李政剛，譙涵丹

公立科研機(jī)構(gòu)改革與政府職能定位：審視與重構(gòu)

李政剛，譙涵丹

當(dāng)前，行政化的組織方式和行政手段被廣泛應(yīng)用于政府對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的管理之中，項(xiàng)目審批、職稱(chēng)評(píng)定、資產(chǎn)管理、業(yè)績(jī)考核等所有事務(wù)均由行政官員主導(dǎo)，非學(xué)術(shù)力量對(duì)學(xué)術(shù)性活動(dòng)的干預(yù)使學(xué)術(shù)研究出現(xiàn)“泛政治化”和“泛行政化”趨向。公立科研機(jī)構(gòu)的改革就是要厘清政府在參與公立科研機(jī)構(gòu)治理中的角色定位，轉(zhuǎn)變政府的管理方式和管理理念，改革科技計(jì)劃、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、人事制度等科技管理體制中存在的行政化機(jī)制，重塑學(xué)術(shù)生態(tài)的良好環(huán)境，提升公立科研機(jī)構(gòu)的科技支撐能力和公共服務(wù)能力。

泛行政化；去行政化；公立科研機(jī)構(gòu)；政府職能定位

我國(guó)科研體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府指令性管理模式的產(chǎn)物，政府是公立科研機(jī)構(gòu)的投資人和舉辦者，而公立科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展又依賴(lài)于政府的財(cái)政支持，由此導(dǎo)致二者關(guān)系的膠合與共生。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)高度集權(quán)的管理體制和政治文化的沖擊，政府控制型的管理基礎(chǔ)被日漸削弱。加之，科技對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)作用日漸突出，公立科研機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴(lài)性正在減弱，它們迫切希望獲得與自身發(fā)展事務(wù)相關(guān)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。然而，我國(guó)的政治體制決定它不可能純粹地脫離政府控制。為此，公立科研機(jī)構(gòu)的改革必須與政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行有效對(duì)接，要在控制與自主之間尋求二者關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡。

一、“泛行政化”：政府與公立科研機(jī)構(gòu)關(guān)系的現(xiàn)狀

任何組織都存在行政和行政管理活動(dòng)，但如果行政管理在整個(gè)組織運(yùn)作中全面延伸和泛濫，就必然導(dǎo)致組織中的行政功能過(guò)度膨脹，此謂之“行政泛化”或“泛行政化”。而公立科研機(jī)構(gòu)的“泛行政化”就是行政權(quán)力主導(dǎo)包括學(xué)術(shù)研究在內(nèi)的一切事務(wù)，組織序列由行政權(quán)力劃分，組織架構(gòu)按照行政機(jī)關(guān)的架構(gòu)設(shè)置，職能配置、領(lǐng)導(dǎo)任命、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和決策管理均采取與行政機(jī)關(guān)類(lèi)似的模式。政府對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)管理中的“泛行政化”趨向主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）人事管理中的“泛行政化”

我國(guó)公立科研機(jī)構(gòu)大多是政府所屬的事業(yè)單位，在干部選拔任用上采取與政府職能部門(mén)相同的模式。各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)按照隸屬關(guān)系不同被分為副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)、正處級(jí)等不同級(jí)別。與此同時(shí)，在科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部也設(shè)置有不同級(jí)別的職能處室和研究機(jī)構(gòu)。如重慶某公益性科研機(jī)構(gòu)為正廳級(jí)事業(yè)單位，下設(shè)有五個(gè)正處級(jí)行政職能處室和八個(gè)正處級(jí)研究中心。對(duì)科研機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的任命，根據(jù)其隸屬關(guān)系和相應(yīng)級(jí)別由不同部門(mén)履行干部管理權(quán)限。如中國(guó)科學(xué)院為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，以院長(zhǎng)為中心的領(lǐng)導(dǎo)班子由國(guó)務(wù)院任命，屬“中管干部”；再如重慶市科學(xué)技術(shù)研究院為正廳級(jí)事業(yè)單位，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等由重慶市政府任命，屬“市管干部”。

除了外部管理上按照管理權(quán)限對(duì)各類(lèi)科研機(jī)構(gòu)管理層人員的選用采取委任制之外，科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部各二級(jí)機(jī)構(gòu)也按照級(jí)別不同，分別采取不同的方式任用干部。如重慶市科學(xué)技術(shù)研究院科研管理處正副處長(zhǎng)、信息與自動(dòng)化研究中心正副主任均由黨政聯(lián)席會(huì)議研究決定本院予以任命，而對(duì)下屬機(jī)構(gòu)如重慶高創(chuàng)中心領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任命除了按照上述程序之外還需報(bào)重慶市委科技工委備案。另外，對(duì)一般人員的管理，特別是以特殊政策引進(jìn)的各類(lèi)人員，科研機(jī)構(gòu)均需報(bào)經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)審批后才能移送組織人事部門(mén)辦理聘任手續(xù)。人事管理中的“泛行政化”讓整個(gè)研究機(jī)構(gòu)形成了類(lèi)似于政府機(jī)關(guān)的“官僚化”管理層級(jí)，這種金字塔的人事管理模塊本應(yīng)以提高組織效率和執(zhí)行力為生命線(xiàn)，但在官本位思想濃厚的社會(huì)環(huán)境中，這種管理方式誘使科研人員追逐行政級(jí)別和“官職大小”。因?yàn)?，不同的?jí)別意味著不同的利益，當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)威讓位于行政權(quán)威，崇尚知識(shí)、追求真理的學(xué)術(shù)環(huán)境就將被不斷惡化。

（二）項(xiàng)目審批中的“泛行政化”

科研項(xiàng)目是研究機(jī)構(gòu)生存的基礎(chǔ)條件。由于我國(guó)對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的財(cái)政直接撥款比重較低，大多數(shù)公立科研機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展主要依靠申請(qǐng)政府科研項(xiàng)目來(lái)保障。目前的政府課題獲取途徑主要有兩種：一種是采取競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目申報(bào)的方式。這種方式下，公立科研機(jī)構(gòu)與其他研究機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目申報(bào)上具有同等權(quán)利，按照政府科技計(jì)劃項(xiàng)目類(lèi)別進(jìn)行申報(bào)，政府部門(mén)組織人員進(jìn)行評(píng)審，然后從中遴選部分項(xiàng)目予以財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。社會(huì)科學(xué)等軟科學(xué)研究項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)也會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況自主羅列部分選題，科研機(jī)構(gòu)按照選題進(jìn)行申報(bào)。另一種是研究人員自行建立課題，進(jìn)行尖端技術(shù)研究，但這種研究無(wú)法靠個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力完成，于是將研究方案、計(jì)劃書(shū)等遞交給主管部門(mén)，申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)支持［1］37。這種方式申請(qǐng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的項(xiàng)目數(shù)量不多，主要是針對(duì)一些高端科技人才。

可以說(shuō)我國(guó)目前存在的這兩種科研項(xiàng)目審批形式始終沒(méi)有解決科技資源配置的權(quán)力分配問(wèn)題，政府主管部門(mén)的權(quán)力過(guò)大。整個(gè)科研項(xiàng)目資金均由政府主管部門(mén)掌握，但政府主管部門(mén)由于自身專(zhuān)業(yè)性不足和人員有限，加上評(píng)審體系和監(jiān)管機(jī)制的缺乏所導(dǎo)致的權(quán)力尋租，致使整個(gè)科研項(xiàng)目的審批變成科技行政部門(mén)的“一言堂”。按照現(xiàn)有的體系，科技行政部門(mén)內(nèi)設(shè)處室分別掌握不同類(lèi)別科技計(jì)劃項(xiàng)目的審批權(quán)，如某直轄市科委內(nèi)設(shè)15個(gè)處室，基礎(chǔ)研究、科技攻關(guān)、農(nóng)村科技發(fā)展、軟科學(xué)研究等項(xiàng)目審批，分別被能力建設(shè)與基礎(chǔ)研究處、社會(huì)發(fā)展科技處、農(nóng)村科技處、政策法規(guī)處等不同處室所實(shí)際掌握，這些項(xiàng)目所牽涉的資金動(dòng)輒是幾千萬(wàn)乃至上億元，但各處室的行政人員平均也就五六個(gè)，且不說(shuō)處長(zhǎng)是否具備科技專(zhuān)業(yè)知識(shí)，一個(gè)處長(zhǎng)手里掌握著幾千萬(wàn)的項(xiàng)目審批權(quán)，難免出現(xiàn)各種問(wèn)題?？茖W(xué)研究是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，科研項(xiàng)目立項(xiàng)如果缺乏科研機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和中立的第三方參與，那么很難保證立項(xiàng)的科學(xué)性和權(quán)威性。

（三）學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的“泛行政化”

學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)涉及成果評(píng)價(jià)、職稱(chēng)評(píng)定、研究考核、科研評(píng)審等多個(gè)方面。學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的“泛行政化”，本質(zhì)上是行政管理與學(xué)術(shù)管理權(quán)限的沖突?！胺盒姓痹趯W(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的體現(xiàn)是行政人員直接參與或主導(dǎo)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)，或者通過(guò)制定規(guī)則來(lái)間接控制和影響學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)［2］167。一項(xiàng)學(xué)術(shù)成果是否具備某種價(jià)值需要專(zhuān)業(yè)人士做出客觀(guān)評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)不僅要求評(píng)價(jià)人員具有良好的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)而且要具有敏銳的對(duì)同類(lèi)成果的鑒別與比較能力。鑒別與比較并非總是來(lái)源于客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，它有可能摻雜著評(píng)價(jià)人員的主觀(guān)判斷，特別是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的研究成果更是如此。由于行政人員并不具備令人信服的資質(zhì)和能力，為了保證學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的效率，他們必然要設(shè)計(jì)系列剛性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，由此導(dǎo)致目前盛行的以專(zhuān)利、論文數(shù)量作為學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)主要指標(biāo)的現(xiàn)象。

作為論文發(fā)表載體的學(xué)術(shù)刊物，本身有著不同級(jí)別，而這些級(jí)別本身就是“泛行政化”的產(chǎn)物。實(shí)際上，一項(xiàng)研究成果究竟是否值得肯定，具有創(chuàng)新價(jià)值，跟所發(fā)表的刊物沒(méi)有因果關(guān)系，刊物只是展示科研成果的一個(gè)載體。學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中對(duì)刊物級(jí)別和文章數(shù)量的關(guān)注導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是讓真正潛心從事研究的人無(wú)法靜心從事研究，因?yàn)槲恼聰?shù)量及其所載刊物級(jí)別關(guān)系著研究人員的晉升和考核，許多人為發(fā)表論文挖空心思，導(dǎo)致學(xué)術(shù)抄襲、文章掛名等現(xiàn)象多發(fā)；二是造成學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)。課題申報(bào)要求申報(bào)人具有一定職稱(chēng)，而職稱(chēng)評(píng)審又離不開(kāi)論文指標(biāo)，論文、職稱(chēng)、科研項(xiàng)目三者融合在一起的顛倒邏輯關(guān)系，使掌握職稱(chēng)評(píng)審權(quán)的行政主管部門(mén)和行政官員主導(dǎo)著全體科研人員的前途命運(yùn)和整個(gè)學(xué)術(shù)運(yùn)作的過(guò)程?？蒲腥藛T及其學(xué)術(shù)成果評(píng)價(jià)，除了類(lèi)似論文、專(zhuān)利數(shù)量等硬指標(biāo)之外，還涉及到個(gè)人思想道德等軟指標(biāo)，評(píng)價(jià)機(jī)制的不合理加劇了學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的“泛行政化”趨勢(shì)。

二、控制抑或自主：政府與公立科研機(jī)構(gòu)關(guān)系的再審視

對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理是政府的基本職能，公立科研機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)政府為社會(huì)提供公共知識(shí)產(chǎn)品和公共科技服務(wù)的公益性組織，它代替政府行使部分社會(huì)公共服務(wù)職能，因而它不可能完全脫離政府的監(jiān)管自行決斷任何事務(wù)。同時(shí)，作為一種具有獨(dú)立意志能力的法人，公立科研機(jī)構(gòu)應(yīng)享有與一般社會(huì)組織同等的自主權(quán)。如何平衡政府管理和公立科研機(jī)構(gòu)自主之間產(chǎn)生的內(nèi)在沖突，走出“控制”與“自主”非此即彼的怪圈，是審視與重構(gòu)二者關(guān)系的基石。

（一）政府與公立科研機(jī)構(gòu)彼此間利益的膠合與共生

從政府職能履行的角度來(lái)看，公立科研機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)中所處的系統(tǒng)，是整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，作為母系統(tǒng)的政府為公立科研機(jī)構(gòu)提供其生存發(fā)展所需的各種有形和無(wú)形資源。為了增強(qiáng)科技服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，公立科研機(jī)構(gòu)一方面希望擁有更多的自主權(quán)提高整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率；另一方面，它卻不由自主地比過(guò)去任何時(shí)候都更加注重政府的協(xié)調(diào)作用，否則它將無(wú)法充分把握發(fā)展中所需要的各種機(jī)會(huì)和資源［3］52。應(yīng)該說(shuō)，公立科研機(jī)構(gòu)的“公立性”決定著它絕不是游離于社會(huì)和政府之外的邊緣性組織，相反，隨著科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響更加突出，它在政府為社會(huì)提供公共服務(wù)過(guò)程中的作用和地位將更加明顯。尤其是在國(guó)家提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家目標(biāo)的背景之下，公立科研機(jī)構(gòu)能否充分發(fā)揮其在創(chuàng)新系統(tǒng)中所承載的“引擎”作用，直接影響到未來(lái)我國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力及綜合國(guó)力的提升。

可見(jiàn)，政府與公立科研機(jī)構(gòu)間相互依賴(lài)的程度比以往任何時(shí)候都更加突出，在某種程度上彼此間已經(jīng)形成了利益共同體。政府是國(guó)家利益、社會(huì)利益和公眾利益的代表，掌握著整個(gè)科技資源的配置，擁有對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的撒并、整合以及考核評(píng)價(jià)等行政權(quán)力。但是，作為政府投資和舉辦的承擔(dān)公共服務(wù)職能的組織，公立科研機(jī)構(gòu)價(jià)值定位和運(yùn)作過(guò)程要以實(shí)現(xiàn)公共利益和國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)，各項(xiàng)事務(wù)的完成要依賴(lài)社會(huì)公共資源支撐。因此，二者之間存在著不可分割的關(guān)系。政府要完成其為社會(huì)提供公共知識(shí)產(chǎn)品和公共科技服務(wù)的職責(zé)使命，離不開(kāi)公立科研機(jī)構(gòu)的人才和技術(shù)支持；而公立科研機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展不能沒(méi)有政府資源的投入與保障。正是這種相互依賴(lài)的關(guān)系，使雙方在行政控制與管理自主的沖突中，依然能夠建立較為和諧的合作關(guān)系。當(dāng)然，這種合作主要是借助于行政威權(quán)對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)施加影響實(shí)現(xiàn)的。

（二）管理自主權(quán)與行政權(quán)的內(nèi)在矛盾與沖突

政府與公立科研機(jī)構(gòu)各自的目標(biāo)使命并不完全重合，各自的特性決定了它們之間的關(guān)系存在對(duì)立。這種對(duì)立最直觀(guān)的表現(xiàn)就是行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位與科研機(jī)構(gòu)管理自主權(quán)的日漸萎縮。主要原因在于，政府注重整體公共利益的協(xié)調(diào)平衡及對(duì)組織的忠誠(chéng)、對(duì)等級(jí)權(quán)利的服從；而公立科研機(jī)構(gòu)尊重學(xué)術(shù)研究的對(duì)立性及其內(nèi)在規(guī)律，尊重學(xué)術(shù)權(quán)威［4］208。政府在某種情況下存在短視行為，要求重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，力求學(xué)術(shù)研究解決實(shí)際問(wèn)題；而公立科研機(jī)構(gòu)則以從事基礎(chǔ)研究為主要任務(wù)?；A(chǔ)研究是對(duì)無(wú)法預(yù)測(cè)和預(yù)見(jiàn)知識(shí)和技術(shù)的創(chuàng)新，是對(duì)未知世界的探究，要求獨(dú)立思考和包容失敗。雙方之間的對(duì)立性表現(xiàn)在對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)管理中，就是行政權(quán)與管理自主權(quán)的矛盾與沖突。一方面，政府試圖通過(guò)對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)自身對(duì)它的定位，保證其所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和提供的服務(wù)能夠符合政府角色期待和公益性?xún)r(jià)值目標(biāo)，這必然要求公立科研機(jī)構(gòu)的價(jià)值準(zhǔn)則、組織原則和辦事程序符合它所設(shè)計(jì)的規(guī)則。另一方面，公立科研機(jī)構(gòu)認(rèn)為自己是知識(shí)創(chuàng)造的主體，知識(shí)創(chuàng)造是一項(xiàng)長(zhǎng)久性、開(kāi)創(chuàng)性活動(dòng)，它并不以國(guó)家和政府是否支持為存在依據(jù)。政府投資和舉辦并不必然意味著政府可以全方位介入它的日常管理活動(dòng)，政府必須分清楚“公”與“私”的界限。即便在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府介入公共組織內(nèi)部管理也必須出于正當(dāng)理由且必須以公共利益實(shí)現(xiàn)為名，而不是“假公共利益之名”肆意侵入科研機(jī)構(gòu)的“私人領(lǐng)域”，謀求自身的“個(gè)人利益”。

原始意義上的政府并不存在自身利益，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)證明政府也存在失靈。政府失靈的根本原因就是政府職能錯(cuò)位，管了不該管的事情。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的獨(dú)立主體，公立科研機(jī)構(gòu)有能力管理好自身事務(wù)，一個(gè)組織能夠運(yùn)作并不全部依賴(lài)于外部力量，內(nèi)部的科學(xué)管理在某種程度上更能提高組織運(yùn)作的效率和最大化實(shí)現(xiàn)組織的目的和意圖。再說(shuō)，維護(hù)知識(shí)威權(quán)是公立科研機(jī)構(gòu)的本質(zhì)所決定的，如果讓行政控制學(xué)術(shù)，學(xué)術(shù)的權(quán)威性和可信度將大大降低。此外，除了履行公共任務(wù)之外，公立科研機(jī)構(gòu)也希望能夠充分保障組織成員的權(quán)利與利益，按照知識(shí)生產(chǎn)的內(nèi)在邏輯獨(dú)立開(kāi)展各項(xiàng)管理事務(wù)。行政涉入只會(huì)削弱本就脆弱的科研生態(tài)環(huán)境，讓學(xué)術(shù)研究的懷疑精神、批判精神和創(chuàng)造精神受到壓制，這是對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)管理能力的不信任。試想，一個(gè)人若被他人限制行動(dòng)的自由，那么它將無(wú)法發(fā)揮自身力量，創(chuàng)造力和積極性都將受到抑制，作為擬人化的法人組織，公立科研機(jī)構(gòu)受到全方位行政管控所產(chǎn)生的弊端何嘗不是一樣。

三、走向“去行政化”：公立科研機(jī)構(gòu)改革中的政府職能定位重塑

政府與公立科研機(jī)構(gòu)間關(guān)系的膠合與利益的共生，讓政府的全方位管控和科研機(jī)構(gòu)的純粹自主都變得不太現(xiàn)實(shí)。公立科研機(jī)構(gòu)的改革著眼于“去行政化”是基于政府管控所導(dǎo)致的“泛行政化”問(wèn)題影響了知識(shí)創(chuàng)造的效率。應(yīng)當(dāng)看到，在政府職能轉(zhuǎn)變的背景之下，雙方關(guān)系的定位不可能由一方單獨(dú)設(shè)計(jì)，政府作為強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)者，雙方關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵是界定強(qiáng)勢(shì)一方在公立科研機(jī)構(gòu)改革中的職能，政府職能之外的事務(wù)當(dāng)屬公立科研機(jī)構(gòu)自主管理的范圍。

（一）改革科技計(jì)劃管理，強(qiáng)化政府宏觀(guān)規(guī)劃指導(dǎo)

科技計(jì)劃是政府實(shí)施科技行政管理的重要手段。政府對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的宏觀(guān)管理就是確定它的發(fā)展規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略等，而科技計(jì)劃管理是重要的引導(dǎo)手段，具有“指揮棒”的作用。

一是政府要認(rèn)真分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體需要，對(duì)現(xiàn)有的科技計(jì)劃體系進(jìn)行研究梳理，建立符合我國(guó)國(guó)情和未來(lái)發(fā)展的科技發(fā)展規(guī)劃?？萍加?jì)劃的重點(diǎn)是安排在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下直接或短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯的如能源與資源節(jié)約、公共健康與安全、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，以及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中可在諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的、能對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)或多個(gè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生深度影響、單靠市場(chǎng)難以實(shí)現(xiàn)有效供給的科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化［5］96。要在規(guī)劃中特別明確公立科研機(jī)構(gòu)的作用，因?yàn)槭袌?chǎng)無(wú)法解決的技術(shù)創(chuàng)新問(wèn)題均需要依賴(lài)公立科研機(jī)構(gòu)來(lái)完成；要適時(shí)支持公立科研機(jī)構(gòu)間的撒并和整合，形成強(qiáng)大的技術(shù)攻堅(jiān)能力，并按照發(fā)展需求給予穩(wěn)定的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持。

二是要明確科技計(jì)劃的有效覆蓋范圍。未來(lái)15～20年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)必須以科技為支撐，要通過(guò)科技項(xiàng)目計(jì)劃改革，引導(dǎo)公立科研機(jī)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)研究方向，對(duì)接國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。特別是，對(duì)前瞻性的攻堅(jiān)計(jì)劃，要設(shè)定較長(zhǎng)的研發(fā)時(shí)間，且研發(fā)計(jì)劃一旦下達(dá)，必須自始至終，中途不能隨意改變。

（二）改革科技評(píng)價(jià)體系，提高政府職能管理效率

政府要完善科技項(xiàng)目評(píng)審、科技成果評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)、科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)預(yù)決算的評(píng)估評(píng)價(jià)等各項(xiàng)管理制度，提高對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的管理效率。

一是健全項(xiàng)目評(píng)審中的初步評(píng)審、專(zhuān)家評(píng)審和評(píng)委會(huì)批準(zhǔn)制度，采取雙向匿名盲審方式，引入第三方民間機(jī)構(gòu)參與評(píng)審。評(píng)審內(nèi)容主要側(cè)重于研究?jī)?nèi)容的完備性和準(zhǔn)確性；選題、研究方案和方法的創(chuàng)新性、科學(xué)性和可行性；研究能力的適應(yīng)性，包括研究人員的綜合水平、已有研究基礎(chǔ)等；申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的合理性；研究計(jì)劃和進(jìn)度安排的科學(xué)性和合理性［6］287。

二是針對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和科技產(chǎn)業(yè)化等不同類(lèi)型科研機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，確定不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)和內(nèi)容［7］209?；A(chǔ)研究評(píng)價(jià)突出國(guó)家目標(biāo)與科學(xué)發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合以及解決國(guó)家重大技術(shù)需求的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)及優(yōu)秀人才的培養(yǎng)，注重新發(fā)現(xiàn)、新概念、新理論和新方法等原始創(chuàng)新性成果。應(yīng)用研究的評(píng)價(jià)以技術(shù)推動(dòng)和市場(chǎng)牽引為導(dǎo)向，以技術(shù)理論、關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)和核心高技術(shù)的創(chuàng)新與集成水平、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)出、潛在的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？萍籍a(chǎn)業(yè)化的評(píng)價(jià)以?xún)?yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，以產(chǎn)品的技術(shù)先進(jìn)性和創(chuàng)新性及其未來(lái)的產(chǎn)業(yè)化水平和發(fā)展前景為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三是對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管應(yīng)從重過(guò)程管理向重結(jié)果管理轉(zhuǎn)變。逐漸取消中期資金審查和經(jīng)費(fèi)使用評(píng)估，取消對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科目的設(shè)置。將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用權(quán)下放給課題組長(zhǎng)，課題結(jié)題驗(yàn)收時(shí)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的審計(jì)，只要其用于與項(xiàng)目研究有關(guān)的事宜即予以認(rèn)可。

（三）改革人事管理制度，促進(jìn)政府治理模式轉(zhuǎn)變

政府應(yīng)探索建構(gòu)一套適用于科研事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的人事管理制度，建立管理人員和科研人員的職業(yè)化發(fā)展道路，改革政府參與公立科研機(jī)構(gòu)管理的模式。

一是完善科技行政法規(guī)。盡快出臺(tái)制定《科研機(jī)構(gòu)法》，明確公立科研機(jī)構(gòu)的地位作用以及權(quán)利義務(wù)，明確政府在管理科研機(jī)構(gòu)中的職能，明確公立科研機(jī)構(gòu)的人員聘任、財(cái)政撥款等決策主體。要界定政府與公立科研機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確后者作為獨(dú)立法人所享有自主權(quán)的范圍，將科研人員的聘任、考核、薪酬發(fā)放等事務(wù)交由科研機(jī)構(gòu)自行負(fù)責(zé)，并完善科研機(jī)構(gòu)和科研人員權(quán)利救濟(jì)的方式和途徑。

二是強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督制約。充分考慮將部分科技行政審批權(quán)下放或取消，特別是涉及學(xué)術(shù)成果評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)人員職稱(chēng)晉升等學(xué)術(shù)性事務(wù)交由類(lèi)似于獨(dú)立評(píng)價(jià)委員會(huì)的社會(huì)團(tuán)體或公共組織承擔(dān)，將項(xiàng)目管理的具體事務(wù)下放到中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，科技行政部門(mén)及其機(jī)關(guān)處室只負(fù)責(zé)做好綜合平衡和對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。實(shí)行科技行政審批、項(xiàng)目評(píng)審等事項(xiàng)的政務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化對(duì)科技計(jì)劃關(guān)鍵環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督。

三是科學(xué)設(shè)計(jì)公立科研機(jī)構(gòu)治理機(jī)制［8］53。公立科研機(jī)構(gòu)治理機(jī)制的設(shè)計(jì)必須平衡政府對(duì)其控制和施加影響的程度，要明確公立科研機(jī)構(gòu)的使命定位、運(yùn)行模式和組織績(jī)效。使命定位解決“做什么”，其決定主體應(yīng)該是院所長(zhǎng)、理事會(huì)和政府；運(yùn)行模式解決“怎么做”，反映在科研經(jīng)費(fèi)使用、人事考核任免、薪酬分配制度、科研項(xiàng)目管理等方面；組織績(jī)效主要衡量公立科研機(jī)構(gòu)“做得對(duì)不對(duì)、做得怎么樣”，核心是外部利益相關(guān)方對(duì)其所履行使命情況和運(yùn)行效率的監(jiān)控評(píng)估。政府通過(guò)對(duì)使命定位—運(yùn)行模式—治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，可以建構(gòu)一個(gè)定位明確、運(yùn)行高效、治理結(jié)構(gòu)完善的現(xiàn)代科研院所制度。

（四）改革科技管理體制，整合政府科技行政資源

我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的條塊分割、行業(yè)分割導(dǎo)致的資源分散和重復(fù)投入延緩了科技創(chuàng)新的效率，“去行政化”改革必須破除公立科研機(jī)構(gòu)對(duì)政府資源的依賴(lài)，只有削弱政府資源分配的權(quán)力，才能弱化科研機(jī)構(gòu)對(duì)政府依賴(lài)。

一是實(shí)現(xiàn)資源的公平分配和有效利用?！罢畬?duì)科技活動(dòng)的干預(yù)內(nèi)容包括下達(dá)科技計(jì)劃和組織項(xiàng)目立項(xiàng)、檢查研究進(jìn)度及經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、科技成果評(píng)審鑒定、科技成果轉(zhuǎn)化等多個(gè)重要環(huán)節(jié)”［9］14，事項(xiàng)繁雜，且涉及到的部門(mén)較多。為此，政府必須承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，徹底改變計(jì)劃體制機(jī)制因素造成的資源分配不均，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的體制機(jī)制，讓資源投入到創(chuàng)新能力強(qiáng)、創(chuàng)新效率高的公立科研機(jī)構(gòu)和科研人員身上，加強(qiáng)科技管理創(chuàng)新，從低水平的重復(fù)分散研究模式向跨學(xué)科部門(mén)力量的組織和凝聚，建立有序競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新增值的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

二是改革現(xiàn)有的科技行政管理體制，強(qiáng)化科技計(jì)劃間的有機(jī)聯(lián)系。將分散于各個(gè)政府部門(mén)的科技資源予以充分整合，建立科技項(xiàng)目立項(xiàng)和科研成果評(píng)價(jià)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，或借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家模式，將此功能委托給行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)，“徹底改變政出多門(mén)、條塊分割、科研活動(dòng)分散、優(yōu)勢(shì)資源難以集成、公共科技資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享的問(wèn)題。建立財(cái)政科技投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，避免多頭分散投入和分割占有，形成科技工作大聯(lián)合、大協(xié)作、大集成的新局面”［5］98。

三是改變現(xiàn)有對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)科技活動(dòng)的管理方式，將指令性管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽苛⒎?、?cái)政撥款、政策指導(dǎo)、評(píng)估監(jiān)督和司法仲裁等方式。減少對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的管理層級(jí)，使組織架構(gòu)扁平化，“將現(xiàn)在線(xiàn)性管理模式改變?yōu)槟鼙ＷC基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化相互協(xié)調(diào)與相互促進(jìn)的一體化模式”［10］162，造就促進(jìn)創(chuàng)新主體產(chǎn)生并調(diào)動(dòng)其積極性的制度環(huán)境，放開(kāi)扭曲的政策環(huán)境和計(jì)劃配置制度，使公立科研機(jī)構(gòu)獲得更多的與自身發(fā)展能力相適應(yīng)的自主權(quán)，逐漸淡出或退出對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)和控制，從而更好地貫徹政府的大政方針，維護(hù)公立科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行的正常秩序。

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（編輯：唐龍）

D625

A

1673-1999（2015）09-0072-05

李政剛（1982-），男，重慶市科學(xué)技術(shù)研究院（重慶401123）助理研究員，主要研究方向?yàn)榭萍颊吲c科技行政法；譙涵丹（1982-），女，重慶市科學(xué)技術(shù)研究院經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

2015-07-20

重慶市決策咨詢(xún)與管理創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“重慶市屬公益類(lèi)科研院所改革發(fā)展政策保障體系研究”（cstc2015jccx A0059）。