常 安

（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，西安 710063）

改革時(shí)代的村民自治變遷歷程：緣起、挑戰(zhàn)與未來

常 安

（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，西安 710063）

村民自治制度在我國的興起，本身即是對政社合一體制的改革使然，而其興起過程則是一種從村民自發(fā)實(shí)踐到地方局部試點(diǎn)到黨的文件規(guī)定再到立法施行的一種自下而上的模式；隨著改革進(jìn)程的深入，農(nóng)村的空心化問題對村民自治制度的運(yùn)行構(gòu)成了挑戰(zhàn)；作為破解農(nóng)村空心化問題對策之一的農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，更是在組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、運(yùn)行場域等多方面與村民自治制度存在差異，這實(shí)際上是從村民自治到社區(qū)自治的一種過渡。

改革；法治；村民自治；農(nóng)村新型社區(qū)

一、改革時(shí)代的法治秩序建構(gòu)：以村民自治制度的變遷為例

就當(dāng)代中國的法治秩序建構(gòu)而言，一個(gè)無法回避的政治、社會(huì)背景，顯然就是改革。不夸張地說，當(dāng)代中國法治秩序建構(gòu)之路的重新開啟，本身即是改革的產(chǎn)物。1978年的十一屆三中全會(huì)上，黨中央做出了將工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的英明決策，決定實(shí)行改革開放，當(dāng)代中國法治秩序的建構(gòu)之路，也由此正式拉開大幕?？梢哉f，當(dāng)代中國立法建設(shè)的深化，大都因改革而起、因改革而推動(dòng)，三十余年的當(dāng)代中國法治建設(shè)之路，幾乎與我國三十余年的改革之路同步進(jìn)行。改革——可以說是思考當(dāng)代中國法治秩序建構(gòu)命題無法回避的一個(gè)政治、社會(huì)背景。

改革，是一項(xiàng)全新的事業(yè)。而且，面對中國南北民情差異巨大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，如果直接采取先驗(yàn)建構(gòu)、整齊劃一的立法模式，往往會(huì)適得其反、欲速不達(dá)。因此，改革時(shí)代的立法和法治秩序建構(gòu)，更多采取的是先局部試點(diǎn)再推行全國的自下而上模式。同時(shí)，改革也意味著對既有制度的一種突破和創(chuàng)新，而法律則要求具有足夠的穩(wěn)定性，只有具有足夠的穩(wěn)定性，才能夠給公眾行為帶來足夠的預(yù)期，進(jìn)而真正發(fā)揮法律對公眾行為的指引功能。法律的這種穩(wěn)定性的要求，一定程度上和改革本身的制度突破需求產(chǎn)生了內(nèi)在沖突。

無論是從改革對于法治之路開啟的作用，還是從改革對于法治變遷模式的影響，乃至改革與法治的內(nèi)在悖論等層面來講，當(dāng)代中國的法治變遷，可以說深深地打上了改革的烙印。改革與法治關(guān)系的這種復(fù)雜性，也體現(xiàn)在村民自治制度這一基層群眾性自治制度幾十年來的變遷歷程之中。雖然可以說，村民自治制度在我國的誕生從某種意義上可以追溯到古老的鄉(xiāng)里自治傳統(tǒng)，但主要原因還是改革之前舊有政社合一村治體制解體后的一種農(nóng)民自下而上的法治實(shí)踐創(chuàng)新。村民自治制度在其誕生后所面臨的運(yùn)行困境，一個(gè)重要的背景性因素恐怕和改革對于當(dāng)代中國農(nóng)村所帶來的巨大變遷有關(guān)。而在空心村治理過程中，一些地方所推行的農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，實(shí)際上對于以《村民委員會(huì)組織法》為主體的村民自治制度形成了突破與挑戰(zhàn)。從村落到社區(qū)的這一變遷，既是改革背景下市場經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化等政治、社會(huì)變遷的必然趨勢，也對村民自治模式在市場經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化背景下如何進(jìn)行新的調(diào)適與制度創(chuàng)新提出了新的思考和挑戰(zhàn)。

因此，以村民自治制度為例，通過對其在改革背景下的緣起、改革深入帶來的制度運(yùn)行困境以及農(nóng)村新型社區(qū)這一新生事物的制度定位等問題的分析，探索改革背景下當(dāng)代中國法治秩序建構(gòu)的復(fù)雜性具有重要的意義。

二、因改革而生的村民自治：自下而上的法治變遷模式

村民自治制度因?yàn)檎绾弦惑w制的改革而存在，而村民自治制度從村民自發(fā)實(shí)踐到推行全國，乃至最終得以立法的自下而上的變遷模式，實(shí)際上也是整個(gè)改革時(shí)代特有的法治變遷模式的體現(xiàn)。新中國成立初期，農(nóng)村的制度建設(shè)通過土地改革推翻舊有鄉(xiāng)村秩序，使中國藉以完成了20世紀(jì)的歷史任務(wù)：重組基層、整合中央地方、建構(gòu)現(xiàn)代民族國家，加上新中國成立后為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而進(jìn)行的幾次全國范圍內(nèi)大規(guī)模的農(nóng)田水利基本建設(shè)工程等現(xiàn)實(shí)動(dòng)因［1］，繼而選擇了政社合一體制作為農(nóng)村的基本政治、經(jīng)濟(jì)制度。但是，政社合一體制在完成對農(nóng)民社會(huì)的政治整合、實(shí)現(xiàn)工農(nóng)聯(lián)盟作為國家政權(quán)基礎(chǔ)的同時(shí)，其建立起的縱向集中、高度統(tǒng)一的村治模式也帶來了諸多新的問題，尤其是大躍進(jìn)時(shí)期的“浮夸風(fēng)”“共產(chǎn)風(fēng)”，更使國家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活付出了巨大代價(jià)，如農(nóng)產(chǎn)品供給不足、農(nóng)民溫飽得不到解決、城市食品短缺等。同時(shí)，這種政社合一機(jī)制，在一定意義上也不利于彰顯農(nóng)民真正的主體地位。

正因?yàn)槿绱?，十一屆三中全?huì)以后，黨和國家正式廢除了政社合一體制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在全國推行。但政社合一體制廢除后，農(nóng)村作為一種公共場域，如何提供基本的公共產(chǎn)品供給、維持基本的公共秩序又成為新的難題。以村民自治制度的發(fā)源地——廣西宜州合寨村為例，根據(jù)徐勇的訪問，在人民公社制解體之后，該村治安狀況急劇下滑：“每天少則三五十人，多則兩三百人參與賭博，賭輸了就偷，偷了又去賭，形成惡性循環(huán)……特別是耕牛大量被盜，嚴(yán)重影響了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)……分田到戶后，因爭水爭地，社會(huì)糾紛也大大增多”［2］34，在這種情況下，合寨村中的果地村原村支書蒙寶亮等萌發(fā)了集體推選出治安帶頭人的想法，并在幾天后的全村戶主會(huì)議上付諸實(shí)施。而臨近的果落村，由于同樣的原因決定自主選舉村領(lǐng)導(dǎo)。1980年2月5日，新的村干部通過選舉產(chǎn)生，關(guān)于選出的村領(lǐng)導(dǎo)的組織名稱，多數(shù)人主張叫“村委會(huì)”，村委會(huì)也由此成為正式的組織名稱［2］35。以村委會(huì)為核心的我國村民自治制度，由此在廣西一個(gè)偏僻的小山村中誕生。合寨村成立村委會(huì)的情況，很快引起了宜州市所在的河池地委乃至廣西壯族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的重視，畢竟推行生產(chǎn)責(zé)任制后的鄉(xiāng)村公共秩序混亂問題，是當(dāng)時(shí)面臨的一個(gè)普遍問題，因此又很快引起了當(dāng)時(shí)密切關(guān)注農(nóng)村改革發(fā)展動(dòng)態(tài)的彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的注意并專門派有關(guān)人員赴宜山考察［2］36。在考察材料的基礎(chǔ)上，彭真于1982年7月22日在全國政法工作會(huì)議上指出，村民委員會(huì)是一種群眾自治性組織［3］。同年8月頒發(fā)的中央36號文，則以黨的文件的形式要求各地有計(jì)劃地進(jìn)行村民委員會(huì)試點(diǎn)。其后，村民委員會(huì)組織在全國各地飛速建立。各地紛紛根據(jù)中央的部署制定村民委員會(huì)工作簡則。在這些簡則的基礎(chǔ)上，民政部于1985年8月制定出《村民委員會(huì)組織條例》，并“發(fā)至各地廣泛征求意見。經(jīng)過修改，于1986年4月上報(bào)國務(wù)院審議。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對條例進(jìn)行審議后，于10月提請全國人大常委會(huì)審議”［4］。在經(jīng)歷了第六屆全國人大常委會(huì)的多次審議之后，于1987年11月在第六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》。在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》試行整十年后，全國人大常委會(huì)辦公廳于1998年6月公布了《村民委員會(huì)組織法（修正草案）》，又經(jīng)過多次討論修改，于1998年11月4日在第九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議上最終通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。

從1980年廣西宜州合寨村成立全國第一個(gè)村委會(huì)，正式建立村民自治制度，到1998年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的最終通過，歷經(jīng)近20年。而這近20年的變遷，一定程度上也揭示出我國在改革時(shí)代獨(dú)特的法治變遷特點(diǎn)。一方面，新的制度，本身即是緣于改革而生，是改革開放賦予其制度突破的現(xiàn)實(shí)需求與始源動(dòng)力，沒有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推廣和政社分開導(dǎo)致的村落公共秩序無序、公共產(chǎn)品供給失靈、公共權(quán)威缺位，就沒有新的公共權(quán)威形成的制度需求，也就沒有村委會(huì)組織誕生的可能。另一方面，改革本身試驗(yàn)性變革的特點(diǎn)也深刻地影響了當(dāng)代中國的法治秩序建構(gòu)模式。以村民自治制度的確立過程為例，是一個(gè)從部分村民的自發(fā)實(shí)踐，到推廣至全村，到縣級機(jī)關(guān)的肯定與縣范圍內(nèi)的試點(diǎn)與推廣，再到自治區(qū)一級的多次調(diào)研、推廣，以及將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上報(bào)中央并得到中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，隨后中央領(lǐng)導(dǎo)再進(jìn)行多次調(diào)研，從而形成中央文件，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)推行試點(diǎn)，待全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)推行證明經(jīng)驗(yàn)成功后，才付諸相關(guān)的立法過程。在立法過程中，同樣需要進(jìn)行大量的調(diào)研、討論和審議，才通過試行立法，而在試行立法施行十年后，才最終通過了正式立法?？梢哉f，這樣一種從“基層自發(fā)試驗(yàn)——逐級上報(bào)調(diào)研與推廣——中央文件——地方制定簡則——全國性暫行立法——全國性正式立法”的立法變遷過程，固然是立法本身所要求的嚴(yán)肅性的體現(xiàn)，也和中國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、組織程度等情況不一的現(xiàn)實(shí)狀況有關(guān)，但主要還是緣于改革這一當(dāng)代中國法治秩序建構(gòu)所無法回避的背景自身所具有的試驗(yàn)性特征和自下而上的變遷模式使然。

三、村莊的變遷：農(nóng)村空心化及其對村民自治制度運(yùn)行帶來的影響

由于村民自治制度被定位為我國的基層群眾性自治制度，加之農(nóng)民在我國公民中所占有的近80％的巨大比例，因此，村民自治制度的落實(shí)與運(yùn)行，也被視為我國公民民主、政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要標(biāo)識。村民自治制度在1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布之后的運(yùn)行狀況，是包括法學(xué)界、政治學(xué)界、社會(huì)學(xué)界等諸多學(xué)科的三農(nóng)問題研究者的關(guān)注重心，相關(guān)的研究成果也頗為豐碩。但客觀來說，上述研究，尤其是法學(xué)界對村民自治的關(guān)注，基本集中在《村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日第十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修訂）運(yùn)行本身。盡管在具體程序運(yùn)作和權(quán)利救濟(jì)上進(jìn)行了諸多完善，但仍忽視了《村民委員會(huì)組織法》乃至整個(gè)村民自治制度所存在的場域——村莊本身在改革開放幾十年所發(fā)生的巨大變遷。實(shí)際上，村民自治制度在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行困境，固然和諸如村民權(quán)利意識不足、選舉程序不規(guī)范、權(quán)利救濟(jì)制度不夠等法律內(nèi)在因素有關(guān)，但更重要的可能緣于村民自治制度所發(fā)生的場域——村莊本身在改革開放進(jìn)程中所體現(xiàn)出的諸如市場經(jīng)濟(jì)深化導(dǎo)致的勞動(dòng)力大面積、大幅度轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化背景下的土地集約利用等的劇烈變遷。這其中，一個(gè)典型的事例即是近幾年頗受關(guān)注的農(nóng)村空心化現(xiàn)象，即“空心村”。

空心村出現(xiàn)的原因，如工業(yè)化和城市化，實(shí)際上都是改革開放深入的結(jié)果。正是由于改革開放的不斷深入，尤其是中國加入世貿(mào)組織之后，中國的經(jīng)濟(jì)不斷趨向外向化，各種服務(wù)于外貿(mào)、加工經(jīng)濟(jì)的企業(yè)在東南沿海地區(qū)如火如荼的建立，產(chǎn)生了大量的對青壯年勞動(dòng)力的用工需求。而此時(shí)，原有村落的富余勞動(dòng)力不斷增加，單純依靠農(nóng)業(yè)收入又很有限，所以，本是農(nóng)村建設(shè)主力軍的青壯年勞動(dòng)力自然而然地卷起行囊南下打工。這種大面積、大幅度的人口轉(zhuǎn)移數(shù)量龐大，以致于村民自治制度的運(yùn)行場所——村莊，呈現(xiàn)出典型的空心化狀態(tài)。這一點(diǎn)也被人口學(xué)者的研究所證實(shí)：“中國鄉(xiāng)村常駐人口和農(nóng)業(yè)戶籍人口實(shí)際上早在1996年和2001年就已經(jīng)分別開始轉(zhuǎn)型，進(jìn)而進(jìn)入快速下降期”。［5］

這種因青壯年勞動(dòng)力大幅度大面積轉(zhuǎn)移造成的“人口空心化”或者“人才空心化”，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是對我國村民自治制度本身的巨大挑戰(zhàn)。村民自治的主體無疑是村民，大量青壯年村民的外出導(dǎo)致了村民自治主體的“空心化”，給村民自治的具體運(yùn)行帶來了諸多新的挑戰(zhàn)。大量作為村莊精英的青壯年村民外出之后，加之近年推行的城鎮(zhèn)化政策，相當(dāng)數(shù)量的村民實(shí)際上已經(jīng)舉家外遷，和村莊共同體的關(guān)系某種意義上僅僅停留在戶籍層面，自然不可能對村莊事務(wù)有足夠的關(guān)注，也直接影響到了村委會(huì)選舉、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等村民自治制度所包含的核心程序的運(yùn)行，要么程序無法開啟，要么即使開啟也因缺乏真正的村莊精英的參與而使決策水準(zhǔn)大打折扣。

首先，村民委員會(huì)作為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，其選舉是村民自治制度的核心內(nèi)容。因?yàn)椤氨敬宓墓彩聞?wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”（《村民委員會(huì)組織法》第二條第二款，下同）等村治事項(xiàng)都由其進(jìn)行。由于青壯年村民大都外出打工而遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，往往會(huì)考慮到回鄉(xiāng)參選過程中的諸如交通食宿費(fèi)用、誤工損失費(fèi)用、回鄉(xiāng)后無法避免的探親訪友等額外支出等現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)因素而放棄參選，這就影響到了村委會(huì)選舉的參選率，而青壯年村民之外的留守村民作為選舉人和被選舉人也使得村委會(huì)選舉的質(zhì)量差強(qiáng)人意，甚至?xí)沟么逦瘯?huì)選舉面臨缺乏合適的候選人的尷尬局面，以致于在一些地方，因?yàn)闊o法產(chǎn)生合適的候選人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干脆直接任命村委會(huì)主任，背離了村民自治的本質(zhì)。其次，由于“人才空心化”的制約，經(jīng)上述選舉或者任命組成的村委會(huì)，基本上流于形式，僅僅是在形式上完成了村民委員會(huì)的基本建制，不可能“根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)”（第七條），從而使得《村民委員會(huì)組織法》中這一周詳?shù)闹贫纫?guī)定失去了用武之地。僅僅勉強(qiáng)湊夠人數(shù)的村委會(huì)組織，在現(xiàn)實(shí)的村務(wù)協(xié)調(diào)、村莊治理中很難起到實(shí)質(zhì)性的作用，只是形同虛設(shè)。再次，村民會(huì)議作為村民集體討論決定涉及全村村民利益問題的一種組織形式，是村民行使自治權(quán)利的根本途徑和形式。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，凡涉及全村村民切身利益的問題均應(yīng)由村民會(huì)議集體討論決定。但由于大量青壯年勞動(dòng)力的外流，村民會(huì)議往往由于法定人數(shù)不足而長期無法召開。村民代表會(huì)議也因?yàn)閰⑴c者缺少青壯年勞動(dòng)力而導(dǎo)致一方面缺乏足夠的代表性，另一方面其決策能力和決策水平也成疑問。最后，由于大量青壯年勞動(dòng)力的外流，很難實(shí)現(xiàn)《村民委員會(huì)組織法》所要求的“民主管理”與“民主監(jiān)督”，如村民對村委會(huì)成員不滿，甚至無法達(dá)到提起罷免所必須的“五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表”（第十六條）的數(shù)額要求，更無法滿足罷免動(dòng)議得以實(shí)行所必須的“須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票”的要求。罷免程序這一民主監(jiān)督的最后防線一旦形同虛設(shè)，村民對村干部的約束自然就大打折扣，村委會(huì)也由此很容易為部分村干部所操控。

近年來農(nóng)村空心化村莊的變遷現(xiàn)狀，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的土地利用率低下的問題或者留守兒童、留守老人的權(quán)益保障問題，而是已經(jīng)嚴(yán)重影響到村民自治這一重要的基層群眾性自治組織的運(yùn)作本身。可以說，空心村現(xiàn)象給村民自治制度運(yùn)行帶來的是一種釜底抽薪式的制度土壤困境。村落不存，村民自治焉附？這實(shí)際上也提醒我們，當(dāng)代中國的法治秩序建構(gòu)，并非在一個(gè)滿足內(nèi)在邏輯自洽和自創(chuàng)生系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)即可的封閉體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，而是要在一個(gè)個(gè)具體的場域內(nèi)踐行。思考當(dāng)代中國的法治秩序建構(gòu)，無法回避隨著改革的深入而給法治秩序建構(gòu)所進(jìn)行的具體場域帶來的巨大變化，即要考慮到法治的時(shí)空向度與實(shí)踐品格。

四、破解農(nóng)村空心化的對策：農(nóng)村新型社區(qū)及其未來

2006年以來，全國陸續(xù)開展農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，作為新農(nóng)村建設(shè)與推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，其也被視為破解農(nóng)村空心化的重要對策之一。所謂農(nóng)村新型社區(qū)，是指由一個(gè)行政村或若干行政村合并組建而成，通過統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，最終形成的居住方式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套完善的現(xiàn)代化農(nóng)村新型聚居點(diǎn)。就全國范圍而言，中國的農(nóng)村往往呈現(xiàn)出差異化的樣態(tài)，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)包括城郊村、川原村、山區(qū)村等不同類型，各地關(guān)于農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)還處于摸索和嘗試的階段。實(shí)際上，這種通過“合村（撤村）并居”，然后建立“一村一社區(qū)”“一村多社區(qū)”“多村一社區(qū)”等模式的新興農(nóng)村社會(huì)組織形式，在有效應(yīng)對空心村狀況下村莊土地資源浪費(fèi)、村居環(huán)境混亂等舊有問題的同時(shí)，在某些方面已經(jīng)突破了村民自治制度中的相關(guān)規(guī)定。

村民自治制度，強(qiáng)調(diào)的是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治屬性，而農(nóng)村新型社區(qū)的建立涉及諸如城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃編制等一系列技術(shù)性事項(xiàng)以及巨大的資金籌措任務(wù)。同時(shí)，農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)往往涉及不同村落甚至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要政府從中規(guī)劃協(xié)調(diào)。因此，在具體建設(shè)中雖然本著“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”的基本原則，但很多時(shí)候是以政府推進(jìn)為主。而這種政府推進(jìn)的建設(shè)模式，雖然以農(nóng)村的穩(wěn)定、農(nóng)民收入的增加為目的，但無疑是和村民自治強(qiáng)調(diào)自治的制度設(shè)計(jì)初衷相背離的。

此外，新型農(nóng)村社區(qū)由多個(gè)傳統(tǒng)村落整合而成，因此，新成立的農(nóng)村社區(qū)的組織架構(gòu)，必然會(huì)面臨如何與原有各村村民自治制度協(xié)調(diào)的問題。面對這個(gè)問題，有的地方的做法是盡量在村民自治制度框架內(nèi)運(yùn)行，如原有各村村委會(huì)保持不變，在各村村委會(huì)之上設(shè)立“社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”或者“社區(qū)聯(lián)合黨委”，而新設(shè)立的這種機(jī)構(gòu)和原有的各村的村民自治組織就變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而有的地方則直接組建新的社區(qū)委員會(huì)取代原有的村民委員會(huì)，即村落變成社區(qū)，村民委員會(huì)也相應(yīng)地變成了社區(qū)委員會(huì)。同時(shí)，農(nóng)村新型社區(qū)內(nèi)部還存有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出的社區(qū)服務(wù)中心，其人員主要由政府相關(guān)職能部門人員和面向社會(huì)招募的社工組成，承擔(dān)的職能包括提供市場、生產(chǎn)信息與基本的公共服務(wù)等。因此，在農(nóng)村新型社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)關(guān)系中，往往會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）、社區(qū)委員會(huì)、村民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心等多個(gè)主體。

為解決農(nóng)村空心化問題而由傳統(tǒng)村落整合而成的農(nóng)村新型社區(qū)，其建設(shè)推進(jìn)模式、內(nèi)部組織架構(gòu)關(guān)系、自治機(jī)構(gòu)所處理的事項(xiàng)等諸方面，均和傳統(tǒng)的村民自治制度有了重大差異。部分學(xué)者由此開始質(zhì)疑農(nóng)村新型社區(qū)的法律地位以及其與村民自治制度的沖突問題。實(shí)際上，農(nóng)村新型社區(qū)將不同的村莊整合在一起，已經(jīng)改變了村民自治制度所賴以運(yùn)行的場域——傳統(tǒng)村落，如果說傳統(tǒng)村落是典型的熟人社會(huì)的話，農(nóng)村新型社區(qū)則在一定程度上具有了陌生人社會(huì)的屬性。從村落到社區(qū)，給村民自治制度在改革時(shí)代的運(yùn)行帶來了進(jìn)一步的制度挑戰(zhàn)。隨著市場化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步深入，傳統(tǒng)的從事農(nóng)業(yè)的村民職業(yè)趨向更為多元，流動(dòng)性也更強(qiáng)，村莊也不再是原有的基于血緣和地緣而形成的自然聚合體。隨著招商引資、企業(yè)下鄉(xiāng)等不斷涌入外來人口，農(nóng)村新型社區(qū)內(nèi)部成員之間的關(guān)系，更多的是一種市場關(guān)系或基于分工的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”關(guān)系，不再具備原有的熟人社區(qū)的那些特征。

這種村莊成為社區(qū)的變化，必然要求法律制度建構(gòu)給出新的回應(yīng)。實(shí)際上，即使是城市的《居民委員會(huì)組織法》和以此為核心的居民自治制度，同樣也因無法回應(yīng)城市劇烈變遷而帶來的社區(qū)化的問題而頗受指責(zé)。從某種意義上講，盡管村民自治與居民自治同樣被稱為基層群眾性自治制度，但這種村民與居民的劃分本身即是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元體制在基層自治層面的反映?？梢灶A(yù)見的是，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的深入，這種界限必將慢慢消解。從一個(gè)更長的時(shí)段來看，道路通向城市將是歷史的必然，而從村民自治到社區(qū)自治，也正是城鄉(xiāng)二元體制消解后基層自治制度的必然選擇，農(nóng)村新型社區(qū)無疑是這一重要?dú)v史變遷中的過渡形態(tài)。當(dāng)然，我們也須清醒地意識到，這種過渡形態(tài)將在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)存在。

［1］薄一波.若干重大決策與事件的回顧（下）［M］.北京：中共黨史出版社，1993：511.

［2］徐勇.最早的村委會(huì)誕生追記：探訪村民自治的發(fā)源地廣西宜州合寨村［J］.炎黃春秋，2000，（9）.

［3］彭真.彭真文選［M］.北京：人民出版社，1991：430－431.

［4］楊建中.彭真與村民自治［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2008，（2）：25－26.

［5］李裕瑞，劉彥隨，龍花樓.中國農(nóng)村人口與農(nóng)村居民點(diǎn)用地的時(shí)空變化［J］.自然資源學(xué)報(bào)，2010，（10）：163.

〔責(zé)任編輯：張 毫 馬 琳〕

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］1000－8284（2015）03－0094－05

2014－11－27

陜西省社科基金項(xiàng)目“陜西省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)法律問題研究”（13F036）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“馬克思主義法學(xué)理論中國化、時(shí)代化、大眾化研究”（10AFX001）

常安（1978－），男，陜西榆林人，副教授，博士，從事憲法學(xué)、法理學(xué)研究。