田　孟

(華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢　430074)

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“結平衡賬”：農戶主導型農地確權模式探索

田孟

(華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢430074)

摘要：在當前我國農村土地確權工作不斷推進的過程中，來自國家層面的政策供給往往會被農村基層組織創(chuàng)造性地使用，使得確權實踐體現出一種村社內部“結平衡賬”的現象和功能，即基層組織通過召集村民多次開會研討、民主協商，兼顧村社內部已經多元化的利益訴求，最終制定出切實可行的土地確權方案。如此，不僅完成了國家“自上而下”要求的土地確權任務，而且也實現了農民“自下而上”要求理順村社內部關系的目標。村社共同體內部成員構成的不斷變動與我國農村地權政策的相對穩(wěn)定性之間的矛盾，是需要進行以土地調整為主要內容的“結平衡賬”的關鍵原因。村社內部“結平衡賬”機制是確保農村社會穩(wěn)定的核心機制，也是解決“三農”問題乃至國家涉農政策下鄉(xiāng)過程中的諸多困境的有效方法之一。

關鍵詞：產權；農地確權；結平衡賬機制；土地調整

一、問題的提出

俗話說,土地是農民的命根子。從根本上看,中國最大的問題是農民問題[1]。農民問題最關鍵的是土地問題。土地問題最核心、最深層的是土地產權問題。土地產權問題可以分為土地產權的構造問題[2]和土地產權制度本身的穩(wěn)定性問題[3]兩個方面。改革開放以來,由于我國農村土地產權制度一直處于變革之中,因此,土地產權構造問題往往壓過土地產權制度本身穩(wěn)定性問題而成為關于我國農村土地產權制度問題討論的焦點問題。很多學者[4]都曾就如何構建一套既符合中國國情、又能夠高效運行的農地產權制度體系做出過努力。

制度經濟學認為,從產權性質來看,“產權是一束權利關系”,包含占有、使用、收益和處分等各項權能。從產權功能方面來看,德姆塞茨[5]認為,在利益多元化的社會中,產權作為一種社會工具,具有幫助各個主體在進行產權交易時形成穩(wěn)定而又合理預期的作用。特定的產權制度具有相應的激勵機制。在不同經濟社會條件下,產權制度及其激勵機制具有不同的績效,從而促進或者阻礙經濟社會的發(fā)展。反過來,經濟社會的發(fā)展又會強化或沖擊既有的產權制度及其激勵機制,從而實現產權制度的穩(wěn)定或重構。一般來說,清晰的產權結構能夠對市場交易行為產生正向的功能,而產權模糊則不利于資源的優(yōu)化配置。但產權本身就具有“不確定性”[6],因此,為了實現交易,產權邊界需要明確界定。甚至可以認為,產權就是在產權界定的過程中產生的,沒有未經界定的產權。但是,產權界定是需要成本的。而且,一般來說,產權界定得越清晰,所需要的成本也就越高。按照產權經濟學原理,只有當產權界定的收益大于成本的時候,進行產權界定才是合理的,也才是可能的。

相對于上述產權經濟學派的觀點,一批國內的社會學學者提出了不同見解。在產權性質方面,周雪光從產權構建性的角度提出了“關系產權”概念,認為產權是在產權運作的制度環(huán)境之中建構出來的,是各種關系共同形塑的結果。因此,“產權是一束關系”[7]?；诖?臧德順提出了“關系地權”[8],田先紅等則從社會結構的角度提出了地權的“階層競爭”屬性[9]。張小軍從實體論的角度提出產權“復合性”特征[10],包含經濟產權、政治產權、文化產權、社會產權和象征產權等多重維度。其中,“象征地權”是一種基于認同范疇的土地產權形態(tài),是被人們賦予了特殊意義的產權類型[11]。陳鋒從村莊內部的視角出發(fā)提出了產權的“嵌入性”,他發(fā)現贛中地區(qū)農民的土地產權觀念與當地的村莊社會結構之間存在邏輯上的自洽性,農民日常觀念里對土地表現出一種“祖業(yè)權”的認知形態(tài)[12]。在產權功能方面,折曉葉等認為在一個制度環(huán)境較為穩(wěn)定的背景下,當市場合約不完備時,作為一種社會性合約的農村社區(qū)集體產權,可以通過非正式的方式解決社區(qū)內部的合作困境和產權沖突,從而實現界定和維護社區(qū)產權秩序的目的[13]。在產權界定方面,申靜等發(fā)現我國農村土地產權界定的標準是村社“集體成員資格”[14]。張靜則認為農村土地產權界定因為不同主體的選擇性使用而具有“不規(guī)則性”[15]。因此,“產權模糊”其實是產權復雜的一個表現形式。界定產權不僅是一個涉及界定“成本-收益”的單純經濟問題,而且是一個界定“關系”“資格”“象征意義”“文化”乃至“權力”等方面的綜合性問題。

產權研究的“社會學范式”是對既有的“經濟學范式”的一個重大創(chuàng)新[16]。這種新的范式要求我們將產權制度放置到具體的關系生成情境、文化意義網絡、象征資本、權力社會結構等環(huán)境之中進行考察。本文接續(xù)了產權研究的“社會學范式”,試圖從自內而外的村莊角度切入,以農村土地承包經營權的確權實踐作為研究對象,揭示農地產權及其界定過程中的復雜性。本文的問題意識在于,農地確權政策在個案村的實踐呈現出了一種什么樣的邏輯，這種實際邏輯具有哪些特點，這種實踐邏輯的約束條件是什么，以及這種農地產權確權實踐的方式對于當前全國開展的土地確權工作具有什么樣的啟示?

二、農地確權政策的內容及其涵義

2014年4月,湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案》(鄂辦文[2014]17號),對該輪確權進行部署。此次確權以村組為單位進行,經村民代表大會(或村民大會)討論,既可以選擇“確地確權”,即“確地到戶”的方式;也可以選擇“確股確權”,即“確股到戶”的方式。難能可貴的是,17號文著重提到了此次確權所要注意的“十大政策要點”,即“此次確權與歷次確權”之間的關系、“穩(wěn)定和調整”的關系、“約、法、情、理”之間的關系、“權利和義務”的關系、“新老成員”之間的關系、“田多戶和田少戶”之間的關系、“一般成員與特殊群體”的關系、“以往平調和此次確權”的關系、“30年與‘長久不變’”的關系以及“確權和穩(wěn)定、發(fā)展”的關系等問題。顯然,此次農地確權的核心是厘定土地的產權邊界,理順各種關系。

農村承包地上的各種關系問題可以簡要地分為“橫向”和“縱向”兩個層面。所謂“地權的橫向層面的問題”,即村社集體“成員權”[17]問題,是指在一段時間內,由于人口增減、遷入遷出、家庭內部分家、土地委托耕種或實質性“交易”等原因所導致農民土地承包經營權配置問題。而所謂“地權的縱向層面的問題”,則涉及到兩個層次:一是國家的宏觀土地政策與農民的土地權利之間的關系問題[18],二是土地的集體所有權與土地的承包經營權之間的關系問題[19]。但在通常意義上看,農民的土地權利的“縱向”層面,主要是指國家與農民之間的關于土地權利配置的問題,比如土地承包期穩(wěn)定與集體內部土地調整的關系問題、農民的土地抵押權“賦權”問題[20],以及征地過程中的土地增值收益分配問題等等;而農民集體由于其本身就是由農民成員組成的,所以,集體所有權與土地承包權之間的關系問題,歸根結底還是屬于農民與農民之間的“橫向”關系問題。

不管是為了解決地權“橫向關系問題”還是地權“縱向關系問題”,此次湖北省的土地確權工作主要致力于厘定作為“一束權利”的地權之間的邊界,增強地權不同權能的清晰度和穩(wěn)定性。這既是制度經濟學關于實現產權配置績效目標的基礎性需要,也是當前我國農村土地產權交易市場不斷演進所有產生的一種內在需求。根據農業(yè)部最新的統計數據[21],截至2014年6月底,全國農村承包耕地的流轉面積達到了3.8億畝,占承包耕地總面積的28.8%,活躍的農村地權交易市場客觀上需要清晰明確的產權邊界。但是,按照產權研究的“社會學范式”,厘定產權邊界不僅是一個單純的法律問題或經濟問題,更是一個涉及到農村利益調整、社會關系再造、文化價值重塑等既綜合又復雜性的問題[22]。因此,為了厘定產權邊界,必須首先要解決覆蓋在既有的產權結構之上的各種關系及其中的矛盾。

當前,不同區(qū)域農村面臨著不同的現實問題。對于絕大多數的普通農村來說,最突出的地權矛盾是集體組織成員(農民)之間的地權配置問題,也就是農村土地承包經營權的配置效率和分配公平問題。隨著農村人口的向外流動和遷移,農村地權的配置不均十分嚴重。因此,為了順利開展土地確權,首先就需要理順村社內部各種關系及問題。

三、友誼村地權關系變動的歷史考察

省“兩辦”17號文下發(fā)后,友誼村*按照學術慣例，文中涉及的地名已做技術處理。被確定為此次農村土地承包經營權確權試點村,是全縣僅有的3個試點村之一。友誼村地處江漢平原腹地,位于荊江南岸分流河道之一的虎渡河中游地帶。2005年,湖北省實施農村基層管理體制改革,合村并組。友誼村即由當時的黃臺村、沙河村和閘口村3個行政村合并而成;合并前3個村共有23個村民小組,合并后變?yōu)?3個;全村有835戶,共3 350人,其中勞動力1 700人;全村上報耕地面積4 749畝,而實際有4 900多畝。其中水田2 537畝,剩下全為旱地;有集體水面3個,共620畝。當地農民家庭普遍形成了“以代際分工為基礎的半工半耕家計收入模式”[23],即在農民家庭收入中,中年人或年輕人在外務工、經商,老年人在家務農,農民家庭普遍存在“非農收入”和“農業(yè)收入”兩大收入來源。

1982年,友誼村開始實行土地“承包到組”。1983年,按照上級要求分田到戶。當時按照人口均分土地,但土地面積是按照產量計算,而不是按照標準面積計算,所以存在土地面積打折的情況。在分配方式上,旱地采取按照門牌號依順序分配,而水田則采取抓鬮的方式分配。之所以采取這樣的方式,主要是因為旱地的差別不大,而水田因遠近肥瘦不同差異很大。當時集體沒有預留機動地,而是聲明在以后適當的時候進行土地調整。截止到1998年,友誼村一共進行了3次土地調整,每次均為“小調整”,增人增地，減人減地。

到了20世紀90年代中后期,農產品價格低,農業(yè)投入成本大,農業(yè)稅費越來越重,當地出現了農民“棄田拋荒”的現象。當時,村組集體根本沒有辦法阻止農民的這種行為,有的農民甚至跪在村組干部面前要求放棄土地。于是,為了確保農業(yè)稅費任務的完成,村組干部想了很多辦法:一是把土地重新分配,讓那些愿意種地的人多種,其中很大部分是當時沒法離開村莊的村組干部。二是村組干部到山區(qū)宣傳動員當地農民搬遷落戶,讓這些外地人來種地,當時出現了一批本地農民“搭地賣房”。三是采取將農田改造成魚池、窯廠等設施。友誼村當時重新分配土地,采取“按需分配”原則,“農戶愿意要多少就給多少,既可以多要,也可以少要,也可以不要”。當時約有30%的農戶選擇不要土地,剩下近70%的農戶多多少少分配到了土地。其中,有的農戶因為多要了土地便成為了后來的種田大戶。

1998年,土地一輪承包到期,國家開始推行土地“二輪延包”政策。在當時,如何“延包”是個問題。宏觀政策是以一輪承包時的權屬關系為基礎進行“延包”,但是如果按照這個政策延包的話,那些當時正在種田的農民肯定不愿意,因為土地一直是由他們耕種的,土地上的稅費也是他們完成,因此土地權屬理應歸他們;同時,按照這個政策進行延包,那些棄田的人也不會愿意,因為倘若土地權屬歸了他們,便將意味著這些土地上的負擔也歸他們承擔,而他們早已不種地了。于是,當時有些地方是按照農地耕作現狀進行延包,也就是說,“當時誰在種就把土地承包權確給誰”。這就意味著,那些之前申請不要土地的農戶,不僅喪失了土地地塊,而且喪失了這一輪土地承包期內的土地承包經營權。這是一個很重大的變化,但由于當時土地上還有稅賦、農產品價格不高,“土地不俏”,所以農民當時對這個變化的反應并不強烈,并未產生大面積的糾紛。與此同時,也有很多地方的二輪延包政策采取“走過場”的方式,土地的既有權屬和關系都沒有觸動,僅僅換了一下證書,應付性地完成上級任務,而且土地證書大都沒有發(fā)下去,實際上也發(fā)不下去。

到了2003年,農業(yè)稅逐漸取消,種地不交稅還有補貼,此時農產品的價格也開始回升,農民對于土地的關注度開始高起來。于是,那些之前不要土地的農戶開始回來要地。在相關指導政策沒有出臺之前,基層對于這種問題的解決一般是都通過雙方協商解決。后來,湖北省出臺了“完善二輪延包政策”,對這類糾紛進行指導,尤其對于那些在之前二輪延包時候“走過場”的,要求落實政策。在這種情況下,部分農村采取“一事一策”的方式,對于出現問題的土地進行協商解決,然后變更登記并確權發(fā)證;對于那些沒有反映出問題的就不予觸及。當時,有部分農村進行了土地調整。土地調整的起點有兩種類型,有的是按照二輪延包政策時(1998年)的人口進行調整,有的則是按照完善二輪延包政策時候(2004年)的人口進行調整。但也有一部分村莊沒有調整,因為當時這些村莊的問題還沒有暴露出來。

正是因為當時的土地二輪延包采取了“一事一策”的工作方式,對于出現問題的就解決,沒有問題的就直接延包,“不會沒有麻煩找麻煩”。所以,有些潛伏的問題在當時便沒有暴露出來。等到國家后來對于農村的支持力度越來越大,農業(yè)補貼的水平越來越高,以及部分近郊農村的土地被征收,甚至還包括之前的那些農民回鄉(xiāng)要地成功所引起的示范效應等等,造成了后續(xù)不間斷地有農民回鄉(xiāng)要土地,土地糾紛持續(xù)存在。土地上的利益越大,糾紛越多。對此,基層政府繼續(xù)采取“一事一策”的方式通過雙方協商予以解決,持續(xù)至今。

而此次土地確權的目的,一方面是要對前段時間以來進行的土地糾紛協商的成果進行確認,另一方面則是要為那些尚未解決的土地糾紛問題提供一個暴露的機會,并在這次確權過程中進行一次集中的解決。按照上級要求,解決這些問題的基本方法是:(1)有法律法規(guī)政策依據的,按照法律法規(guī)政策辦;(2)沒有法律法規(guī)政策依據的,按照村民自主協商辦;(3)沒有法律法規(guī)政策依據的,而村民自主協商不成功的,則暫時擱置,此次不予確權,僅作統計摸底。顯然,友誼村的此次土地確權工作表現出了鮮明的解決實際問題的目標導向和工作風格。這些問題中最主要的自然是那些需要通過組織村民自主協商解決的土地相關問題,這既是土地能夠確權的前提,也是土地確權的重要組成部分。

綜上所述,自1980年代以來,友誼村的地權經歷過多次調整。農村地權之所以需要不斷地進行調整,表面上看是國家宏觀政策導向的作用力,但實際上卻是村社整體的經濟社會變遷的客觀反映和結果。眾所周知,近年來村社共同體處于頻繁的變動之中,人口、土地、人地關系以及人與人之間的關系等等都在發(fā)生深刻變化。人口的新增與減少,遷入與遷出;土地的增加與侵蝕,改良與退化等等,客觀上都要求地權進行重新的配置和調整。但是,國家的土地政策基調以及土地利用本身的需要都偏好于一種相對穩(wěn)定持久的地權樣態(tài)。于是,不斷變動的村社共同體便與相對穩(wěn)定的地權狀況之間存在深刻的矛盾?；鶎咏M織的功能之一,就是要就村社共同體內部成員的地權配置格局進行適應性的調整,以解決實際糾紛和問題。其中,“結平衡賬”往往是基層社會一個十分常見而又重要的工作方法。

四、確權實踐:村社如何“結平衡賬”?

那么,什么是村社內部的結平衡賬，村社內部又是如何結平衡賬的，具體到土地確權工作方面,村社內部的結平衡賬機制究竟是如何發(fā)揮作用的?通過對友誼村農地確權中村社結平衡賬機制的考察,可以從中挖掘出結平衡賬這種工作方法所具有的一些特征和功能。

(一)何為“結平衡賬”?

“結平衡賬”[24]是李昌平先生最先提出來的一個概念,這個概念的詞源來自會計學。會計學把“結賬”定義為:在將一定時期內發(fā)生的全部經濟業(yè)務登記入賬的基礎上,計算并記錄本期發(fā)生額和期末余額后,將余額結轉下期或新的賬簿的會計行為[25]。會計學的這一概念主要針對經濟行為。但對于我國農村,由于存在著傳統東亞社會特有的“村社共同體”單元[26],農民行為的社會文化基礎不可忽視[27];而且,實際上農民之間的經濟收益與社會文化收益往往是可以相互轉化的。因此,農村的“結賬”不單針對經濟行為的往來,而是一個全面綜合的運作過程。農村里的結平衡賬,是在依據地方性規(guī)范的基礎之上,通過組織會議協商,綜合考慮多種因素的基礎上,在一個村社內部進行往來平衡或了結的過程。

李昌平認為,“結平衡帳”曾經是縣鄉(xiāng)干部最重要的事情,也是村民自治的核心機制。結平衡賬是維持(村社)共同體長期存在的最核心制度。無論外部制度怎么變,只要共同體內部每年結平衡賬制度正常運行,“四權統一”和“三位一體”就能夠長期存在并得到鞏固。假如內部結平衡賬制度受到破壞,哪怕是只有1~2年不結平衡賬了,共同體就有可能名存實亡。因此,共同體內的結平衡賬制度必須受到國家法律保護,需要地方政府大力支持[24]。

在村社結平衡賬的過程中,不僅很多具體的問題被解決了,而且村社內部的人際關系也被理順了,大家心情舒暢,村社共同體的團結和整合便得到了加強和鞏固。李昌平先生甚至認為,當前基層農村社會之所以存在一大堆遺留未決的問題,且有些問題甚至還發(fā)酵成為了具有影響力的惡性事件,其中原因不乏多年來村社內部“結平衡賬”機制的丟失或僵化[28]。

確實,村社內部結平衡賬機制的喪失給國家政策的推行和落實帶來了極大的阻力和困境。確權政策的執(zhí)行困境就是一個證明。由于在土地確權過程中必然需要農民的參與和配合,但在沒有解決農民實際問題和訴求的情況下,該項工作的開展往往就得不到農民的有效參與。于是很多地方的確權最終只能是“確空權”[29],農民“被確權”[30]。農民參與積極性嚴重不足,確權政策出現明顯的執(zhí)行偏差[31]。而此次湖北省的確權工作,是希望“確實權”、“真確權”。既然要真確權,首先就要理順村社共同體關系。所以,上述湖北省17號文的政策要點基本上都是圍繞“村社共同體應該如何結平衡賬?”這一關鍵問題展開的。

(二)如何“結平衡賬”?

2014年4月,友誼村開展確權工作,這是一種典型的“農戶主導型確權模式”[32]。按照當地政府的要求,此次農地確權以二輪延包為基礎,要求下面“真搞”，要“確實權”“確權又確地”。具體來說,此次確權就是要將農戶與具體的地塊之間的關系明確,不能再像前幾次土地承包的時候那樣,出現部分村莊搞“直通車”的情況。為了彰顯重視,鎮(zhèn)里成立了農村土地確權辦公室,由鎮(zhèn)長兼任辦公室主任。村里成立農村土地確權工作領導小組,村支部書記是主要負責人,村民委員會和村民小組長是具體執(zhí)行人。村里制定了工作方案,分三個片區(qū)進行責任劃片,也就是合村前的三個村委會各自負責各自片區(qū)的土地確權工作。

由于此次確權要求以二輪延包為基礎,因此,那些在二輪延包時已經進行了土地調整的小組,以及后來在完善二輪延包政策時已經進行過土地調整的小組,由于農戶與具體地塊之間的關系都比較清楚了,因此此輪確權就基本上不用動,直接換土地承包經營權證書即可。此輪確權的主要對象是那些在二輪延包時期以及完善二輪延包時期都沒有進行過土地調整的村民小組。按照友誼村委會的理解,此次確權就是“不能再讓那些之前一直占著田的人繼續(xù)種那么多種田了,因為沒有田的人對此很有意見,上面對此也很不滿”。因此,盡管上級政府并沒有要求一定要搞土地調整,但如果不調整土地的話,占著較多土地的人肯定不會愿意拿出土地給那些沒有田或者田少的人。這樣的話土地確權就搞不下去了,也就沒法“真搞”。所以,這次確權一定要將土地打亂重新,也只有這樣才能真的“確權又確地”。

首先,結平衡賬的時間節(jié)點。由于結平衡賬工作具有周期性,而各個節(jié)點的安排決定了結平衡賬的周期。因此,以什么時間為節(jié)點開展村社內部的結平衡賬工作,對于順利實現結平衡賬目標具有十分重要的作用。確定一個時間節(jié)點,既是結平衡賬機制得以發(fā)揮作用的前提要件,也是下一次結平衡賬的計算基礎。具體到農地確權方面,友誼村首先需要確定以哪個時間點進行此次的土地確權工作。友誼村的干部和群眾通過多番協商,最終達成了以現有人口進行重新分配土地的決定,而不再按照二輪延包時的人口基數分配。有趣的是,確定土地確權的時間節(jié)點這一事件本身就是友誼村村社內部自主決策的一個過程。

其次,結平衡賬的基本單位。由于結平衡賬機制需要一定的組織成本,因此在什么范圍內結平衡賬,決定了結平衡賬工作的效能。實際上,過寬或過窄的范圍,都不易發(fā)揮結平衡賬機制的有效作用,農民的認同與行動單位是最能夠充分發(fā)揮結平衡賬機制的基礎單元。在很多地方,村民小組往往是農民認同與行動的基本單位。盡管友誼村進行過小組合并,但合并前的老村民小組依舊各自為政,并沒有因為強行合并而真正合為一體。平時的日常管理,社會生活,人情圈子等等,基本上還是原來的村民小組范圍。原來的小組依舊是農民的認同與行動單位。所以,當村委會讓各個村民小組拿出實施方案的時候,各個小組就把這項任務分派到了小組內部的各個“老組”,也就是原來的生產小隊,讓這些“老組”分別拿出具體的實施方案。這些組大概20來戶、不超過100人的規(guī)模,相互之間不僅有濃厚的地緣關系,而且很多都是具有血緣關系的近親。大家生于斯、長于斯,最終也在這個地方落葉歸根。因此,村民相互之間都很熟悉,也很親近,組織開會的成本很低。此次友誼村的土地確權就是以原來的老組為基礎單位開展的。這是友誼村土地結平衡賬機制的一個鮮明特點。

再次,結平衡賬要抓主要矛盾。結平衡賬工作以問題為導向,要以能夠解決實際問題為目標,因此需要能夠準確地抓住問題的核心,直面主要矛盾,尋找解決辦法。友誼村此次農地確權的核心是要讓原來的撿田大戶拿出土地,在原村民小組范圍內進行土地調整。但由于在絕大多數農民棄田拋荒時,正是這些大戶把土地撿起來了,并承擔了那時沉重的農業(yè)稅費和村莊公共建設費用,客觀上做出了一定的貢獻。因此,當國家取消了農業(yè)稅費之后,那些棄田的農民就回來要土地,這會讓撿田大戶覺得這很不公平。但是實際上當時這些大戶撿別人的土地種,其主要目的也并不是為了完成國家稅費任務,而是想要更多的獲利——盡管當時種田是不劃算,但如果撿田比較多了,每畝微薄的收入加起來還是可觀的,所以就比較劃算。因此,不能因為那時這些大戶承擔了農業(yè)稅費就認為這些土地也應該屬于他們。

第四,結平衡賬的基本方法。村社內部結平衡賬工作最基本的方法是要組織農民開會。友誼村的村干部認為,“分配土地就像是一場革命”。既要講政策,也要講道理。最開始搞確權,村里開會都開不攏。因為留在家里開會的一般都是撿了田的大戶,也就是這次確權要拿出土地的人;而那些不在家的,往往都是以前棄田拋荒的,這次確權就是要給他們進田。起初開會困難是因為“要讓那些需要拿出土地的農民在一起開會怎么把自己手上的土地拿出來給那些沒有來開會的人。這怎么可能開的下去?”。這些大戶想不通,于是就不當代表。沒有代表,會議就沒法開。但土地確權是上面的硬性任務,必須去做。因此,村里只能不厭其煩地組織開會,一次開不成就兩次,兩次不行就開三次、開多次,一直堅持要把這個會議開下去。村干部組織農民開會需要注意方法,自己首先要深入下去,多聽聽農民的意見,不要急于表態(tài)。在友誼村農地確權之初,村干部組織農民開會,都是讓農民發(fā)言,聽他們是怎么想的,把農民的意見記錄下來,而不先發(fā)表自己的看法;然后把這些意見匯總分類,并通過召開村民代表會議研究商議;然后再深入群眾繼續(xù)開會,將村民代表商議的結果與農民溝通,并讓農民發(fā)表意見,村干部繼續(xù)收集農民的意見和建議;然后再組織村民代表研究討論,如此反復多次。經過多次開會、調查、記錄、研究、討論,不僅能夠有助于抓住問題的核心;而且通過開會中的討論和爭論,農民之間逐漸達成了共識,也學會了妥協與合作。

(三)“結平衡賬”的特征和功能

結平衡賬工作的實質是村社內部多元利益的平衡,是村民自治制度的重要實現形式。確權工作的順利開展要能夠回應農戶對于土地的利益訴求,但此次確權過程中需要拿出土地的農戶的利益也需要得到適當平衡。因此,此次土地確權,各個小組拿出的方案都要求進田戶繳納一定的公共積累金。這筆錢主要是針對自該村民棄田拋荒以來,村里的公共服務、公共設施建設投入——當時在家種地的農民都繳納了,而這些外出農戶沒有交。所以,村組規(guī)定,要回土地的農戶必須向所在的集體繳納相應的集體公益金。村里制定的指導價格是每人250元,各小組可以自行決定具體金額。有個小組提出每個人收700元的公益事業(yè)費,進田戶表示不服。經村里查實,該組把溝渠路的投入也算進去了,村里對此進行了糾正。村委會的解釋是,溝渠路是生產性的投入,那些之前在家種田的農戶其實是享受了這些生產性建設的好處的,而那些沒有種田的農民并沒有享受到,所以,不應該把這些成本也攤到現在要進田的農戶身上。這次收取的公共事業(yè)費用,主要是指那些大家生活上用到的公益事業(yè)項目,人均250元是比較恰當的標準。顯然,結平衡賬機制的發(fā)揮有效體現了村民自治。

村社內部的結平衡賬能夠理順村社內部各種關系,而不是單一的某種關系,因此具有很強的綜合性。在土地確權過程中,有一部分農戶因為各種原因拖欠了農業(yè)稅費,從而變成了對于村組集體的債務,這筆資金成為“逆錢”。取消農業(yè)稅后,國家不允許村集體主動向農民收逆錢,但是允許農民自覺地交逆錢。但是,讓農民自覺交逆錢基本上是不可能的。所以那些沒欠逆錢的農戶一直認為自己吃了虧,對此很不滿。因此,此次確權重新分配土地,有些農民提出,必須要讓進田戶把逆錢還清,否則不給他們分地。農民說,“當時你拍拍屁股走了,現在又回來要土地,這怎么行?這不合理!”。不把逆錢交上來就給分地,80%的農民都會不同意,確權工作就沒法開展下去。這就“逼著”村干部去收逆錢,也逼著這些欠逆錢戶交錢。只有這樣,那些要拿出土地的人才會沒有意見。也只有當這些農民提出收逆錢的要求時,村組干部才有做這件事情的理由和正當性,因為國家已經凍結了這筆債務,不允許村組干部擅自收錢。友誼村借此次確權把全村的債權債務也進行了清理,成為了當地惟一一個沒有村組級債務的村。這不僅減輕了集體的壓力,而且還增加了集體的收入和能力。

村社內部的結平衡賬具有高度靈活性和問題導向特征。在土地確權過程中,農村土地的重新分配往往涉及到各種具體的情況,因此實際的工作方案不能定得太死,必須具備一定的靈活性或機動性。在友誼村的土地確權中,村社內部結平衡賬以原來的村民小組為基本單位,這是一個兼具了地緣和血緣關系的熟人社會圈子,屬于那種對于“小事”非常敏銳有效的非?！氨馄交盵33]的社會組織結構和公共管理運作模式,因此能夠非常靈活地通過農民之間的協商方式解決土地分配中遇到的各種大小問題——這是其他任何組織都很難做到的。而村委會對于各個小組討論得出的最終方案,只進行原則審查。村委會認為,只要小組的實施方案沒有違背國家總體上的大政策方針,便都予以認可。對于農民的某些特殊要求,小組可以進行民主協商。村里要求協商結果必須要在小組內達到70%的認可率,少數服從多數。

比如,土地分配的資格確認問題。老七組的實施方案規(guī)定,22歲以上的未婚男青年,可以分到兩個人的土地。老七組的這一方案主要考慮的是大齡青年短期內將結婚生子,需要給未來的孩子留一份土地;至于未來的媳婦,考慮到其在娘家本來就有地,所以不預留。而在老八組,農民卻不考慮這樣的問題,采取按照戶籍人口分配土地的方案。具體方法是從當地派出所調出老八組的戶籍檔案,凡是戶口在本組的就分地,戶口不在本組的就不分土地。但是在老三組和老四組,雖然也是按照戶籍人口分地,但是這兩個小組都按照3%~5%的比例預留了集體機動地。這兩個小組之所以預留機動地,主要是考慮未來14年(截止到2028年)內農民因為結婚、生育等原因導致的新增人口對于土地的需要。因此,與老七組和老八組此次分地后不再調整土地的方案不同,老三組和老四組以后還會繼續(xù)實施“增人增地”的地方性政策。顯然,對于上述這種多樣化的需求,只有可能在村社內部才能得到體現。

不僅如此,面對某些特殊情況,結平衡賬機制也能發(fā)揮作用。比如老四組有農戶提出自己是獨生女家庭,之前計劃生育有政策,說是可以多分一個人的土地。小組代表商量后拿不出明確的主意,就找到了村里。村里提供的意見是:由于目前全村有70%的都是獨生子女家庭,涉及面太廣;而且,此次確權政策也沒有明確對獨生子女多分一個人的土地,所以村里不同意這個農戶提出的意見。又比如,老八組有一戶是嫁出去的女兒,但戶口沒有遷出去。由于這個小組是按照戶籍人口分地的,所以村民小組也拿不出主意是不是應該給她分。村里給的建議是,“她的戶口既然沒有遷走,那么在夫家那邊肯定沒有分到土地,所以這邊應該分給她土地;而且既然說了是按照戶籍分地,當然應該按照這個方案實施,不能夠歧視”。

結平衡賬機制還能夠解決在確權操作中的一些具體問題。比如,分地的時候分到最后在邊邊角角往往會出現多了一點土地,或者少了一些土地的情況。對于這種情況,村組干部一般是對農民進行說服,“讓最后那一家得一些便宜或者虧一些,讓大家不要那么較真,都是一個小組的人,大度一些。多分一些也不會因此變富裕,少分了一些也不會因此變窮”。這種開導往往十分有效。而對于村里搞基本建設占用了農戶的土地,那些小組里面有機動地的,就用機動地來補償;沒有機動地的,也不用補錢,因為以后還會調整土地,再一次結平衡賬。這就節(jié)約了村社內部公共建設的成本。比如,村內修路占了某戶2分土地,而他所在的小組已經沒有機動地給他補償了。那么,這次建設占了就占了,村組也不給農戶補償;等到哪天村里的土地流轉或征收了,還是要把這2分地算到該戶農戶的流轉金或補償金里面去;或者等到下次土地調整的時候,就可以重新洗牌了,暫時讓這一家吃點虧。結平衡賬機制讓村民擁有了長遠的預期,從而使得短期的得利或者損失都能夠被農民所理解和接受。這樣不僅降低了村莊治理的成本,而且也使農民對于地權的集體觀念[34]得到了體現和強化。

友誼村從4月下旬開始啟動確權工作,6月初就完成了全村的確權任務,整個過程進展平穩(wěn)迅速,期間沒有發(fā)生一起農民上訪的事情。農民最多到村委會反映訴求和問題,并很快就得到了村委會的表示和回應,通過結平衡賬的作用,這些反映的問題也都得到了相應的解決和處置。調研組在村里走訪,確實沒有聽到農民反映這方面的問題;而且,筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)查閱土地糾紛的卷宗,也并沒有發(fā)現這個村因為確權工作導致的農民上訪案卷。這說明,友誼村的土地確權工作不僅達到了國家政策的目標,而且還理順了農民之間的土地產權關系,到了農民的擁護和支持,確保了農村的穩(wěn)定。在此,村社內部結平衡賬機制發(fā)揮了重要作用。

五、積極發(fā)揮村社內部的“結平衡賬”機制

農地確權是當前學界研究的焦點,也是農村基層社會面臨的難點。如何在確權過程中既滿足國家政策的目標,又能夠滿足大多數農民的訴求——即符合農村的實際,是確權能夠順利執(zhí)行的關鍵。友誼村確權實踐的成功體現出明顯的村社內部結平衡賬的工作機制。這說明,對于土地產權的確認和厘定,不能簡單地理解為是將法律法規(guī)政策文本所規(guī)定的權屬與相應的主體相連接的過程,因為這里面還涉及到彌漫在土地之上的錯綜復雜的政治的、社會的、文化的、觀念的等多維度的關系問題[35]。這是“社會學范式”產權研究所作出的獨特貢獻。從本質上看,農村土地的確權過程,實質上也是對那些建立在其上的既有復雜關系進行再確認或再造的一個過程[36]。確權本身內含有調整權利的訴求和需要,因為農地確權本身就是調整不同主體權利的一種方式。因此,在基層組織面前,國家的確權政策存在著極大的自主運作空間?；鶎咏M織利用這些空間體現出一種典型的促使村社內部結平衡賬的意圖和邏輯。

友誼村基于二輪延包政策基礎,以原村民小組為基本單位開展的土地確權工作,其核心工作是要讓那些之前撿田的大戶交出土地,并將這些土地分配給需要進田的農戶。很顯然,在這里,土地確權的前提是要進行土地調整。但是,由于當前農民已經出現明顯分化,在村莊利益格局日漸多元化[37]的情況下,當地基層組織需要通過采取召集村民多次開會研討、民主協商的工作方式,并且需要通過盡量平衡各方利益和訴求,才能夠制定出切實可行的工作實施方案。土地確權工作打開了土地調整的口子,從而為村莊內部結平衡賬機制的發(fā)揮提供了一個機會。最終,不僅實現了預定的政策目標,而且還理順了村莊內部的社會關系。

積極發(fā)揮村社共同體的結平衡賬作用,不僅涉及到公平正義的問題,而且也涉及到基本經營體制的效率問題。在我國,小而散的廣大農戶曾經是被生產小隊這樣一個基本的單位組織起來的。原來的生產小隊與現有的村民小組基本重合,是一個涵蓋了熟人社會、認同感和歸屬感的基本社會單元。在一個小組內部,由于只有20來戶,不到100人,因此農民組織的成本很低,直接民主也很容易實行。因此,村民小組是我國“統分結合的雙層經營體制”中發(fā)揮“統的功能”的最為直接和基礎的單位。由于我國人地關系緊張,戶均不超過10畝的承包地往往地塊很多,十分細碎零散。在農民日常生產生活中,總是會存在一些單家獨戶辦不好、不好辦或者辦起來很不經濟、但卻又不可或缺的共同事務。這些共同事務往往需要農戶之間的合作和組織才能夠達成[38]。村社內部的結平衡賬機制,就是為“簡約主義”[39]地促成農民之間的有效合作和組織,降低農民合作與組織的成本,從而實現為農民生產服務的目標。從當前來看,這種機制還很難被純粹的市場機制所取代。實踐中,市場機制所內含的高昂的交易成本,天然地具有一種“排斥”小戶農民的傾向[40],因此很難提高以小農家庭為主要特征的絕大多數農民的合作與組織化程度。農民仍然需要切實地“組織起來”[41]。

村社內部的結平衡賬機制,不僅是確保農村社會內部穩(wěn)定的核心機制,也是妥善解決當前農民乃至國家涉農政策所遇到的諸多問題的一個有效方法。首先需要賦予村社組織一定的“統”的權力,國家應該適當地向村組基層組織“放權”,增強治理能力,提供相應的治理資源。當前相關政策對于基層組織捆綁過死,嚴重影響了基層組織建設的效果和基層組織功能的發(fā)揮[42]。其次是要找準發(fā)揮基層組織結平衡賬機制的基本運作單位。在我國,村民小組普遍具有十分重要的作用和價值,應該成為村社內部結平衡賬機制的一個基礎性組織單元[43]。在此基礎之上,還應該著力提升縣(區(qū)/市)、鄉(xiāng)(街/鎮(zhèn))和行政村等基層組織層級對于村民小組的管理、服務和指導能力。最后是要加強基層民主建設,落實村民自治制度。

積極發(fā)揮村社內部的結平衡賬機制,需要積極引導、動員和組織農民通過開會的方式參與村莊公共事務的討論和實施,不要害怕暴露問題,而是要直面基層問題。要通過像注入結平衡賬的工作方式聚焦基層主要矛盾[44],并通過民主協商的方式解決這些矛盾和問題。不僅要把村民的事情交給村民自己來辦,而且也要要求村民依據民主協商的方式大家商量著辦,政府的責任則是要要堅決維護并努力營造一個既簡約又民主的村民議事和決策的環(huán)境和政治生態(tài),為村民自治的進一步發(fā)育和坐實提供更加有利的外部環(huán)境。

致謝:與管珊、王海娟、李永萍、陳文瓊等諸位博士在H鎮(zhèn)友誼村20多天的共同調查和集體討論,給筆者以極大啟發(fā),特此感謝。

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“Balance Account”: Explore the Model of Farmer-led Farmland Property Right Reform

TIAN Meng

(ResearchCenterofChinaRuralGovernance,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

Abstract：In the actual process of farmland property right reform, the policy supplied by the central government is always used and transformed creatively by the local organizations, which resulted in the “balance account” logic of sociology. Usually the local organizations repeatedly convene meetings of the villagers, making democratic consultation and taking into account the diversified interests and aspirations of the villagers, to develop a feasible implementing scheme of the farmland property right. By this way, the local organizations not only completed the top-down task of the government, but also achieved the bottom-up goal of the farmers which is about rationalizing the internal relationship.The contradiction between the changing of village community and the preference of the national land policy and land using is the reason why the villages need the “balance account” which is mainly the regularization of land tenure.The “balance account” is the core mechanism to ensure social stability of the rural area, and is also an effective method to solve the current problems concerning agriculture, rural areas and farmers and the difficulties in the process of the national policy implementation in the countryside.

Key words：property; land property rights reform; balance account; regularization of land tenure

文章編號：1009-9107(2015)06-0015-10

中圖分類號：F301.2

文獻標識碼：A

作者簡介:田孟(1988-)，男，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理、土地制度。

基金項目:教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JZD030)

收稿日期：(20)2015-03-06