張 明 濤

(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都 610207)

論中央與地方在糧食安全保障中的職責(zé)分工

張 明 濤

(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都 610207)

糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分,保障糧食安全是中央和地方的共同職責(zé)。隨著立法和政策背景及糧食安全形勢(shì)的變化,我國(guó)法律及政策對(duì)中央與地方在糧食安全保障的職責(zé)分工已不能有效滿足新形勢(shì)下糧食安全保障工作的需要,存在職責(zé)分工有待進(jìn)一步明確,中央與地方糧食權(quán)責(zé)不匹配,責(zé)任主體不明確及職責(zé)分工政策化等不足。完善中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工體系,需要以憲法“兩個(gè)積極性”原則為指導(dǎo),堅(jiān)持中央與地方分級(jí)、共同負(fù)責(zé),從增加中央糧食事權(quán)和支出責(zé)任,明確地方糧食安全保障職責(zé),實(shí)現(xiàn)中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工法律化三方面重點(diǎn)改進(jìn)現(xiàn)行制度。

糧食安全;分稅制;中央與地方;職責(zé)分工

一、政府保障糧食安全

(一)糧食安全是全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題

我國(guó)高度重視糧食安全問(wèn)題,始終把糧食安全作為事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的頭等大事來(lái)抓。在糧食安全領(lǐng)域中取得巨大成就,截止2014年,我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”。但是我們也應(yīng)該看到,當(dāng)前我國(guó)糧食安全形勢(shì)不容樂(lè)觀,“目前我國(guó)糧食供求總量偏緊,結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出,糧食產(chǎn)量保持較快增長(zhǎng)速度已經(jīng)變得很困難”[1]“2012年,我國(guó)糧食年度自給率降到88.4%”[2]。2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,把“切實(shí)保障國(guó)家糧食安全”列為2014年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。習(xí)近平同志指出,“保障糧食安全對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是永恒的課題,任何時(shí)候都不能放松”[3]。糧食安全是治國(guó)理政必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針,是涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

(二)保障糧食安全是政府的重要職責(zé)

社會(huì)主義生產(chǎn)的目的是滿足人民群眾的物質(zhì)和文化生活需要。民以食為天,糧食是人民群眾物質(zhì)生活需要的最重要、最基礎(chǔ)的內(nèi)容。保障糧食安全、保證人民有飯可吃是國(guó)家的重要任務(wù),也是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定,國(guó)家采取措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力,穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)水平,保障糧食安全。糧食“公共物品”屬性及我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情,也決定了政府必須承擔(dān)保障糧食安全的職責(zé)，更說(shuō)明了我國(guó)政府保障糧食安全的必要性及重要性。

二、中央與地方在糧食安全保障中職責(zé)分工及存在問(wèn)題

我國(guó)《憲法》89、107條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》59、61條規(guī)定,國(guó)務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)的職權(quán),地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,行使管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)等行政工作職權(quán);《憲法》89條規(guī)定,超出省級(jí)行政區(qū)域范圍和職責(zé)范圍的事項(xiàng)由中央政府負(fù)責(zé)。同時(shí),我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》和《糧食流通管理?xiàng)l例》等法律規(guī)定,糧食安全實(shí)行多部門分工負(fù)責(zé)的管理體制。因此,在糧食安全保障領(lǐng)域中,中央和地方實(shí)行共同、分級(jí)、多部門分工負(fù)責(zé)的管理制度。

(一)中央與地方在糧食安全保障中的職責(zé)分工

1.中央職責(zé):宏觀調(diào)控,保障糧食總量平衡。保障糧食安全職責(zé)中,中央的職責(zé)主要由國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委承擔(dān)。《憲法》規(guī)定,國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。加強(qiáng)宏觀調(diào)控,保障糧食安全,是國(guó)務(wù)院的重要職責(zé)之一?！掇r(nóng)業(yè)法》第33、34條規(guī)定,國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定糧食安全保障目標(biāo)與糧食儲(chǔ)備數(shù)量指標(biāo),對(duì)部分糧食品種實(shí)行保護(hù)價(jià)制度。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《糧食流通改革決定》)指出,國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)糧食的宏觀調(diào)控,保障糧食總量平衡,主要責(zé)任是:制定中長(zhǎng)期糧食發(fā)展規(guī)劃;搞好全國(guó)糧食總量平衡,對(duì)糧食進(jìn)出口實(shí)行統(tǒng)一管理;確定全國(guó)糧食購(gòu)銷政策和價(jià)格政策;負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的管理并承擔(dān)利息與費(fèi)用補(bǔ)貼,以及中央直屬糧食儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè);在發(fā)生特大自然災(zāi)害或特大豐收,導(dǎo)致全國(guó)性的糧價(jià)大幅度波動(dòng)時(shí),及時(shí)采取必要的措施,主要通過(guò)中央儲(chǔ)備糧的拋售或增儲(chǔ)等經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定市場(chǎng)糧價(jià)。國(guó)務(wù)院通過(guò)頒發(fā)行政法規(guī)及相關(guān)政策文件等途徑對(duì)糧食安全進(jìn)行宏觀調(diào)控。

承擔(dān)糧食安全保障職責(zé)的國(guó)務(wù)院相關(guān)部委主要有國(guó)家糧食局、農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部等。作為國(guó)務(wù)院組成部門的相關(guān)部委,其主要職責(zé)是在各自部門權(quán)限范圍內(nèi),貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院工作部署。《國(guó)家糧食局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《農(nóng)業(yè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》及《國(guó)土資源部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等國(guó)務(wù)院部委職責(zé)文件中,關(guān)于糧食安全保障職責(zé)主要集中在:起草法律法規(guī)草案,擬定規(guī)劃及有關(guān)政策等規(guī)范性文件;對(duì)糧食生產(chǎn)及糧食流通行業(yè)進(jìn)行管理和指導(dǎo);監(jiān)督執(zhí)行相關(guān)糧食安全方面的法律法規(guī)及政策等。相關(guān)部委的主要職責(zé)是通過(guò)宏觀調(diào)控的方式,在各自職責(zé)范圍內(nèi)保障糧食總量平衡。

2.地方職責(zé):發(fā)展糧食生產(chǎn),維護(hù)糧食流通秩序。同中央職責(zé)承擔(dān)機(jī)關(guān)類似,糧食安全保障中地方職責(zé)主要由地方各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門承擔(dān)?！都Z食流通改革決定》指出,省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)糧食生產(chǎn)和流通全面負(fù)責(zé)。分析《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定,我國(guó)地方各級(jí)人民政府職權(quán)呈現(xiàn)“同質(zhì)化”現(xiàn)象,“地方各級(jí)人民政府行使相同的權(quán)利”[4]。為了適應(yīng)權(quán)力行使的需要,地方各級(jí)人民政府內(nèi)部組成呈現(xiàn)“同構(gòu)化”,上下級(jí)政府的組成部門形成了“上下對(duì)口,職責(zé)相同”[5]的特征。糧食領(lǐng)域中的法律法規(guī)關(guān)于地方人民政府及其組成部門職責(zé)的最常見(jiàn)表述是：縣級(jí)以上地方人民政府某某主管部門負(fù)責(zé)某某工作,縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工,負(fù)責(zé)某某相關(guān)工作。因此,在糧食安全保障領(lǐng)域,地方各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門的主要職責(zé)是發(fā)展糧食生產(chǎn),維護(hù)糧食流通秩序。

根據(jù)地方各級(jí)糧食、農(nóng)業(yè)及國(guó)土資源等部門的“主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”,地方省市縣三級(jí)人民政府及其相關(guān)部門在糧食安全保障方面的職責(zé)具體分工方面存在細(xì)微區(qū)別。在省市縣三級(jí)地方人民政府及其相關(guān)部門中,省市兩級(jí)主要通過(guò)宏觀調(diào)控的方式履行糧食安全保障職責(zé),特別是省級(jí)政府及其相關(guān)部門,市級(jí)承擔(dān)一定的微觀管理職責(zé);縣級(jí)主要以監(jiān)督、執(zhí)行法律、落實(shí)政策等方式履行職責(zé),同時(shí)也開展一定的宏觀管理。

同時(shí),在地方糧食安全保障職責(zé)中,糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一項(xiàng)基本制度。對(duì)于糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的主要內(nèi)容,《糧食流通管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定,“省、自治區(qū)、直轄市人民政府在國(guó)家宏觀調(diào)控下,按照糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求,負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲(chǔ)備糧的管理”。

(二)存在問(wèn)題

1.中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工不明確。

首先,中央與地方糧食安全保障職責(zé)交叉,缺乏科學(xué)劃分。地方政府職責(zé)是中央政府職責(zé)的延伸和細(xì)化,以中央至地方各級(jí)糧食局“主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”為例,“職責(zé)調(diào)整”和“主要職責(zé)”內(nèi)容從中央到地方逐級(jí)細(xì)化,各級(jí)糧食局之間的職責(zé)并沒(méi)有明顯分工和重點(diǎn)劃分。

其次,社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新的糧食事權(quán)。2006年實(shí)行農(nóng)業(yè)稅改革,一方面全國(guó)范圍內(nèi)全部免除了農(nóng)業(yè)稅;另一方面,國(guó)家不斷增加農(nóng)業(yè)投入,實(shí)施直接補(bǔ)貼政策,逐步擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼范圍。農(nóng)業(yè)稅取消后,對(duì)各級(jí)政府來(lái)說(shuō),發(fā)展農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)糧食成為一項(xiàng)純投入性行為,由此也產(chǎn)生了許多新的支出責(zé)任。在“GDP至上”觀念的制約下,如何在中央和地方之間科學(xué)、合理分配這些新的支出責(zé)任,也成為糧食安全保障工作中亟待解決的問(wèn)題。

最后,現(xiàn)行職責(zé)分工不能滿足新形勢(shì)下糧食安全保障工作的需要。我國(guó)政府糧食安全保障職責(zé)分工主要由《糧食流通改革決定》《糧食流通管理?xiàng)l例》和《農(nóng)業(yè)法》等規(guī)定?！都Z食流通改革決定》《農(nóng)業(yè)法》和《糧食流通管理?xiàng)l例》頒布于20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初之間,當(dāng)前我國(guó)糧食安全形勢(shì)已發(fā)生明顯變化,由“總量基本平衡、豐年有余”[6]轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹Z食供求總量偏緊,結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出,糧食產(chǎn)量保持較快增長(zhǎng)速度已經(jīng)變得很困難”[1]。立法背景和糧食安全形勢(shì)的變化要求修改法律法規(guī),完善現(xiàn)行糧食安全保障職責(zé)分工體系。

2.中央與地方糧食安全保障權(quán)責(zé)不匹配。1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》發(fā)布,實(shí)行分稅制改革。中央與地方事權(quán)和支出劃分為:中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi),調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。分稅制改革調(diào)整的主要是中央和地方收入問(wèn)題,但對(duì)于相應(yīng)的事權(quán)問(wèn)題卻沒(méi)有明確規(guī)定,存在財(cái)權(quán)上升,事權(quán)下移現(xiàn)象。中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配:中央和地方的財(cái)政收入比例為55∶45,而財(cái)政支付的比例卻為30∶70[7]。糧食安全保障領(lǐng)域,中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任也不匹配,存在“中央請(qǐng)客,地方買單”現(xiàn)象。

首先,中央糧食安全保障職責(zé)定位不明確。根據(jù)《憲法》規(guī)定,維護(hù)國(guó)家安全是中央政府的重要職責(zé)之一。糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分,中央應(yīng)承擔(dān)首要責(zé)任。但在我國(guó)法律及政策中,對(duì)于中央在糧食安全保障中的職責(zé)存在定位不清問(wèn)題,中央與地方職責(zé)之間的關(guān)系并未完全厘清。糧食安全保障中,更多是加強(qiáng)地方責(zé)任,如建立省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制及各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。職責(zé)定位的不明確極大地影響了中央在糧食安全保障中作用的發(fā)揮。

其次,中央支出責(zé)任不能滿足糧食安全保障需要。中央的支出責(zé)任主要體現(xiàn)為各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼本質(zhì)上是政府對(duì)農(nóng)民從事比較利益低下的農(nóng)業(yè)進(jìn)行的利益補(bǔ)償,其目的是為了確保我國(guó)糧食安全、農(nóng)民增收和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定[8]。雖然中央每年投入的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額逐步在增加,但是補(bǔ)貼總量小、力度不夠且范圍窄,不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。例如,2013年中央財(cái)政投入種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼1 222億元,平均每畝僅60.3元[9],不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家補(bǔ)貼數(shù)額,也低于糧食生產(chǎn)成本的上漲?，F(xiàn)階段,中央支出責(zé)任主要集中在糧食補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼方面,而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)民培訓(xùn)等農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面支出明顯落后農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。中央支出責(zé)任的不足違背了政策本身的預(yù)期,削弱了地方政府和農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性,給糧食安全帶來(lái)了不利影響。

最后,地方承擔(dān)過(guò)多的糧食安全保障職責(zé)。在現(xiàn)行糧食職責(zé)分工體系下,往往是財(cái)權(quán)上升，事權(quán)下移,財(cái)力與事權(quán)不匹配。地方,特別是基層政府,一方面承擔(dān)著大量的服務(wù)“三農(nóng)”、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等任務(wù);另一方面,它們稅源基礎(chǔ)薄弱,缺乏可持續(xù)的財(cái)政汲取能力。特別是產(chǎn)糧大縣多為財(cái)政窮縣,大都是“吃飯財(cái)政”。在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)及各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中,地方三級(jí)政府所承擔(dān)的資金在總量比例中占大頭。地方承擔(dān)過(guò)多的糧食保障支出責(zé)任,卻缺乏與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)。

3.糧食安全保障責(zé)任主體不明確。我國(guó)在糧食安全保障中采取的是中央與地方分級(jí)、各部門共同負(fù)責(zé)的管理體制?！都Z食流通改革決定》指出,“省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)糧食生產(chǎn)和流通全面負(fù)責(zé)”?！掇r(nóng)業(yè)法》第9條第1款規(guī)定：各級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作統(tǒng)一負(fù)責(zé),組織各有關(guān)部門和全社會(huì)做好發(fā)展農(nóng)業(yè)和為發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)的各項(xiàng)工作。在實(shí)行糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的同時(shí),為強(qiáng)化責(zé)任落實(shí),各地也通過(guò)法規(guī)規(guī)章等途徑,實(shí)施糧食安全地方各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制)。在各級(jí)政府糧食安全保障職責(zé)分工有待明確的情況下,層層負(fù)責(zé)制的實(shí)施不但不能有效落實(shí)責(zé)任,反而可能導(dǎo)致責(zé)任主體的模糊和虛化。責(zé)任分解的過(guò)程實(shí)質(zhì)也是責(zé)任的轉(zhuǎn)移、消解的過(guò)程,人人負(fù)責(zé)最終導(dǎo)致沒(méi)人負(fù)責(zé),違背了國(guó)家實(shí)施糧食安全保障責(zé)任分工的初衷。

4.中央與地方職責(zé)分工政策化。由于歷史及體制方面的原因,我國(guó)政府對(duì)糧食安全方面的指導(dǎo)和管理長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政策和行政手段,糧食安全立法未得到應(yīng)有的重視[10]。政策在保障糧食安全中起著至關(guān)重要的作用,其中較為明確和全面地規(guī)定中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工的是《糧食流通改革決定》,同時(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食購(gòu)銷體制改革的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》及近年來(lái)的中央一號(hào)文件等政策文件也有所涉及。特別是農(nóng)業(yè)稅改革后,涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的,多通過(guò)國(guó)家政策文件的方式規(guī)定。由于我國(guó)缺乏專門的糧食安全立法,涉及糧食安全保障職責(zé)分工的法律法規(guī)有限,內(nèi)容簡(jiǎn)單、原則,缺乏系統(tǒng)性。糧食安全政策剛性不足,彈性有余,缺乏法律所特有的規(guī)范性、確定性和強(qiáng)制性,不利于中央與地方政府糧食安全保障職責(zé)分工,難以滿足法治國(guó)建設(shè)的需要。

與此同時(shí),法律調(diào)整功能的缺位,更加劇了中央和地方職責(zé)分工的政策化趨勢(shì)?，F(xiàn)行糧食安全立法還不能有效地將黨和國(guó)家的政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī),以適應(yīng)新時(shí)期糧食安全保障需要?！掇r(nóng)業(yè)法》在2002年修訂時(shí)增加了第五章“糧食安全”(共計(jì)6條),但是對(duì)中央和地方政府在糧食安全保障中的職責(zé)規(guī)定可操作性較差。

三、完善中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工的建議

中央與地方職責(zé)分工要堅(jiān)持憲法中的“兩個(gè)積極性”原則和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,建立事權(quán)和支出責(zé)權(quán)相適應(yīng)的中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工體系。在職責(zé)分工體系中,中央與地方職責(zé)明確化、合理化,地方各級(jí)政府之間職責(zé)分工明確化。

(一)增加中央糧食支出責(zé)任

糧食是重要的公共產(chǎn)品,其生產(chǎn)具有地域性,中央與地方應(yīng)共同承擔(dān)糧食安全保障責(zé)任。增加中央糧食事權(quán)和支出責(zé)任是合理確定中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工的重點(diǎn)。

首先,明確中央糧食安全保障職責(zé)定位。糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分,根據(jù)受益原則和調(diào)控原則,糧食安全應(yīng)由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要責(zé)任。

其次,增加中央糧食安全保障支出責(zé)任。中央糧食安全保障支出責(zé)任增加,重點(diǎn)在于提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)糧食生產(chǎn)支撐體系建設(shè)支出責(zé)任,以調(diào)動(dòng)地方和農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性。第一,提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),合理補(bǔ)償農(nóng)民比較利益損失。第二,扭轉(zhuǎn)糧食生產(chǎn)支撐體系主要由地方承擔(dān)的現(xiàn)狀。中央政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)方面承擔(dān)更多支出責(zé)任。第三,合理減少或取消各種地方政府承擔(dān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展配套資金。

(二)明確地方糧食安全保障職責(zé)

地方各級(jí)政府在糧食安全保障中具有不同的責(zé)任分工。針對(duì)地方各級(jí)政府職權(quán)的“同構(gòu)化”現(xiàn)象,必須通過(guò)法律明確各級(jí)政府糧食安全保障職責(zé)與分工。

首先,實(shí)施地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。我國(guó)行政區(qū)域分為省級(jí)、市級(jí)(設(shè)區(qū))、縣級(jí)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)。在糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上,為落實(shí)、明確糧食安全主體和職責(zé),有必要實(shí)行糧食安全縣級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)制。同時(shí),針對(duì)主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)糧食生產(chǎn)條件的差異,糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任。主銷區(qū)省級(jí)政府的責(zé)任不僅包括保障本行政區(qū)域內(nèi)糧食安全,而且還要保證一定的糧食外調(diào)率,以保證全國(guó)的糧食平衡和安全;主銷區(qū)省級(jí)政府糧食安全不能完全依賴主銷區(qū),自身要保證一定的糧食自給率和糧食種植面積。

其次,厘清地方各級(jí)政府糧食安全職責(zé)。與糧食安全縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)制相適應(yīng),必須厘清地方各級(jí)政府糧食安全的職責(zé)分工,避免主體虛化，責(zé)任消解。在我國(guó)行政管理體制中,省級(jí)政府具有獨(dú)特的地位,相對(duì)于中央而言具有貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì),相對(duì)于市縣而言則具有較強(qiáng)的財(cái)政統(tǒng)籌和行政調(diào)控能力;市縣政府缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的稅源,財(cái)政能力較弱,特別是產(chǎn)糧大縣,往往是財(cái)政窮縣、“吃飯財(cái)政”。因此,在確定地方各級(jí)政府糧食安全保障職責(zé)時(shí),宏觀調(diào)控權(quán)和重大事項(xiàng)的決策權(quán)應(yīng)該上移至省級(jí)政府,加強(qiáng)職權(quán)行使監(jiān)督,適當(dāng)增加其財(cái)政支付事項(xiàng);具體的微觀具體事務(wù)管理應(yīng)下移市縣政府,減少其財(cái)政支付事項(xiàng),減輕其財(cái)政壓力。

最后,建立糧食安全考核制度,做實(shí)糧食安全首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。為落實(shí)糧食安全縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)制,縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)將糧食安全保障工作納入對(duì)本級(jí)政府有關(guān)部門和下一級(jí)政府的目標(biāo)績(jī)效考核體系之中。將水資源和耕地保護(hù)、發(fā)展糧食生產(chǎn)、保障糧食供應(yīng)和質(zhì)量安全和監(jiān)管糧食市場(chǎng)等方面納入政府績(jī)效考核事項(xiàng)范圍。

(三)實(shí)現(xiàn)中央與地方糧食安全保障職責(zé)分工法律化

扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)糧食安全保障主要依靠黨和國(guó)家政策文件指導(dǎo)的現(xiàn)狀,積極推進(jìn)黨和國(guó)家糧食政策法律化,完善糧食安全立法,實(shí)現(xiàn)糧食保障的法治化。

首先,實(shí)現(xiàn)糧食安全保障中央與地方分工的法律化。重視糧食安全立法,將黨和國(guó)家政策文件中關(guān)于中央和地方政府職責(zé)分工的規(guī)定法律化、制度化,明確各級(jí)政府職責(zé),形成對(duì)中央和地方都具有約束力的長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的法律制度,減少和避免分工的隨意性和政策的不穩(wěn)定性,為糧食安全提供法律制度保障。

其次,調(diào)整手段由行政化向法律化轉(zhuǎn)變。中央與地方糧食安全保障分工的法律化要求調(diào)整手段由政策化、行政化向法律化轉(zhuǎn)變。調(diào)整手段的法律化將糧食安全保障納入到法治化軌道,避免政策的隨意性,符合依法治國(guó)原則的內(nèi)在要求。

[1] 朱津津，韓俊.糧食供求總量偏緊結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出[EB/OL].[2014-09-25].http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201303/23/t20130323-21452573.shtml.

[2] 江宜航，韓俊.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化莫忽視新農(nóng)村建設(shè)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2014-02-26(1).

[3] 習(xí)近平.糧食安全是永恒的課題[EB/OL].[2014-10-03].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/28/c-118339115.htm.

[4] 徐繼敏.論省級(jí)政府配置地方行政權(quán)的權(quán)力[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2013(4):153-160.

[5] 劉方,黃衛(wèi)挺.當(dāng)前政府事權(quán)劃分存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2014(2):49-50.

[6] 全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì).關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法(修訂草案)》的說(shuō)明(2002年)[EB/OL] .[2014-10-05].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-12/30/content-5304812.htm.

[7] 劉京煥,岳曉,萬(wàn)柯.健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制研究——基于中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的財(cái)政體制研究[J].財(cái)政監(jiān)督,2010(10):12-14.

[8] 伍業(yè)兵,覃聰.關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2013(10):17-19.

[9] 2013年國(guó)家支持糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收的政策措施[EB/OL] .[2014-10-10].http://www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201303/t20130320-3354001.htm.

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Research on Division of Responsibilities for Grain Safety Between Central and Local Governments in China

ZHANG Ming-tao

(FacultyofLaw,SichuanUniversity,Chengdu610207,China)

Grain security is an important part of national security.Keeping grain safety is the common duty of the central government and local government.With the background of making laws and policies and situation of food security changing,current division of responsibilities of grain safety between central government and local government couldn’t meet the needs of the work.There are some deficiencies in the division,such as indeterminate division of responsibilities,mismatch of authority and duty between the central and the local,hazy liability subject and division of duties by policies.In order to improve the system of division,we should abide by the constitution,insist on the common duty,perfect current institutions from adding to duties of the central,defining roles of the central and the local to legally institutionalize division of responsibilities.

grain safety; fiscal decentralization; central government and local government; division of responsibilities

2014-12-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12BFX036)

張明濤(1980—),男,四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生,河南省商丘師范學(xué)院講師,主要研究方向?yàn)閼椃āⅰ叭r(nóng)”法治。

F326.11；X922

A

1009-9107(2015)04-0014-05