錢寧峰

通過政府內部權力法治化塑造法治政府的新形態(tài)*

錢寧峰

十八屆四中全會“決定”指出，強化對行政權力的制約，重點是要加強對政府內部權力的制約，在歷史上首次提及“政府內部權力”概念。長期以來，無論是法治理論還是法治實踐中，“行政權”或者“行政權力”等詞匯比較常用，但是學術界卻很少區(qū)分權力的內外部面向。例如，有學者將行政權界定為“主體以公共利益為依歸，依法直接、主動、連續(xù)為社會和公民提供公共服務的一種相對獨立的公共權力”①。這種界定方式將行政權或者行政權力視為一種整體性權力。那么，作為行政權力一部分的“政府內部權力”到底是一種什么性質的權力？筆者以為，政府內部權力通常是指政府及其部門在人、財、物等方面的處置權力。對此，有必要進一步深入探討政府內部權力在依法治國特別是依法行政中所處的地位。

從外部到內部：法治政府建設視角的轉換

法治政府建設是全面推進依法治國的重要組成部分。無論是法學理論還是法治實踐，傳統(tǒng)的法治敘事立場基本上是外部式的。這種外部式視角的特點就是將政府作為一個整體來看待，法治對政府的要求就是實現(xiàn)對行政權力的制約。其制約方式更多地是從外部要求行政機關依法行政。至于行政機關內部有關權力配置、分配和運作是否符合法治要求則在所不問。這種立場在很大程度上與特殊的法治觀具有緊密的關系。這種法治觀認為，行政機關在行使行政職權時，只要作出的行政行為符合法律規(guī)定就足以滿足法治的基本要求。在這種觀念主導下，法治政府建設偏重于行政機關的外部行政行為，如行政決策、行政執(zhí)法，而很少考慮與外部行政行為相關的內部行政行為，如組織、人事、經費和物質設施。之所以會形成此種外部式的法治政府建設視角，可能有以下原因：

第一，權力制約理論的影響。盡管權力制約和監(jiān)督已經成為法治的一項重要原則，但是這種制約或者監(jiān)督更多地是立足于傳統(tǒng)權力分立學說所建構的立法、行政和司法三種職能基礎之上的。在經典法治理論中，所有國家權力均受到法律的約束，限制國家權力成為實現(xiàn)法治的不二法門。依法行政、法治政府的目標就是制約行政權力。然而，將權力制約模式作為認識行政權力的框架存在著內在的缺陷，即使承認此種觀念的有效性，行政機關本身在權力制約下如何運轉，也是同樣重要的問題。忽視行政機關的內部權力過程，將使法治政府建設停留在表面之上，因為人們常常將法治的注意力集中于立法監(jiān)督和司法控制兩個層面。這并不是說對行政權力的外部監(jiān)督不重要，而是說，在既有的權力制約理論中，行政機關內部的權力制約問題被人們有意無意地忽略了。

第二，政府概念的誤用。在法治話語中，政府概念是一個難以說清楚的概念。人們常常將政府視為行政機關，以至于法治政府建設的目標就是政府依法行政。然而，這種認識使法學研究忽視了以下現(xiàn)象：法律權利和法律義務在當代法律活動中往往是分配給政府部門(通常意義上的行政機關)，而不是政府。在某種意義上說，行政機關決定著法治的實現(xiàn)程度。而從實踐來看，政府和行政機關屬于兩級層次。在這種情況下，政府概念和行政機關概念的混淆使政府和行政機關之間的關系在法治政府建設中難以凸顯出來，因為在人們的觀念中上述關系屬于政府內部領域，并不需要法治化。然而，法治政府建設始終受到政府和行政機關關系的影響。一方面，法治政府建設在各地實踐中卻被轉化為政府要求行政機關依法行政。另一方面，行政機關依法行政也需要政府進行統(tǒng)籌安排、扎實推進。

第三，法律在政府內部權力領域中的缺失。隨著中國特色社會主義法律體系的建立，有法可依至少已經在文本層面得以實現(xiàn)。然而，法律實施始終有賴于政府或者行政機關的規(guī)范性文件的配合。正因為如此，依法行政在事實上表現(xiàn)為依“通知”行政。②一旦將研究視角轉向政府內部，人們可能會發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的實施始終有待于規(guī)范性文件的層層落實。之所以造成這種狀況，其原因在于法律實施本身需要政府及其部門內部職能、權力和資源的有效分配。目前，法治政府建設往往重視政府外部權力的法律規(guī)制，而很少關注政府內部權力的法律規(guī)制，這就必然造成法律深入政府內部獲取相應資源支撐的過程分析的缺失。

正因為如此，十八屆四中全會“決定”提出的“政府內部權力”命題對于法治政府建設具有深遠的意義，有助于人們充分認識到對行政權力的制約必須關注對政府內部權力的制約。這不僅關系到法治政府建設的成效，也關系到法治中國建設的成敗。

政府內部權力法治化：法治政府建設的新思路

雖然十八屆四中全會“決定”提到了政府內部權力問題，但是從決定語境來看，其主要是針對行政權力制約而言的，包括權力集中的部門和崗位、政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督、審計監(jiān)督。實際上，任何行政領域均涉及政府內部權力問題。從歷史來看，政府內部權力問題始終是法治建設之外的課題，要么屬于行政體制改革范圍，要么屬于權力運行制約和監(jiān)督體系范圍，而沒有納入到法治建設的議事日程之中。十八屆四中全會“決定”將加強對行政權力特別是政府內部權力制約納入到全面推進依法治國的總體布局之中，體現(xiàn)了法治政府建設的新思路，即政府內部權力法治化。由于政府內部權力涉及組織、人員、財物等諸多方面，因此，政府內部權力法治化主要體現(xiàn)在以下方面：

其一，政府內部組織法治化。法治政府要求行政組織法治化。十八屆四中“全會”決定指出，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。這一規(guī)定體現(xiàn)了行政組織和行政程序法治化的基本要求。盡管從文字表述上看，政府內部組織如何法治化的問題似乎并沒有受到關注。然而，行政組織法治化必然包括政府內部組織法治化，否則行政組織法治化只能停留在表面上。從實踐來看，由于政府內部組織往往被視為行政組織自由裁量范圍，因此，政府內部組織的變動權雖然要經過審批程序，但是仍然難以受到法律的有效規(guī)制。這就有必要加強政府內部組織法治化，特別是將三定方案上升為法律法規(guī)，以保證政府內部組織的法律權威性。

其二，政府內部結構法治化。法治政府建設涉及到政府內部人員、權限、經費、資產等方面的調配。一旦離開了政府內部資源的有效供給，法治政府建設將難以為繼。因此，政府內部結構法治化也是政府內部權力法治化的應有之義。從實踐來看，政府內部資源的調配往往出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，容易形成權力集中和權力固化現(xiàn)象。因此，十八屆四中全會“決定”指出，對財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權。這一規(guī)定實際上就是針對政府內部結構不均衡現(xiàn)象所提出的。在事務方面，要實行分事行權，即在工作中按照不同事務性質進行權力劃分，每個工作人員在自己負責的事務范圍內行使權力。其具體做法就是將一個部門一個地區(qū)主要領導的權力科學地分解到班子成員，從權力分工上改變一個人說了算的權力結構。在崗位方面，要實行分崗設權，即將每一個部門的工作按照不同崗位進行劃分，明確每個崗位的職能與權限。其具體做法就是將重點崗位的權力分解到不同崗位，從權力設置上改變權力過于集中的體制。在層級方面，要實行分級授權，即在上下級之間實現(xiàn)縱向分權，以保證上級與下級之間相互配合。其具體做法就是將集中于某一層級的權力分解為不同層級共同負責，從權力授予上改變“上級權大、下級無權”的機制。只有這樣，才能建立符合法治政府建設需要的政府內部結構。

其三，政府內部控制法治化。政府內部控制是行政管理的重要課題。對此，有學者提出：“政府部門內部控制是由各級政府部門及其全體職員實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程?！雹劭梢姡畠炔靠刂萍壬婕叭藛T的管理，也涉及財物的管理，更涉及流程的管理。同時，政府內部控制還涉及到橫向權力的控制，以及縱向權力的控制。十八屆四中全會對此分別提出特別要求。一是定期輪崗。任何領導干部在一個部門或崗位上長期工作，有可能會出現(xiàn)權力固化的狀態(tài)。要打破這種僵化的權力模式，就必須實行權力動態(tài)調整。這就需要加大定期輪崗力度，保證政府內部權力不長期過度集中在一個人手中。二是強化內部流程控制。長期以來，企業(yè)內部流程控制受到了廣泛關注。但是政府內部權力流程控制卻很少為人們所關注。即使有些政府部門注意到強化內部流程控制的必要性，但是并非普遍現(xiàn)象。這就需要從程序上進一步強化政府內部流程控制體系建設。三是完善政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。由于政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督往往涉及上下級政府之間的監(jiān)督，因此，上下級政府之間的監(jiān)督法治化必然成為政府內部控制的重要組成部分。

由此可見，政府內部權力法治化已經在十八屆四中全會決定中得以體現(xiàn)，必將為法治政府建設提供新的動力。

立足政府層面構造符合法治要求的行政權力體系：政府內部權力法治化的路徑選擇

要實現(xiàn)十八屆四中全會所提出的法治政府目標，就必須加強政府內部權力法治化，形成政府內部權力和外部權力的雙重法治制約，以塑造法治政府的新形態(tài)。盡管十八屆四中全會決定對政府內部權力法治化已經得以明晰，但是要將其落實到位，仍然有賴于相應的配套措施。

第一，以內部審計為突破口重構政府內部權力。要按照法治政府的要求重新建構政府內部權力形態(tài)及權力機制。從目前來看，政府內部權力制約主要是通過外部監(jiān)督，如審計監(jiān)督來促使行政機關自行糾正。然而，由于各級審計機關在組織結構上獨立于行政機關，因此，即使通過審計發(fā)現(xiàn)行政機關政府內部權力存在問題，也難以深入行政機關內部。因此，有必要在行政機關內部建立內部審計機制。這種政府內部審計機構和目前的審計機關不同，是一種既在政府部門又相對獨立于政府部門的組織，其目的在于評估政府內部權力的運行績效。基于國情，可以考慮通過紀檢監(jiān)察組織來承擔內部審計任務。十八大以來，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)通過巡視方式來督促行政機關完善政府內部權力制度體現(xiàn)了這一思路。但是，要使政府內部權力法治化，必須實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關內部審計常態(tài)化。

第二，要強化政府內部流程體系建設，優(yōu)化政府內部權力。通常來說，任何政府部門均具有相同的管理內容，這就為政府內部流程體系的規(guī)范化提供了實現(xiàn)的可能性條件。按照政府內部控制理論，其通常包括九大類控制機制，即預算控制、收入控制、支出控制、財政撥款結余控制、資產管理控制、工程建設項目控制、政府采購控制、經濟合同控制、財務信息化控制。④這些控制機制在政府內部權力中發(fā)揮著獨特的作用。通常來說，政府內部流程體系建設偏重于財務控制，而很少關注其他控制機制。即使強調政府全方位內部流程控制，但是在管理流程上往往不具有連貫性，這就需要進一步整合政府內部流程，防止內部流程的分散化，從而保證政府內部權力的有效運轉。

第三，要加強政府內部決策制約機制建設。由于政府內部權力安排體現(xiàn)了科層制的結構形態(tài)，因此，政府內部決策在事實上是由政府和行政機關來共同參與決定的。盡管政府領導基于行政首長負責制具有最終決定權，但是其仍有賴于行政機關內部各種組織來予以落實。這種表面上決策權集中而實際上分散的現(xiàn)象使得政府及其部門人員擁有較大的自由裁量權。因此，加強政府內部組織決策權力制約成為政府內部權力法治化的新課題。從實踐來看，通過建立各級政府及其部門“一個窗口”服務的政務服務中心模式有可能改變以往政府部門決策裁量權過大的狀況，從而使決策過程更為透明高效。

第四，提升政府法制部門在政府內部權力法治化中的地位。要使政府內部權力法治化發(fā)揮作用，有必要通過政府法制部門將法治力量滲透進政府內部領域。這就要加強政府法制部門在政府中的地位，防止政府內部權力脫離法治軌道。目前，各級政府均設立了專門的法制部門，同時，各級行政機關往往也有相應的法制機構。但是政府法制部門始終難以發(fā)揮對政府內部違紀違法現(xiàn)象的糾正作用。因此，有必要調動政府法制部門人員積極性，賦予其對政府各部門的監(jiān)督權力，尤其是要加強政府法制部門在行政權力合法性和合理性審查中的分量，防止部門利益損害法律實施的力度。

第五，要改進政府層級監(jiān)督機制，實行政府責任制。盡管從表面上看，上級具有監(jiān)督下級的權力，但是隨著層級增加和組織的擴張，上級對于下級的監(jiān)督力度呈現(xiàn)遞減態(tài)勢。與此同時，外部監(jiān)督在政府層級監(jiān)督中卻發(fā)揮著突出的作用。過度依賴外部監(jiān)督必然導致政府層級監(jiān)督的弱化，這就要改進政府層級監(jiān)督方式，實行政府責任制。一級政府對本級政府及其部門的違紀違法行為均要承擔責任。在這種情況下，上級才能常常監(jiān)督下級。尤其需要注意的是，基層政府內部權力制約最為薄弱，其與上級監(jiān)督不到位有著密切的關系。因此，必須研究政府層級監(jiān)督與專門監(jiān)督相結合的機制。在必要的條件下，應當建立由政府負責人牽頭、有關部門參加的層級監(jiān)督體系，并使之規(guī)范化。

第六，要完善黨政領導干部問責和公務人員行政問責相結合的機制。目前，我國已經建立了公務人員處分制度和黨政領導干部問責制度。然而，上述兩種制度卻出現(xiàn)了兩種不同的效果：一方面，公務人員處分在政府內部權力領域很少得到有效實施；另一方面通過問責而導致的行政處分卻頻頻出現(xiàn)。這說明在政府內部權力方面，行政問責制并不能制度化、規(guī)范化，而只能通過臨時性的問責來實現(xiàn)。例如，由于違反中央八項規(guī)定而導致的行政問責很多，但是這些行政問責的行為往往是政府內部權力規(guī)定的對象，卻很少在日常監(jiān)督中被追究責任。因此，要進一步規(guī)范行政問責制度，確定問責范圍和程序，使行政問責內化為政府內部權力法治化的重要機制。

①朱最新：《行政權概念新釋》，《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2005年第6期。

②楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年，第158頁。

③④張慶龍：《政府部門內部控制：框架設計與有效運行》，化學工業(yè)出版社，2012年，第85-86、125-164頁。

錢寧峰，法學博士，江蘇省社會科學院法學研究所副所長、副研究員。南京，210013

*本文系江蘇高校2011區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新研究中心成果。