胡德勝，許勝晴

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

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能-水關(guān)聯(lián)及我國能源和水資源政策法律的完善

胡德勝，許勝晴

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

能源和水資源是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源，指出二者之間客觀存在的關(guān)聯(lián)互動(dòng)要求能源和水資源政策法律必須尊重這一客觀規(guī)律，并致力于實(shí)現(xiàn)兩種資源管理之間的協(xié)同運(yùn)行；基于能-水關(guān)聯(lián)及其對(duì)能源和水資源政策法律影響的討論，結(jié)合美國能-水關(guān)聯(lián)領(lǐng)域立法實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中國能-水關(guān)聯(lián)狀況進(jìn)行了分析，對(duì)進(jìn)一步完善中國能源和水資源政策法律提出了具體的建議：以能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律為指導(dǎo)整合能源和水資源管理政策法律，建立能源和水資源管理間協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律的數(shù)據(jù)收集和基礎(chǔ)科學(xué)研究。

能-水關(guān)聯(lián)；水資源保護(hù)；能源安全；社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；法律與政策

能源是國民經(jīng)濟(jì)的血液，水資源則是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。這兩種資源之間同時(shí)也存在相互關(guān)聯(lián)、制約、依存的關(guān)系。2006年，《聯(lián)合國世界水資源發(fā)展報(bào)告：水，共同的責(zé)任》指出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要能源資源和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，而它們都依賴于水?！盵1]而且該報(bào)告在第9章“水和能源”中對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行了討論。2014年3月22日，聯(lián)合國世界水日以“水與能源”為主題，呼吁各國實(shí)施更加“協(xié)調(diào)、連貫和一致”的能源和水資源管理政策[2]。同年，《聯(lián)合國世界水資源發(fā)展報(bào)告：水與能源》以能源和水資源的關(guān)系為報(bào)告主題。當(dāng)前，西方國家從國家治理的角度研究能-水關(guān)聯(lián)(Energy-Water Nexus)相關(guān)的政策法律已經(jīng)成為熱點(diǎn)[3]，然而，目前國內(nèi)有關(guān)研究則幾乎處于空白。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、確保國家能源安全、保障民生以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境是國家能源監(jiān)管的四項(xiàng)主要目標(biāo)，水資源對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家能源安全、民生和生態(tài)環(huán)境而言，同樣具有重要意義[4]。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，本文從能-水關(guān)聯(lián)的視角，檢視我國能源和水資源政策法律，基于自然和社會(huì)規(guī)律，借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出有關(guān)完善建議。

一、能-水關(guān)聯(lián)及其政策法律的制定

能-水關(guān)聯(lián)包括能源對(duì)水資源的影響，水資源對(duì)能源的影響以及集能源和水資源屬性于一體的水能資源三個(gè)方面。

(一)能源對(duì)水資源的影響

能源所需水資源主要包括能源礦產(chǎn)開采、加工、精煉，化石能源廢棄物處理以及種植生物燃料作物所需的水資源。隨著能源需求的擴(kuò)大和水資源的日益緊缺，2012年，國際能源機(jī)構(gòu)(IEA)在《世界能源展望》指出：能源生產(chǎn)對(duì)水資源造成的影響也將逐漸加大，其對(duì)水資源的需求將以兩倍于能源需求的速度增長。據(jù)估計(jì)，2010年能源生產(chǎn)抽取的水資源為5 830億m3。其中，水資源消耗量(即抽取后未返回)為660億m3，并且隨著發(fā)電需求的進(jìn)一步增長以及生物燃料生產(chǎn)的擴(kuò)張，到2035年，全球水資源消耗量將提高85%[5]29。而且能源所需水資源達(dá)到全球總?cè)∷康?%，發(fā)達(dá)國家的這一比例達(dá)到45%[6]18。

不同能源類型的需水情況不同。生產(chǎn)能夠產(chǎn)生1GJ能量的常規(guī)石油或天然氣的耗水量在1-10 dm3，油砂耗水100-1 000 dm3，生物質(zhì)燃料耗水10 000-100 000 dm3[6]18。同一類型的能源因使用的生產(chǎn)技術(shù)和原料不同也會(huì)產(chǎn)生不同的耗水量。石油開采中二次開采技術(shù)(通過注水來支持油層壓力的技術(shù))的用水需求大約是依靠自然壓力開采用水的10倍[5]506。就生物質(zhì)能而言，采用甜菜、玉米、甘蔗、油菜籽、大豆生產(chǎn)1 dm3的生物燃料分別需要大約500、1 000、2 000、3 500和10 000 dm3的水[6]20。

(二)水資源對(duì)能源的影響

水資源的開采、輸送、供給、加工和處理過程必然會(huì)消耗一定的能源。根據(jù)水資源的類型不同，生產(chǎn)或獲取清潔用水所消耗的能源也不同。以生產(chǎn)或獲取1 m3清潔水為例，從地表水體(河流或湖泊)中約需0.37 kW·h；從回收使用的廢水中則需要0.62-0.87 kW·h；通過海水淡化技術(shù)需要2.58-8.5 kW·h[2]24。廢水處理過程同樣需要消耗能源。污水處理廠所消耗的電能主要用于污水生物處理過程，比例高達(dá)70%；污泥處理過程，比例達(dá)20%，并且污水處理廠的單位處理能源消耗隨著其規(guī)模的擴(kuò)大而降低[7]；另一方面，水資源的短缺給能源生產(chǎn)帶來了影響。2014年，《聯(lián)合國世界水資源發(fā)展報(bào)告：水與能源》指出：不斷增長的對(duì)有限供水的需求增加了用水密集型能源生產(chǎn)者尋求替代方法的壓力，特別是在能源與其他主要用水戶(如農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、飲用水和城市衛(wèi)生設(shè)施服務(wù))相互競(jìng)爭的區(qū)域以及水的使用可能被限制在維持健康的生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域[2]3。

(三)同時(shí)作為能源和水資源的水能資源

在能-水關(guān)聯(lián)中，水電生產(chǎn)具有特殊性，也是能-水關(guān)聯(lián)最直接的體現(xiàn)方式。水電生產(chǎn)是對(duì)水能的直接利用。水力發(fā)電方式可以分為徑流式發(fā)電和蓄水式發(fā)電。兩者之間的重要區(qū)別在于，前者一般不調(diào)節(jié)河流流量，而后者需要通過蓄水產(chǎn)生落差從而進(jìn)行發(fā)電。蓄水式發(fā)電方式將對(duì)河流流量的時(shí)際變化產(chǎn)生影響，而因水壩建設(shè)增加的水域面積將會(huì)對(duì)水的蒸發(fā)量產(chǎn)生重要影響[8]3。對(duì)于水電而言，水量的多少對(duì)其發(fā)電能力有著直接影響。在干旱時(shí)期，用于發(fā)電的水量可能會(huì)受到其他利用(如灌溉或飲水)需求的影響。

能-水關(guān)聯(lián)對(duì)能源政策法律的設(shè)計(jì)和制定具有重要意義。作為減少化石能源帶來的污染以及能源多元化戰(zhàn)略的重要組成部分，生物質(zhì)能發(fā)展政策往往未對(duì)其所需成本進(jìn)行多角度評(píng)價(jià)(包括其發(fā)展對(duì)能源、水資源、土地以及生物多樣性的影響)，然而在能-水關(guān)聯(lián)視角下則需要根據(jù)其耗水量有區(qū)別地對(duì)待不同種類的生物能源的發(fā)展[9]。非常規(guī)天然氣尤其是頁巖氣的開采能夠增加能源供給，但是采用水力壓裂技術(shù)開采頁巖氣會(huì)給水資源帶來壓力[10]。因此，我國在相關(guān)能源政策法律中要充分重視能-水關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。

二、中國能-水關(guān)聯(lián)狀況的特點(diǎn)

我國是世界上最大的能源生產(chǎn)國、消費(fèi)國和進(jìn)口國，能源安全對(duì)于我國——一個(gè)世界上人口最多的國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極其重要的意義。由于我國水資源需求的不斷增加以及嚴(yán)峻的水資源短缺和污染形勢(shì)，水安全則更是關(guān)系國計(jì)民生的重要戰(zhàn)略問題。能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，我國能-水關(guān)聯(lián)的狀況主要呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)。

(一)就我國能源和水資源的匹配程度而言，能源需求及其結(jié)構(gòu)以及能源和水資源的地理分布在客觀上加重了我國能源生產(chǎn)的水資源壓力

隨著我國能源生產(chǎn)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，水資源面臨著越來越大的壓力，而能源發(fā)展遭遇缺水的明顯瓶頸。煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中占最大比例，而我國煤炭資源主要集中在水資源十分稀缺的西部和北部地區(qū)。例如，山西、陜西、內(nèi)蒙古和新疆擁有全國煤炭資源總量的74%，但卻只擁有全國7%的水資源[5]520。煤炭生產(chǎn)和火力發(fā)電數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大受制于日益緊缺的水資源供應(yīng)，同時(shí)這種擴(kuò)大也對(duì)其他用水戶用水需求的滿足和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)帶來壓力[11]。

(二)就我國能源和水資源的需求壓力而言，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求和水資源需求的不斷增加對(duì)這兩種資源均提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，我國能源生產(chǎn)用水于2010-2035年期間將增加38%(4 000億m3)；能源部門消耗水量會(huì)上升83%(1 400億m3)，從而增加水資源的壓力[5]519。雖然我國《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將可再生能源作為能源開發(fā)利用的重點(diǎn)，但是由于不同的可再生能源對(duì)水資源的消耗程度不同，需要對(duì)可再生能源作進(jìn)一步的細(xì)分，必須結(jié)合各地區(qū)水資源狀況對(duì)可再生能源進(jìn)行開發(fā)利用，否則會(huì)造成可再生能源發(fā)展脫離當(dāng)?shù)厮Y源實(shí)際，從而進(jìn)一步加劇當(dāng)?shù)厮Y源壓力。

(三)就我國能源和水資源政策法律現(xiàn)狀而言，鑒于我國傳統(tǒng)的能源和水資源分部門實(shí)施管理的體制和路徑，兩個(gè)領(lǐng)域的政策法律呈現(xiàn)出涇渭分明、相互孤立的特點(diǎn)

就能源法而言，一方面，我國能源法主要以能源安全和能源開發(fā)利用為核心，對(duì)于能源開采、生產(chǎn)、加工以及消費(fèi)等領(lǐng)域的水資源節(jié)約及其保護(hù)則缺乏考慮[12]；另一方面，我國水資源政策法律中也欠缺對(duì)節(jié)能的考慮。以我國2002年頒布的《水法》為例，在其第3章即“水資源開發(fā)利用”一章中并未提及在水資源開發(fā)利用中采用節(jié)能技術(shù)、設(shè)備或方案。因此，由于我國水資源和能源采取分部門管理的方式，這種法律規(guī)定上的空白將會(huì)導(dǎo)致能源和水資源開發(fā)利用及保護(hù)過程中的不協(xié)調(diào)，削弱能源或水資源政策法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

三、美國制定能-水關(guān)聯(lián)政策法律的探索

關(guān)于能-水關(guān)聯(lián)的研究發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的美國。1978年，美國能源和環(huán)境領(lǐng)域的物理學(xué)家哈特(Harte)在《科學(xué)》上發(fā)表《能源與水資源》一文。他通過對(duì)比不同能源生產(chǎn)技術(shù)和方案，指出淡水資源應(yīng)該是制定能源政策的一項(xiàng)重要考慮因素，未來能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將受到水資源短缺的嚴(yán)重影響，而且能源對(duì)水資源的依賴受到很多不確定因素的影響[13]。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著能源和水資源的供求矛盾因人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及氣候變化等因素而日益激化，能-水關(guān)聯(lián)相關(guān)科學(xué)以及政策和法律問題逐漸得到重視。美國自然資源保護(hù)委員會(huì)(Natural Resources Defense Council)和美國太平洋研究院(Pacific Institute)在其2004年報(bào)告《能源消耗：加利福尼亞供水的隱形成本》中，就加利福尼亞供水過程中產(chǎn)生的能源消耗進(jìn)行了分析，認(rèn)為決策者在水資源規(guī)劃中并沒有充分考慮對(duì)能源產(chǎn)生的影響，指出節(jié)水措施同樣能夠降低能源消耗[14]。2006年，美國能源部發(fā)布了《能源對(duì)水資源的需求：關(guān)于能源和水資源之間的相互依賴性向國會(huì)提交的報(bào)告》[15]。這一報(bào)告使能-水關(guān)聯(lián)這一問題在世界范圍內(nèi)得到迅速而廣泛的傳播[16]。2014年6月，美國能源部發(fā)布《能-水關(guān)聯(lián)：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，就美國的能-水關(guān)聯(lián)狀況進(jìn)行了分析，指出氣候變化、人口增長、能源和水資源管理方式、技術(shù)發(fā)展等事項(xiàng)給美國能-水關(guān)聯(lián)問題帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[17]。

與對(duì)能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深化相對(duì)應(yīng)的是，2009年以來，美國國會(huì)的一系列法案使得這一問題由科學(xué)研究向直接立法實(shí)踐轉(zhuǎn)化。

(一)內(nèi)容

美國能-水關(guān)聯(lián)立法實(shí)踐中主要有下列三項(xiàng)代表性法案。

1.2009年的《能源和水資源一體化法案》(Bill for "Energy and Water Integration Act of 2009")。該法案以部署對(duì)能-水關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)研究為主要內(nèi)容。根據(jù)這一法案的規(guī)定：能源部部長應(yīng)當(dāng)商內(nèi)政部部長和環(huán)保署署長，同美國國家科學(xué)院就美國能源開發(fā)和生產(chǎn)對(duì)水資源產(chǎn)生的影響進(jìn)行深入分析達(dá)成一項(xiàng)安排；能源部以及內(nèi)政部部長分別就發(fā)電廠水資源和能源利用效率以及主要復(fù)墾工程的水資源和能源節(jié)約問題組織實(shí)施研究；在與水資源有關(guān)的能源消耗方面(主要包括水資源獲取、處理和輸送過程中的能源消耗)，主管部長負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、家庭以及市政用水中的能源消耗情況進(jìn)行評(píng)估。

2.2009年的《能源和水資源一體化研究法案》(Bill for "Energy and Water Research Integration Act of 2009")。該法案的全稱為《確保在能源部的能源研究、開發(fā)和示范項(xiàng)目中考慮水資源強(qiáng)度，從而保證能源和清潔水資源高效、可靠和可持續(xù)的供給的法案》。法案指導(dǎo)能源部部長將水資源方面的考量整合到能源部能源研究、開發(fā)以及示范規(guī)劃和項(xiàng)目之中并每3年(最多5年)向國會(huì)提交一份戰(zhàn)略計(jì)劃。法案第3條要求能源部部長配合其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)能-水一體化委員會(huì)，促進(jìn)和支持能源和水資源數(shù)據(jù)收集、報(bào)告和技術(shù)創(chuàng)新的改善。

3.2014年的《為了可持續(xù)性的能-水關(guān)聯(lián)法案》(Bill for "Nexus of Energy and Water for Sustainability Act of 2014")。這一法案的主要內(nèi)容是成立由能源部和內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)的跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)委員會(huì)或者分委會(huì)，主要關(guān)注能源與水資源在生產(chǎn)、利用及其效率等方面的關(guān)聯(lián)關(guān)系。它由美國國家科技政策辦公室主任負(fù)責(zé)組建，能源部和內(nèi)政部部長共同領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能包括：作為研制能-水關(guān)聯(lián)的一般性聯(lián)邦目標(biāo)和計(jì)劃的平臺(tái)；促進(jìn)聯(lián)邦各部門和機(jī)構(gòu)之間在能-水關(guān)聯(lián)事項(xiàng)活動(dòng)中的協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)和發(fā)展數(shù)據(jù)收集、分類以及聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)傳播的能力，致力于聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)之間的信息交流。

(二)經(jīng)驗(yàn)

美國上述3項(xiàng)法案至今仍處于立法的初級(jí)階段。從內(nèi)容上講，主要著眼于能-水關(guān)聯(lián)狀況的數(shù)據(jù)收集以及科學(xué)研究政策法律規(guī)定、能源和水資源管理部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、能-水關(guān)聯(lián)相關(guān)信息的收集和整理、戰(zhàn)略規(guī)劃的制定等。筆者認(rèn)為美國在此方面的立法實(shí)踐主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.重視數(shù)據(jù)收集和基礎(chǔ)研究。設(shè)計(jì)和制定能-水關(guān)聯(lián)政策法律需要充分的關(guān)于能源和水資源的信息，缺乏對(duì)現(xiàn)狀的充分理解就無法有效地制定計(jì)劃以及評(píng)估管理進(jìn)展[18]。隨著資源瓶頸的進(jìn)一步顯現(xiàn)，相關(guān)決策需要在對(duì)每一技術(shù)進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上作出，所收集和獲取的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)具有連續(xù)性和一致性，從而可以在不同部門和地區(qū)之間進(jìn)行比較。因此，搜集信息以及進(jìn)行報(bào)告的手段和要求應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化[19]。

2.建立能源和水資源管理間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在能源和水資源分部門管理的體制下，協(xié)調(diào)機(jī)制是確保能源和水資源事項(xiàng)得到一體化考慮的重要保障。有學(xué)者指出：建立這種協(xié)調(diào)不僅應(yīng)該包括數(shù)據(jù)共享，還應(yīng)該包括聯(lián)合計(jì)劃和討論，從而了解如何最好地在一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)以對(duì)另一個(gè)領(lǐng)域最小的影響計(jì)劃相關(guān)項(xiàng)目，同時(shí)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制也可以成為未來政策的來源，因?yàn)檫@些組織是最了解情況的利益相關(guān)者，可以預(yù)測(cè)所擬定政策法律的潛在影響[19]。

(三)教訓(xùn)

盡管美國已經(jīng)在能-水關(guān)聯(lián)政策法律制定領(lǐng)域有了一定的發(fā)展，但是至今并沒有一項(xiàng)法案得到通過、成為法律，存在的主要教訓(xùn)有兩個(gè)方面。

1.內(nèi)容上與已有立法重復(fù)過多。例如，關(guān)于單獨(dú)協(xié)商機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性問題。建立額外的能源和水資源間管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及進(jìn)行相關(guān)科學(xué)研究可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職能的重疊和工作的重復(fù)，進(jìn)而增加了不必要的成本投入。在2009年《能源和水資源一體化研究法案》聽證過程中，就有代表基于機(jī)構(gòu)重疊問題建議刪除第3條關(guān)于設(shè)立能-水一體化委員會(huì)的規(guī)定[20]59。

2.過分重視國會(huì)立法。在資源分部門管理的體制下，實(shí)現(xiàn)能-水關(guān)聯(lián)理念向政策和法律的轉(zhuǎn)化應(yīng)該更多地采用政策這種軟法形式，從而增加資源管理制度的彈性，推動(dòng)能源和水資源相關(guān)管理部門的協(xié)商，同時(shí)增強(qiáng)制度對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性，降低創(chuàng)制成本[21]。所需要的軟法，完全可以由執(zhí)行或者行政機(jī)構(gòu)通過制定規(guī)范性文件的路徑予以完成。

四、對(duì)完善我國能源和水資源政策法律的建議

我國在成為世界第一能源消費(fèi)大國的背景下，提出并正在實(shí)施推動(dòng)能源消費(fèi)革命、供應(yīng)革命、技術(shù)革命以及體制革命，并力求通過全方位加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下的能源安全[22]。能源革命需要相應(yīng)的政策法律革命[23]。鑒于能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律，國家在制定能源和水資源政策法律時(shí)不能僅從單一部門的視角出發(fā)，而是要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的指導(dǎo)下，綜合考量能源和水資源的關(guān)聯(lián)互動(dòng)關(guān)系，樹立能源和水資源相互制約和相互依存的理念，實(shí)現(xiàn)能源和水資源開發(fā)利用保護(hù)和節(jié)約的統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)能源與水資源之間的良性互動(dòng)，進(jìn)而保障我國的能源安全、水安全和生態(tài)安全，促進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中共十八屆四中全會(huì)專門就依法治國問題做出決定，提出我國要形成完備的法律法規(guī)體系，堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法的統(tǒng)一。基于上述關(guān)于能-水關(guān)聯(lián)問題的探討以及美國在能-水關(guān)聯(lián)政策法律領(lǐng)域的探索，結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者對(duì)完善我國現(xiàn)有能源和水資源政策法律提出具體的建議。

(一)整合能源和水資源管理政策和法律

以能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律為指導(dǎo)，注重軟法的路徑和作用，整合能源和水資源管理政策和法律，避免全國人大或其常委會(huì)在立法內(nèi)容上出現(xiàn)重復(fù)。

國家在制定能源開發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)政策法律時(shí)，充分考慮其對(duì)水資源產(chǎn)生的影響，使之與我國的最嚴(yán)格水資源管理制度相協(xié)調(diào)。一方面，根據(jù)我國不同地區(qū)的能源和水資源匹配情況，因地制宜地制定能源生產(chǎn)政策和發(fā)展規(guī)劃，避免或者減少在干旱缺水地區(qū)進(jìn)行需水量和耗水量過大的能源生產(chǎn)或開采活動(dòng)；另一方面，在新能源發(fā)展政策方面，要充分評(píng)估新能源生產(chǎn)對(duì)水資源產(chǎn)生的影響，鼓勵(lì)和支持耗水量較少或者基本不消耗和不污染水資源的新能源發(fā)展。在水資源開發(fā)、輸送、利用以及處理領(lǐng)域，提高能源利用效率，促進(jìn)低耗水量的清潔能源和可再生能源在這一領(lǐng)域內(nèi)的推廣。

(二)建立能源和水資源管理間協(xié)調(diào)機(jī)制

雖然我國與美國一樣，對(duì)能源和水資源進(jìn)行分部門管理。但是，美國政府的部門間協(xié)商或者協(xié)調(diào)機(jī)制非常完善，而我國的部門間協(xié)商和協(xié)調(diào)則十分差。為了防止各部門僅從其部門視角或利益出發(fā)制定出相互矛盾的政策，我國需要建立“事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的協(xié)商或協(xié)調(diào)機(jī)制。由于國家機(jī)構(gòu)改革的要求，在我國設(shè)立新的實(shí)體性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，但是可以利用政務(wù)管理工作平臺(tái)和非實(shí)體性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(例如領(lǐng)導(dǎo)小組，定期的協(xié)商/協(xié)調(diào)(會(huì)議)機(jī)制)的形式，進(jìn)行部門間溝通和協(xié)調(diào)[24]。

(三)加強(qiáng)能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律的基礎(chǔ)科學(xué)研究和數(shù)據(jù)收集

科學(xué)立法包括法律實(shí)體內(nèi)容以及立法程序和技術(shù)兩個(gè)方面的科學(xué)化，后者是為前者服務(wù)的。政策和立法的科學(xué)化需要以科學(xué)規(guī)律為指導(dǎo)，以客觀現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)。因此，對(duì)于我國能-水關(guān)聯(lián)規(guī)律和相應(yīng)數(shù)據(jù)需要進(jìn)一步地收集和研究，而這同樣也需要以政策法律作為保障，從而確保高效節(jié)能和節(jié)水技術(shù)的發(fā)展、應(yīng)用以及收集和獲取的數(shù)據(jù)具有連續(xù)性和一致性?；A(chǔ)研究應(yīng)該是跨學(xué)科的，多視角的，基于先進(jìn)理念或者理論的。例如，和諧論就不失為較好的理論路徑之一[25]；再如，對(duì)于水能資源的開發(fā)，需要充分考慮其對(duì)環(huán)境特別是生態(tài)系統(tǒng)的影響，注重生態(tài)補(bǔ)償政策法律的制定和不斷完善[26]。

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(責(zé)任編輯：馮 蓉)

On Energy-Water Nexus and Perfection of China′s Energy and Water Policy and Law

HU Desheng, XU Shengqing

(School of Law, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

Both energy and water resources are important strategic resources for our country′s economic and social sustainable development. The objectively existing nexus between energy and water requires the policy and law must respect it and be committed to achieve the coordinated operation between the two kinds of resource management. Based on the discussion of Energy-Water Nexus and its influence on energy and water policy and law, the analysis of Energy-Water Nexus in China and combined with the United States′ legislative practices on Energy-Water Nexus and its experience and lessons, this paper put forward the suggestions to improve our country′s energy and water policy and law from three aspects, namely, to integrate energy and water resource management policy and law guided by the energy-water nexus, to establish coordination mechanism between energy and water management, and to strengthen data collection and basic science research of energy-water nexus in our country.

Energy-Water Nexus; water resource protection; energy security; sustainable development of society; law and policy

10.15896/j.xjtuskxb.201504018

2015-02-28

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目(14JZD022)

胡德勝(1965- )，男，西安交通大學(xué)法學(xué)院教授，絲綢之路國際法與比較法研究所副所長，博士生導(dǎo)師。

DF46

A

1008-245X(2015)04-0115-05