趙 玄

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

一、引言

財(cái)政是將私人財(cái)產(chǎn)之一部分轉(zhuǎn)化為國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)，表現(xiàn)為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的合法、強(qiáng)制且無(wú)償?shù)恼加?。為了防范此間可能發(fā)生的非正當(dāng)侵占，“財(cái)富的個(gè)人和國(guó)家的所有權(quán)應(yīng)以國(guó)內(nèi)和國(guó)際的法律為根據(jù)，或者至少是以具有法律效力的風(fēng)俗為根據(jù)”［1］。自前資本主義時(shí)期，“私人”就團(tuán)結(jié)起來(lái)限制國(guó)家獲取財(cái)政的恣意，最高級(jí)的限制方式便是立憲，亦即用高級(jí)法規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。世界財(cái)政立憲肇始于英國(guó)1215年的《自由大憲章》，財(cái)政因素在憲政的起源過(guò)程中恰好擔(dān)當(dāng)了對(duì)抗和妥協(xié)的關(guān)鍵媒介物［2］。當(dāng)英國(guó)的北美殖民地試圖獨(dú)立時(shí)，革命者們亦將目光投向作為財(cái)政最核心部分的“稅”。殖民地的議會(huì)議員清楚：“他們所擁有的稅收權(quán)不僅能保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)免遭過(guò)度勒索之害，而且也是控制行政權(quán)的最強(qiáng)大武器。”［3］事實(shí)證明，他們選擇了一條正確之路，作為全體人民或其代表合意達(dá)成的憲法是控制財(cái)政的最適宜手段。因?yàn)?，在憲法的架?gòu)內(nèi)，政府對(duì)人民或人民的合法代表負(fù)有責(zé)任，以更好地確保公民的權(quán)利。對(duì)于什么符合（或不符合）他們自己的利益，作為一個(gè)整體的人民是最好的裁斷者［4］。中國(guó)古代已有“憲”或“憲法”的稱(chēng)謂，但同近代以來(lái)特別是西方的根本法意義上所指的顯然迥異。直至清末變法，憲法、憲政等詞匯方夾雜著西方的意蘊(yùn)在中國(guó)傳播開(kāi)來(lái)。無(wú)論是秉承獨(dú)裁旨意制定的憲法性文件，還是由通過(guò)一定形式的選舉而產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)制定的憲法，均會(huì)對(duì)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，這無(wú)疑體現(xiàn)了財(cái)政立憲主義的精神。這些憲法文本包括：清末的《欽定憲法大綱》、《憲法重大信條十九條》，民國(guó)時(shí)期的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、《中華民國(guó)約法》、《中華民國(guó)憲法》（1923年）、《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、《中華民國(guó)憲法》（1947年），以及新中國(guó)時(shí)期的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》）、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。這些文本雖已成為歷史，卻恰好作為研究財(cái)政立憲的素材。歷史固然沒(méi)有給這些條文提供多少實(shí)施的機(jī)會(huì)和空間，但從文本借鑒和中國(guó)思維角度看其價(jià)值仍舊不小。

二、中國(guó)財(cái)政立憲的邏輯起點(diǎn)：清末預(yù)備立憲

清末預(yù)備立憲是中國(guó)制憲的起點(diǎn)，在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生的《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》是中國(guó)歷史上最早的憲法文本，在中國(guó)制憲史上具有客觀的歷史進(jìn)步性［5］。條文既少，內(nèi)容又簡(jiǎn)，可謂短小精悍，畢竟只是清王朝統(tǒng)治者拖延憲法制定的綱領(lǐng)性文件，是憲法性的法律文本。即便如此簡(jiǎn)短，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的規(guī)定均占到兩個(gè)條款，可見(jiàn)當(dāng)權(quán)者和立憲者對(duì)財(cái)政的重視，以示財(cái)政憲定。

《欽定憲法大綱》共計(jì)23條，君上大權(quán)14條，臣民權(quán)利義務(wù)9條。其第12條規(guī)定：“在議院閉會(huì)之時(shí)，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財(cái)用。惟至次年會(huì)期，須交議院協(xié)贊?！保?］因該憲法大綱與日本明治憲法無(wú)異，強(qiáng)調(diào)君權(quán)至上，且議院僅有協(xié)贊之義務(wù)或責(zé)任。從該條文看，國(guó)家所需財(cái)用原則上應(yīng)以法律的形式通過(guò)，本條應(yīng)當(dāng)是例外之舉，以詔令代之，且因議院的非常任性，只能事后追認(rèn)，但這種程序或形式是必要的。接下來(lái)，第13條的規(guī)定無(wú)疑更強(qiáng)調(diào)了君權(quán)至上，即“皇室經(jīng)費(fèi)，須經(jīng)君上制定常額，自國(guó)庫(kù)提支，議院不得置議”，可見(jiàn)皇室經(jīng)費(fèi)不僅無(wú)須法律案的通過(guò)確認(rèn)，只需君上一人裁奪，作為裝飾的議院的協(xié)贊也不需要了。這一條充分印證了當(dāng)時(shí)的政治力量不能相掣肘，只是以大綱的形式為皇權(quán)粉飾而已。在九條的臣民權(quán)利義務(wù)中，有兩條涉及納稅，其一規(guī)定臣民按照法律的規(guī)定有義務(wù)納稅；其二規(guī)定臣民所納稅額，沒(méi)有新的法律加以改變，應(yīng)照舊繳納。臣民在議院代表的廣泛性如何，即便真正能代表全體臣民，僅有協(xié)贊職能的議院也只能是君上的御用工具。

《憲法重大信條十九條》的頒布過(guò)程已然坎坷，命運(yùn)卻依舊缺乏韌性，沒(méi)及付諸實(shí)施便同清王朝一道成為歷史。在全國(guó)上下傾向英國(guó)立憲模式的大勢(shì)下，該文本雖尊崇皇帝，但已經(jīng)將其手腳俱縛。單從對(duì)財(cái)政的規(guī)定就可看出，其已與憲法大綱明顯不同。第14條規(guī)定：“本年度預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)議決者，不得照前年度預(yù)算開(kāi)支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！眹?guó)會(huì)已然成為實(shí)權(quán)議會(huì)，皇帝成為虛君。未經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)決定，當(dāng)年的年度開(kāi)支就無(wú)法進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)了國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的決定權(quán)，非常明確；后半部分的規(guī)定，也顯示了財(cái)政支出和任何處分必須依據(jù)預(yù)算。關(guān)于皇室經(jīng)費(fèi)，不再由君上擅定，其制定與增加或減少，必須由國(guó)會(huì)討論通過(guò)。君上沒(méi)有了以詔令代法律行財(cái)用籌措的權(quán)力，連其一應(yīng)人等的生活經(jīng)費(fèi)亦須服從國(guó)會(huì)安排，雖神圣不可侵犯，顯然已被架空，于是遜位就顯得順理成章了。

三、財(cái)政立憲的民國(guó)實(shí)踐

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》被視為近代中國(guó)第一部資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的憲法性文件。其改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制，實(shí)為限制袁世凱的權(quán)力。之所以屈從于袁氏，同南京臨時(shí)政府的財(cái)政困難加劇不無(wú)關(guān)系。當(dāng)時(shí)，帝國(guó)主義出動(dòng)軍艦在長(zhǎng)江示威，并乘機(jī)劫奪了中國(guó)的海關(guān)稅收［7］83。財(cái)政的實(shí)際困難也反映在該約法之中，在巧妙構(gòu)思如何配置各種權(quán)力的時(shí)候，對(duì)財(cái)政的規(guī)定不甚詳細(xì)。在“人民”一章中，規(guī)定了人民依法納稅的義務(wù)，在“參議院”章中規(guī)定其職權(quán)：“議決臨時(shí)政府之預(yù)算、決算；議決全國(guó)之稅法；議決公債之募集及國(guó)庫(kù)有負(fù)擔(dān)之契約?！眱H有此一條三款，這與當(dāng)時(shí)的形勢(shì)不無(wú)關(guān)系?！皼Q算”第一次被寫(xiě)入，說(shuō)明了議會(huì)不僅有事前的預(yù)算決定權(quán)，也有事后對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，也擴(kuò)充了財(cái)政的內(nèi)容，在稅收之外添加公債及國(guó)家的契約之債。

國(guó)民黨一廂情愿的約束，袁世凱“極感不便，思于憲法根本糾正之”［7］。《中華民國(guó)約法》的公布遂了袁氏心愿，責(zé)任內(nèi)閣制重新回到總統(tǒng)制，且擁有高度集中的權(quán)力。本約法除在“立法”一章中對(duì)財(cái)政有涉及外，獨(dú)設(shè)“會(huì)計(jì)”一章對(duì)財(cái)政事宜詳加規(guī)定，這在中國(guó)歷史上是第一次。其一，對(duì)于“預(yù)算”，由立法院議決，并且國(guó)家的收入支出，以該議決預(yù)算為準(zhǔn)?！邦A(yù)算不成立時(shí)，執(zhí)行前年度預(yù)算，會(huì)計(jì)年度既開(kāi)始，預(yù)算尚未議定時(shí)亦同”。同時(shí)列明諸多例外情況，如對(duì)特別事件應(yīng)預(yù)定年限，并設(shè)繼續(xù)費(fèi)；為防備預(yù)算不足或預(yù)算以外支出情況，在預(yù)算內(nèi)設(shè)預(yù)備費(fèi)；為應(yīng)對(duì)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)或戡內(nèi)亂，大總統(tǒng)有財(cái)政緊急處分權(quán)?？梢?jiàn)對(duì)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的豐富化，雖稱(chēng)為繼續(xù)費(fèi)或預(yù)備費(fèi)，但都明確列在預(yù)算之內(nèi)，即使總統(tǒng)的緊急處分，亦須在下次開(kāi)會(huì)時(shí)得到立法院追認(rèn)。其二，對(duì)于“決算”，并沒(méi)有規(guī)定在立法院應(yīng)議決事項(xiàng)中，而是歸于“會(huì)計(jì)”一章，第57條規(guī)定：“國(guó)家歲出歲入之決算，每年經(jīng)審計(jì)院審定后，由大總統(tǒng)提出報(bào)告書(shū)于立法院，請(qǐng)求承諾?！保?］34審計(jì)院的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)創(chuàng)新，但立法院對(duì)預(yù)算的審查力度似乎沒(méi)有了，審計(jì)院隸屬于大總統(tǒng)還是立法院，抑或獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不得而知。其三，關(guān)于“租稅”和“稅率”，現(xiàn)在征收的租稅，約法對(duì)其是確認(rèn)的，未經(jīng)法律的變更，仍舊征收；新課租稅、變更稅率，須通過(guò)法律規(guī)定。這些對(duì)今天的中國(guó)有一定借鑒意義。

因曹錕賄選總統(tǒng)的行為，1923年《中華民國(guó)憲法》雖被冠以“賄選憲法”之名，但其“繼承并發(fā)展了從《中華民國(guó)臨時(shí)約法》到《天壇憲草》所確立的制度和原則，體現(xiàn)了西方資產(chǎn)階級(jí)的憲政精神，在中國(guó)法文化史上具有十分重要的意義”［5］125。該法延續(xù)“會(huì)計(jì)”獨(dú)立成章，其財(cái)政規(guī)定卻有很多新意。其一，突出眾議院對(duì)“有國(guó)民負(fù)擔(dān)之財(cái)政案”的“先議權(quán)”和實(shí)際決定權(quán)。第112條第1款規(guī)定：“國(guó)家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，于國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)后十五日內(nèi)，先提出于眾議院?！痹摋l款第一次在憲法中明確了預(yù)算的編制主體和提交時(shí)間限制。第2款規(guī)定：“參議院對(duì)于眾議院議決之預(yù)算案，修正或否定時(shí)，須請(qǐng)求眾議院之同意。如不得同意，原議決案即成為預(yù)算?！睂?duì)于“預(yù)備費(fèi)”，除列明在預(yù)算案中外，其預(yù)備費(fèi)被支出后，應(yīng)當(dāng)在下次會(huì)期得到眾議院追認(rèn)。其二，對(duì)國(guó)會(huì)審查預(yù)算的權(quán)限進(jìn)行一端限定，即“國(guó)會(huì)對(duì)于預(yù)算案，不得為歲出之增加”［6］43。其三，規(guī)定了國(guó)務(wù)員的責(zé)任，在眾議院對(duì)預(yù)算案的追認(rèn)案否決時(shí)，國(guó)務(wù)員應(yīng)當(dāng)對(duì)其財(cái)政緊急處分行為負(fù)責(zé)。其四，對(duì)審計(jì)院詳加規(guī)定。審計(jì)院由審計(jì)員組成，其資格由法律規(guī)定，并且審計(jì)員任職期間，不依照法律規(guī)定，不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職。審計(jì)院的院長(zhǎng)，由參議院選舉產(chǎn)生。這在一定程度上體現(xiàn)了與眾議院的權(quán)力平衡。其五，在中央與地方財(cái)政關(guān)系方面，因地方自治可能發(fā)生的省際重復(fù)課稅、交通費(fèi)過(guò)高、地方保護(hù)課稅等，國(guó)家有權(quán)糾正。當(dāng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算不足，或者財(cái)政緊急處分時(shí)，經(jīng)國(guó)會(huì)同意，各省應(yīng)按照各自的歲入額比例分擔(dān)。相應(yīng)的，當(dāng)?shù)胤截?cái)力不足或遇非常之事，經(jīng)國(guó)會(huì)同意，國(guó)庫(kù)可予以補(bǔ)助。

據(jù)孫中山的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)民政府本一直處在“軍政府督率國(guó)民掃除舊污之時(shí)代”的軍法之治時(shí)期［8］，但依然進(jìn)行訓(xùn)政約法，期“以文明治理，督率國(guó)民建設(shè)地方自治”［9］。因故《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》就有了“訓(xùn)政綱要”一章，但對(duì)財(cái)政的規(guī)定寥寥無(wú)幾。后者主要體現(xiàn)在“中央與地方之權(quán)限”一章，大部分是對(duì)稅收權(quán)限的原則規(guī)定，即“以法律定之”。由于國(guó)民政府享有行政、立法、司法、考試和監(jiān)察五種治權(quán)，故“國(guó)家之歲入、歲出，由國(guó)民政府編定預(yù)算、決算公布之。”［6］47雖沒(méi)有代議機(jī)關(guān)的單獨(dú)審議，但公布于眾至少是必要的。該約法還獨(dú)設(shè)“國(guó)民教育”一章，中央及地方應(yīng)從經(jīng)費(fèi)上予以“寬籌”保障，國(guó)家對(duì)私立學(xué)校和華僑教育予以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，這些費(fèi)用的支出也應(yīng)歸于財(cái)政的范疇，雖沒(méi)有提及是否歸屬預(yù)算，但對(duì)教育的重視可見(jiàn)一斑。

1946年底，“偽國(guó)大”召開(kāi)，通過(guò)了于1947年開(kāi)始施行的《中華民國(guó)憲法》。該法按照孫中山“五權(quán)”憲法的思想設(shè)置結(jié)構(gòu)，有關(guān)財(cái)政的規(guī)定散布于幾章。其一，對(duì)于行政院，預(yù)算案向立法院提出之前，應(yīng)經(jīng)過(guò)行政院會(huì)議議決。行政院應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)年度開(kāi)始三個(gè)月前，將預(yù)算案提出于立法院；會(huì)計(jì)年度結(jié)束后四個(gè)月內(nèi)，提出決算于監(jiān)察院。行政院對(duì)難以執(zhí)行的議決預(yù)算案有復(fù)議權(quán)。其二，對(duì)于立法院，有預(yù)算案的議決權(quán)，但不能在行政院的提案之上增加支出。對(duì)于行政院的復(fù)議請(qǐng)求，經(jīng)出席立法委員的三分之二通過(guò)即可維持原決議。其三，對(duì)于監(jiān)察院，其內(nèi)設(shè)審計(jì)長(zhǎng)，由總統(tǒng)提名，立法院同意而任命。由審計(jì)長(zhǎng)在行政院提出決算后三個(gè)月內(nèi)，依法完成審核，并向立法院提出審核報(bào)告。其四，關(guān)于中央與地方權(quán)限，分中央、省、縣三級(jí)基本財(cái)政。由中央立法并執(zhí)行中央財(cái)政、國(guó)稅以及國(guó)稅與省稅、縣稅之劃分；由省立法并執(zhí)行省財(cái)政、省稅、省債及省財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處分；由縣立法并執(zhí)行縣財(cái)政、縣稅、縣債及縣財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處分。出于經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展目的，中央對(duì)貧瘠之省，省對(duì)貧瘠之縣，應(yīng)酌于補(bǔ)助。其五，關(guān)于教育文化，該法雖未將其獨(dú)立設(shè)章，但納于“基本國(guó)策”章內(nèi)，且規(guī)定更加詳細(xì)。對(duì)于邊遠(yuǎn)及貧瘠地區(qū)教育文化經(jīng)費(fèi)，國(guó)庫(kù)予以補(bǔ)助；對(duì)重要教育文化事業(yè)，中央應(yīng)辦理或補(bǔ)助。專(zhuān)條規(guī)定了中央、省、縣應(yīng)負(fù)擔(dān)的教育、科學(xué)、文化經(jīng)費(fèi)的預(yù)算總額比例。

四、新中國(guó)財(cái)政立憲沿革

新中國(guó)成立的前夕，具有廣泛代表性的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》，“共同綱領(lǐng)帶有憲法性質(zhì)，是新民主主義時(shí)期全國(guó)人民的大憲章?！保?0］在1954年憲法頒布之前，《共同綱領(lǐng)》起了臨時(shí)憲法的作用。其中有兩個(gè)條文涉及財(cái)政，一是第八條關(guān)于國(guó)民有繳納賦稅義務(wù)的規(guī)定，一是第40條的財(cái)政條款的規(guī)定。第40條規(guī)定：“建立國(guó)家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡(jiǎn)節(jié)約，逐步平衡財(cái)政收支，積累國(guó)家生產(chǎn)資金。國(guó)家的稅收政策，應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭(zhēng)的供給、照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國(guó)家建設(shè)的需要為原則，簡(jiǎn)化稅制，實(shí)行合理負(fù)擔(dān)。”［6］72從該規(guī)定可以看出，預(yù)算決算制度國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立；中央與地方應(yīng)界定清楚財(cái)政范圍，這意味著一定程度上的分權(quán)；財(cái)政的原則是精簡(jiǎn)節(jié)約和平衡收支，目的是積累生產(chǎn)資金，以應(yīng)對(duì)百?gòu)U待興的局面；相應(yīng)地，稅收也以當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)為導(dǎo)向，取向合理負(fù)擔(dān)原則。這些規(guī)定極具有原則性，但沒(méi)有明確這些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，與綱領(lǐng)的模糊地位不無(wú)關(guān)系。

1954年憲法是中國(guó)第一部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，現(xiàn)行憲法與其一脈相承。涉及財(cái)政事項(xiàng)的規(guī)定也較為簡(jiǎn)約、原則。第27條第10項(xiàng)賦予全國(guó)人民代表大會(huì)“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和決算”的職權(quán)，第34條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，第49條第7項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有執(zhí)行國(guó)家預(yù)算的職權(quán)，第58條規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)“審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算”，第102條規(guī)定公民依照法律納稅［6］83。從這幾條規(guī)定看，預(yù)算的編制機(jī)關(guān)沒(méi)有明確，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督；雖明確在人大設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，但并非一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，依條文應(yīng)隨全國(guó)人大會(huì)期而定；預(yù)算和決算劃分為國(guó)家的和地方的；公民的納稅義務(wù)法定化，而不再似《共同綱領(lǐng)》概括地稱(chēng)國(guó)民有繳納賦稅的義務(wù)。

1975年憲法是在文化大革命后期頒布的，基于這種背景，該憲法具有極強(qiáng)的政治時(shí)代性，條文減少至30條，內(nèi)容表述政治化、口號(hào)化。同1954年憲法相比，對(duì)財(cái)政的規(guī)定似乎變動(dòng)不大。全國(guó)人民代表大會(huì)列舉的四項(xiàng)職權(quán)中，“批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國(guó)家的預(yù)算和決算”赫然在列；國(guó)務(wù)院的職權(quán)中，明確“制定和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”；地方各級(jí)人民代表大會(huì)和它產(chǎn)生的地方各級(jí)革命委員會(huì)，“審查和批準(zhǔn)地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算、決算”［6］86。憲法全文沒(méi)有規(guī)定任何稅收的問(wèn)題和公民納稅的義務(wù)。

1978年憲法對(duì)1975年憲法進(jìn)行了部分糾正，豐富了相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，對(duì)于財(cái)政內(nèi)容的規(guī)定兼具1954年憲法和1975年憲法的風(fēng)格。關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的職權(quán)表述同于1954年憲法，關(guān)于國(guó)務(wù)院編制和執(zhí)行的職權(quán)表述同于1975年憲法，關(guān)于“稅”，該法同1975年憲法一樣沒(méi)有任何提及。

五、結(jié)語(yǔ)

從清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國(guó)1978年的《中華人民共和國(guó)憲法》，七十年的財(cái)政立憲實(shí)踐已經(jīng)呈現(xiàn)于前。清末兩個(gè)憲法性文件是中國(guó)財(cái)政立憲的開(kāi)端，兩種截然相反的財(cái)政權(quán)配置，說(shuō)明三年中對(duì)立政治力量的消長(zhǎng)變化。當(dāng)時(shí)的臣民很大程度上意識(shí)到：“君主要干涉共同體每個(gè)成員的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)獲得所有當(dāng)事人（至少是其代表）自由的同意。未經(jīng)同意即行干涉，不服從便是合法的?！保?1］其條文雖簡(jiǎn)約，但表述十分恰當(dāng)，特別是1911年的《憲法重大信條十九條》。

民國(guó)時(shí)期的財(cái)政立憲，由簡(jiǎn)到繁，由粗到細(xì)，雖然其他方面的規(guī)定可取性意義不大，但關(guān)于財(cái)政的規(guī)范是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。從憲法的高度對(duì)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行清晰勾畫(huà)，有助于從根本上解決權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的決定和監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的忠實(shí)執(zhí)行權(quán)，從而有助于保障權(quán)利和約束權(quán)力。對(duì)照新中國(guó)的財(cái)政立憲實(shí)踐，對(duì)財(cái)政的規(guī)定偏少、偏粗，甚至不規(guī)定稅收的依法取得，這些與那一時(shí)期的國(guó)家工作重心有關(guān)，或者與對(duì)政策的依賴(lài)有關(guān)，不重視從憲法或法律的角度進(jìn)行制度化，有很大的隨意性，將很多本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，被迫地委任于行政機(jī)關(guān)，使前者成為“橡皮圖章”，權(quán)力本末倒置。

在財(cái)政立憲的70年中，社會(huì)情勢(shì)的變遷沒(méi)有給上述憲法文本留下真正的實(shí)施機(jī)會(huì)和空間。隨著改革開(kāi)放的啟動(dòng)，1982年憲法的頒布實(shí)施，中國(guó)社會(huì)有了穩(wěn)定的基本生產(chǎn)生活秩序，公民對(duì)財(cái)政的要求越來(lái)越多，其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等得力于更高位階的法律規(guī)范予以明示，予以細(xì)化。只有如此，公民才能真正成為國(guó)家權(quán)力的主體，才有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約。而這一更高位階的法律無(wú)疑就是憲法，唯有實(shí)施憲法，對(duì)財(cái)政的控制方能奏效。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。我們要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平?！保?2］

［1］阿爾弗雷德·馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］.陳瑞華，譯.西安：陜西人民出版社，2006：72.

［2］李龍，朱孔武.財(cái)政立憲主義：我國(guó)憲法時(shí)刻的理論基礎(chǔ)［J］.法學(xué)雜志，2004，25（3）：3－8.

［3］斯科特·戈登.控制國(guó)家［M］.應(yīng)奇等，譯.南京：江蘇人民出版社，2008：311.

［4］阿蘭·S·羅森鮑姆.憲政的哲學(xué)之維［M］.鄭戈等，譯，上海：三聯(lián)書(shū)店，2001：5.

［5］卞修全.近代中國(guó)憲法文本的歷史解讀［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：11.

［6］姜士林.世界憲法全書(shū)［M］.青島：青島出版社，1997：28.

［7］吳宗慈.中華民國(guó)憲法史前編［M］.北京：東大書(shū)局，1924：17.

［8］孫中山.孫中山全集（第1卷）［M］.北京：中華書(shū)局，1981：297－298.

［9］孫中山.孫中山全集（第3卷）［M］.北京：中華書(shū)局，1984：97.

［10］紀(jì)坡民.憲政與立國(guó)之本［M］.香港：大風(fēng)出版社，2007：52.

［11］［日］蘆部信喜.制憲權(quán)［M］.王貴松，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012：5.

［12］習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012－12－5（2）.