于建嶸

(中國社會科學院 農村所社會問題研究中心，北京 100732)

政治學研究

機會治理：信訪制度運行的困境及其根源

于建嶸

(中國社會科學院 農村所社會問題研究中心，北京 100732)

當前，我國信訪制度的運作呈現(xiàn)出非制度化、非程序性、非規(guī)則化等機會主義特征，政府的信訪治理、訪民正義的訴求與中央的考核評價都嵌套在這一邏輯中。機會治理主要包含兩個層面：一是當代中國政治的運行，從中央到基層貫穿著只講結果不問過程、為達目的不擇手段的治理邏輯；二是治理的規(guī)范化程度低，治理主體采取各種機會主義的手段爭取自身利益最大化，導致治理結果不均等，難以形成穩(wěn)定的社會政治預期。在實踐中，它表現(xiàn)為中央、地方和訪民三方的機會主義邏輯，其根源是集權體制與壓力邏輯。破除信訪治理中的機會主義行為，必須擺脫信訪制度運行中的泛政治化特征，實現(xiàn)權力運行的制度化與信訪治理的現(xiàn)代化，從現(xiàn)實路徑來講，應剝離信訪制度的功能，回歸法治軌道。

信訪制度；機會治理；集權體制；壓力體制

一、引論：信訪制度的功能演變及其問題

我國的信訪制度是20世紀50年代創(chuàng)設的?！肮倭胖髁x脫離群眾”一直被第一代領導人視為必須克服的弊病?！霸隈R克思主義理論、特別是在毛澤東主義看來，任何官僚政治都是一種社會歷史的弊端，是與社會主義完全不相容的。”[1]信訪作為中國特色的政治參與制度，其設計的初衷是突破官僚體制的層級性與信息的不對稱性，加強對地方官員的監(jiān)督及對廣袤地域的監(jiān)控，使中央能夠獲得地方治理的有效信息，提高科層制本身的規(guī)范化程度。同時，它還被看作是中國共產(chǎn)黨群眾路線的體現(xiàn)，具有較強的意識形態(tài)色彩。廣大黨員干部通過信訪這一渠道密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的呼聲，了解社情民意，為群眾排憂解難。在階級話語下，它是通過持續(xù)的群眾運動實現(xiàn)的，主要用于解決群眾反映比較多的官僚主義、違法亂紀、強迫命令、貪污腐敗等問題，成為國家整肅官僚體制的重要工具。在此時期，信訪制度建設趨于革命化，并借助具有先鋒隊性質的中國共產(chǎn)黨對群眾工作進行引導，卻造成了國家政治訴求與民眾利益訴求的矛盾。[2]

當前，信訪制度運作的政治與社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，形塑出信訪制度實際運作中國家、地方政府與訪民三者之間的矛盾形態(tài)，導致這一制度的設計初衷與實際績效產(chǎn)生背離，并由制度設置初的治官之策異化為現(xiàn)實中的治民之實，呈現(xiàn)出機會治理的特征。2005年新《信訪條例》頒布實施后，中央信訪工作的重點已經(jīng)不再是鼓勵民眾上訪以此來治官，而是轉向治理訪民，規(guī)范信訪秩序，并將其與刑法等法律銜接。在實踐中，中央要求地方“千方百計”減少信訪量，規(guī)定訪民一般采用書信、電子郵件、傳真等形式，避免“信訪”演變?yōu)椤白咴L”，尤其是避免進京上訪。同時，新《條例》強化了信訪工作責任機制，在信訪績效考核、失職、瀆職等行為處罰方面做了具體規(guī)定。為了避免信訪對政治秩序可能造成的沖擊，新《條例》明確了公安機關在預警、維護現(xiàn)場秩序、打擊信訪中的違法犯罪等方面的責任，強化了公安部門在信訪案件處置中的權力，也在某種程度上為更激烈的社會沖突埋下了隱患。

實際上，信訪治理呈現(xiàn)的是一種權力運作的技術和策略，這也是學術界關注的焦點話題。自近代以來，在國家政權建設過程中，國家始終面臨著基層社會的半官僚化政權對國家意志的侵蝕，致使其無法擺脫從形式和結構上為社會所形塑的尷尬，造成了“政權內卷化”的深刻困境。[3]現(xiàn)代政黨產(chǎn)生后，有計劃的政權、政黨下鄉(xiāng)為克服這一治理難題提供了組織和權力基礎，但也面臨基層官員自我利益擴張造成的政治阻隔等問題。[4]許多研究者都注意到了基層政權在實踐中的“名實分離”問題。周雪光發(fā)現(xiàn)，政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)之間松散連接、分離偏差，甚至相互對立，困擾著現(xiàn)代科層組織，形成了基層政府之間的“共謀”現(xiàn)象。[5]強世功、黃宗智在研究法律文本與實踐時，發(fā)現(xiàn)“規(guī)范”與“事實”[6]、“表達”與“實踐”[7]之間存在背離。在稅費時代，基層政權甚至具有了“離間”國家與社會的能力，成為一個可以隨時使用國家名義、有選擇地貫徹國家意圖、利用官方地位增進自身利益的基層組織。[8]例如在孫立平等人對“收糧”案例的研究中，展現(xiàn)出代表國家的基層干部在與鄉(xiāng)土社會的文化遭遇中所面臨的“正式權力的非正式運作”難題，體現(xiàn)出“軟硬兼施”的邏輯；[9]應星則用“變通”來闡釋基層政權在執(zhí)行國家政策時的非正式運作，并通過大河移民上訪的故事展現(xiàn)基層政府在處理問題時用的“拔釘子”“開口子”“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”[10]；吳毅在對“小鎮(zhèn)”的敘事中，展現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擂”與“媒”、“示蠻”與“懷柔”等權力技術。[11]之所以造成這些困境，是學者多用科層結構、壓力型體制與鄉(xiāng)土性規(guī)則三者的關聯(lián)互動來解釋。[12]

這些研究都在某種程度上展現(xiàn)了國家權力在基層社會的運作形態(tài)，著眼于闡釋基層政權在特殊的治理環(huán)境中所采用的權力運作策略與技術，為我們展現(xiàn)出具體實在且豐富多面的基層政治運作過程。然而，這些局限于一事一地、一情一景的理論建構或微觀敘事，沒有擺脫“國家型構社會、社會反制國家”的分析邏輯，亦未給出這些具有共性的地方治理模式的一般性解釋框架及背后隱含的制度邏輯。因為任何一項制度的設置與運作，很難在一個相對偏狹的場域內得到全方位地呈現(xiàn)，其在特定情境下的行為往往是表面化的特征。就信訪制度而言，其具體的運作過程不僅呈現(xiàn)出地方政府與訪民之間的關聯(lián)動態(tài)，更是理解中央、地方與社會關系形態(tài)的重要面向。因此，傳統(tǒng)的單線式敘述譜系無法闡釋信訪制度涵蓋的多樣化特征，所呈現(xiàn)的三方交融與互構的運作模式使我們必須以一種“立體”式的分析方式呈現(xiàn)信訪制度運行的過程與困境。當前，信訪制度逐步異化為國家剛性體制下的維穩(wěn)工具，并在集權制度與壓力型體制下，信訪治理越來越偏離制度設計的初衷，呈現(xiàn)出非制度化、非程式化、非規(guī)則化等機會主義特征，對信訪制度的運行產(chǎn)生了深遠影響。那么，政府的機會治理在實踐中如何型構信訪制度運行的困境？它對地方治理行為產(chǎn)生了怎樣的影響？信訪由國家的制度設計演變?yōu)榈胤降臋C會治理行為，其內在根源是什么？本文試圖在對地方的機會治理行為進行考察的基礎上，銜接訪民行為的機會主義特性，進而從宏觀的制度層面給出解釋。

二、機會治理：地方政府的信訪治理策略

(一)“花錢買穩(wěn)定”：信訪治理的規(guī)則缺失

許多研究顯示，以利誘的方式讓訪民放棄上訪已成為地方政府的普遍做法[13]，形式也多種多樣?！盎ㄥX買穩(wěn)定”首先是通過金錢收買的方式讓訪民罷訴息訪，即花錢擺平。有些訪民上訪的目的便是尋求經(jīng)濟利益，在這種情況下，基層政府即便無法通過法定程序和正常渠道為其提供補償，也會私下通過其他名目把錢支付給上訪者，使其不再上訪。這種方式在拆遷安置、征地補償以及執(zhí)法人員侵害公民人身財產(chǎn)權利的上訪案件中應用得比較普遍。在奧運會、兩會等特殊時期，由于不能采取強制手段，基層政府會以吃喝玩樂的方式拖住本地上訪戶，防止其脫離當?shù)氐谋O(jiān)控。還有一些上訪戶是因為陳年舊案一直懸而未決，有些甚至相關當事人已經(jīng)死亡或無處可尋了，這時通過正常的司法渠道追回損失已經(jīng)不可能。按照法律規(guī)定，這類上訪者主張司法救濟的權利早已消滅，國家可以不予理會，但在維穩(wěn)壓力下，基層政府只好自己貼錢使其罷訪，有時甚至連本帶利一起算上。這種“擺平”的做法看似是關心群眾疾苦，政府為求償無門的群眾買單，但實踐中無原則的妥協(xié)和退讓，既不符合國家的法律規(guī)定，也破壞了政策的嚴肅性和程序的規(guī)范性，是壓力體制下的一種無奈之舉。在這些事件中，政府一改以往的強勢形象，在與農民“談判”的博弈過程中處于被動地位，甚至答應農民提出的不合理要求，這種上訪類型被稱為“要挾型上訪”[14]。由于政府本身不是生產(chǎn)部門，維穩(wěn)衍生的巨額經(jīng)費使各級政府不堪重負，以致陷入“以錢了難，越了越難”的困境。

但是很多訪民上訪不是為了得到經(jīng)濟補償，而是出于“不爭饅頭爭口氣”的心理，即要“討個說法”。應星曾提出“以氣抗爭”的概念來解釋這類上訪者的行為模式[15]，“氣”是行動再生產(chǎn)的推動力量。[16]這些訪民有毅力和精神支撐，甚至面對打擊、報復也不畏懼，他們一般能夠進入省級或者國家信訪局登記，給地方的信訪量帶來直接影響。面對這類上訪者，通過金錢收買的方式已基本不可能，地方政府便將利誘的對象轉為信訪機關，花錢收買國家信訪工作人員，讓其拒絕登記本地訪民或將已經(jīng)登記在案的記錄抹掉，即“銷號”。很多學者在其信訪研究中都提到過不同地區(qū)“銷號”現(xiàn)象的存在。[17][13]在維穩(wěn)的壓力下，信訪指標與地方政績掛鉤。地方政府為保住自身“清白”，避免觸碰“一票否決”的高壓線，只好設法通過“信訪尋租”來銷號。各地方與上級信訪部門搞好關系，信訪部門遇到上訪問題不登記、不上報，并在第一時間通知當?shù)馗刹浚瑥牡胤将@得好處。銷號不僅使國家錯過了在體制內解決問題的機會，更是賄賂國家機關工作人員的犯罪行為，其消極影響遠遠超過一般的機關腐敗。中央設置信訪制度的主要意圖在于借助民眾的力量防范腐敗，但“銷號”現(xiàn)象意味著信訪制度的運行產(chǎn)生了與中央意圖相悖逆的客觀后果，成為新的腐敗滋長點。“國家信訪部門的腐敗，除了在體制內平添一個政治腐敗點，還讓來京上訪的民眾把國家信訪部門與中央?yún)^(qū)格開來，這等于在保衛(wèi)中央的最后一道防火墻上挖出一個空洞。”[17]

由于中國特殊國情和政治文化傳統(tǒng)，信訪制度一直被老百姓看作是“上達天聽”的唯一渠道，“告御狀”是群眾正義的最后希望。如果他們發(fā)現(xiàn)連信訪部門都被腐蝕而拒絕傾聽和反映他們的疾苦，就可能把對個別領導干部的失望轉化成對整個體制的失望，甚至滋生出政治絕望情緒。劉能認為，怨恨解釋是都市集體行動框架的一個關鍵變量。這一觀點可以擴展到上訪行動中?！氨緛?，在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不像他們希望的那樣有效率，但至少還是一個讓他們說話，能夠把他們的意見反映給中央領導的機構。一旦他們發(fā)現(xiàn)地方黨政領導能夠幾乎百發(fā)百中地收買腐化中央信訪部門的工作人員，他們就可能把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者。”[17]信訪可能成為滋生政治激進主義的土壤，甚至從根本上消解執(zhí)政黨的政治權威，為社會穩(wěn)定埋下巨大的威脅。

(二)暴力打壓：信訪治理合法性的消解

在實踐中，少數(shù)地方政府使用暴力等手段攔截上訪者進入上級黨政機關已是公開的事情，這被老百姓形象地稱為“劫訪”。有些地方黨政對上訪人進行打擊和政治迫害可謂是觸目驚心，抄家、沒收財物、關押、拘留、勞教、判刑以及雇傭黑社會報復等手段極為常見，甚至演化成“安元鼎”類似的惡性事件。地方政府在赴京的路上設置了重重關卡，在國家信訪局和其他中央國家機關附近也密布各地駐京辦的眼線。此外，地方還采取各種措施將赴京上訪和越級上訪者進行管控，如對訪民在政府機關或事業(yè)單位工作的親戚朋友采取“連坐法”，只要訪民上訪，便處置其在機關工作的親人朋友，促使其緊盯上訪者。中西部一些省份由于法治比較落后，地方政府甚至采取將接回的訪民進行勞教、拘留或強制性送往精神病院等極端措施。公安機關針對到天安門廣場、中南海周邊、駐華使館區(qū)(駐華相關機構)、中央領導人住地等非信訪接待場所的“非正常上訪”行為，也制定了嚴厲的處置規(guī)定。

從理論上講，暴力打壓毫無疑問是對公民權利與法治建設的踐踏。人身自由是公民的基本權利，非經(jīng)有權機關依法定程序作出有效裁定，任何機關和個人都不能隨意剝奪。一些地方政府的作為不僅嚴重惡化了其在公眾心中的政治形象，而且導致極為激烈的抗爭活動也時有發(fā)生，帶有聚集性的游行、示威和集會對國家政治安全造成了一定威脅。這些地方政府在信訪治理問題上采取的措施不是著眼于解決訪民的問題，更不是建立長效規(guī)范的信訪治理機制，而是以阻止訪民進入上級信訪機關為目的，具有濃厚的短視色彩，難以長久維系。在此過程中，暴力的專斷權力使用得越多，軟性的合法性權威就流失得越多，而沒有權威的政權是無法有效地約束其治下民眾的。

從實效來看，暴力壓制在實踐中也未能有效抑制信訪量的增長，反而制造出越來越多的上訪事件，這在越級上訪和進京上訪中表現(xiàn)得尤為明顯。許多謀利型上訪者本屬無理和非法上訪，地方的暴力行為侵犯了其人身權利，反而成為了上訪的正當理由，其身份也由謀利上訪的機會主義者變成了“理直氣壯”的“冤民”，從而獲得了更多的輿論同情與社會支持。同時，也引發(fā)了其他無直接利害關系者情感上的聯(lián)系和共鳴，并轉化為對政府的不滿，使得政府在日常工作中成為被抵制、批評和攻擊的對象。近年來爆發(fā)的社會泄憤事件充分展現(xiàn)了這一趨向，與當前政府行為不計社會影響不無關系。[18]在一個高度信息化的時代，地方政府各種不擇手段的行為極易被新聞媒體曝光和披露，其擴散效應放大了政府的負面形象，在整個社會形成非常惡劣的影響?！案愣ň褪欠€(wěn)定，擺平就是水平，沒事就是本事”的邏輯使政府行為失去了原則和公正，侵蝕法治權威的同時，也消解了自身的合法性，為更大的社會暴力等產(chǎn)生埋下了隱患。

三、訪民正義的機會主義性質

與中央和地方只重結果、不重過程的治理策略和評價體系一脈相承，訪民通過信訪體制追求的正義也具有濃重的機會主義色彩。一些研究提出，農民上訪主要是一種機會主義博弈。[19]它集中體現(xiàn)在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的經(jīng)驗之中，并在“會哭的孩子有奶吃”的精神原則驅動下，衍生出一系列上訪策略與權力技術。

(一)“鬧”與“纏”：弱者的上訪策略

“鬧”和“纏”是當前訪民采取的最常見、最普遍的手段，似乎到信訪機關平靜地談問題、程序化地表達訴求就不能算上訪。所謂“鬧”，是指上訪者在信訪部門或其他機關單位采取圍堵大門、大聲喧嘩、毀壞財物以及下跪、自殘、自殺等激烈言行，擾亂公共秩序，以此引起注意，迫使政府滿足其訴求的行為模式。采取這種方式的訪民以老年人和婦女居多：老年人體弱多病，政府因擔心承擔責任而不敢采取強制措施；女性是弱者，保安和公安都不好采取暴力手段，男性工作人員也不便接近溝通，否則極易惹上“說不清楚”的麻煩。為此，政府一般只能派出女性工作人員與其進行溝通協(xié)商。正如詹姆斯·斯科特指出的，“鬧”作為一種上訪策略，屬于典型的“弱者的武器”[20]，而使用它們的正是“作為武器的弱者”[21]。他們通過情景的渲染、遭遇的陳述，甚至矮化的語言營造感人的氣氛，以獲得情感上的共鳴。

所謂“纏”，則是反復地糾纏相關部門的負責人或領導干部，在被以明確的理由拒絕之后，依舊頻繁地去要求解決自己的問題，滿足其訴求。與“鬧”的強硬態(tài)度甚至帶有暴力色彩的特征不同，“纏”是一種較為溫和的軟方式。訪民都精通“踩線而不越線”的黃金法則，“纏”是符合這一法則的有效形式。“鬧”容易產(chǎn)生暴力而突破限度，政府機關可以以“擾亂公共秩序”為名采取強制措施，而“纏”則不同：我沒有打砸謾罵，只是找你領導好言好語地反映問題，政府沒有正當理由強制性驅離。它主要針對部門主要領導展開安全系數(shù)較高的長久攻勢。領導的工作和生活受到嚴重干擾，很快便不厭其煩，責令下屬單位趕緊滿足其訴求，以求息事寧人。由于是領導的直接指令，即便有違程序和原則，下屬部門也不敢不執(zhí)行?？梢?，“纏”是典型的“以柔克剛”，是一種非對抗性的“韌武器”[22]，實施起來頗為有效，為多數(shù)上訪者采用。

有學者認為，在壓力型維穩(wěn)體制下，政府已經(jīng)熟悉和掌握了應對民眾傳統(tǒng)抗爭劇目的技巧，傳統(tǒng)抗爭劇目的空間和機遇已經(jīng)式微，民眾需要尋求新的抗爭劇目。[23]在實踐中，遵照法律程序文明上訪的訪民，其反映的問題無法引起政府部門的重視。只有通過劇目的創(chuàng)新，才能規(guī)避政府的常規(guī)化治理。查爾斯·蒂利的研究發(fā)現(xiàn)，民眾通常運用“表演抗爭”的武器來提高抗爭的效果，并把民眾有效的表演形式稱之為抗爭表演。[24]國內亦有學者以“表演型上訪”來解釋上訪者采用何種武器進行利益表達的問題。[25]通過“哭”“鬧”“纏”以及下跪和以死相逼等悲情抗爭的方式，刻意凸顯與意識形態(tài)的民本傾向、社會的公平正義、公民的權利保障等主流話語之間的巨大反差，獲得轟動性的社會效應，從而在黨群關系倫理與現(xiàn)實之間獲得生存的空間，逼迫政府做出讓步。尤其是在行政體系存在裂痕及上下權責關系出現(xiàn)縫隙的狀態(tài)下，“鬧”與“纏”的方式更容易“離間”政府內部權力網(wǎng)絡，使領導的意志發(fā)生動搖進而妥協(xié)。

(二)越級上訪和集體上訪：上訪者的安全策略

《信訪條例》明確規(guī)定允許逐級上訪，不允許越級上訪和集體上訪。但訪民依然不斷逾越政策規(guī)定，不是就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級信訪辦反映問題，而要千里迢迢赴省或進京，這源于訪民樸素的政治意識與道德倫理。首先，他們認為“官官相護”?？h政府是鎮(zhèn)政府的直接上司，鎮(zhèn)長與縣里的領導互相熟悉，如果去縣里控告鎮(zhèn)長，縣領導肯定會袒護。第二個理由更為通俗，“官大一級壓死人”。省領導比縣領導說話更有權力。如果省領導要求縣級領導處理鎮(zhèn)長，他們就不敢徇私糊弄。而且他們發(fā)現(xiàn)，上訪的層級越高，基層干部越恐懼。如果在省里得不到滿意結果，他們就會進京上訪，這是信訪壓力下基層政治關系發(fā)生扭曲的重要原因。農民所依據(jù)的核心理念“官官相護”和“官大一級壓死人”，體現(xiàn)出傳統(tǒng)官僚體制的弊端，亦反映出當代國家治理的困局。在當代中國，“下管一級”的干部任免體制依然適用，加上信訪維穩(wěn)作為一票否決的考核項目，在上訪問題上采取“往高處走”的越級上訪形式，正是對體制邏輯回應的結果。同時，越級上訪使訪民繞開了直接控訴對象，也避開了直接的打壓，表明自己上訪并不是為了破壞穩(wěn)定，從而在迂回的權力技術中尋求生存的空間。這體現(xiàn)的正是弱者的生存邏輯。

在剛性維穩(wěn)體制下，上訪被視為一種敏感的政治行為。為了規(guī)避風險并引起高層重視，許多農民會動員更多的人參與上訪。信訪制度作為社會動員和維權抗爭手段的功能逐步體現(xiàn)出來，導致集體行動增加。中國自古就有“罰不責眾”的傳統(tǒng)，群體上訪者即便有過激行為也很難被追究責任，這種“用人數(shù)來賭安全”[26]的方式符合農民的理性；而且群眾聚集起來表達對政府的憤怒，從社會主義意識形態(tài)上講也難逃政治上失敗的譴責。如果說零星的訪民上訪，可以歸結于基層政府的具體工作沒做好，民眾和政府孰是孰非亦難斷定，但集體上訪則給高層一種“基層政府犯了眾怒”的印象。因此，無論是中央還是地方，均對集體上訪十分重視。正是這種“重視”，使得一些訪民在感知到集體上訪對政府的壓力后，傾向于將事情鬧大、將個體問題普遍化，以使自己的訴求更容易得到滿足。在集體上訪中，中央嚴厲處置上訪地區(qū)的地方官員，以促使地方重視普遍性的問題，避免發(fā)生集體上訪，但結果適得其反。由于很多問題的根源是政策性的，地方缺乏處理問題的資源和能力；政府的重視程度又使很多無需集體上訪的訪民千方百計走集體上訪之路，給體制運轉造成諸多障礙。

總之，當前信訪制度帶來的基本結果就是，不是所有上訪者的訴求都能獲得平等地對待，上訪者的正義具有明顯的機會主義性質?！叭绻覀儾恢酪粋€制度規(guī)則的選擇與那個規(guī)則后來的影響之間的確切關系，那么，對于策略和分配優(yōu)勢制度化的追求就會受到妨礙?！盵27]訪民意識到，集體上訪比個體上訪更能得到重視，越級上訪比在本級信訪更為有效，遵守程序規(guī)范的上訪者往往得不到答復，“鬧”和“纏”成為有力的抗爭武器。上訪治理的非制度化，引發(fā)了上訪結果的不確定性，這又促使上訪者以各種策略對政治體系施加壓力，從而陷入“治訪循環(huán)”[28]的困境。于是，越來越多的群眾繞過規(guī)則化的程序而采取各種投機行為表達訴求。一些基層干部痛斥這樣的制度為“敗壞世風人心，分裂干群，培養(yǎng)刁民”，使基層社會的運行規(guī)則遭受重大破壞。

(三)機會主義的極端表現(xiàn)：從維權到謀利

田先紅將稅費改革后的上訪類型劃分為“維權型”“治理型”“謀利型”三種。[13]當前，訪民上訪逐步由維權向謀利轉化。政府掏錢擺平上訪者的做法，使一些人看到，許多按照法律和政策規(guī)定無法獲得的經(jīng)濟利益可以通過上訪的渠道謀取?；鶎诱律显L、求穩(wěn)定的心態(tài)被一些人利用，這些人開始將上訪作為要挾政府謀取利益的手段。[13]謀利型上訪是近年來才出現(xiàn)的一種新的上訪類型，但很快成為基層信訪的主流。謀利型上訪的凸顯是訪民機會主義的極端表現(xiàn)，也是信訪制度異化的集中結果。

所謂謀利型上訪，是指訪民以上訪為施壓手段，以此來請求或者要挾政府滿足其利益要求的信訪類型。[13]與維權型和治理型上訪不同，上訪者不是因為自身的合法權益受到侵害或基層政府沒有盡到公共服務責任，而突破基層政權的阻隔向上反映問題，而是以上訪為要挾籌碼迫使基層政府滿足自己的利益要求。這些要求多數(shù)沒有法律和政策依據(jù)，甚至不符合社會道義原則，其行為也最為基層政府痛恨。

謀利型上訪逐漸滋生出一批以上訪為業(yè)的“上訪專業(yè)戶”。與那些問題多年未解決或不服司法判決的傳統(tǒng)“上訪釘子戶”不同，專業(yè)上訪者往往在要求得到滿足后，隨即尋找新的借口，開發(fā)下一個上訪機會，以滿足新的利益要求。在他們看來，政府可以討價還價，很多程序和政策規(guī)定都無所謂，“全憑領導一句話”。這些上訪戶動輒以各種借口和理由進行頻繁上訪，其上訪時所采用的技術非常具有策略性，精于與各級政府周旋。由于上訪有利可圖，還出現(xiàn)了一些熟悉政策的人，專門利用自己上訪鬧事的技術為他人“代理上訪”，從中收取傭金或按照一定比例分成。謀利型上訪的理由多是刻意尋求甚至制造出來的，它不具備向上傳遞基層社情民意與利益表達的功能，而是以政治參與異化為謀利的手段。

謀利型上訪的出現(xiàn)是政府始料未及的，花錢買穩(wěn)定雖然取得一時一事的成效，卻招致更多食髓知味的麻煩制造者。這也意味著，鄉(xiāng)村社會的糾紛解決方式正變得日益功利化和實用化，傳統(tǒng)社會的情理機制正在轉型為工具性謀利手段，鄉(xiāng)村治理的意識形態(tài)話語和具體行動策略發(fā)生了實踐性背離。[29]謀利型上訪不僅難以隨著具體問題的解決而消弭，而且具有非常惡劣的示范效應。許多訪民以上訪為手段要挾政府，得逞后不僅自己屢試不爽，其他人也群起效仿，導致謀利型上訪者越來越多；基層政府也深陷在自己制造的泥潭中難以自拔，不僅耗費了大量的時間和金錢，而且不斷放棄原則和違背政策法規(guī)，成為基層信訪治理環(huán)境惡化的主要因素。當前中國信訪制度運作的困境，其核心不在于信訪量的增加，而在于謀利型上訪的突顯。

四、機會治理的根源：集權體制與壓力邏輯

新制度主義認為，制度對人的行為模式具有重要的指引和規(guī)約作用。因此，我們高度關注中國政治中機會治理的制度原因，具體到信訪治理層面，主要包括高度集權的體制與依靠政治壓力運作的邏輯。

(一)集權體制與權責失衡

1.集權體制使社會無法有效制約政府。 當前中國的政治體制是典型的集權體制。就國家與社會關系而言，政府對社會集權；就政權內部而言，是中央對地方集權。改革開放后，中國雖然逐漸擺脫了全能主義政治，在某種程度上還權于社會，實施放權讓利，但從宏觀上看，政府對社會集權的格局沒有發(fā)生根本改變，仍控制著社會的絕大部分資源，掌握社會的發(fā)展命脈。

在中國政治體制建構中，地方人民代表大會選舉地方政權的主要領導者，地方政權要對本地民眾負責。在代議體制下，其主要形式是對地方人民代表大會負責。問題在于，雖然人民代表大會在制度文本上是我國的根本政治制度，但地方人大要在黨委領導下開展工作。按照黨領導一切的原則，原本應是人大監(jiān)督政府和司法機關的制度建構在實踐中變成黨委統(tǒng)一領導下的分工負責制。地方人大和地方一府、兩院之間更多的是合作關系，而人大基本上處于配合政府工作的地位，三者共同向同級黨委負責。

改革開放后，中央對地方官員的監(jiān)督不但沒有弱化，反而通過新的機制使得這種監(jiān)督比計劃經(jīng)濟時代更加完善了。[30]當前，中央對地方的集權主要依靠兩項制度設置來保證：其一是“下管一級，黨管干部”原則。它將地方主要領導人的任命權牢牢掌握在黨組織手中，自上而下的任命制使地方人大的選舉徒有虛名。在許多地方，一府、兩院正職領導人的任命，都是上一級黨委組織部提出名單給本級人大，人大召開人民代表大會通過名單；對于本級政府主要部門的領導人，則由本級黨委組織部提出名單，經(jīng)本級人大常委會選舉通過。這樣，地方黨政主要領導人實際上都是由上級黨組織提出、經(jīng)本級人大通過而任命的，體制內的分治不足導致地方社會并不掌握選舉官員的最終控制權，因而無法在人事制度上控制地方政府的行為。 其二是財政上的分稅制，中央將地方的財政資源上收。吉登斯認為，“資源是權力得以實施的媒介，是社會再生產(chǎn)通過具體行為得以實現(xiàn)的常規(guī)要素?！盵31]分稅制的實施，幾乎將所有高收益的稅種都收歸中央，導致地方政權的財政資源急劇減少，基層甚至陷入“吃飯財政”的困境。許多地方干部這樣描述分稅制后的財政情況：“中央是金山銀山，省里是金磚銀磚，縣里是金元銀元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒吃沒穿?！敝醒雽⒇敊嗌鲜眨瑢е碌胤?jīng)]有足夠的資金用于本地經(jīng)濟建設和公共服務，必須向中央爭取轉移支付，從而產(chǎn)生了中國獨特的“駐京辦”和“跑部錢進”現(xiàn)象。中央通過這兩項制度將人事權和財政權牢牢掌控在自己手中，以此實現(xiàn)對政治體系的控制，直接導致了各級地方政府只對上負責。在黨管干部原則和黨內民主缺失的形勢下，對上負責在現(xiàn)實中往往演變?yōu)閷ψ约旱闹苯由纤矩撠煟皇菍χ醒胝撠煛?/p>

2.地方政府以有限的權力承擔無限的政治責任。 在當前中國單一制中央集權之下，下級權力主要依賴于上級授予，各級地方政府的行政權能是不完備的，這一點在基層政權中尤為突出。作為中國基本政治單位的縣級政權，其在財政汲取、人事管理、社會治安、協(xié)調溝通等方面都不具備完整、明確的授權。尤其是在當前中國各部門垂直管理與條塊分割狀態(tài)下，黨委與政府的不同權力來源，以及政府的雙重權力來源，使地方黨政責任不明確、不清晰，無法對地方事務進行全面管理，最終造成沒有一個機構或個人對地方負全責。民眾在尋求權利救濟與其他訴求事項時，當?shù)毓賳T以“沒權管不了”來推脫；當?shù)卣嗲址腹姍嘁鏁r，又缺乏制度設置對其進行有效監(jiān)督和制衡，導致各種矛盾和政治壓力向上級和中央轉移。

盡管地方缺乏工作所需的完整的政權權能，但上級政府尤其是中央政府卻傾向于將責任盡可能地轉移給地方。按照行政學的理論，社會治理應該“分級負責”，屬于哪一級權限內的問題就由哪一級政權處理。但在當代中國政治體制尤其是信訪體制中，分級負責的原則往往被屬地管理所掩蓋，上級政府以屬地管理為由將屬于本級政府的責任轉移給下級政府。中央和地方政府之間權責關系的嚴重失衡導致地方政府不得不利用各種非常規(guī)手段，尋求在正常的行政規(guī)范范圍之外解決信訪問題，各種機會主義的行為便不可避免。

(二)信訪制度運行的主導邏輯：壓力邏輯

信訪制度是以政治權力的壓力為核心的運作方式，它通過引起領導人的關注解決某一具體問題。當前中國“政治上集權、行政上分權”的權力結構，塑造了一種“層層向下約束，層層向上負責”的“壓力管制”型的行政管理體制。[25]由于人大虛置導致橫向監(jiān)督的缺失，行政和司法監(jiān)督又陷入“球員兼裁判”的尷尬境地，中央政府只能利用上級對下級的監(jiān)督實現(xiàn)對基層代理人行為的約束，信訪則被視為獲得基層政府信息的有效渠道。但由于中國的央地關系規(guī)范化程度低，信訪制度也嵌套在壓力體制內部運作，壓力邏輯成為信訪制度運行的主導邏輯。

1.自上而下的增壓機制。 “壓力體制”是榮敬本先生提出的用于描述改革開放后中國政治運行特征的一個概念，他將其定義為“一級政治組織(縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[32]。它由三個要素組成：(1)數(shù)量化的任務分解機制。在制定了社會經(jīng)濟發(fā)展目標和接到上級任務后，黨委和政府把它們進行量化分解，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求在規(guī)定的時間內完成。(2)各部門共同參與的問題解決機制。(3)物質化的多層次評價體系。在懲罰上，對一些重要任務實行“一票否決”制，即一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作成績?yōu)榱?，不能獲得任何先進稱號和獎勵。

具體來講，壓力型體制的產(chǎn)生與兩項改革密切相關：第一是中央將人事管理從“下管二級”變?yōu)椤跋鹿芤患墶?，“下管一級”使地方獲得了獨立的人事任免權，如在縣一級，各職能部門的負責人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人都由縣委任免，這加強了地方直接上司的權力和權威，下級對國家負責變成了對自己的直接上司負責；第二是行政體制改革中的崗位目標責任制，“責任被具體落實到個人身上，依靠行政責任壓力推動現(xiàn)代化的壓力型體制由此形成”[33]。

信訪制度的運作也是嵌套在壓力體制內的。中央將社會穩(wěn)定事項納入考核指標，從中央向地方層層下派維穩(wěn)任務。但實際上，向上負責、下管一級的政府體制，決定了中央政府實際上并沒有處理地方事務的足夠的信息和組織資源。為了督促地方政府積極維護社會穩(wěn)定，減少中央的信訪壓力，避免地方官員“偷懶?；?，中央在信訪問題上采取嚴格的責任追究制：規(guī)定硬性的量化指標，對所有來訪登記的問題性質不加區(qū)分，嚴格要求地方政府“將矛盾化解在基層”。在信訪綜合治理事項上“表現(xiàn)不佳”的地方政府，不僅直接影響其地方政績考核，近年來甚至采取“約談”的形式，給地方干部造成巨大的心理壓力和不良的政治影響，以致于成為“三明治治理策略”中被上下夾擊的肉餅。

中央以強制性權力壓制地方，地方也照搬中央的做法，層層施壓給本級部門和下級政府?；鶎诱酁榱吮ＷC信訪考核萬無一失，設計出種種應對之策，如“包保責任制”“信訪情況通報”“成立信訪工作領導小組”“領導接訪日”等。在重大節(jié)假日，地方還會實施24小時專班負責制度，對任何稍有疏忽懈怠的工作人員都可能處以開除撤職的懲罰。在信訪問題上，如果離開壓力，中央就無法有效規(guī)約地方政府，上級也不能有效地約束下級政府。因此，整個體制依靠的不是常規(guī)性的監(jiān)督手段實現(xiàn)對相關行為主體的約束，而是依靠結果評價層層施壓。

2.自下而上的壓力反彈機制

自下而上的壓力反彈機制是壓力邏輯的另一個方面，也是通常被忽略的一個方面。在以往對包括信訪在內的中國政治運行體制的研究中，人們更多強調中央自上而下的施壓，卻忽略了壓力自下而上的反彈。地方政府在重壓之下，會采取各種措施應對訪民和中央政府；訪民不是消極被動的承受主體，為達目的也會不斷向各級政府和中央施壓。在這個過程中，隨著社會輿論、媒體等介入，訪民施加給各級政府的壓力會廣泛擴散。中央、地方和民眾三方博弈的結果不是壓力的消解，而是壓力的增加、反彈與擴散。

著名學者李連江在對20世紀90年代的農民抗爭進行研究時，發(fā)現(xiàn)中國農民抗爭的一個特點是政治信任的層級性。即老百姓相信中央政府是公正廉明、為群眾著想的，而地方政府尤其是基層政府則胡作非為、扭曲中央意志。很多學者都注意到這一特征，并認為政治信任的層級性是改革時代維護中國政治穩(wěn)定的一個重要機制。在實踐中，黨中央和國務院在進京訪民的心目中擁有較高的地位，而中央以下各級政府的威信則直線下降。通過將執(zhí)政者與地方代理人區(qū)分開來，中央政府實際上增設了一個保護自己的減壓閥，即使基層治理狀況惡化，民眾依舊保持對中央的信任，他們反對的只是基層官員個人，而不是整個政府和體制。但當前信訪制度的運作正在侵蝕著這個政治穩(wěn)定的“減壓閥”。在屬地管理原則下，訪民即便踏入中央信訪接待機關，最后還要由其所屬的地方政府負責帶回處理。由于首都政治上的敏感性，訪民在中央機關的任何不符合程序規(guī)范的行為都會被公安部門采取強制措施。由于信訪體制的不規(guī)范，上訪的結果具有高度的不可預期性。上訪者在北京四處投訴無門后，個體性的不滿極易演變?yōu)閷φ麄€體制乃至中央的仇恨，導致反體制的力量在體制外集結。這種對抗心理對政治穩(wěn)定構成根本性的挑戰(zhàn)。這樣，中央給地方施加的壓力，最后卻通過訪民反彈給了自己。

李連江認為，國家設立信訪制度的初衷是建立一條民意“上達”的渠道,而不是民意“表達”的渠道。[34]它雖在計劃經(jīng)濟和階級斗爭年代起到一定作用，但在以規(guī)則平等、程序正義和利益團體為根基的市場經(jīng)濟時代，其作用就捉襟見肘了。在實踐中，由于信訪制度程序規(guī)范性的缺失，訪民的利益表達不是程序化的理性模式，而是借助信訪的壓力邏輯向上不斷施壓的方式。面對訪民的多元化需求，上級政府也很難判斷究竟誰的問題更重要。訪民逐漸發(fā)現(xiàn)，誰能夠引起上級政府的重視，誰的問題就能夠獲得快速解決。如果能夠得到主要領導的批示，那么基層政府就是“沒有條件創(chuàng)造條件”也會給予解決。在這種邏輯支配下，訪民采取各種手段放大自身能夠施加給國家機關的壓力?！耙坏┮黄鸺w上訪的個案得到優(yōu)先處理，產(chǎn)生的示范效應往往鼓勵其他上訪者群起仿效。這就是民間流傳的‘大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決’的上訪經(jīng)驗的由來?！盵35]這種制度邏輯給社會穩(wěn)定帶來了更大的壓力。

新《信訪條例》規(guī)定的信訪形式有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪，將書信、電郵放在前面，將“走訪”放在最后，透露出一種不鼓勵“走訪”的信息?！暗牵瑢嶋H中人們一提到‘上訪’，想到的卻總是千里迢迢的‘走訪’，而不是利用現(xiàn)在愈來愈發(fā)達的通信方式的狹義‘信訪’?！盵40]其隱含的內在邏輯是，比起書信和電子郵件來，訪民“親身赴會”會給國家機關和現(xiàn)行體制帶來更現(xiàn)實的壓力，尤其是集體走訪，實際上是變相的示威游行。其他信訪途徑只能傳遞信息，而不能施加壓力。沒有附加壓力的信息，其重要性、緊迫性只會排在后面。其結果就是，在高度信息化的今天，雖然“走訪”會耗費更多的時間、金錢，但訪民依舊樂此不疲地選擇“千里赴京”。信訪本身的體制性缺陷導致原本對體制沒有壓力或者壓力比較小的信訪途徑被棄之不用，給政府和社會平添許多額外的壓力。

總之，信訪體制的運作，無論是從中央到基層還是由民眾到中央，貫穿其中的都是壓力邏輯。國家設置信訪制度用于疏散政治壓力的本意在實踐中產(chǎn)生了背離效果。從本質上看，信訪制度是一種非常粗糙，程序化和理性化程度都很低的治理手段，其制度理念追求的還是前現(xiàn)代社會的實質正義，重結果輕程序，具有濃重的人治色彩，其本質是與法治化、理性化的現(xiàn)代治理不相容的。這一制度運作的政治與社會成本非常高昂。從宏觀上看，信訪制度的運作造成的是中央、地方和民眾三方俱損的態(tài)勢，對我國治理現(xiàn)代化的進程構成嚴重的體制性干擾。

五、結語

信訪作為調整國家社會關系的總體性機制，實際上是在國家權力高度集中的狀況下，為了使國家方便地進入社會、進而干預地方治理而預留的權力通道，是一種非常規(guī)化的治理方式。在傳統(tǒng)通訊技術較為落后的條件下，它可以使中央通過個別性的上訪得以窺視社會運行的整體狀況，獲得對問題的一般性理解，進而調適政策以提出解決方案。但它作為國家治理手段，其在運行中蘊含的高度集權性、非制度化、非程序性、非規(guī)則化等特征偏離了現(xiàn)代治理的軌道，導致國家與公眾之間關系的緊張，還使國家與其代理人之間呈現(xiàn)出各種區(qū)隔與裂痕，并衍生出一系列社會矛盾和問題。盡管國家權力表面上得到了強化，但它無法擺脫社會總體性權力日益衰敗的政治亂象。

當前，信訪制度的運行環(huán)境已發(fā)生重大變化，它在試圖解決問題的同時，卻制造出大量的社會矛盾；在增進部分合法性的同時，也導致更多的合法性流失。盡管新《信訪條例》試圖從程序正義的角度來規(guī)范信訪行為，但卻未引導公眾的利益表達走上制度化、例行化的軌道。公眾仍具有通過信訪來實現(xiàn)政治參與的合法性，并且通常以群體性上訪與越級上訪等“越軌”的形式展現(xiàn)出來，成為公眾隨時借用的“權利”，甚至由此獲得巨額利益。由于政府內部上、下級之間的治理策略與分配手段的不對等，導致地方政府為了擺平而陷于“左右騰挪”的困局，暴露出這一制度的不可持續(xù)性。為此，國家制度設計者必須進行總體性的利益考量，科學評估信訪制度的成敗得失，在政治與社會協(xié)同互動的基礎上對社會利益格局進行戰(zhàn)略性調整，以確定制度改革或其替代方案。在追求國家總體上穩(wěn)定的同時，也應考慮到這一制度對國家合法性可能造成的巨大侵蝕。在基層治理的層面上，應關注國家在基層社會的存在這一政治性命題，構建國家在基層社會中的基礎性權力與資源，從而使國家重回鄉(xiāng)土。

信訪制度在運行過程中應破除泛政治化特征，擺脫壓力型體制給中央和地方的各種治理困局。與信訪制度相關聯(lián)的是剛性的維穩(wěn)體制，這一體制的維系正是建立在中央高度集權、“泛政治化”的治理體制與壓力邏輯基礎上。改革前，在動員體制下國家傾向于把常規(guī)社會問題的解決付諸政治手段，將行政問題政治化，給國家治理帶來了嚴重混亂。同時，信訪作為執(zhí)政黨群眾路線的一部分，是國家秉持化解沖突的更有政治約束力的意識形態(tài)路線。在信訪問題上，任何地方政府都必須服從于國家對信訪的維穩(wěn)訴求。當前，執(zhí)政者盡管應將涉訪問題所映射出的社會矛盾提升至一個政治的高度去解決，但其具體的化解應以“去政治化”為導向?！耙黄狈駴Q”的政治壓力不僅使地方政府的維穩(wěn)陷入“越維越亂”的治理怪圈，也在某種程度上為社會動員提供了示范效應。盡管國家已不再依賴信訪制度作為政治動員的手段，但群體性上訪現(xiàn)象的普遍化卻諷刺性地顯示，民眾在實踐中利用信訪制度實現(xiàn)了一定程度的社會動員，并成為政治施壓的重要方式。在市場體制下，地方試圖以經(jīng)濟手段化解信訪矛盾的做法又為一些謀利型訪民敲詐政府提供了政治機會。訪民由無理上訪到控告其所受的迫害，把某一具體問題上升到政治問題，刻意制造自身蒙受不公平待遇的形象，實際上也是利用了國家的政治化傾向，并在實踐中塑造了逼國家“就范”的權力技術。這樣，信訪作為黨的群眾路線的組成部分，卻成為部分訪民綁架中央、裹挾地方的“合法”依據(jù)。

要破除信訪制度運行中的機會主義行為，必須實現(xiàn)權力運行的制度化與信訪治理的現(xiàn)代化，從現(xiàn)實路徑來講，必須剝離信訪制度的功能，回歸法治軌道。馮仕政認為，信訪制度承載了不同的政治功能，不同職能的混揉，造成黨和國家不同部門之間分工不清，以致機構重疊卻又效率不彰，給國家和社會制造了太多困擾。信訪作為一個關聯(lián)國家與社會的制度，必須與國家的制度設置及長遠的政治體制改革聯(lián)系起來，以一種持續(xù)、連貫、穩(wěn)健的舉措化解信訪改革可能蘊含的政治危機。具體而言，信訪制度承載了黨的社會動員與國家的公共管理職能，后者又包括政治參與、權力監(jiān)督與權利救濟職能。改革后，這些職能在某種程度上都發(fā)生了變化：在發(fā)展話語下，社會動員職能被嚴格限制，其“政治參與和表達溝通功能逐漸萎縮，權力監(jiān)督功能實效單一，而權利救濟功能則過度擴張”[36]。為了避免黨政權力體制交叉所帶來的弊端，在改革實踐中，應將信訪的不同職能剝離，并納入相應的制度設置。一是將信訪的動員職能納入黨的群眾工作機構，發(fā)揮其溝通干群關系、反映民意、疏解民怨的功能。二是將信訪的政治參與功能納入人大制度，通過選舉、參政等形式，建立以人民代表大會為核心的權威救濟體制，做實人大代表的權力與職責，通過法律程序表達民意。三是將權力監(jiān)督與權利救濟職能納入法治軌道，強化紀檢、監(jiān)察機關在監(jiān)督黨政機關工作人員的權力，加強對貪污腐敗及其他違法失職行為的監(jiān)督；發(fā)揮法院在司法救濟方面的權威性與有效性，通過對信訪案例的科學分類與合理分流，將一般的涉訴涉訪案件的救濟納入司法救濟程序，重塑公眾對法律的信仰，破除公眾“信訪不信法”的困局，以適應法治國家建構的政治需要。

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〔責任編輯：曹金鐘 孫 琦〕

2015-07-26

于建嶸(1962-)，男，湖南衡陽人，主任，教授，博士，從事政治社會學研究。

D632.8

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1000-8284(2015)10-0083-10