李愛琴，唐銘澤

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

法學(xué)研究

基于低碳經(jīng)濟(jì)背景的濕地立法研究

李愛琴，唐銘澤

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

由于我國沒有國家層面統(tǒng)一的濕地法，在濕地保護(hù)過程中，相關(guān)管理部門的職責(zé)范圍存在交叉，濕地開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾得不到妥善處理，導(dǎo)致我國近年來在濕地開發(fā)利用過程中存在諸多問題。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大背景下，我國應(yīng)彌補(bǔ)濕地保護(hù)相關(guān)立法及管理過程中存在的缺陷和不足，加快制定《濕地法》，并在立法中規(guī)定相應(yīng)的制度。堅(jiān)持濕地旅游的低碳指導(dǎo)原則，合理劃分濕地所有權(quán)及使用權(quán)，完善公眾參與機(jī)制，通過農(nóng)田濕地專門立法加強(qiáng)對農(nóng)田濕地的管理和保護(hù)，建立濕地統(tǒng)一管理的專門機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)管理的系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)對濕地的有效保護(hù)并促進(jìn)濕地生態(tài)作用和特殊功能的發(fā)揮。

濕地立法；濕地保護(hù)；低碳經(jīng)濟(jì)；法律法規(guī)

一、濕地立法的低碳經(jīng)濟(jì)背景

濕地是天然或人工形成的沼澤地等成片淺水區(qū)（含低潮時(shí)水深不超過6米的水域），包括沼澤、泥炭地、濕草甸、湖泊、河口、河流、水庫、灘涂、池塘及水稻田等。濕地與森林、海洋并稱全球三大生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，素有“地球之腎”的稱號。2013年中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國有38 485.5千公頃濕地。2014年國新辦新聞發(fā)布會(huì)宣布的第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果情況表明：目前濕地面積占國土面積的比率（即濕地率）為5.58％。與第一次調(diào)查同口徑比較，濕地面積減少了339.63萬公頃，減少率為8.82％。我國的濕地面積正在逐漸減少。近年來，高強(qiáng)度的開發(fā)改造以及生產(chǎn)生活垃圾的排入，導(dǎo)致了濕地的水體污染，濕地資源和濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到了不同程度的破壞。因此，必須通過法律手段來規(guī)范濕地開發(fā)與管理活動(dòng)，合理指導(dǎo)濕地的保護(hù)和修復(fù)工作，對私自開發(fā)和破壞濕地的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，才能有效地保護(hù)濕地資源與濕地生態(tài)系統(tǒng)。

1.完善濕地立法的低碳經(jīng)濟(jì)背景。從1997年的《京都議定書》到2007年的《巴厘島路線圖》，再到2008年7月在日本東京舉行的G8峰會(huì)提出的“2050年將全球溫室氣體排放量減少至一半”的長期目標(biāo)，各國都在積極為“碳減排”的目標(biāo)尋求途徑和方法［1］。我國是能源生產(chǎn)大國和消費(fèi)大國，二氧化碳的排放量位居世界第二，預(yù)計(jì)到2020年將超越美國，成為世界第一。近年來，全球都面臨著氣候變暖及其導(dǎo)致的一系列環(huán)境問題，減少能源消耗并控制溫室氣體排放，改善地球環(huán)境，已經(jīng)刻不容緩。自2003年英國提出能源白皮書后，“低碳經(jīng)濟(jì)”逐漸進(jìn)入到人們的視野，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越來越重要的角色?！暗吞冀?jīng)濟(jì)”指的是通過技術(shù)、制度創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，通過減少高碳能源的消耗減少溫室氣體排放，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)盡量減少對生態(tài)環(huán)境的破壞的發(fā)展模式［2］。我國大力倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)這一綠色發(fā)展模式的舉措，符合世界發(fā)展潮流，是走可持續(xù)發(fā)展道路的必要條件，也是保護(hù)自然環(huán)境及人類自身生存環(huán)境的必然選擇。

2.濕地的碳匯作用。全球濕地中50％到70％是泥炭濕地。泥炭濕地是陸地上最大的碳儲(chǔ)庫，CO2、NO2、CH4等溫室氣體匯聚于泥炭濕地中。天然的濕地環(huán)境下，濕地由于水分過于飽和而具有厭氧特性。大量的無機(jī)碳和有機(jī)碳聚集在濕地中，存在于富含有機(jī)質(zhì)的濕地土壤和泥炭層中，土壤呼吸速率低，因此釋放CO2的速率低，形成了碳循環(huán)的“匯”，起到了碳匯的作用，延緩了人類活動(dòng)導(dǎo)致的大氣CO2濃度的增加，在一定程度上對全球變暖這一現(xiàn)象起到了抑制作用。當(dāng)濕地水體趨于干涸時(shí)，濕地中所貯存的不同存在形式的碳便會(huì)被釋放出來，濕地就從CO2的“匯”變?yōu)榱薈O2的“源”。因此，改變濕地碳循環(huán)模式將會(huì)對大氣CO2含量的穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅，加劇全球變暖，對生態(tài)環(huán)境起到負(fù)面的影響。因此，加快完善濕地立法，保護(hù)濕地，發(fā)揮其特殊的碳匯功能刻不容緩。

3.低碳經(jīng)濟(jì)背景下完善濕地立法的意義。第一，在低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，完善濕地立法，是濕地的開發(fā)與利用走可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇。人與自然是不可分割的主體，通過濕地立法對現(xiàn)有濕地資源加以有效的管理和保護(hù)，維續(xù)現(xiàn)有的濕地面積以及整體環(huán)境，既滿足了當(dāng)代人的需要，又不會(huì)損害后代人對濕地這一重要生態(tài)資源的需求，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須有法律的監(jiān)督。第二，在低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，完善濕地立法，在一定程度上對減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有法律意義上的保障。濕地是陸地生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)中不可或缺的一部分，其固碳潛力高于其他類型的生態(tài)系統(tǒng)。通過完善濕地立法，加強(qiáng)對濕地的保護(hù)，改善濕地資源現(xiàn)狀以及濕地生態(tài)環(huán)境，維持和恢復(fù)濕地的固碳功能，不僅可以保障濕地生態(tài)系統(tǒng)自身平衡的需要，還會(huì)穩(wěn)定自然界的碳循環(huán)，控制大氣中的溫室氣體含量，保護(hù)地球的大氣環(huán)境。第三，在低碳經(jīng)濟(jì)背景下，完善濕地立法，對于發(fā)展低碳的濕地商業(yè)模式，濕地景區(qū)的開發(fā)與景區(qū)的規(guī)范管理，以及開展綠色文明的濕地旅游，能夠在法律層面給予嚴(yán)格明確的限定。一方面，在法律的框架下滿足社會(huì)與公眾對濕地生態(tài)環(huán)境的需要，另一方面，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方式促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的深入發(fā)展，對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，保護(hù)人類的生存環(huán)境具有重要的意義。

二、我國濕地保護(hù)的相關(guān)政策及法律法規(guī)

1.我國濕地保護(hù)的相關(guān)政策。1994年通過的《中國21世紀(jì)議程》是我國可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略和對策的指導(dǎo)性文件，其中對濕地制定的目標(biāo)是：通過兩級管理機(jī)構(gòu)，即國家和地方，共同對現(xiàn)有濕地資源進(jìn)行科學(xué)有效地管理與保護(hù)。對世界上現(xiàn)有的濕地保護(hù)區(qū)進(jìn)行合理保護(hù)，并在我國建立100處不同濕地類型的自然保護(hù)區(qū)，規(guī)范化管理，對隨意破壞濕地生態(tài)環(huán)境和資源的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊?！吨袊锒鄻有员Ｗo(hù)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》）是我國政府根據(jù)《生物多樣性公約》中規(guī)定的原則和義務(wù)以及我國今后一段時(shí)間內(nèi)對生物多樣性保護(hù)的需要而制訂的。濕地中生活著多種動(dòng)植物，是《行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)考慮的對象?！缎袆?dòng)計(jì)劃》確定的優(yōu)先保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)中有29處自然保護(hù)區(qū)是濕地水域，其中16處具有國際保護(hù)意義。我國出臺(tái)的濕地相關(guān)政策表明，我國正逐漸認(rèn)識到濕地這一生態(tài)系統(tǒng)的重要性。然而，各項(xiàng)政策的具體實(shí)施效果并不明顯，一些政策僅停留在下發(fā)文件與會(huì)議精神層面，政策的具體實(shí)施及反饋沒有得到足夠的重視，導(dǎo)致我國濕地功能下降，濕地面積縮小，濕地生態(tài)環(huán)境無法得到改善。

2.我國濕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。（1）從中央立法來看，三大生態(tài)系統(tǒng)的重要性已得到重視，但相比于森林和海洋的立法情況，至今還沒有一部專門保護(hù)濕地的《濕地法》。1992年我國加入了國際濕地公約，在我國現(xiàn)行法律體系中，僅有《濕地保護(hù)管理規(guī)定》這一指導(dǎo)性文件中明確了濕地概念，將其作為整體保護(hù)，但缺乏法律功能，且效果不明顯?，F(xiàn)有的濕地相關(guān)法律法規(guī)比較零散，分散在不同的法律體系中，致使?jié)竦亻_發(fā)和保護(hù)的工作缺乏針對性和合理依據(jù)。有些濕地相關(guān)法律法規(guī)分散于環(huán)境立法中，但僅涉及濕地概念，對濕地的保護(hù)并沒有提供有效的法律保障，也沒有給濕地的開發(fā)和利用提供足夠的規(guī)范性指引。中央和各級政府的行動(dòng)計(jì)劃以及通知中雖然出現(xiàn)了關(guān)于濕地保護(hù)的舉措，但產(chǎn)生的效果有限。我國在濕地立法方面的不足導(dǎo)致我國的濕地沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，各種生態(tài)要素被分割管理，濕地中的土地、草地、森林等由不同的部門進(jìn)行管理，分別受《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等不同法律法規(guī)保護(hù)。盡管一些濕地區(qū)域成立了自然保護(hù)區(qū)，由國家林業(yè)局負(fù)責(zé)濕地管理與保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，但因主管機(jī)關(guān)繁多，具體管理中涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，故多龍治水的局面時(shí)常發(fā)生，管理效率低下。（2）從地方實(shí)際工作來看，部分地區(qū)的政府根據(jù)國家相關(guān)法律，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定了一些地方性法規(guī)以及相關(guān)細(xì)則。目前全國共有16個(gè)省、自治區(qū)和直轄市在濕地立法工作中取得了進(jìn)展，這對濕地的保護(hù)工作起到了積極的作用，創(chuàng)造性地對難于共處的濕地保護(hù)和開發(fā)利用問題進(jìn)行了協(xié)調(diào)。相比之下，我國在國家層面上的濕地立法工作進(jìn)步緩慢，亟待頒布《濕地法》，以解決我國在濕地的開發(fā)、管理與保護(hù)工作中存在的諸多問題，通過法律給予濕地保護(hù)足夠的保障和支持。

三、國外關(guān)于濕地保護(hù)的相關(guān)規(guī)定及立法情況

目前，已經(jīng)有一些國家出臺(tái)了國家級濕地政策，如《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》。日本已建立了一個(gè)較為有效的濕地保護(hù)法律體系，包括憲法條款、中央立法、地方公共團(tuán)體條例等，具體如《野生動(dòng)物保護(hù)和狩獵法》《水質(zhì)污染防止法》之類。日本對濕地相關(guān)法律法規(guī)給予了高度重視，及時(shí)修訂現(xiàn)行濕地法以適應(yīng)濕地保護(hù)需要。

從20世紀(jì)80年代開始，美國就開始建立有關(guān)農(nóng)田的濕地保護(hù)法律制度。1985年美國農(nóng)業(yè)法中的沼澤地翻犁條款嚴(yán)格限制濕地向農(nóng)田的轉(zhuǎn)化。美國并沒有通過傳統(tǒng)的許可程序?qū)竦剞D(zhuǎn)化進(jìn)行管制，而是對在轉(zhuǎn)化的濕地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民拒絕發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)濕地。

四、關(guān)于我國濕地立法的建議

1.加快制定《濕地法》。在三大生態(tài)系統(tǒng)中，我國已通過立法對森林和海洋進(jìn)行了保護(hù)。然而，對濕地的開發(fā)保護(hù)和管理工作卻處于無法可依的境況。我國至今尚未頒布《濕地法》，只有《濕地保護(hù)管理規(guī)定》這一國家級的指導(dǎo)性文件和省級的專門性濕地保護(hù)法規(guī)，缺乏國家性的濕地保護(hù)法律。對濕地資源以及濕地生態(tài)環(huán)境的有效管理需要合理的法律制度予以保障。為了從根本上解決我國濕地開發(fā)保護(hù)與管理面臨的問題，建議盡快制定《濕地法》及相關(guān)的法律法規(guī)和保護(hù)政策。規(guī)范濕地開發(fā)與管理中的不當(dāng)行為，全面指導(dǎo)濕地開發(fā)與保護(hù)中的一系列工作。通過立法指引濕地開發(fā)和利用的方針，明確各級濕地管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限以及管理分工，并對違法行為進(jìn)行處罰。只有這樣，才能有效填補(bǔ)當(dāng)前我國濕地開發(fā)與管理中的漏洞，加強(qiáng)對濕地資源與濕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

2.合理劃分濕地所有權(quán)及使用權(quán)。在我國現(xiàn)行的法律體制下，濕地資源大部分歸國家所有，少部分可以由集體所有，濕地周圍的水資源和野生動(dòng)物資源歸國家所有。濕地資源所有權(quán)尚未完全歸國家所有，相關(guān)部門對濕地資源以及周邊環(huán)境缺乏統(tǒng)一管理，出現(xiàn)了個(gè)人或集體對濕地處置不當(dāng)，破壞濕地資源的現(xiàn)象。因此，在濕地立法中要對濕地的所有權(quán)進(jìn)行限定，規(guī)定濕地歸國家所有，集體和個(gè)人只允許承包管護(hù)或低碳經(jīng)營，不得享有所有權(quán)。國家作為整體對濕地享有所有權(quán)，有利于充分發(fā)揮集中管理的優(yōu)勢，避免因集體和個(gè)人對濕地享有所有權(quán)而擅自對濕地進(jìn)行處分和破壞。而濕地資源的使用權(quán)必須經(jīng)過嚴(yán)格的審核程序，通過辦理法律規(guī)定的手續(xù)，確認(rèn)并登記注冊后才可以進(jìn)行分配。經(jīng)過嚴(yán)格的審查，單位和個(gè)人可以依法獲得國有濕地的使用權(quán)，但不可擅自改變濕地的用途及其固有環(huán)境，同時(shí)要對使用年限和目的加以規(guī)定。單位或個(gè)人若擅自破壞濕地或改變濕地用途，要通過法律程序予以追究和處罰。

3.對農(nóng)田濕地專門立法保護(hù)。農(nóng)田濕地與自然濕地都是濕地生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分，農(nóng)田濕地也同自然濕地一樣對自然環(huán)境產(chǎn)生重要影響，因此在濕地立法中不能忽視農(nóng)田濕地這一重要資源。我國有大面積的濕地屬于農(nóng)田濕地，分布廣泛且難于管理，而我國對農(nóng)田濕地的控制和管理存在著諸多不足。應(yīng)學(xué)習(xí)美國在農(nóng)田濕地管理中的管理經(jīng)驗(yàn)并借鑒美國處理濕地轉(zhuǎn)農(nóng)田問題中的鼓勵(lì)機(jī)制，制定《農(nóng)田濕地保護(hù)條例》。在《農(nóng)田濕地保護(hù)條例》中要規(guī)定可變更用途的農(nóng)田濕地和不可變更用途的農(nóng)田濕地的相應(yīng)條款。對于可變更用途的農(nóng)田濕地，通過政府發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民自覺保護(hù)農(nóng)田濕地；對周圍生態(tài)環(huán)境影響較大且不宜改變用途的農(nóng)田濕地，個(gè)人不得對農(nóng)田濕地進(jìn)行改造或破壞。如果違反人擅自破壞或?qū)⑥r(nóng)田濕地改造做其他用途，相關(guān)部門可對其處以罰金并責(zé)令其恢復(fù)濕地原有環(huán)境。同時(shí)，由相關(guān)管理部門對農(nóng)田濕地建立使用記錄，對于有違反條例擅自破壞或改變農(nóng)田濕地用途記錄的人應(yīng)加大罰金數(shù)量，以達(dá)到警示和引導(dǎo)作用，進(jìn)而有效地保護(hù)我國大范圍的農(nóng)田濕地。

4.完善公眾參與機(jī)制。在《濕地管理保護(hù)規(guī)定》中，僅有通過加強(qiáng)宣傳教育來促進(jìn)公眾參與的相關(guān)條款，并沒有提出較為實(shí)際可行的利于公眾參與的辦法。濕地的保護(hù)離不開有效的公眾參與，而合理的制度是最為有力的支撐。目前，我國公眾參與機(jī)制停留在宣傳教育層面，并沒有為公眾參與提供有效可行的方法。為了加強(qiáng)濕地管理活動(dòng)中的公眾參與，應(yīng)建立利于公眾參與濕地管理的相關(guān)組織，也可以通過濕地聽證會(huì)等形式予以實(shí)現(xiàn)。在濕地立法中，通過上述方式保障公民有效地參與到濕地的管理中，為公民參與濕地的管理提供法律依據(jù)。行政部門在提出有關(guān)濕地項(xiàng)目議案時(shí)，要采取公眾聽證會(huì)的形式，聽取濕地利益相關(guān)公眾的意見與建議，綜合考慮議案的可行性。應(yīng)建立濕地公眾委員會(huì)，由公眾組成濕地保護(hù)監(jiān)督組織，代表公眾的同時(shí)，亦便于與行政部門進(jìn)行交流和維權(quán)，這比聽證會(huì)和大型公眾會(huì)議更有利于交流。同時(shí)，政府也要為公眾提供濕地的相關(guān)信息，定期舉辦濕地宣傳活動(dòng)，讓公眾參與到濕地文化中，參與到濕地保護(hù)的各項(xiàng)活動(dòng)中，讓每一個(gè)公民都切身感受到社會(huì)生活低碳發(fā)展的趨勢。

5.突出可持續(xù)發(fā)展與低碳發(fā)展的理念。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，符合中國的具體國情，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。我國關(guān)于濕地保護(hù)的地方立法中，體現(xiàn)出來的僅僅是保護(hù)濕地及其固有形態(tài)的立法目的，沒有涉及濕地的生態(tài)價(jià)值，也未突出可持續(xù)發(fā)展與低碳發(fā)展的理念。近年來，我國人口大幅增長，城市規(guī)模擴(kuò)大，工業(yè)快速發(fā)展，大量的生活及工業(yè)廢水被排入濕地中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了濕地的自凈能力。濕地生態(tài)環(huán)境因遭受嚴(yán)重污染而惡化，濕地的生態(tài)功能隨之減弱，濕地生態(tài)功能的不斷下降又導(dǎo)致了濕地生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。如此惡性循環(huán)下去，濕地不僅不能發(fā)揮碳匯的功能，碳匯還將變?yōu)樘荚?，造成大氣溫室氣體含量的增加。要使?jié)竦乇Ｗo(hù)得到有效的實(shí)現(xiàn)，就要在立法層面上突出可持續(xù)發(fā)展與低碳發(fā)展的理念，對其進(jìn)行立法保障。此外，在濕地的利用與保護(hù)中，要平衡好經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益之間的關(guān)系，力求達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的共同發(fā)展，絕不允許經(jīng)濟(jì)利益凌駕于環(huán)境利益之上。

6.規(guī)定濕地旅游的低碳指導(dǎo)原則。濕地旅游資源的低碳開發(fā)要求減少能源消耗和資源浪費(fèi)，限制碳排放，保護(hù)濕地內(nèi)的水體和生物，以實(shí)現(xiàn)濕地旅游和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而我國目前的濕地旅游依然處于高碳的運(yùn)行狀態(tài)下，高能耗、高污染、低利用率，缺乏低碳原則的指導(dǎo)。濕地景區(qū)不能只追求眼前利益而不考慮濕地環(huán)境的長遠(yuǎn)發(fā)展。濕地立法應(yīng)對濕地景區(qū)加以規(guī)范。建議在濕地立法中規(guī)定濕地旅游的低碳指導(dǎo)原則，通過法律的保障和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)文明、環(huán)保、低碳的濕地旅游。在濕地旅游區(qū)建設(shè)和經(jīng)營的過程中，應(yīng)依據(jù)具體情況利用太陽能、風(fēng)能等新能源，減少傳統(tǒng)能源的使用，對碳排放指標(biāo)進(jìn)行檢測和考核，對超標(biāo)的企業(yè)責(zé)令整改并處罰金，保障濕地旅游景區(qū)的低碳發(fā)展。在景區(qū)的管理中，要改進(jìn)落后的經(jīng)營和管理模式，對濕地中的旅游區(qū)域和游客量加以限定；加強(qiáng)景區(qū)餐飲、住宿、娛樂等行業(yè)的低碳建設(shè)，控制碳排放；食品加工以及景區(qū)產(chǎn)生的廢水、廢料、廢棄物等應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的處理，達(dá)標(biāo)后才可排放。對于游客，景區(qū)應(yīng)禁止機(jī)動(dòng)車進(jìn)入，改以電動(dòng)車或自行車代替，對游客亂扔垃圾等不文明旅游行為進(jìn)行監(jiān)督?？傊?，應(yīng)改變現(xiàn)行的高耗能、高排放、高污染、以犧牲環(huán)境為代價(jià)的旅游發(fā)展方式。

7.完善濕地管理的系統(tǒng)性。傳統(tǒng)的濕地相關(guān)立法只是將濕地中的不同資源進(jìn)行歸類并分別加以規(guī)范和管理，忽視了濕地的內(nèi)在價(jià)值。我國長期以來采用的就是這種立法與管理模式，將濕地生態(tài)系統(tǒng)分割為一個(gè)個(gè)生態(tài)要素，如濕地野生動(dòng)物資源、濕地野生植物資源以及水體資源等，并由不同的管理部門分別管轄，打破了濕地作為生態(tài)系統(tǒng)的整體性，造成了效率低下的交叉管理的局面。建立專門機(jī)構(gòu)對濕地統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)好相關(guān)濕地管理部門的關(guān)系，完善濕地保護(hù)管理體系是合理開發(fā)與保護(hù)濕地的前提條件。一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了相對成熟和完善的濕地管理體系，對本國濕地資源的開發(fā)、管理和保護(hù)起到了積極的作用，如英國的專門機(jī)構(gòu)濕地管理體制。加強(qiáng)并完善我國濕地保護(hù)管理系統(tǒng)有利于協(xié)調(diào)濕地管理部門之間的關(guān)系，合理分配管理資源。濕地生態(tài)系統(tǒng)包含多個(gè)生態(tài)要素，應(yīng)采取系統(tǒng)的管理方式，以達(dá)到較好的管理與保護(hù)作用。在濕地立法中，要根據(jù)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》實(shí)施的具體情況和實(shí)施效果，借鑒國外的濕地立法經(jīng)驗(yàn)，對我國現(xiàn)有濕地保護(hù)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行全面分析，盡快提出適合我國當(dāng)前國情的濕地保護(hù)法律、法規(guī)以及條例，構(gòu)建更為系統(tǒng)的濕地法律法規(guī)，規(guī)定濕地專門管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)以及責(zé)任，劃分不同管理部門之間的管理目標(biāo)，在不同的濕地自然保護(hù)區(qū)確定最為合適的專門管理機(jī)構(gòu)，明確權(quán)力運(yùn)用的目的，協(xié)調(diào)部門間的權(quán)力配置，合理利用政府公權(quán)利。此外，應(yīng)明確專門管理機(jī)構(gòu)中各部門的職責(zé)范圍，對濕地資源進(jìn)行系統(tǒng)式的管理，防止多個(gè)部門交叉管理。

保護(hù)濕地的法律的進(jìn)一步完善將直接決定今后我國濕地生態(tài)環(huán)境與資源的前景，同時(shí)也符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。從這個(gè)意義上講，加快《濕地法》的出臺(tái)，將為濕地的后續(xù)開發(fā)、利用和保護(hù)提供更為完善的法律體系和強(qiáng)有力的保障。

［1］馬馳，丁俊慧.基于低碳經(jīng)濟(jì)的旅游業(yè)發(fā)展對策研究［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，2009，（7）：17－19.

［2］張劍波.低碳經(jīng)濟(jì)法律制度研究［D］.重慶：重慶大學(xué)，2012：160－163.

〔責(zé)任編輯：王宏宇 馬 琳〕

D922.68 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0111－04

2014－11－14

教育部人文社科基金項(xiàng)目“低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型動(dòng)力機(jī)制研究”（11JYE630001）；黑龍江省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃年度項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)的制度機(jī)制研究”（13H003）；國家林業(yè)局項(xiàng)目“濕地立法聽證程序研究”

李愛琴（1968－），女，黑龍江哈爾濱人，教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。