魏程琳,史源淵

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心,武漢 430074)

確保農(nóng)村最低生活保障效果的制度文本與實(shí)踐

魏程琳,史源淵

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心,武漢 430074)

農(nóng)村最低生活保障(下文簡(jiǎn)稱“低?！?作為一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的民生工程,發(fā)揮著“兼顧公平”和“維護(hù)基層秩序”的重要功能。自農(nóng)村低保實(shí)施以來(lái),國(guó)務(wù)院、民政部頒布系列旨在推進(jìn)低保制度規(guī)范化的文本。然而,這些制度文本除了給政策執(zhí)行者帶來(lái)工作困難、提供抵御外界干擾的制度保障外,也遇到了自身帶來(lái)的反規(guī)范化問(wèn)題。低保申請(qǐng)、公示和民主評(píng)議等制度文本的實(shí)踐表明,只有在國(guó)家制度設(shè)計(jì)者、地方行政者和民眾三方力量的共同努力下才可能真正推進(jìn)低保制度規(guī)范化建設(shè),確保低保功能的正常發(fā)揮。

農(nóng)村低保;文本與實(shí)踐;實(shí)體規(guī)范化;程序規(guī)范化;民主評(píng)議制度

一、問(wèn)題的提出

自國(guó)務(wù)院決定2007年全面建立農(nóng)村最低生活保障制度(下文簡(jiǎn)稱低保)以來(lái),低保制度成為涉及人數(shù)最多、影響面最廣的社會(huì)救助(保障)制度之一,并發(fā)揮著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“再次分配兼顧公平”和“維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定”的重要功能。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2012年第34號(hào)《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示,截至2011年底,全國(guó)城市和農(nóng)村低保對(duì)象分別有2 256.27萬(wàn)人和5 298.28萬(wàn)人,比2005年底分別增長(zhǎng)7.25%和551.04%,2011年全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出1 284.14億元。據(jù)民政部副部長(zhǎng)竇玉沛介紹,截至2013年底全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出達(dá)到1 740.3億元。若要實(shí)現(xiàn)巨量的低保資金和大量的低保人口有效對(duì)接,就必需一個(gè)系統(tǒng)、規(guī)范的制度來(lái)保證低保工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。最近民政部在回應(yīng)“開(kāi)豪車領(lǐng)低?！爆F(xiàn)象時(shí)指出要在2015年底建成“低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制”,進(jìn)一步推進(jìn)低保制度規(guī)范化建設(shè),確保農(nóng)村低保的實(shí)施效果。當(dāng)前學(xué)界農(nóng)村低保研究主要集中在兩個(gè)方面:低保制度理念的文本設(shè)計(jì)和低保實(shí)踐的現(xiàn)狀分析。在低保文本設(shè)計(jì)方面,鄭功成[1]指出“對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的忽視,是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)的一大失誤”;楊翠迎[2]、馬靜[3]和鄧大松[4]等學(xué)者認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會(huì)保障體系,不但要對(duì)農(nóng)村低保制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)還要注意“硬制度”與“軟環(huán)境”相結(jié)合；此外,方菲[5]等從制度文本分析出發(fā)指出農(nóng)村低保制度存在“真空、劣質(zhì)”效應(yīng),政府的低保對(duì)象調(diào)查、公示等制度漠視了低保對(duì)象的私權(quán)利、損害了低保對(duì)象的人格。在農(nóng)村低保運(yùn)行方面,學(xué)界亦有頗多研究,如賀雪峰[6,7]、焦克源[8]、耿羽[9]、印子[10]等人通過(guò)實(shí)證調(diào)查分析指出,后稅費(fèi)時(shí)代在地方治理資源匱乏的情況下,低保成為村組干部的治理資源,農(nóng)村低保存在村干部壟斷信息、低保對(duì)象難確定、錯(cuò)位分配、政策執(zhí)行偏差等一系列失范問(wèn)題。然而,無(wú)論是宏觀的低保制度理念設(shè)計(jì)研究,還是具體的低?，F(xiàn)狀分析,都存在一個(gè)共同的缺陷:低保制度文本與低保具體實(shí)踐相分離,研究低?，F(xiàn)狀的人簡(jiǎn)單地將公平分配的理念等同于低保制度，忽視了具體的制度文本建設(shè),而研究低保制度文本的學(xué)者又往往忽視了低保實(shí)踐的復(fù)雜性，無(wú)法對(duì)制度的改善提出針對(duì)性的建議?；谵r(nóng)村低保實(shí)踐的實(shí)地調(diào)查,本文將結(jié)合國(guó)家和地方性低保制度文本,并以低保最為重要的申請(qǐng)、公示和民主評(píng)議制度文本的具體實(shí)踐為例,分析當(dāng)前農(nóng)村低保制度建設(shè)的成效與問(wèn)題。本文的制度文本和經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自于筆者2013年暑假在C市英鎮(zhèn)25天的駐村調(diào)研。

二、申請(qǐng)與公示制度:低保的實(shí)體規(guī)范化建設(shè)

為了抵制基層社會(huì)中的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[11]對(duì)低保制度的異化,自中央到地方的民政部門近年來(lái)加緊制定各項(xiàng)低保制度推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。在國(guó)務(wù)院、民政部的統(tǒng)一部署下*筆者寫作此文時(shí)通過(guò)民政辦網(wǎng)站查閱了國(guó)務(wù)院、民政部自2007年以來(lái)發(fā)布的所有關(guān)于農(nóng)村低保制度建設(shè)的文件。其中,國(guó)務(wù)院于2007年、2012年分別發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》是我國(guó)低保制度建設(shè)的重要綱領(lǐng)性文件。民政部于2008年、2010年、2012年分別發(fā)布的《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《最低生活保障審核審批辦法(試行)》則規(guī)定了更為細(xì)化的、可操作的農(nóng)村低保實(shí)施辦法,至2012年中國(guó)農(nóng)村低保制度體系基本建立起來(lái)。值得注意的是,國(guó)務(wù)院和民政部發(fā)布的所有低保文件都要求各地方政府根據(jù)本地情況制作相關(guān)的實(shí)施條例,因而,調(diào)研人員在基層看到的低保制度文本都是各地方依據(jù)上級(jí)文件制作的地方性規(guī)章條例。,C市出臺(tái)了系列與國(guó)家政策相對(duì)應(yīng)的地方低保制度,其中包括《低保審核審批辦法》《民主評(píng)議制度》《低保責(zé)任追究辦法》《完善民主評(píng)議制度的通知》《入戶調(diào)查制度》《動(dòng)態(tài)管理制度》《社會(huì)公示制度》《群眾監(jiān)督制度》《檔案管理制度》《信訪受理制度》《舉報(bào)有獎(jiǎng)制度》等制度。此外,C市民政局于2012年2月開(kāi)始采用“全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)”進(jìn)行社會(huì)救助資金社會(huì)化發(fā)放。C市的低保規(guī)范化建設(shè)走在了全國(guó)的前列,因而對(duì)C市的低保制度文本及其實(shí)踐現(xiàn)狀做出經(jīng)驗(yàn)分析,對(duì)完善全國(guó)低保制度具有普遍的借鑒意義。

低保制度規(guī)范化包括實(shí)體(制度)規(guī)范化和程序(制度)規(guī)范化兩個(gè)方面,在本文中,實(shí)體規(guī)范化表現(xiàn)為對(duì)低保內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范管理的系列制度建設(shè),如低保工作中的檔案管理、社會(huì)公示、材料申報(bào)等制度。程序規(guī)范化表現(xiàn)為對(duì)低保運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行規(guī)范化管理的系列制度建設(shè),如民主評(píng)議制度、審批制度等。自2008年6月民政部發(fā)布《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》以來(lái),政府就試圖通過(guò)低保制度的實(shí)體規(guī)范化和程序規(guī)范化來(lái)保障農(nóng)村低保的順利實(shí)施,促進(jìn)低保分配的公平公正。本節(jié)主要分析低保制度實(shí)體規(guī)范化的兩個(gè)重要文本——申請(qǐng)制度和公示制度在鄉(xiāng)土社會(huì)中的具體實(shí)踐及其困境。

(一)申請(qǐng)制度規(guī)范化中的反規(guī)范化

《低保檔案管理制度》要求各村村委會(huì)將與低保相關(guān)的材料如申請(qǐng)書(shū)、評(píng)議結(jié)果和公示書(shū)等都要完好保存,以保證低保的實(shí)體規(guī)范化。低保申請(qǐng)書(shū)是低保制度規(guī)范化的最為重要的、可見(jiàn)的文本材料。然而,低保申請(qǐng)者大都是老弱病殘者,他們不會(huì)寫字或者不會(huì)規(guī)范地寫申請(qǐng),于是規(guī)范填寫申請(qǐng)材料的任務(wù)就落到了村干部身上。由于是村干部代筆,申請(qǐng)表填寫得更加規(guī)范、整齊、一致的同時(shí)也加大了遴選低保申請(qǐng)者的難度。調(diào)研人員發(fā)現(xiàn),在夏村低保申請(qǐng)表中常見(jiàn)有被涂改、抹掉的地方,這些被涂改的內(nèi)容顯然是真實(shí)卻不符合規(guī)范的信息。將真實(shí)信息涂改換之以虛假信息,以符合低保規(guī)范化的要求,于是低保規(guī)范化中就出現(xiàn)了反規(guī)范化的現(xiàn)象。

低保申請(qǐng)表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請(qǐng)表為例:一申請(qǐng)人在家庭戶口一行涂改為1人,家庭成員情況一欄將二行人口信息涂抹掉;另一申請(qǐng)人在家庭戶口一行涂改為1人,家庭成員情況一欄將一行人口信息涂抹掉,卻在個(gè)人自述里提到“妻子患有病”,難道妻子不是家庭成員?在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn),凡是家庭戶口填寫超過(guò)1人的申請(qǐng)表幾乎都有涂改的痕跡,經(jīng)過(guò)涂改修訂后的申請(qǐng)表只能看到申請(qǐng)者本人的信息。以上涂改現(xiàn)象至少反映三個(gè)方面的問(wèn)題。

第一,鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定,低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配,那么,如果1份低保申請(qǐng)表里填寫該戶有2人,卻最后只給1個(gè)低保指標(biāo),就違反低保制度。但在低保的具體實(shí)施中幾乎所有的鄉(xiāng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯簟痹谵r(nóng)村難以確定,老年人與最小的兒子一般不分家,即使在生活中分了家,在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人列為低保對(duì)象的同時(shí)還將他健康、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保,顯然有失公平。另一方面,低保名額增多之后,除村莊幾個(gè)絕對(duì)貧困戶外再次確認(rèn)低保對(duì)象的難度加大,那么低保就會(huì)向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜,照顧弱者體現(xiàn)了村落的道義,而照顧全家則有違道義,這便是村落社會(huì)的分配公平觀念?！暗捅糇兂傻捅Ｈ恕边@種現(xiàn)象盡管不規(guī)范、但帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為多數(shù)村民接受，也利于村莊工作,具有一定的合理性。

第二,涂改家庭人口信息,隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力,不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”。申請(qǐng)表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu),其中有些是家庭條件不錯(cuò)或子女有贍養(yǎng)能力的家庭,他們故意隱藏信息以獲得低保名額。沒(méi)有完整的家庭信息就無(wú)法了解低保申請(qǐng)者的家庭真實(shí)情況,“關(guān)系?！?、“維穩(wěn)保”等低保亂象在這里就可能產(chǎn)生。

第三,虛報(bào)收入信息。依照低保政策,家庭年收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請(qǐng)低保。以此推測(cè),村民在申請(qǐng)表里將家庭收入填的越少、在個(gè)人自述中將家境描述得越困難就越可能獲得低保名額。其實(shí),夏村基本上不存在人均年收入低于1 300元(C市2013年農(nóng)村年平均收入水平)的家庭,村支書(shū)和村醫(yī)都說(shuō)：“按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒(méi)有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的”。C市年收入1 300元的收入標(biāo)準(zhǔn)或者是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難說(shuō)是符合地方經(jīng)濟(jì)生活邏輯和常識(shí)的。但是為了低保制度規(guī)范化,申請(qǐng)者(多數(shù)情況下是鄉(xiāng)村干部)必須將家庭收入寫得低于平均水平,虛假的低保信息很容易誤導(dǎo)社會(huì)救助政策的改善。

國(guó)家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定系列詳盡的指標(biāo)和規(guī)定,鄉(xiāng)村干部和申請(qǐng)對(duì)象為了獲得低保指標(biāo)、符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息,結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”,進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。

(二)公示制度帶來(lái)的詰難

C市低保公示制度要求:村委會(huì)要對(duì)評(píng)議結(jié)果張榜公示7天,無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核;鄉(xiāng)與村委會(huì)成員組成調(diào)查小組再次進(jìn)行評(píng)議,張榜公示7天,無(wú)異議后報(bào)區(qū)民政局審核;區(qū)民政局審批后,在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。自2011年低保民主評(píng)議制度實(shí)施以來(lái),與之配套的低保公示制度已嚴(yán)格執(zhí)行,村委會(huì)必須改變以往將低保名單作為“村莊秘密”的做法,然而,低保名單一公布就在夏村引起了軒然大波。

自然村是一個(gè)熟人社會(huì)[12],村民對(duì)于他人家里的經(jīng)濟(jì)條件、有病人與否、在外邊有什么關(guān)系等情況都非常了解?？戳说捅９久麊魏?村民一邊驚訝地說(shuō),他怎么能吃低保!一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里。那些關(guān)系(或上訪)戶等不應(yīng)享受低保的人得了低保,導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)去倫理性的資金資源,任何人都可以去爭(zhēng)取。結(jié)果,有些村民到村干部家里以詢問(wèn)政策的名義要低保,有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保,更有一些村莊狠人明示或者暗示村委會(huì)給他低保。面對(duì)村民的詰問(wèn),村干部要么說(shuō)“這個(gè)指標(biāo)是上面領(lǐng)導(dǎo)的指示”,要么說(shuō)“你也可以申請(qǐng)”,村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度,加大了村莊工作的難度。村支書(shū)的叔叔為了獲得低保,天天到支書(shū)家里倚老賣老地罵:“媽的,你給別人搞,也不給幺幺(叔叔)搞(低保)?！逼淦拮由眢w有點(diǎn)弱,評(píng)上低保也“說(shuō)得過(guò)去”。村委會(huì)其他干部為了緩和村支書(shū)叔侄倆的關(guān)系,在2011年民主評(píng)選中將其夫婦評(píng)為低保對(duì)象,這再次引起了村民的詰難。村民詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”,失衡的低保分配挑戰(zhàn)了村民樸素的公平觀念。管理低保申請(qǐng)的王會(huì)計(jì)說(shuō),低保工作如今成為“天下第一難事”,村民為了低保的事情整天到村委會(huì)吵鬧。看到低保資金分配以及低保規(guī)范化帶來(lái)的大量工作,就不難理解,地方政府不喜歡申請(qǐng)低保資金的現(xiàn)象了。

公示制度作為低保實(shí)體規(guī)范化的重要內(nèi)容之一,盡管給村兩委工作帶來(lái)了諸多困難,但是它保障了農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督機(jī)制。從上可知,低保實(shí)體規(guī)范化既為低保制度完善提供了動(dòng)力,但該制度本身的形式主義又阻礙著低保制度的進(jìn)一步完善。

三、民主評(píng)議制度:低保的程序規(guī)范化建設(shè)

羅爾斯[13]認(rèn)為公正的法治秩序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程,正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)。這個(gè)經(jīng)典論述成為現(xiàn)代法律程序正義的理論基礎(chǔ)。在中國(guó),程序民主被引入到各個(gè)制度領(lǐng)域,低保規(guī)范中的民主評(píng)議制度就是其中一例。低保民主評(píng)議制度的功能發(fā)揮主要在低保申請(qǐng)和退出兩個(gè)重要機(jī)制中。

(一)低保申請(qǐng)中的民主評(píng)議

2012年C市低保民主評(píng)議制度規(guī)定:第一,在人員組成上,必須由社區(qū)(村)主任、居(村)民委員會(huì)成員、居(村)民組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成;民主評(píng)議小組人數(shù)由8～10人組成,其中村(居)兩委成員不得超過(guò)4人。第二,要求低保申請(qǐng)人必須得票80%以上。政府還同時(shí)發(fā)布了與民主評(píng)議制度相匹配的公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎(jiǎng)制度等。在一定程度上,農(nóng)村低保真正走向規(guī)范化是從民主評(píng)議制度開(kāi)始的,由村干部、小組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評(píng)議組打破了以往由少數(shù)村干部商量決定的低保評(píng)選機(jī)制,評(píng)議人的多元化促進(jìn)了低保評(píng)選的民主和公平程度。然而,低保制度的民主化進(jìn)程并非一帆風(fēng)順；盡管評(píng)議代表對(duì)第一次民主評(píng)議的形式主義和代表背黑鍋不滿意,但是經(jīng)過(guò)改組后的2012屆評(píng)議委員會(huì)在低保運(yùn)作中起到了一定的實(shí)效。

2011年夏村低保民主評(píng)議小組成員共有30人,30人的民主評(píng)議小組顯然過(guò)于龐大,會(huì)議組織成本相對(duì)較高,無(wú)法做到有效評(píng)議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評(píng)議制度,C市社會(huì)救助管理局于2012年3月15號(hào)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議制度的通知》,對(duì)評(píng)議小組人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的評(píng)議小組共有10人,其中3名村干部、3名黨員代表、1名組長(zhǎng)代表、3名村民代表。夏村的10人評(píng)議成員中除3名村干部外,其余7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長(zhǎng),這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富,對(duì)村民家庭情況較為了解,相互之間配合默契,溝通交流成本較低,因而調(diào)整之后的評(píng)議小組更具有活力和行動(dòng)力,民主評(píng)議制度也逐漸發(fā)揮功能。2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評(píng)議會(huì)議。由于2011年夏村實(shí)行公示制度產(chǎn)生了“廣告”效應(yīng),2012年上半年申請(qǐng)低保的人員一下子上漲到22人,低保申請(qǐng)人情況見(jiàn)表1。

表1 夏村2012年低保申請(qǐng)人基本情況

2012年,夏村10人低保評(píng)議小組通過(guò)推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員,然后發(fā)票、投票。得票率超過(guò)80%即8票以上的共有4名低保申請(qǐng)者,村委會(huì)在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果(見(jiàn)表2)。

表2 夏村2012年低保評(píng)選結(jié)果公布(評(píng)上)

據(jù)村民反映和筆者的實(shí)地調(diào)查,2012年度的低保評(píng)選結(jié)果是公平的,應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇,這個(gè)結(jié)果也得到了村民的普遍認(rèn)可。在18個(gè)被篩選下來(lái)的申請(qǐng)人中,有向村支書(shū)打招呼的,還有上訪戶,如果這些人當(dāng)選,那么前者就是“關(guān)系保”后者就是“維穩(wěn)?！薄４舜?夏村村委會(huì)通過(guò)民主評(píng)議制度有效規(guī)避了低保異化現(xiàn)象的發(fā)生,保證了低保分配的公平。

(二)低保退出中的民主評(píng)議

根據(jù)低?！秳?dòng)態(tài)管理制度》要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核,并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù);低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況,原則上按《C市最低生活保障審核審批辦法(試行)》執(zhí)行，城市按月、農(nóng)村按季復(fù)核。按照低保動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定,農(nóng)村低保至少一年微調(diào)一次,但是,低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)“一旦享受低保就不愿退出”的現(xiàn)象,至今沒(méi)有形成一個(gè)有效的低保退出機(jī)制。自2007年全國(guó)實(shí)行低保制度以來(lái)近7年的時(shí)間里,夏村的低保戶如果不是發(fā)生死亡或者一夜暴富是不會(huì)被取消低保名額的,結(jié)果出現(xiàn)“低保待遇享受終生制”的詭異現(xiàn)象。

從上面村干部J的談話可知,“半官僚化”的村干部奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則,導(dǎo)致那些家庭條件好轉(zhuǎn)的低保戶或者關(guān)系保無(wú)法被取消,從而低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度,勢(shì)必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂,也使得低保動(dòng)態(tài)管理制度成為虛設(shè)。于是一系列的制度文件和行政措施被推行下來(lái)，2012年,C市展開(kāi)了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”,提出重點(diǎn)清理11類人員,在2013年“年審年檢工作”中又增加到12類人員,要求“要把應(yīng)該納入低保的成員,以家庭為單位全部納入,不該享受低保的對(duì)象,全部取消低保待遇,切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平?！?/p>

鑒于上級(jí)政府的壓力,各鄉(xiāng)村基層組織積極開(kāi)展低保排查工作,在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。但是,勸人放棄低保名額要比分配低保名額更加困難,例如村干部勸某個(gè)低保戶減少低保名額,村民則說(shuō)為什么不減少X家的名額,X家比我家情況還好。這時(shí)村干部往往動(dòng)用私人關(guān)系做工作或者以其他利益許諾達(dá)到目的。2013年5月11日,夏村民主評(píng)議小組召開(kāi)了低保年審年檢會(huì)議,做出取消7人低保的決定,7人當(dāng)中當(dāng)事人死亡的有4個(gè),成員就業(yè)的有2個(gè),家庭生活改善的有1個(gè)。

取消低保名額同樣會(huì)帶來(lái)不公平,據(jù)調(diào)查,夏村仍有3個(gè)不符合條件的低保名額被保留,不僅與他們3戶的強(qiáng)硬關(guān)系背景(在上級(jí)政府部門有人,而且他們的低保名額與村里無(wú)關(guān))相關(guān),也與他們是1戶1人與低保有關(guān),村委會(huì)既不可以強(qiáng)行取消他們的名額,也沒(méi)有與之妥協(xié)的條件。家里有兩人以上享受低保待遇的,村干部可以采取取消一個(gè)保留一個(gè)的妥協(xié)策略做工作,例如2013年5月低保名額被取消的3戶中仍有人在享受低保救助?？梢?jiàn)民主程序的背后是地方性權(quán)力關(guān)系的制約與平衡。

通過(guò)對(duì)低保進(jìn)入與退出制度實(shí)踐可知,貫穿其中的民主評(píng)議制度的具體操作規(guī)則保證了程序公正,但是程序公正并不能保證結(jié)果公正。民主評(píng)議制度的實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度保障,即用一套程序規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評(píng)議組成員剝離出來(lái),通過(guò)技術(shù)化的手段來(lái)保證結(jié)果公平，但無(wú)法回避鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系干擾的民主評(píng)議制度，即使能夠保證低保進(jìn)入的公平,卻難以保證低保退出的公平。

四、結(jié)論與政策建議

任何一項(xiàng)國(guó)家制度建設(shè)都必須經(jīng)歷社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn),制度或政策研究人員應(yīng)該從具體制度文本的具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題并提出建議。在當(dāng)下低保制度研究中,如果僅僅從制度文本和理念出發(fā),就很容易得出不符合現(xiàn)實(shí)的結(jié)論。例如方菲[5]認(rèn)為,低保的調(diào)查、公示制度會(huì)損害當(dāng)事人的尊嚴(yán)、倫理性侵犯?jìng)€(gè)人私權(quán)利。在當(dāng)前農(nóng)村低保制度不完善、農(nóng)民低保觀念混亂、村干部低保分配權(quán)過(guò)大的情況下,低保調(diào)查和公示等制度無(wú)疑具有推進(jìn)低保分配公平、保障農(nóng)民知情權(quán)、動(dòng)員群眾參與監(jiān)督的功效,如果農(nóng)民認(rèn)為在低保申請(qǐng)中會(huì)遭到尊嚴(yán)和權(quán)利損害,那么就很難解釋實(shí)踐中農(nóng)民競(jìng)相爭(zhēng)奪低保名額的普遍現(xiàn)象。同樣,鄧大松[4]等人也沒(méi)有提出具體的頂層制度設(shè)計(jì)與軟環(huán)境相結(jié)合的操作方案。而從事低保制度實(shí)踐分析的學(xué)者如賀雪峰[6,7]、焦克源[8]等人盡管指出了低保制度運(yùn)行的核心問(wèn)題,但由于忽視了具體的制度文本,很難提出針對(duì)性的政策建議。本文通過(guò)對(duì)低保最為重要的申請(qǐng)、公示和民主評(píng)議制度的實(shí)踐分析可知,低保規(guī)范化建設(shè)取得了一定進(jìn)步即建立了較為完善的低保制度體系,逐步實(shí)現(xiàn)了低保的數(shù)字化管理,公示制度保障了農(nóng)民的知情權(quán)、激發(fā)了群眾的參與熱情,民主評(píng)議制度一定程度上推進(jìn)了實(shí)質(zhì)公正。然而,值得注意的是,低保規(guī)范化建設(shè)本身包含著反規(guī)范化的內(nèi)容,因此，面對(duì)低保規(guī)范化建設(shè)中的問(wèn)題筆者提出如下具體的政策建議：

1.低保規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。材料申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示制度的實(shí)行大大提高了低保管理的效率,為村莊抵制外界關(guān)系干擾提供了制度資源。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到,在村務(wù)工作規(guī)范化的過(guò)程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村干部為了滿足政府規(guī)范化的要求而“削足適履”,掩蓋了許多有效的真實(shí)信息例如家庭人員、收入信息,不利于公共政策的完善和執(zhí)行。低保材料中虛報(bào)信息是“低保戶變?yōu)榈捅Ｈ恕薄瓣P(guān)系保”“維穩(wěn)?！钡葋y象叢生的根源。當(dāng)然,在不規(guī)范現(xiàn)象中也有合理的成分,例如“低保戶變?yōu)榈捅Ｈ恕钡默F(xiàn)象在全國(guó)各地普遍存在,這就值得政策部門注意和分析。建議民政部門做好調(diào)查研究,根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)并建立真實(shí)信息保證制度,督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。

2.低保申請(qǐng)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制定不合理。盡管民政辦2011年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,但在具體實(shí)踐中,各地有自己的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),例如C市依據(jù)地方人均年收入為標(biāo)準(zhǔn)制定最低生活保障線,2013年標(biāo)準(zhǔn)線為1 300元，無(wú)論從生活支出還是從日常收入計(jì)算,該標(biāo)準(zhǔn)顯然不合理。無(wú)效的低保標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致低保申請(qǐng)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn),任何人都可以申請(qǐng)低保的制度漏洞增加了低保工作的難度,也不利于保障真正的貧困人群。建議各地方政府依據(jù)地方農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際來(lái)測(cè)度，確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線,同時(shí)建議,中央和地方財(cái)政對(duì)民生工程低保工作給予充分的重視和支持。

3.低保觀念混亂。低保是一項(xiàng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的臨時(shí)性救濟(jì)制度，享受低保的權(quán)利必須根據(jù)當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)情況的變化而變化。在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則提高了低保退出的難度。在壓力型體制下,上級(jí)政府重點(diǎn)清理12類低保對(duì)象的運(yùn)動(dòng)在夏村取得一定成效,但是那些強(qiáng)硬的“關(guān)系戶”仍然享受低保、威脅著低保的分配公平和倫理屬性。在基層運(yùn)作中,出現(xiàn)低保終生享受、低保成為鄉(xiāng)村干部的治理和人情資源等混亂觀念。建議地方政府健全群眾舉報(bào)監(jiān)督制度,充分動(dòng)員群眾參與,通過(guò)村內(nèi)民間力量和村外體制力量的合作來(lái)治理低保亂象。

4.基層權(quán)力關(guān)系扭曲低保制度。夏村在清理不合格低保戶時(shí),有一部分是村干部通過(guò)私人關(guān)系做工作而自愿退出的,有一部分“關(guān)系戶”由于基層社會(huì)權(quán)力關(guān)系的庇護(hù)卻無(wú)法被取消,成為扭曲低保制度的重要力量。此外,低保成為政府信訪、拆遷工作的治理資源的現(xiàn)象也普遍出現(xiàn)?？梢?jiàn),低保分配和退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)磨合,更重要的是要將上級(jí)權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。因此,建議進(jìn)一步規(guī)制政府挪用低保資金、政府官員干擾低保分配等現(xiàn)象,建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度,從行政體系內(nèi)部保證低保的規(guī)范化運(yùn)作。

從實(shí)體到程序的低保規(guī)范化建設(shè),目的在于保證低保分配的公平公正,發(fā)揮低保的重要功能。然而在基層社會(huì)的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作的低保制度卻遭遇著反規(guī)范化的困境,這既與低保制度文本設(shè)計(jì)不合理有關(guān),也與行政體制的運(yùn)作邏輯相關(guān)。低保制度體制的文本建設(shè)如今已經(jīng)基本完成,接下來(lái)的關(guān)鍵任務(wù)就是督促各地方政府認(rèn)真執(zhí)行低保制度,并發(fā)動(dòng)群眾的參與力量,在低保制度實(shí)踐中不斷地完善、改進(jìn)這一制度體系。

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Institution Text and Practice of Guaranteeing Rural Minimum Living Security’s Effects

WEI Cheng-lin,SHI Yuan-yuan

(ResearchCenterforRuralGovernance,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

As an influential livelihood project,Subsistence allowances plays an important role in “consideration to fairness” and “maintain the grassroot’s order”.Since the Subsistence allowances was carried out,the State Council and Ministry of Civil Affairs issued a series of policy texts to strengthen the Subsistence allowances’s standardized construction.However,the texts encountered anti-standardized questions caused by themselves,in addition to bringing difficulties to administrative staff of the system guarantee.The practices of the texts of application,publicity and democratic evaluation system show that only with the combination of system designers and local administrative staff and the group,the Subsistence allowances system’s standardized construction could achieve substantial progress and to achieve the Subsistence allowances’s normal function.

rural minimum living security; text and practice; substance standardized construction; procedure standardized construction; democratic evaluation system

2014-07-03

北京鄭杭生社會(huì)發(fā)展基金會(huì)·完美中國(guó)有限公司特設(shè)博士生項(xiàng)目(14ZHFD10)

魏程琳(1987-),男,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生,主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)與基層治理。

F323.89

A

1009-9107(2015)04-0135-06