·衛(wèi)勤研究·

堅持軍民融合思路構建非戰(zhàn)爭軍事行動部隊防疫保障體系

作者單位:610021 成都，成都軍區(qū)疾病預防控制中心

殷旭東，方麗，楊川莉，范泉水，牛文忠

[關鍵詞]軍民融合；非戰(zhàn)爭軍事行動；防疫；體系

自進入新世紀以來，我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的頻次顯著增加，從種類上看，既有奧運會安保等國家重大活動，也有"非典"等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以及汶川地震等搶險救災，同時也有國際維和、海外救災、維穩(wěn)執(zhí)勤等任務。在這些非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障任務中，衛(wèi)生防疫的重要性突顯，已得到國家和軍隊的高度重視，自2008年起，將軍隊疾病預防控制機構納入了國家公共衛(wèi)生體系建設。但是，由于沒有經驗可以借鑒，到底如何構建非戰(zhàn)爭軍事行動部隊防疫保障體系，是軍隊各級衛(wèi)勤機關和疾病預防控制機構都在積極探索的課題。我中心也承擔了國家級防疫救援隊抽組建設任務，近年來，我中心防疫救援隊先后完成了搶險救災、國際維和等十多次防疫救援任務，其中尤以搶險救災居多，包括西南特大旱災救援，汶川、盈江、彝良、蘆山、魯甸等歷次地震災害救援，均圓滿完成了上級賦予的保障任務，同時也積累了豐富的實踐經驗。本研究結合我中心執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動防疫保障任務的實踐，對如何構建非戰(zhàn)爭軍事行動部隊防疫保障體系進行了初步的探索。

1非戰(zhàn)爭軍事行動部隊防疫保障的突出特點

從歷次西南搶險救災防疫救援保障實踐來看，我中心防疫救援隊早期任務是完成指定任務區(qū)域的防疫救援任務，以及救災部隊防疫保障任務。在災區(qū)防疫形勢趨于平穩(wěn)、地方疾控系統(tǒng)得以恢復、救災部隊尚未撤離時，主要任務轉換為救災部隊防疫保障，兼顧地方防疫支援保障和災后恢復重建的專業(yè)指導。因此，救災部隊防疫保障始終是防疫救援隊的重要任務之一。由于搶險救災的特殊性，部隊防疫保障的主要特點是[1]：

1.1任務突然由于自然災害的發(fā)生具有較強的突然性，導致搶險救災任務準備時間不夠充分，必然要求防疫保障隊伍始終保持良好的應急戰(zhàn)備狀態(tài)，無論是人員抽組，還是平時訓練、裝備狀況和物資儲備、預案制定與技術能力，都要求能夠滿足"兩個不經"(不經臨戰(zhàn)訓練、不經臨時補充)，才能在應急保障中應對有力。

1.2保障艱巨救援部隊連續(xù)突擊作業(yè)、生活衛(wèi)生條件下降，導致官兵的健康水平降低，以及任務轉換時的不同保障需要、部署地點的調整等因素，包括對災區(qū)群眾的防疫保障，都會帶來防疫需求的變化，大幅度增加防疫業(yè)務工作量。

1.3條件艱苦災害導致交通、通信、供水、宿營等保障困難，直接影響防疫保障的展開，并可能威脅防疫人員健康與安全。加之任務地域相對陌生，底數不清，大批救援人員進入災區(qū)以及災區(qū)人口發(fā)生的大規(guī)模遷徙，易感人群大幅上升，對防疫保障提出了更高要求。

1.4協(xié)調復雜由于救援一般都有軍地雙方共同參與，特別是較大災害救援中，既有地方救援力量、駐地政府機構、民間機構、志愿者，又有軍隊各級救援部隊和武警等力量，關系復雜，衛(wèi)勤協(xié)同難度增加；部隊作業(yè)多呈點狀分布，防疫力量分散，組織指揮和統(tǒng)一協(xié)調難度增加。

2　實踐中存在的主要問題

由于搶險救災這一非戰(zhàn)爭軍事行動的特點，會導致救援部隊防疫保障出現新的變化，在各類災害救援的部隊實際保障中，主要存在以下幾個方面的問題：

2.1指揮機制不夠順暢歷次救援中，一般以災區(qū)行政區(qū)劃為主，分片成立軍地救援聯合指揮機構，但存在問題較多：一是臨時成立，相互之間情況不熟悉，多以聯席會議制度代替常設指揮機構，使救援組織指揮難以實現準確、高效；二是聯合指揮機構權威性不高，盡管指揮機構成員涵蓋了軍地各級主要領導，但決策仍以協(xié)商、協(xié)調為主，遇到緊急情況時會延遲救援響應時限；三是沒有建立一體化指揮平臺，命令下達仍是以軍地各自渠道傳達，導致執(zhí)行速度慢、反饋情況不及時，執(zhí)行具體任務的軍地救援力量之間溝通較少、協(xié)同不夠，經常出現防疫區(qū)域的重疊或盲區(qū)[2]。

2.2防疫體系覆蓋不全搶險救災初期，均以災區(qū)群眾生命安全救援為主，并盡最大可能搶救群眾財產，對一線救援力量的防疫防護十分薄弱。災區(qū)的自然疫源性疾病對救援官兵具有感染可能，災區(qū)有毒、有害物質如化工產品可能危及官兵健康，特別是對散布的點狀工作面，災后環(huán)境及其危害因素的監(jiān)測監(jiān)控和防疫防護指導難以到位；連續(xù)突擊救援，導致部隊官兵體力透支、休息不夠，產生的疲勞以及心理問題也極易忽視，同時飲食、飲水保障條件受限，生活衛(wèi)生設施不足，也威脅到官兵健康；災區(qū)群眾聚集，臨時安置條件差，與官兵接觸密切，極大地增加了傳染病風險。

2.3隊屬防疫力量薄弱我軍隊屬防疫力量編成，主要著眼于部隊平時防疫保障需要，在遂行災害救援時無法滿足實際需求。由于建制團一般僅編配1名防疫軍醫(yī)，非建制團及以下單位，由軍醫(yī)兼任防疫職責。而大多數基層部隊防疫軍醫(yī)或兼職人員，沒有經過系統(tǒng)的防疫專業(yè)學習，僅有短期培訓經歷，平時工作經驗不足，訓練水平局限，在應對復雜情況時難以勝任；在攜行物資時，因機動和生命救援排在第一位，防疫防護物資極易忽略，因此，救援時隊屬防疫保障水平難以保證。救援地域的地方疾病預防控制體系多因災害受到不同程度的損害，難以提供有效支持，而防疫救援隊因工作職能的不同，以及編配人員制約，無法直接提供一線保障。

3堅持軍民融合思路，構建非戰(zhàn)爭軍事行動部隊防疫保障體系的策略探討

我國是一個自然災害多發(fā)的國家，防疫救援作為衛(wèi)生應急的重要內容，引起了各級政府的高度重視，專業(yè)救援力量建設力度不斷加大，經費投入和裝備建設水平都得到了很大的提高。從國家宏觀層面上來看，災害防疫救援對軍隊和地方政府來說，具有目標指向上的一致性。但從現有力量上看，軍地應急力量的反應速度、裝備水平、機動能力、技術水平上的優(yōu)勢和局限性十分明顯：從實際救援來看，地方疾控體系的覆蓋面積廣，本底情況清，行政資源多，后續(xù)動員能力十分強大；而軍隊救援力量的突擊能力和過硬作風，核化生防疫防護能力非常突出。因此，堅持軍民融合思路，全面構建災害救援防疫體系，對于強化遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務部隊的防疫保障具有十分重要的意義。與此同時，也應該看到，加強災害救援軍民融合防疫保障建設是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，受到保障對象、保障體制、保障機制、保障環(huán)境等多種因素的制約和影響[3]。因此，應當立足實際情況，著眼救援需要，統(tǒng)一認識、強化領導、完善機制、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進，才能真正實現災害防疫救援的軍民融合，為圓滿完成災害救援使命、確保部隊官兵健康打好基礎。

3.1做好國家層面頂層設計我軍在國防建設上一直強調"軍民結合"的重要原則，要加強軍民融合建設，應當作為國家戰(zhàn)略來籌劃推進。在災害防疫救援這一系統(tǒng)的軍民融合建設上，同樣需要在國家層面研究、論證，并確立明晰的可供遵循的全局性戰(zhàn)略，制訂階段性戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略舉措等，牽引和約束軍隊和地方災害防疫救援建設的有序發(fā)展。從根本上講，這一戰(zhàn)略符合國家總體發(fā)展戰(zhàn)略、國防和軍隊建設方針，符合國家安全需要，也符合災害救援需要。在國家戰(zhàn)略的指引下，從國家層面上強化頂層設計，進一步探索防疫救援的軍民融合建設的總體思路、指導原則、建設目標和階段任務，為軍隊和各級政府開展軍民融合建設提供指引和遵循，在既有防疫救援經驗的基礎上，進行建設試點，總結出全面提高防疫救援效能、充分實現軍民優(yōu)勢互補的融合建設模式。

3.2建立完善相關法規(guī)政策體系我國在軍民融合式發(fā)展上沒有制訂專門的法律規(guī)章，缺乏法律層面對軍地雙方責任、義務、權利的規(guī)范與調整。如在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中，較為完整地規(guī)范了各級政府和部門的職責，并從原則上明確了軍隊參加駐地應急指揮機構及突發(fā)事件的應急救援，但對于軍民融合的組織指揮原則、應急力量建設、聯合訓練救援及日常協(xié)調機制等，均未能明確提及；《關于疾病預防控制體系建設的若干規(guī)定》發(fā)布于軍隊疾病預防控制機構納入國家公共衛(wèi)生體系建設之前，對于軍隊力量在國家防疫救援中的地位、作用、指揮、訓練、保障等很難找到操作性強的法規(guī)條款。目前部分地方省市政府與軍隊也出臺了相關的方案，但多限于行政部門工作方案的原則意向。因此，應圍繞軍民融合發(fā)展的實際需求，研究制訂相關的法律、規(guī)定、條例等，完善其法律框架，為推進軍地防疫救援力量建設、管理、訓練、保障的全面融合提供依據[4]。

3.3切實推進軍民融合式建設軍隊和地方政府應依據相關的法規(guī)，建立權威性的組織領導機構，全面統(tǒng)籌規(guī)劃軍民融合式建設發(fā)展具體事宜。在防疫救援力量建設中，不能僅僅依靠文件或會議來落實建設要求，應根據實際需要，建立常設辦事機構，統(tǒng)一制定相應的建設目標、裝備計劃和訓練安排、后勤保障等諸多工作內容，通過規(guī)章制度、行政管理和獎懲機制等，從實際操作層面有力地推進防疫救援力量的全面建設。特別是對于自然災害頻繁發(fā)生的西南地區(qū)，要打破軍隊與地方相對封閉的狀態(tài)，除了加強軍地基層防疫救援骨干培訓以外，還應通過軍區(qū)層面，與戰(zhàn)區(qū)內各省市、自治區(qū)政府和相關部門，統(tǒng)籌建設防疫應急力量，在加強軍隊與地方各自應急力量建設的同時，還應探索不同規(guī)模的聯合抽組建設模式、力量投送和指揮方式等，突出軍隊和地方防疫救援力量的特色，做到優(yōu)勢互補、強強聯合，全面提高應急救援能力，為出色完成防疫救援任務、確保災區(qū)群眾和救援官兵健康夯實基礎。

3.4著力提升融合層次在防疫救援力量軍民融合建設中，要進一步拓展融合范圍、豐富融合形式，特別是專業(yè)力量建設上，要強化骨干力量的培養(yǎng)、使用和保留，努力建設一支通曉軍地法規(guī)政策、專業(yè)技術過硬、作風優(yōu)良的骨干隊伍；在防疫裝備建設中，軍地通用裝備要實現優(yōu)化配置、避免重復建設和資源浪費，做到重點突出、整體平衡，對物資藥品和防護器材實行軍地一體化預儲、輪換和動用機制；適時組織軍地防疫力量的聯合訓練與救援演練，統(tǒng)籌解決后勤供應的聯合保障等問題，通過多種形式扎實推進軍地融合的防疫力量建設水平。要注重加強預防醫(yī)學和軍事醫(yī)學研究，依靠科技創(chuàng)新提升救援能力；切實加強軍地之間的信息溝通與情況交流，對雙方的防疫力量建設與救援能力做到心中有數，對可能發(fā)生的自然災害盡可能做到提前預警，并及時解決軍民融合中存在的困難和問題，不斷提高融合建設層次水平，共同鑄就自然災害救援的防疫防護盾牌[5]。

【參考文獻】

[1]高偉,靳興,高斌,等.著眼非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障特點,打造全面過硬應急機動衛(wèi)生防疫力量[J].解放軍預防醫(yī)學雜志,2013,31(4)：289-291.

[2]莊英杰,段惠娟,賈紅軍,等.我軍非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)生防疫保障現狀與對策[J].解放軍預防醫(yī)學雜志,2012,30(2):79-81.

[3]于川信.軍民融合創(chuàng)新發(fā)展的理性思考[J].裝備學院學報,2014,25(1):4-8.

[4]劉江,王戎,葛毅.軍民融合式應急醫(yī)學救援體系[J].解放軍醫(yī)院管理雜志,2010,17(5):452-453.

[5]張鵬,李偉,耿杰,等.建設軍民融合式核化生突發(fā)事件醫(yī)學救援體制的思考[J].解放軍衛(wèi)勤雜志,2011,13(3):139-142.

(收稿日期:2015-01-09)

文章編號1004-0188(2015)04-0445-03

doi:10.3969/j.issn.1004-0188.2015.04.042

中圖分類號R 821.13

文獻標識碼A

通訊作者:牛文忠，E-mail：mjnfsw@sina.com

基金項目:成都軍區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生科研"十二五"第二批課題重點項目( B14015)