），男，南京林業(yè)大學(xué)講師，管理學(xué)博士，博士后，主要研究方向為地方政府治理。