董 紅

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌 712100）

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度探析

董 紅

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌 712100）

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度是典型的生態(tài)補(bǔ)償制度，它的建立對(duì)于維護(hù)社會(huì)的公平正義、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等發(fā)揮著十分重要的作用。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)制度明顯存在不足，嚴(yán)重制約了其功能的有效發(fā)揮。完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，關(guān)鍵是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法；明確補(bǔ)償主體；確立多元化的補(bǔ)償方式；確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；拓寬補(bǔ)償資金來源，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供有力的保障。

農(nóng)業(yè)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償制度是現(xiàn)代資源環(huán)境法中的一項(xiàng)重要制度，是對(duì)在保護(hù)、恢復(fù)和重建生態(tài)環(huán)境過程中發(fā)生的成本費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)目偡Q。其實(shí)質(zhì)是通過對(duì)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者在政策、技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)等方面給予獎(jiǎng)勵(lì)、扶持和優(yōu)惠，協(xié)調(diào)相關(guān)主體之間的利益關(guān)系，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度作為典型的生態(tài)補(bǔ)償制度，在改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村生態(tài)良性循環(huán)等方面發(fā)揮著十分重要的作用。在建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)的背景下，研究農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的意義是不言而喻的。

一、建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的意義

農(nóng)業(yè)是一個(gè)多功能產(chǎn)業(yè)，不僅具有為人類生存發(fā)展提供食物和工業(yè)生產(chǎn)原料等生產(chǎn)功能，而且具有防止洪澇災(zāi)害、土壤侵蝕和水土流失、保護(hù)植被、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、穩(wěn)定生態(tài)、保護(hù)自然環(huán)境等生態(tài)功能［1］。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，通過法律的特有利益誘導(dǎo)機(jī)制對(duì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中作出有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的相關(guān)主體進(jìn)行必要的補(bǔ)償，具有十分重要的意義。

（一）有利于維護(hù)社會(huì)公平正義

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償本身是通過對(duì)農(nóng)業(yè)的特別犧牲給予補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。在我國工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中，國家通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952－1986年間，國家從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5 823．74億元的巨額資金，加上農(nóng)業(yè)為國家繳納的稅收1 044．38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6 868．12億元，相當(dāng)于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4／5［2］。改革開放以來，國家通過土地征用，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的經(jīng)濟(jì)損失［3］。此外，國家為了保護(hù)生態(tài)安全，設(shè)立了自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)大部分位于農(nóng)村地區(qū)，其設(shè)立后，需要對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行長期限制或者抑制。因此，生態(tài)功能區(qū)的設(shè)立，必然損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展造成不利影響。農(nóng)業(yè)在為我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展作出巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，自身卻要承擔(dān)生態(tài)破壞和資源耗竭等嚴(yán)重后果，這顯然是不公平的。依據(jù)公共負(fù)擔(dān)均衡原則，當(dāng)某一個(gè)或者部分社會(huì)成員為維護(hù)社會(huì)的整體利益作出了特別犧牲，相關(guān)的利益既得者應(yīng)當(dāng)對(duì)這種特別犧牲公平負(fù)擔(dān)。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度就是基于公共負(fù)擔(dān)均衡原則構(gòu)建的一項(xiàng)法律制度，它通過對(duì)農(nóng)業(yè)的這種特別犧牲進(jìn)行合理補(bǔ)償來協(xié)調(diào)相關(guān)主體之間的利益關(guān)系，以維護(hù)社會(huì)的公平正義。

（二）有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口眾多，自然資源短缺，農(nóng)業(yè)人口和自然資源之間的矛盾十分突出。為了生存，他們需要?dú)Я珠_荒，從自然界獲得生存所需要的物質(zhì)資源。在解決了生存問題之后，他們又面臨著發(fā)展的壓力。這就使得他們對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行掠奪式的開發(fā)和利用，或者為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而盲目地引進(jìn)污染項(xiàng)目。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活自身所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也在不斷加劇。近年來，我國農(nóng)業(yè)污染問題十分突出，尤其是規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖業(yè)廢棄物造成的水污染和大氣污染以及使用農(nóng)藥、化肥、地膜等帶來土壤污染、大氣污染、水污染等，已經(jīng)成為工業(yè)污染之外的另一大污染［4］。農(nóng)業(yè)污染往往帶有隱蔽性、分散性特點(diǎn)，而且多是農(nóng)民的個(gè)體行為，治理成本高，治理難度大。現(xiàn)行的污染治理制度主要是針對(duì)工業(yè)污染而設(shè)計(jì)的，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)污染。解決農(nóng)業(yè)污染問題，需要設(shè)計(jì)其他的法律制度。此外，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、進(jìn)行廢棄物綜合利用等有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，也需要相應(yīng)的法律制度予以保護(hù)和鼓勵(lì)。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度正是通過法律制度特有的利益誘導(dǎo)機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行補(bǔ)償來激發(fā)他們保護(hù)環(huán)境和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的不足

經(jīng)過多年的努力，我國在環(huán)境與資源保護(hù)方面制定了許多法律法規(guī)，頒布了一些政策性文件，形成了資源與環(huán)境保護(hù)法律體系。在這些法律法規(guī)和政策性文件中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問題作了規(guī)定，初步建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度。有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎扔腥珖缘?，又有地方性的。就全國性立法而言，最早提出建立生態(tài)補(bǔ)償制度的是1998年修訂的《森林法》及其《實(shí)施細(xì)則》。此后，國家頒布了《退耕還林條例》等法律法規(guī)，相繼建立了退耕還林還草制度、流域和區(qū)域補(bǔ)償制度等生態(tài)補(bǔ)償制度。就地方性立法而言，最早是湖北省人大在2006年頒布的《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。它提出要建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，明確規(guī)定對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中廢棄物的綜合利用和回收利用以及生物農(nóng)藥和生物有機(jī)肥料的推廣使用等，逐步實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶髁嗣鞔_規(guī)定。隨后，甘肅、黑龍江等省份相繼制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝晕募脖容^多。其中，最為重要的是2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。它明確指出，要健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，形成有利于保護(hù)耕地、森林、草原、水域、濕地等自然資源和物質(zhì)資源的激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供了制度保障，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。但由于這一制度在我國許多地方剛剛建立，還存在不足，嚴(yán)重制約了其功能的有效發(fā)揮。

（一）缺乏系統(tǒng)性和完整性

我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的要求。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律和政策缺乏統(tǒng)一性。從中央層面來看，國家只是出臺(tái)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策，而沒有專門的法律，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容散見于不同的政策性文件中。這些政策性文件過于抽象，缺乏剛性的法律規(guī)范對(duì)其貫徹實(shí)施。從地方層面來看，大部分省份沒有建立地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，個(gè)別省份雖然建立了地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，但內(nèi)容比較空洞，多是對(duì)中央政策的簡單重復(fù)，而且缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。由于缺乏上位法的指導(dǎo)和下位法的貫徹實(shí)施，導(dǎo)致各地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度不能落到實(shí)處。第二，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容缺乏完整性?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償范圍較窄，僅僅限于農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用和回收利用，而不包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村新能源建設(shè)等其他有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)［5］。同時(shí)沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，沒有在制度上給其他有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)償預(yù)留空間。這顯然不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。

（二）過于原則，缺乏可操作性

生態(tài)補(bǔ)償制度要對(duì)不同主體之間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，需要立法對(duì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題作出明確而具體的規(guī)定。只有這樣，才有利于其在實(shí)踐中貫徹實(shí)施。而現(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問題的規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)。從中央層面來看，只是對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問題作了概括性規(guī)定，缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償停留在一般口號(hào)上。從地方層面來看，只是制定了一些原則性比較強(qiáng)的地方性法規(guī)，而沒有出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏可操作性，不能為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供具體而明確的依據(jù)，使得許多地方對(duì)這一制度在理解上發(fā)生偏差，往往認(rèn)為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是可有可沒有、可多可少、可給可不給的一種補(bǔ)助、補(bǔ)貼，甚至是一種福利或者恩賜，導(dǎo)致這項(xiàng)制度實(shí)施中的隨意性較大，從而引發(fā)各種矛盾和糾紛的發(fā)生。

（三）補(bǔ)償主體比較單一，而且不明確

生態(tài)補(bǔ)償首先要解決的問題是補(bǔ)償主體問題，即誰來補(bǔ)償?shù)膯栴}。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體是負(fù)有農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)向他人提供補(bǔ)償?shù)闹黧w。法律對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體的規(guī)定對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行是非常重要的。從理論上來說，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括公共主體和其他主體。公共主體主要是指國家，其他主體是指依據(jù)“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)”原則負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)的主體，包括市場、社會(huì)和個(gè)人［6］。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體比較單一，僅僅限于國家，而不包括其他主體。這顯然違背了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。而且，國家補(bǔ)償本身具有低效、滯后等局限，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。另外，法律法規(guī)對(duì)國家這類補(bǔ)償主體規(guī)定的比較模糊。在許多情況下，它僅僅規(guī)定承擔(dān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的主體是國家，而沒有對(duì)具體承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的國家機(jī)關(guān)作出具體而明確的規(guī)定，導(dǎo)致在涉及具體補(bǔ)償時(shí)，出現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)關(guān)之間相互推諉、補(bǔ)償難以落實(shí)等問題。

（四）補(bǔ)償方式比較單一，缺乏長效機(jī)制

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式比較單一，主要是資金補(bǔ)償。資金補(bǔ)償雖然比較直接，但它是一種具有較強(qiáng)輸血功能的補(bǔ)償方式，存在一定的缺陷。第一，資金補(bǔ)償是治表之策，不能從根本上解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題；第二，資金補(bǔ)償是總量補(bǔ)償，缺乏結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性；第三，在大多數(shù)情況下，資金補(bǔ)償是一次性補(bǔ)償，無法形成連續(xù)性補(bǔ)償機(jī)制，這不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。能夠從根本上解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的是具有造血功能的技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換等補(bǔ)償方式。另外，也沒有建立起長效補(bǔ)償機(jī)制。例如，退耕還林還草工程給農(nóng)民補(bǔ)償?shù)钠谙抟话闶?～8年。由于缺乏長效機(jī)制，補(bǔ)償期限屆滿后，退耕退草區(qū)的農(nóng)民為解決生計(jì)問題，又會(huì)亂砍濫伐，毀林毀草，開始新一輪的生態(tài)破壞，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢很難得到遏制。

（五）缺乏科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵氖峭ㄟ^對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的，故補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是其關(guān)鍵要素?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其很少有規(guī)定，即使有規(guī)定，大多數(shù)也是采用“合理”、“適當(dāng)”等抽象的詞語，過于概括，缺乏具體而明確的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐缺乏可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)償主體在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面有很大的自由裁量權(quán)，當(dāng)他們面對(duì)補(bǔ)償資金短缺或者利益誘惑時(shí)，難以保證受償主體會(huì)得到應(yīng)有的補(bǔ)償。在實(shí)踐中，受償主體得到的補(bǔ)償往往過少，不足以彌補(bǔ)他們因保護(hù)生態(tài)環(huán)境所受到的經(jīng)濟(jì)損失。這不僅不利于調(diào)動(dòng)他們保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，而且難以保證他們?yōu)榱私鉀Q生存問題不再次破壞生態(tài)環(huán)境。

（六）補(bǔ)償資金不足

必要的資金是生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的關(guān)鍵條件，直接關(guān)系到它能否順利實(shí)施。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行需要大量的資金予以保障。但在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足。這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于政府，依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付獲得，而缺乏市場融資機(jī)制和社會(huì)融資機(jī)制。這不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹罢l污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)”原則。另外，雖然由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)補(bǔ)償支出是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的重要保障，但由于政府的財(cái)力有限，根本無法滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)資金的龐大需求，使得補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的順利實(shí)施。

三、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

筆者認(rèn)為，推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，要從我國的實(shí)際出發(fā)，在借鑒國外有關(guān)國家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地采取相關(guān)措施，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供有力的制度保障，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。重點(diǎn)可以從以下幾個(gè)方面來進(jìn)行：

（一）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償涉及相關(guān)主體之間的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，需要運(yùn)用法律手段對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)重要方面。第一，制定生態(tài)補(bǔ)償基本法。建議國家在總結(jié)已經(jīng)實(shí)施的退耕還林還草制度、森林生態(tài)補(bǔ)償制度和流域生態(tài)補(bǔ)償制度等的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院先行制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》。在《生態(tài)補(bǔ)償條例》中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阋?guī)則和程序作出統(tǒng)一規(guī)定，并確立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的地位［7］。在將來?xiàng)l件成熟時(shí)，再由全國人大常委會(huì)制定《生態(tài)補(bǔ)償法》。第二，制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專門法。考慮到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑?，建議國務(wù)院制定《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》。在《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》中，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式、資金的來源、保障體系以及管理機(jī)構(gòu)的地位、管理權(quán)限、職責(zé)、管理方式和法律責(zé)任等問題作出明確的規(guī)定。第三，制定和修改農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償單行法。不同農(nóng)業(yè)資源環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償具有各自的特殊性，應(yīng)當(dāng)由專門的單行法律法規(guī)對(duì)其作出特別規(guī)定。建議對(duì)現(xiàn)行不合理的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償單行法律法規(guī)進(jìn)行修改，并填補(bǔ)這方面的立法空白。第四，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。為了更好地發(fā)揮地方性法規(guī)在實(shí)施全國性法律法規(guī)方面的作用，各省應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國性農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律的原則和精神，從地方的實(shí)際出發(fā)，制定或者完善相關(guān)的地方性法規(guī)。

（二）明確補(bǔ)償主體

明確補(bǔ)償主體是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體方面問題的關(guān)鍵措施。為此，一是擴(kuò)大補(bǔ)償主體范圍。建議把其他實(shí)施了破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、組織和個(gè)人納入補(bǔ)償主體的范圍［8］。具體規(guī)定，凡是占用和享有一定的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源從事生產(chǎn)經(jīng)營、市場交易活動(dòng)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。把上述單位和個(gè)人納入補(bǔ)償主體的范圍，不僅符合“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)”這一原則，而且能夠彌補(bǔ)國家這一單一補(bǔ)償主體的缺陷。二是對(duì)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的國家機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定。建議法律對(duì)在各級(jí)人民政府中具體承擔(dān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的國家機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定，以解決實(shí)踐中存在的因補(bǔ)償機(jī)關(guān)不明確而導(dǎo)致的補(bǔ)償機(jī)關(guān)之間相互推諉、補(bǔ)償無法落實(shí)等問題。

（三）確立多元化的補(bǔ)償方式

確立多元化的補(bǔ)償方式是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)制度一個(gè)重要方面。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式除了資金補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)包括下面幾種方式：第一，實(shí)物補(bǔ)償。即給受償主體提供一定的實(shí)物、土地使用權(quán)等，以改善他們的生活條件，增強(qiáng)生產(chǎn)能力。第二，政策補(bǔ)償。即由政府給受償主體提供政策方面的優(yōu)惠。第三，智力補(bǔ)償。即向受償主體提供技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等智力支持和服務(wù)。為了提高補(bǔ)償效率，建議借鑒國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，依托農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，即采取項(xiàng)目支持的形式，對(duì)受償主體進(jìn)行相應(yīng)的資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)等智力補(bǔ)償，以鼓勵(lì)農(nóng)民采用高效、低生態(tài)破壞、低資源消耗、廢物綜合利用的生產(chǎn)方式，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生方式的綠色化和生態(tài)化［9］。為此，政府可以設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，如水質(zhì)改善項(xiàng)目、農(nóng)村新能源建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園項(xiàng)目等，引導(dǎo)農(nóng)民從事綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這樣，不僅有利于激發(fā)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，而且有利于在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面提高他們的自我積累和自我能力發(fā)展。

（四）確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償?shù)那疤?，是健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵和難點(diǎn)。從理論上來講，農(nóng)業(yè)生態(tài)價(jià)值是由農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失兩部分組成，既包括經(jīng)濟(jì)利益，還包括無形的農(nóng)業(yè)利益和農(nóng)村社會(huì)利益［10］。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要有生態(tài)價(jià)值評(píng)估法和機(jī)會(huì)成本法兩種方法。從我國目前的實(shí)際情況來看，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只能體現(xiàn)相對(duì)的公平，而不能是絕對(duì)的公平，不能完全按照實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失或者貢獻(xiàn)的大小來確定［11］。在確定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以以生態(tài)價(jià)值評(píng)估值為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件計(jì)算出的機(jī)會(huì)成本值。這樣，既有利于激發(fā)相關(guān)主體提供農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)的積極性，又有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還體現(xiàn)了補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)差異。對(duì)此，需要相關(guān)法律和政策性文件作出明確規(guī)定，使其法定化，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）拓寬補(bǔ)償資金的來源

拓寬補(bǔ)償資金的來源是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)重要方面。從國外有關(guān)國家比較成功的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的來源比較廣，一般包括政府財(cái)政、生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、生態(tài)補(bǔ)償稅、生態(tài)補(bǔ)償保證金、通過資本市場融資以及接受捐贈(zèng)等，形成包括財(cái)政、市場和社會(huì)三大內(nèi)容的多元化融資機(jī)制［12］。對(duì)此，我國可以借鑒?？紤]到我國的實(shí)際情況，建議從下面幾個(gè)方面來籌措農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金：第一，加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金最直接的來源，效果非常明顯。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品，排他性成本較高，加上農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)時(shí)間長、投入大，單靠社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人是無法完成投資的，故政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金最重要的來源。今后，中央和地方政府要單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)和補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，以確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金有穩(wěn)定的來源。第二，設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金是為了保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境而設(shè)立的項(xiàng)目資金，其來源可以是資源稅、排污費(fèi)、接受捐贈(zèng)等，專門用于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)區(qū)域布局優(yōu)化調(diào)整補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、退耕農(nóng)戶農(nóng)田改造補(bǔ)助、生態(tài)移民補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)環(huán)保型能源開發(fā)補(bǔ)助等。第三，開征農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償稅。開征農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償稅是籌措農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的一個(gè)重要來源。建議規(guī)定對(duì)于開發(fā)、利用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源的行為，如對(duì)農(nóng)田的開墾、耕種，化肥、農(nóng)藥的使用等行為征收農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償稅，征收的具體額度可以按照實(shí)際開發(fā)利用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源的價(jià)值量來確定［13］。這樣，不僅可以有效地解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問題，而且有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置向生態(tài)保護(hù)方向發(fā)展。

［1］ 田春，李世平．近年來我國耕地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償初探［J］．中國特色社會(huì)主義研究，2010（6）：74－77．

［2］ 吳理財(cái)．村民自治與國家政權(quán)建設(shè)［J］．學(xué)習(xí)與探索，2002（1）：24－29．

［3］ 李平．我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度建設(shè)可行性研究［J］．寧夏社會(huì)科學(xué)，2010（6）：58－61．

［4］ 王清軍．論農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度［J］．中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（6）：8－11．

［5］ 陳葉蘭．論我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的困境［J］．求索，2010（10）：171－173．

［6］ 郭碧鑾，李雙鳳．農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探——基于外部性理論的視角［J］．河北法學(xué)，2010（4）：47－51．

［7］ 劉尊梅，韓學(xué)平．我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法探析［J］．東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（06）：131－133．

［8］ 程宇光．健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度若干問題探析［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（6）：148－151．

［9］ 車宗賢，張立勤．甘肅河西走廊節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索［J］．農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2011（4）：47－49，77．

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［11］ 丁四保．主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償研究［M］．北京：科學(xué)出版社，2009．

［12］ 邢可霞，王青立．德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償以及對(duì)中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)啟示［J］．農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2009（1）：1－3．

［13］ 耿龍璽．甘肅省健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度研究［J］．甘肅農(nóng)業(yè)，2010（8）：55－56，61．

Discussion on System of Agricultural Ecological Compensation in China

DONG Hong
（College of Humanities of Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

The system of agricultural ecological compensation is the most topical system of ecological compensation，and it is very important to maintain social fairness and justice，to improve agricultural ecological environment and promote sustainable development of agriculture．There are some deficiencies in China＇s system of agricultural ecological compensation，which severely restricts the efficiency of its function．In order to perfect the system of agricultural ecological compensation，we should strengthen agricultural ecological compensation legislation，definite compensation subject，establish diversified compensation modes，determine reasonable compensation standard，and broaden the sources of compensation funds．

agriculture；ecological environmental protection；system of agricultural ecological compensation

D922．182．3

A

1009－9107（2015）01－0135－05

2013－08－14

西北農(nóng)林科技大學(xué)基金項(xiàng)目（QN2011169）

董紅（1972－），女，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。