黃妍妍，吳國春

（東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

國際比較視域下我國小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展

黃妍妍，吳國春

（東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

提高我國小城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要意義。對(duì)國際小城鎮(zhèn)建設(shè)模式進(jìn)行比較分析，可知發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)：科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)；政府行為與市場機(jī)制有效運(yùn)用；環(huán)境保護(hù)優(yōu)先。拉美發(fā)展中國家教訓(xùn)：城鎮(zhèn)化進(jìn)程過快過急；流動(dòng)人口過于集中在大城市；城鎮(zhèn)化體系不健全。對(duì)我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟示：因地制宜、堅(jiān)持多樣化和特色化；提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平；注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，走可持續(xù)發(fā)展之路。我國小城鎮(zhèn)建設(shè)模式多種多樣，但面臨粗放發(fā)展、布局松散、體制障礙、社會(huì)保障滯后等難題。我國小城鎮(zhèn)建設(shè)提高質(zhì)量的路徑選擇：明確定位；有特色；集約、環(huán)保、生態(tài)；發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；配套改革。

新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)建設(shè)；發(fā)展模式

隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步上升為國家戰(zhàn)略，黨的十八大后各項(xiàng)改革提上日程，近期出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》［1］指出，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是保證我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長的巨大引擎。新型城鎮(zhèn)化道路的選擇和小城鎮(zhèn)發(fā)展問題，一直是國內(nèi)學(xué)者研究探討的熱點(diǎn)。目前，堅(jiān)持走具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，保持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展已在各界達(dá)成共識(shí)。當(dāng)前，各級(jí)政府都把推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)，旨在通過小城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展來進(jìn)一步推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。本文希望通過對(duì)國內(nèi)外小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的研究，以及從中汲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，期望能夠解決中國小城鎮(zhèn)建設(shè)中的一些現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)而對(duì)建設(shè)高質(zhì)量的小城鎮(zhèn)起到一定的指導(dǎo)作用。

一、小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的國際比較與分析

在世界范圍內(nèi)，歐美地區(qū)的英國、美國、德國城市化建設(shè)起步較早，逆城市化趨勢也最明顯。面對(duì)大量難以解決的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾，這些先行國都不同程度的關(guān)注小城鎮(zhèn)建設(shè)，小城鎮(zhèn)對(duì)城市化的有效促進(jìn)作用得以充分發(fā)揮。經(jīng)過近百年的發(fā)展，英國、美國、德國先后實(shí)現(xiàn)了各自的城市化目標(biāo)，也積累了豐富的小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

1898年霍華德提出了“田園城市”的規(guī)劃理論并發(fā)起了田園城市運(yùn)動(dòng)，希望徹底改良資本主義的城市形式，解決城市與鄉(xiāng)村的矛盾，創(chuàng)建新的舒適宜人的理想家園［2］。田園城市理論對(duì)現(xiàn)代城鎮(zhèn)規(guī)劃思想起了重要的啟蒙作用，在此基礎(chǔ)上國外小城鎮(zhèn)建設(shè)的理論不斷地完善和發(fā)展，主要有衛(wèi)星城理論（恩維）、灰色區(qū)域理論（麥吉）、新城鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)理論、自中心發(fā)展理論（D·圣海斯）和分享空間理論。經(jīng)過近百年的發(fā)展，小城鎮(zhèn)問題的理論研究已趨于成熟并且不斷地被付諸實(shí)踐。

（一）國外小城鎮(zhèn)建設(shè)模式

1.“衛(wèi)星城市”建設(shè)模式。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但人口容量有限的超大城市適合此種發(fā)展模式。英國是世界上最早開始城市化的國家，迄今為止，英國此類小城鎮(zhèn)已有3 000多個(gè)，幾乎每個(gè)中心城市周圍都分布著若干個(gè)小城鎮(zhèn)?？傮w上看，這些小城鎮(zhèn)規(guī)劃合理、經(jīng)濟(jì)活躍、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美，在平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。這種模式的特點(diǎn)是：第一，衛(wèi)星城必須在大城市周圍建立，需要大城市的牽引和帶動(dòng)，經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施等都依賴于“母城”。第二，成為“母城”人口的集中居住地，減輕“母城”的人口壓力，并能夠有效、集約地利用有限的土地資源。第三，以發(fā)達(dá)的公共交通為基礎(chǔ)，提高了人口通行和物資運(yùn)輸?shù)男市院捅憷浴?/p>

2.“新城”建設(shè)模式。20世紀(jì)40年代英國興起了“新城”運(yùn)動(dòng)，這種模式是在衛(wèi)星城市發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，通過建立多中心敞開式城市結(jié)構(gòu)，用高速交通線把新城和主城聯(lián)系起來，新城有自己的產(chǎn)業(yè)，有全套的服務(wù)設(shè)施，可以不依賴主城而獨(dú)立存在。法國于20世紀(jì)60年代開始新城政策，目前，巴黎周邊的5座新城已具有相當(dāng)規(guī)模，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中得到了良好的作用?！靶鲁恰蹦Ｊ教攸c(diǎn)如下：第一，一般距離主城較遠(yuǎn)，在主城外圈，城鎮(zhèn)規(guī)模較大，一般人口容量為15萬－30萬。第二，有多功能設(shè)施齊全的生活服務(wù)中心，建立了城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施，功能比較齊全。第三，發(fā)展符合自身特色的產(chǎn)業(yè)，通過自身人口與就業(yè)的平衡，達(dá)到疏散主城人口和產(chǎn)業(yè)的目的，抵消主城對(duì)周圍城市的吸引力。

3.生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)建設(shè)模式。生態(tài)宜居型小城鎮(zhèn)于20世紀(jì)90年代興起，這種模式是指在小城鎮(zhèn)建設(shè)中遵循生態(tài)學(xué)的基本原理，將生態(tài)理念貫穿于產(chǎn)業(yè)與社會(huì)發(fā)展的始終，在保持經(jīng)濟(jì)快速增長的前提下，同時(shí)注重保留自然人文景觀，構(gòu)建一個(gè)宜居的優(yōu)美環(huán)境。最著名的當(dāng)屬荷蘭蘭斯塔德小城市群建設(shè)，利用小城鎮(zhèn)建設(shè)形成了以旅游業(yè)和特色農(nóng)業(yè)為特點(diǎn)的小城鎮(zhèn)集群。生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)建設(shè)模式的特點(diǎn)如下：第一，建立科學(xué)的生態(tài)建設(shè)體系，對(duì)綠地、水域、樹木等自然資源進(jìn)行合理開發(fā)利用，提倡利用新能源、因地制宜，形成具有區(qū)域特色和彈性的生態(tài)系統(tǒng)。第二，樹立和增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，做到產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、資源高效化，小城鎮(zhèn)居民樹立綠色消費(fèi)觀念，將綠色生態(tài)的理念滲透到生產(chǎn)和生活的各個(gè)領(lǐng)域。第三，各個(gè)小城鎮(zhèn)之間聯(lián)系比較松散。這種模式?jīng)]有大都市和大商圈，比較適合分散的小城鎮(zhèn)集群建設(shè)。

4.依靠特色產(chǎn)業(yè)支撐模式。從城市發(fā)展歷程看，德國與英國、美國略有不同，它在城市化初期就呈現(xiàn)出大中小城市（鎮(zhèn)）并行發(fā)展的趨勢。德國城市化建設(shè)遵循“小的即是美的”原則，采取了抑制大城市膨脹、均衡配置與努力振興小城市和小城鎮(zhèn)政策，由此小城鎮(zhèn)獲得全面發(fā)展機(jī)會(huì)。在德國60％的人口、80％的中小企業(yè)分布在兩萬人口以下的小城鎮(zhèn)中，這些小城鎮(zhèn)具有遠(yuǎn)離喧囂、環(huán)境清新、文化底蘊(yùn)深厚、生活成本適中等優(yōu)勢。這種模式是以中小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)化，注重特色產(chǎn)業(yè)支撐，例如柏林－勃蘭登堡都市區(qū)是行政、文化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心；萊茵－美茵區(qū)是銀行、金融和化學(xué)工業(yè)中心；萊茵－魯爾區(qū)是礦產(chǎn)業(yè)和可再生能源、信息和生物技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)中心；漢堡區(qū)是媒體與港口業(yè)中心；斯圖加特區(qū)是汽車制造業(yè)、電子和精密儀器中心；紐倫堡區(qū)是電子和機(jī)械工業(yè)中心等11個(gè)都市聚集區(qū)。

5.低密度蔓延的郊區(qū)化模式。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，以紐約、芝加哥為中心，美國開始推進(jìn)城市化進(jìn)程。隨著公路大規(guī)模建設(shè)和汽車的暴增，城市由最初的緊湊密集型開始不斷向郊區(qū)低密度蔓延，造成了大量的農(nóng)田、森林和綠地被占用，導(dǎo)致了資源、能源的高消耗，經(jīng)濟(jì)成本居高不下，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。因此，20世紀(jì)80年代以后美國提出了“新都市主義”，到90年代又提出了“精明增長”的理念，其主要內(nèi)容是提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)緊湊型發(fā)展模式，保護(hù)開放空間和生態(tài)環(huán)境，鼓勵(lì)公共參與，通過限制、保護(hù)和協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的公平［3］。從目前發(fā)展現(xiàn)狀看，小城鎮(zhèn)已經(jīng)構(gòu)成了美國城市體系的基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，人口規(guī)模大，10萬人以下的小城鎮(zhèn)，約占城市總數(shù)的99.3％，形成了均衡的城鎮(zhèn)體系。其次，以地理區(qū)位、發(fā)展特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，美國小城鎮(zhèn)大致可分成四種類型：城郊小城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)和林、礦區(qū)小城鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)分布廣泛，而且大多是集就業(yè)、商貿(mào)、娛樂等功能于一體的綜合體。

6.行政管理導(dǎo)向的高度集中模式。1967年后，日本政府樹立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌觀念，頒布了眾多有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的法律：如在扶持山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，主要包括《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》《山區(qū)振興法》，如在確保勞動(dòng)力充分就業(yè)，主要包括《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》《新事業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)法》及《關(guān)于促進(jìn)地方中心小都市地區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施重新布局的法律》等［4］。在以上法律頒布后，實(shí)施階段的關(guān)鍵是資金扶持。日本政府重視擴(kuò)大公共財(cái)政投資；致力于開發(fā)特殊的債券市場；設(shè)立專門的金融機(jī)構(gòu)等措施，加大小城鎮(zhèn)的開發(fā)力度。通過以上舉措，日本小城鎮(zhèn)的綜合功能更加完善：一是在經(jīng)濟(jì)功能方面，小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)日漸突出、特色鮮明，特別注意通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化，為公眾提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。二是在社會(huì)功能方面，政府制定了護(hù)理保險(xiǎn)制度，加大對(duì)小城鎮(zhèn)居民的教育投入，國民養(yǎng)老金等社會(huì)保障體系更加完善。三是在生態(tài)功能方面，按照“田園式小城鎮(zhèn)”發(fā)展規(guī)劃，在城市規(guī)劃中注意到了城鎮(zhèn)的宜居化，建設(shè)者積極建立生態(tài)指標(biāo)體系，營造良好的生態(tài)環(huán)境，小城鎮(zhèn)生態(tài)化水平進(jìn)一步提高。

7.缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的外部經(jīng)濟(jì)模式。20世紀(jì)40年代后期，拉美地區(qū)進(jìn)入了工業(yè)化發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化也隨之高速發(fā)展，戰(zhàn)后的拉美國家實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略，以資本密集型產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)化起點(diǎn)，導(dǎo)致外來資本主導(dǎo)本國工業(yè)，使其工業(yè)化長期落后于城鎮(zhèn)化，由于政府沒有進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，造成了快速的、相對(duì)失控的城市化進(jìn)程，最終導(dǎo)致其“過度城鎮(zhèn)化”。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展過快，出現(xiàn)諸多的社會(huì)問題如收入分配不公、人口密度過大、貧困率和失業(yè)率居高不下、環(huán)境惡化、交通擁堵、城市基本醫(yī)療和教育資源嚴(yán)重不足、住房短缺、貧民窟比比皆是、社會(huì)治安差等，嚴(yán)重影響了拉美地區(qū)的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的安定。

（二）國外小城鎮(zhèn)發(fā)展模式對(duì)我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟示

綜合國外小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展模式不難看出，小城鎮(zhèn)建設(shè)始終是與各國國情和生產(chǎn)力發(fā)展水平密切相關(guān)的，每個(gè)國家既有自身特色，又有很多共性；既有可貴的經(jīng)驗(yàn)，也有值得吸取的教訓(xùn)，為我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)持續(xù)健康的發(fā)展起到借鑒作用。

1.發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)。一是以科學(xué)規(guī)劃為龍頭，指引小城鎮(zhèn)建設(shè)?！霸斐沁\(yùn)動(dòng)”是一項(xiàng)浩大的全民參與的工程，必須規(guī)劃先行，以立法的形式保證其權(quán)威性。具體包括：強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)規(guī)劃理念和目標(biāo)的科學(xué)性；重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)主體的多樣性；突出規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性；強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公眾參與性；通過法律、輿論約束保障規(guī)劃的穩(wěn)定性；注重區(qū)域間的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，在區(qū)域內(nèi)形成平等的生活環(huán)境，減少地區(qū)間差異。二是優(yōu)化地方政府行為，引入市場機(jī)制，為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。主要包括：以市場為主導(dǎo)，政府定位為“公共服務(wù)型”，充當(dāng)“守夜人”角色；注重財(cái)政資金的支持，多渠道籌集建設(shè)資金；以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為起點(diǎn)，注重改善交通、通訊、能源供給和社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)；建立統(tǒng)一平等的社會(huì)保障體系，積極做好外來人口的社會(huì)融合工作；加大教育投入，重視培養(yǎng)人才；提供政策優(yōu)惠，優(yōu)化投資軟環(huán)境；充分挖掘本地資源，重點(diǎn)培育具有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)，使小城鎮(zhèn)建設(shè)走環(huán)保與生態(tài)之路。主要包括：注重保護(hù)文化遺產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)歷史文化和古老建筑的保護(hù)和修繕；嚴(yán)格遵守生態(tài)建設(shè)原則，頒布生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)行指令性管制；限制污染企業(yè)和污染產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入；大力實(shí)行小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境工程等，加強(qiáng)城市環(huán)境建設(shè)，打造個(gè)性小城鎮(zhèn)。

2.拉美發(fā)展中國家小城鎮(zhèn)建設(shè)的教訓(xùn)。一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程過快過急。1950年拉美國家城鎮(zhèn)化率41.4％，1980年達(dá)到65.6％，已經(jīng)居發(fā)展中國家之首，到了2012年高達(dá)85％，與西方發(fā)達(dá)國家相近。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致諸多的社會(huì)問題。二是流動(dòng)人口過于集中于大城市。由于政府缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，大量農(nóng)村人口賣掉土地只能向大城市轉(zhuǎn)移，大城市隨即出現(xiàn)“人口爆炸”現(xiàn)象。來勢洶洶的流動(dòng)人口使政府在醫(yī)療、教育、住房、交通等方面無法提供配套的公共服務(wù)。三是城鎮(zhèn)化體系不健全，小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分。在拉美地區(qū)，一方面，國家注重利用外來資本發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，多數(shù)國家的資本密集型工業(yè)集中在少數(shù)大城市，技術(shù)、管理、資金等政策資源也會(huì)向大城市傾斜；另一方面，政府忽視了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大。同時(shí)，拉美各國小城鎮(zhèn)也發(fā)展緩慢，特別是連接城鄉(xiāng)的節(jié)點(diǎn)——小城鎮(zhèn)極其落后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化體系不健全。

3.對(duì)我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟示。一是要因地制宜，堅(jiān)持走多樣化和特色化的小城鎮(zhèn)道路。世界各國及地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的模式都必須從本國、本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，依據(jù)本地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)情況、人口狀況、政治形勢等發(fā)展條件，客觀分析推進(jìn)城鎮(zhèn)化所面臨的區(qū)域發(fā)展實(shí)際及其所屬的階段性特征，選擇適合自己的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。具體在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)上要注重保持傳統(tǒng)和歷史的延續(xù)，形成屬于自己的鮮明的個(gè)性和特色。二是要轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持用經(jīng)營的理念提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化是市場和政府共同作用的結(jié)果。政府要善于把握市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，加快職能和角色的轉(zhuǎn)變，利用經(jīng)營的理念對(duì)城鎮(zhèn)化整體布局進(jìn)行合理規(guī)劃，營造良好的政策和法律環(huán)境，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。三是要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的小城鎮(zhèn)道路。發(fā)達(dá)國家的小城鎮(zhèn)建設(shè)主要是隨著工業(yè)化進(jìn)程，城市不斷向周邊擴(kuò)散所致，而我國則是把新農(nóng)村的發(fā)展問題作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的首要任務(wù)，所以兩者的出發(fā)點(diǎn)截然不同。我國的城鎮(zhèn)化必須以城市中心區(qū)建設(shè)帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的衛(wèi)星城建設(shè)；以城市功能區(qū)建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)；以新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)邊遠(yuǎn)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)；全面推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體，實(shí)現(xiàn)平等的城鎮(zhèn)化，走可持續(xù)發(fā)展的小城鎮(zhèn)道路。

二、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)模式分析

黨的十八大明確提出“新型城鎮(zhèn)化”概念，新型城鎮(zhèn)化之“新”主要體現(xiàn)下以下幾個(gè)方面：在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，提出第一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，走集約化和生態(tài)化發(fā)展模式；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上，提出注重農(nóng)村與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化水平；在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變上，提出進(jìn)城農(nóng)民和市民享受相同的基本公共服務(wù)和居住條件；在城鎮(zhèn)功能上，提出要優(yōu)化空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理的多層次城鎮(zhèn)發(fā)展體系。目前，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，如何使增量農(nóng)民工和存量農(nóng)民工有序地進(jìn)行職業(yè)、地域和身份的轉(zhuǎn)化，使他們真正融入城鎮(zhèn)，是一個(gè)難題，政府提出新型城鎮(zhèn)化的思路，可謂正當(dāng)其時(shí)。

小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國城鎮(zhèn)化體系中的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于中國城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展均具有重要意義。當(dāng)前，“小城鎮(zhèn)”的概念廣泛被使用，小城鎮(zhèn)概念定義為：介于城市與鄉(xiāng)村之間、具有一定規(guī)模、主要從事非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)兼有城市性質(zhì)和部分功能，是該地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和服務(wù)中心，是一種工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合、多種產(chǎn)業(yè)并存的過渡性社區(qū)。小城鎮(zhèn)的定義充分反映其發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和鄉(xiāng)村性。它的特點(diǎn)是區(qū)位優(yōu)勢比較明顯；具有多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)且以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主體；非農(nóng)業(yè)人口相對(duì)集中，人口混合型特點(diǎn)突出；有一定的市政、服務(wù)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)；兼具城市、鄉(xiāng)土文化和農(nóng)村、城市雙重管理的特征。

（一）小城鎮(zhèn)建設(shè)——新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略推手

當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)過程中，如何進(jìn)一步加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的持續(xù)快速健康發(fā)展，對(duì)于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要的戰(zhàn)略意義。

一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的新崛起。小城鎮(zhèn)的地理位置正處于城市與農(nóng)村的連接點(diǎn)，它既是城市工業(yè)化、信息化發(fā)展向農(nóng)村的輻射基地，同時(shí)又是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集和全面提升生活質(zhì)量的空間載體。建設(shè)好小城鎮(zhèn)，既可解決大中小城市的社會(huì)問題、生態(tài)問題和環(huán)境問題，又可帶動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)的快速發(fā)展，完全符合國家提出的新型農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體的要求。小城鎮(zhèn)建設(shè)的新崛起，必將促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，也將成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)勁動(dòng)力和重要推手。

另一方面，小城鎮(zhèn)崛起的必備條件必須置于國家新型城鎮(zhèn)化大的戰(zhàn)略框架之內(nèi)。首先，能夠影響小城鎮(zhèn)崛起的宏觀外部條件有：國家的制度設(shè)計(jì)和政策框架；大中城市的輻射和牽引作用；區(qū)域差距是否較??；小城鎮(zhèn)發(fā)展是否進(jìn)入質(zhì)量提升的階段。其次，能夠影響小城鎮(zhèn)崛起的微觀內(nèi)部條件有：自然環(huán)境（地理?xiàng)l件、自然資源、環(huán)境狀況等），生產(chǎn)要素（如勞動(dòng)力、原材料、資本等），經(jīng)濟(jì)環(huán)境（如經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等）。

（二）國內(nèi)小城鎮(zhèn)的建設(shè)模式

費(fèi)孝通曾提出，“模式”是指“在一定地區(qū)、一定歷史條件下，具有特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程”［5］。國內(nèi)經(jīng)過多年的理論與實(shí)踐的研究，許多地方立足于本地實(shí)際，小城鎮(zhèn)建設(shè)模式極具特色［5］。

1.按照小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不同分類：（1）城市輻射型。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市人口及住房壓力、環(huán)境負(fù)荷過重、生態(tài)持續(xù)惡化；基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)、交通狀況擁擠等問題嚴(yán)重困擾大城市的發(fā)展，大城市周邊地區(qū)發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)群可以有效地承接大城市的部分工業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移，由于獨(dú)特的地理位置和經(jīng)濟(jì)功能定位，得到所依附城市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)的帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，進(jìn)而取得迅速發(fā)展。比較典型的如京津冀都市圈、上海、廣州、成都等。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)型。這是一種依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體資金積累和地方政府介入，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展為動(dòng)力，形成一定規(guī)模的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自下而上的、農(nóng)工相輔的城鎮(zhèn)化形式。其選擇的是一條農(nóng)村工業(yè)化、就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的職業(yè)轉(zhuǎn)化，通過產(chǎn)業(yè)、資金、人口的聚集，使得小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷壯大，其中最為典型的是長江三角洲地區(qū)的“蘇南模式”。（3）民營經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型。這是一種依靠民間力量、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展來帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的形式，民營私企成為經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，本地農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近向城鎮(zhèn)化人口轉(zhuǎn)化，是一種自下而上、資源約束型和市場主導(dǎo)型的模式。其中最為典型的是以專業(yè)市場快速發(fā)展帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的“溫州模式”。（4）外來經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)型。它依托引進(jìn)外資和優(yōu)惠政策，通過資金、技術(shù)、勞動(dòng)力以及市場在內(nèi)等外來資源促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)了一批各具特色專業(yè)鎮(zhèn)的興起和農(nóng)村繁榮。這是一種以開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以外來勞動(dòng)力的異地轉(zhuǎn)化為表現(xiàn)形式，以合資、合作、外資為主要企業(yè)類型，來自外部和自上而下的發(fā)展模式，其中最為典型的是珠三角地區(qū)。（5）產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型。是指在適當(dāng)大的區(qū)域范圍內(nèi)，先出現(xiàn)自發(fā)性市場并達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，然后由政府進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和提高，按照“全域城鎮(zhèn)化”的發(fā)展理念，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，鼓勵(lì)大力發(fā)展其支柱產(chǎn)業(yè)，使公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)資源惠及城鄉(xiāng)。這種模式以加工貿(mào)易帶動(dòng)、內(nèi)源型品牌帶動(dòng)為表現(xiàn)形式，使專業(yè)化分工更加徹底，逐步發(fā)展為具有完整產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)集群。其中比較典型的是浙江的52個(gè)“塊狀經(jīng)濟(jì)”帶，其生產(chǎn)的產(chǎn)品在國內(nèi)市場占有率達(dá)到30％以上。

2.按照小城鎮(zhèn)推進(jìn)空間模式不同劃分為：（1）內(nèi)部要素重組型。是指在城市主城區(qū)域范圍內(nèi)，由政府主導(dǎo)出臺(tái)政策進(jìn)行更新改建，對(duì)土地進(jìn)行功能置換，重新整合人流、物流、資金流，使城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，該模式以大規(guī)模、快速化為特征。例如建設(shè)中央商務(wù)區(qū)（CBD）、居住區(qū)轉(zhuǎn)移、工業(yè)外遷，舊城區(qū)改造等。（2）外部邊界發(fā)展型。是指以現(xiàn)有中心城市為依托，不斷擴(kuò)大城市用地范圍，實(shí)現(xiàn)人口、工業(yè)、商業(yè)等先后從中心區(qū)向郊區(qū)遷移，推動(dòng)城市空間不斷向外擴(kuò)展，促使城市周邊快速城鎮(zhèn)化。（3）獨(dú)立跳躍發(fā)展型。是指在城鎮(zhèn)范圍以外的近郊或遠(yuǎn)郊，以政府為依托、以特殊政策為導(dǎo)向、動(dòng)員各方力量來整合資源，在短時(shí)間內(nèi)完成產(chǎn)業(yè)和人口的大量集聚，此種模式必須依靠外力推動(dòng)。例如，建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)新城等就屬于此類。（4）就地集聚發(fā)展型。是指以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托，通過工商業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，吸引大量非農(nóng)人口在農(nóng)村集聚，在本地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的一種模式。我國農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的方式分為兩種：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方式，另一種是村莊產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方式［6］82－100。比較成功的一種是地方精英帶動(dòng)村莊發(fā)展的模式，如華西村，新鄉(xiāng)劉莊等。

3.按照小城鎮(zhèn)參與主體的性質(zhì)、建設(shè)方式劃分為：（1）政府主導(dǎo)型。主要通過政府的行政手段和政策引導(dǎo)來進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，表現(xiàn)出極大的行政指向性，如國家投資建立工業(yè)小城鎮(zhèn)，國家大型企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)帶動(dòng)，大城市擴(kuò)散帶動(dòng)等。（2）農(nóng)民自主建設(shè)型。主要通過民間力量來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在不發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)結(jié)合，個(gè)體經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)發(fā)展，以工補(bǔ)農(nóng)、以工建農(nóng)，其中最為典型的是以小型工業(yè)為主、發(fā)展家庭農(nóng)副業(yè)的“耿車模式”。（3）市場主導(dǎo)型。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，調(diào)節(jié)供需，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，依靠市場機(jī)制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)人口聚集，經(jīng)濟(jì)增長。其中以市場調(diào)節(jié)為主，以股份合作制方式經(jīng)營為特征的“晉江模式”最為典型。

4.按照小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和職能類型劃分：（1）產(chǎn)業(yè)型的小城鎮(zhèn)。這種類型的小城鎮(zhèn)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，共同協(xié)調(diào)發(fā)展，主要包括工業(yè)型的煤城雙鴨山、石油城大慶；農(nóng)業(yè)加工型的如山東壽光蔬菜生產(chǎn)、加工基地；商貿(mào)帶動(dòng)型的義烏的小商品城、“中國瓷都”景德鎮(zhèn)。（2）資源依托型小城鎮(zhèn)。這種類型小城鎮(zhèn)具有豐富的自然資源，以傳統(tǒng)的采掘、加工工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，一般與資源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)占當(dāng)?shù)禺a(chǎn)值的60％以上，且受國家產(chǎn)業(yè)政策影響較大。這種城鎮(zhèn)模式的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)單一，城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)資源高度依賴，主要類型有工礦型、漁業(yè)型、林業(yè)型、牧業(yè)型。（3）區(qū)位型小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)通常依托特有的地理?xiàng)l件（區(qū)位、地貌、氣候、自然風(fēng)光等）和便利的交通條件（鐵路、公路、水路和航空），形成具有一定特點(diǎn)的地方性或區(qū)域性的人口集聚中心。具有這種特點(diǎn)的有旅游開發(fā)型、交通樞紐型、歷史文化型、科技創(chuàng)新型、邊貿(mào)口岸型、宜居養(yǎng)老型等小城鎮(zhèn)。

三、我國小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的難題及發(fā)展質(zhì)量提升的路徑選擇

（一）我國小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的難題

盡管占世界人口最多的中國在城鎮(zhèn)化道路上取得了舉世矚目的成績，但是應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，目前的城市化仍然是低層次、低水平的城市化，與發(fā)達(dá)國家還有相當(dāng)大的差距，尤其現(xiàn)階段在小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展上仍存在以下問題：

1.小城鎮(zhèn)粗放型發(fā)展，整體布局松散、無序。小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏法律保障與直接利益相關(guān)群體的參與、整體區(qū)域地位和功能定位不準(zhǔn)確、公共設(shè)施低層次重復(fù)建設(shè)、一些地區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重、土地資源利用率低等問題，進(jìn)而造成小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，要素聚集能力弱，尤其對(duì)人口的吸納能力不足，發(fā)展空間和輻射區(qū)域小，經(jīng)濟(jì)難以繁榮，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足、活力不強(qiáng)。

2.小城鎮(zhèn)發(fā)展體制障礙多。財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，權(quán)力分配、管理體制還有待進(jìn)一步優(yōu)化。體制問題一直是困擾小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要難題，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要各方統(tǒng)籌，但沒有賦予鎮(zhèn)一級(jí)政府更多的管理自主權(quán)。一方面，小城鎮(zhèn)在建設(shè)中為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)，規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地需求量急劇上升，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地制度和政策嚴(yán)重束縛了小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。另一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金投入，而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政金融體制不健全，多渠道籌措資金的能力不強(qiáng)，投融資渠道較窄，建設(shè)資金普遍匱乏。另外城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、人地分割的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

3.小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度滯后；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差；社會(huì)管理成本高。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)投入資金有限，未能在基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療以及保障性住房等基本公共服務(wù)方面與我國大中城市持平，另外土地的粗放利用、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理能力不強(qiáng)，缺乏公共的排水和環(huán)保設(shè)施，也加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，與資源環(huán)境承載能力不匹配，增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)社會(huì)成本。

（二）我國小城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量提升的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略問題，在城鎮(zhèn)化體系中只有充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的平臺(tái)作用，積極轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，才能使新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，即充分運(yùn)用好政府的“有形之手”和市場“無形之手”，正確處理好政府和市場的關(guān)系，合理布局轉(zhuǎn)型提質(zhì)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、人口、土地、金融、產(chǎn)業(yè)、住房等方面的全面提升。同時(shí)要在學(xué)習(xí)和借鑒國外主要國家小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，走出一條符合國情、具有中國特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路。

1.明確小城鎮(zhèn)定位，有重點(diǎn)有選擇地發(fā)展小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是發(fā)展最有潛力的區(qū)位，優(yōu)先支持大城市周邊的衛(wèi)星城的建設(shè)，優(yōu)先選擇一些有資源、有特色和有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)，繼續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新城鎮(zhèn)、智慧城鎮(zhèn)、低碳城鎮(zhèn)的試點(diǎn)。

2.注重風(fēng)貌和歷史傳承，建設(shè)特色小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)的建設(shè)，要根據(jù)區(qū)域城市體系合理規(guī)劃，依據(jù)自身資源稟賦，加強(qiáng)歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)、民族風(fēng)情小鎮(zhèn)文化資源挖掘和文化生態(tài)的整體保護(hù)，傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動(dòng)地方特色文化發(fā)展，保存城市文化記憶［6］204－205。充分體現(xiàn)城鎮(zhèn)個(gè)性魅力，建設(shè)一批歷史底蘊(yùn)厚重、時(shí)代特色鮮明的特色小鎮(zhèn)。

3.走集約環(huán)保之路，建綠色生態(tài)小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)中必須推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加快低碳技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，形成節(jié)約高效的空間格局、科學(xué)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、低碳的生產(chǎn)方式和綠色的生活方式。要建立健全綠色考核評(píng)價(jià)體系和生態(tài)補(bǔ)償制度，集約利用土地資源，使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步和生態(tài)保護(hù)相互協(xié)調(diào)一致的綠色生態(tài)型小鎮(zhèn)。

4.積極發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化投資環(huán)境。小城鎮(zhèn)建設(shè)首先要充分利用自身的資源稟賦和地理位置優(yōu)勢，承接大中城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另外要積極拓展多方投資融資渠道，投資基礎(chǔ)設(shè)施、建筑工程、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域建設(shè)。同時(shí)要積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須依靠特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，走技術(shù)創(chuàng)新型道路。

5.積極推進(jìn)綜合配套改革，走內(nèi)涵型發(fā)展道路。小城鎮(zhèn)建設(shè)首先要完善配套制度，如完善財(cái)政體制、完善行政管理體制、創(chuàng)新投融資體制，進(jìn)行漸進(jìn)式戶籍改革制度等，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。其次要轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)級(jí)政府職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。再次，要推進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)福利體系的改革，保障各類群體的住房需求，繼續(xù)加強(qiáng)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等投入，提升小城鎮(zhèn)建設(shè)的軟實(shí)力。

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［2］王寶剛.國外小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)探討［J］.規(guī)劃師，2003，（11）：96－99.

［3］仇保興.國外模式與中國城鎮(zhèn)化道路選擇［J］.人民論壇，2005，（6）：42－44.

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〔責(zé)任編輯：劉 陽〕

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］1000－8284（2015）03－0148－06

2014－12－29

黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省資源型城市轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)演替機(jī)理研究——基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能理論的視角”（13D072）

黃妍妍（1975－），女，黑龍江勃利人，博士研究生，黑龍江科技大學(xué)（嵩山校區(qū)）副教授，從事管理學(xué)研究。