程波輝

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029)

社會(huì)學(xué)研究

社會(huì)管理制度創(chuàng)新:動(dòng)力、阻力與創(chuàng)新方式

程波輝

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029)

從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個(gè)維度來透析和解剖當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新問題，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力主要包括:西方管理思想、科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)思想等現(xiàn)代觀念的嵌入所產(chǎn)生的內(nèi)驅(qū)力;制度供求非均衡的常態(tài)屬性所產(chǎn)生的推動(dòng)力;獲利機(jī)會(huì)驅(qū)使下主體所產(chǎn)生的理性選擇行為。社會(huì)管理制度創(chuàng)新的阻力主要包括:官僚主義、形式主義以及各種具體的陳舊落后的社會(huì)管理思想等構(gòu)成的觀念障礙;制度式微及其路徑依賴所形成的制度結(jié)構(gòu)阻力;利益格局固化及由此所形成的既得利益者的抵制力。社會(huì)管理制度創(chuàng)新的方式則呈現(xiàn)出由“革命”的激進(jìn)式制度創(chuàng)新向“穩(wěn)定壓倒一切”的漸進(jìn)式制度創(chuàng)新、政府包辦制度創(chuàng)新向多元主體參與制度創(chuàng)新、管控型制度創(chuàng)新向服務(wù)型制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)與趨勢(shì)。

社會(huì)管理;制度創(chuàng)新;創(chuàng)新動(dòng)力;創(chuàng)新阻力;創(chuàng)新方式

2014年是我國(guó)全面深化改革的開局之年，制度改革是其重點(diǎn)和基礎(chǔ)。其中，社會(huì)管理領(lǐng)域的制度改革與創(chuàng)新十分迫切。開展和推進(jìn)社會(huì)管理制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是抓住能推動(dòng)社會(huì)管理制度創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)程的動(dòng)力組合、亟需應(yīng)對(duì)的瓶頸和障礙因素的總和，以及最佳的方式選擇的匹配。本文主要從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個(gè)維度，對(duì)我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力、阻力與方式進(jìn)行探析。

一、社會(huì)管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力源泉:一種系統(tǒng)論的分析

為何要進(jìn)行制度創(chuàng)新?其動(dòng)力源泉是什么?這是解決社會(huì)管理制度創(chuàng)新何以啟動(dòng)及為何發(fā)生的重要問題。一般來說，動(dòng)力是以系統(tǒng)的方式存在的。從系統(tǒng)論的角度來看，社會(huì)管理制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是一個(gè)管理系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境交互作用而引起的制度變革的過程，即當(dāng)社會(huì)管理制度系統(tǒng)受到來自外部環(huán)境影響壓力時(shí)，會(huì)對(duì)其作出反應(yīng)，變壓力為動(dòng)力。從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個(gè)維度來看，社會(huì)管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力從強(qiáng)到弱依次為內(nèi)在動(dòng)力、外在動(dòng)力和直接動(dòng)力。

1.內(nèi)在動(dòng)力:現(xiàn)代觀念的嵌入。所謂內(nèi)在動(dòng)力，簡(jiǎn)言之就是推動(dòng)事物變化發(fā)展的深層性作用力。它是與思想觀念、文化等因素密切相關(guān)的概念，正所謂任何一套制度背后都有一套價(jià)值體系［1］。因此，探討社會(huì)管理制度創(chuàng)新內(nèi)在動(dòng)力的問題也就轉(zhuǎn)換成:有哪些現(xiàn)代觀念被嵌入社會(huì)管理制度中并推動(dòng)其變革?

從國(guó)外來看，對(duì)我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生最明顯影響的觀念主要是現(xiàn)代西方管理思想。這主要包括三個(gè)階段:一是科學(xué)管理階段的管理思想，主要包括:效率中心觀、標(biāo)準(zhǔn)化的管理理念、刺激性的工資報(bào)酬制度、科學(xué)化的工作方法、“職能工長(zhǎng)制”等［2］。二是行為科學(xué)階段的管理思想，主要以行為科學(xué)學(xué)派的主張為主導(dǎo)，堅(jiān)持從社會(huì)、心理的角度去對(duì)待工人、激勵(lì)工人的勞動(dòng)積極性，表現(xiàn)為對(duì)工人更多的“關(guān)心”和人格上的“尊重”。三是決策科學(xué)階段的管理思想，主要以西蒙為代表的決策學(xué)派為主導(dǎo)，堅(jiān)持“管理就是決策”的理念，即通過對(duì)客觀理性與有限理性兩種假設(shè)的對(duì)比與分析，提出應(yīng)該用“令人滿意的”準(zhǔn)則取代“最優(yōu)化”準(zhǔn)則的觀點(diǎn)［3］，強(qiáng)調(diào)通過決策的民主化和科學(xué)化來提高組織系統(tǒng)的自適應(yīng)能力。毋庸諱言，這三個(gè)階段的管理思想對(duì)我國(guó)樹立和強(qiáng)化社會(huì)管理科學(xué)化、民主化、高效化的理念，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)管理制度變革發(fā)揮了重要作用。

從國(guó)內(nèi)來看，對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的觀念主要有科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)思想。實(shí)踐證明，社會(huì)管理創(chuàng)新中的服務(wù)優(yōu)先、多方參與、源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)等理念的提出和實(shí)施在很大程度上都源于科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)。正如丁元竹所指出的，“針對(duì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域存在的特殊問題和特殊規(guī)律，我們需要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，進(jìn)一步提出完善我國(guó)社會(huì)管理的基本理念。”［4］同樣，和諧社會(huì)思想的提出對(duì)轉(zhuǎn)變社會(huì)管理觀念，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)管理制度創(chuàng)新也產(chǎn)生了重大的影響和作用。從兩者的關(guān)系來看，和諧社會(huì)的本質(zhì)特征如民主法治、公平正義等，蘊(yùn)含社會(huì)管理制度創(chuàng)新的要求，而社會(huì)管理制度創(chuàng)新又必須以和諧社會(huì)構(gòu)建為統(tǒng)領(lǐng)。我們要構(gòu)建的社會(huì)主義和諧社會(huì)，是“以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)，著力發(fā)展社會(huì)事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會(huì)管理、增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力”［5］。因此，和諧社會(huì)思想的嵌入對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新具有重要的推動(dòng)作用和引領(lǐng)價(jià)值。

以上闡述的思想觀念以及理論學(xué)說只是國(guó)內(nèi)外不同時(shí)期主流觀念的體現(xiàn)，是從宏觀層面對(duì)我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的思想觀念的梳理。當(dāng)然，現(xiàn)代思想觀念對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生影響的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，還包括諸如福利國(guó)家理論、公共服務(wù)理論、有限政府理論、治理理念等。然而，這些思想觀念較之西方管理思想、科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)思想來說，其更多的是作為一種理論借鑒被引入的，“移植性”特征明顯，而作為一種觀念嵌入或滲透，其表現(xiàn)不是十分明顯的。

2.外在動(dòng)力:制度供求的非均衡。所謂外在動(dòng)力，簡(jiǎn)言之就是推動(dòng)事物變化發(fā)展的外部條件或作用力。在制度范式中，制度創(chuàng)新的外在動(dòng)力對(duì)應(yīng)的是制度供求的非均衡。從特性來看，制度供求非均衡具有常態(tài)性，其在實(shí)踐上體現(xiàn)為一種“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程［6］175。黃少安先生認(rèn)為，“制度的非均衡始終是制度創(chuàng)新的第一推動(dòng)力”［7］。同樣，社會(huì)管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力也主要源于制度需求與制度供給的非均衡。

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理制度設(shè)置具有制度供求非均衡的典型特征。一方面，存在制度供給不足的問題，即社會(huì)管理制度供給難以滿足人們的需求，制度供給呈現(xiàn)“時(shí)滯”現(xiàn)象。比如在社會(huì)組織登記管理制度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度、農(nóng)村土地制度等領(lǐng)域，就存在制度偏失的問題。另一方面，存在制度供給“過?！钡膯栴}。在社會(huì)管理領(lǐng)域，我國(guó)還存在大量的僵化、不適時(shí)宜的社會(huì)制度。諸如勞動(dòng)教養(yǎng)制度、戶籍制度、信訪制度、審批制度，等等。這些制度大部分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“遺產(chǎn)”，也往往成為既得利益者肆意侵蝕和剝奪弱者權(quán)利和自由的“保護(hù)傘”。這種制度供求非均衡的存在是我國(guó)實(shí)施社會(huì)管理制度創(chuàng)新的重要?jiǎng)右?。改革開放以來，我國(guó)加大了社會(huì)管理制度供給的改革力度，制度供求非均衡的態(tài)勢(shì)有所改善。比如，2003年取消了抑制人員流動(dòng)和摧殘人身自由的收容遣送制度;2013年國(guó)務(wù)院實(shí)施了新一輪旨在減少審批事項(xiàng)的政府機(jī)構(gòu)改革等。這些制度的改革在一定意義上都遵循“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的邏輯理路。因而可以說，制度供求的非均衡是社會(huì)管理制度創(chuàng)新的外在動(dòng)力。正如有學(xué)者所表達(dá)的一樣，“農(nóng)村公共服務(wù)的短缺是一種制度不均衡的表現(xiàn)”，它“發(fā)展到今天已經(jīng)影響到了整個(gè)制度結(jié)構(gòu)的安排，因而，這種制度已經(jīng)到了必須改變的時(shí)候了”。［8］

3.直接動(dòng)力:利益驅(qū)使下的理性選擇。所謂直接動(dòng)力，是指推動(dòng)事物變化發(fā)展最明顯、最簡(jiǎn)潔的作用力。從制度范式的角度來看，社會(huì)管理制度創(chuàng)新的直接動(dòng)力是利益驅(qū)使下的理性選擇。正如羅伯特·貝茨所指出:制度創(chuàng)新的動(dòng)因來自于設(shè)計(jì)者的功利目的，“制度需求是因?yàn)樗鼈兡茉黾永硇孕袆?dòng)者的福利”［9］。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派看來，“一個(gè)社會(huì)中各種團(tuán)體對(duì)收入預(yù)期的改變會(huì)導(dǎo)致它們對(duì)建立新制度安排的收益和成本評(píng)價(jià)的全面修正。”［10］299。

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的解釋，誘致性制度變遷“是由個(gè)人或一群(個(gè))人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”的，即它“必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會(huì)引起”。［10］384同樣，社會(huì)管理制度創(chuàng)新的動(dòng)因也可以從這種解釋邏輯得到說明。從制度主體的行為動(dòng)機(jī)來看，變革社會(huì)管理制度的目的主要在于:目前的管理制度不能帶給主體獲利機(jī)會(huì)，或者原有的制度使得管理成本太高、效益低下，因此社會(huì)管理制度改革與創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織登記管理制度、戶籍制度、人民調(diào)解制度的改革和探索，就是因?yàn)椴桓母铩⒉粍?chuàng)新制度就根本無法帶給管理客體或服務(wù)對(duì)象更多的獲利機(jī)會(huì)，無法完成在新的歷史條件下社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的基本需求，即無法真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。雖然與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新所追究的私人利益的目標(biāo)不同，社會(huì)管理制度創(chuàng)新總體上來說，是一種國(guó)家創(chuàng)制過程，更多涉及的是社會(huì)公共利益，但兩者的共同點(diǎn)都是“追求利益”。進(jìn)一步而言，在社會(huì)管理制度創(chuàng)新中，除了考慮成本—效益的問題之外，還必須區(qū)分私利和公利。只有同時(shí)滿足效益高于成本、追求社會(huì)公共利益的制度創(chuàng)新才有可能發(fā)生，這樣的制度變革也才具有持續(xù)性、權(quán)威性。

二、社會(huì)管理制度創(chuàng)新的阻力因素:一種批判性的分析

任何改革和創(chuàng)新都會(huì)遭遇阻力和障礙，推動(dòng)社會(huì)管理制度創(chuàng)新，必須突破各種阻力和瓶頸。一般來說，阻力是相對(duì)的，在此處為阻力，在彼處很可能就是動(dòng)力。所以，對(duì)阻力的分析必須運(yùn)用批判的方法進(jìn)行審視?！芭械睦碚撛谟诮缍☉?yīng)然和實(shí)然之間的矛盾，并表現(xiàn)出建設(shè)性改變的潛能”［10］11。以下主要從批判的角度，從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個(gè)維度對(duì)我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新的阻力進(jìn)行解析。

1.思想阻力:觀念變革的滯后。傳統(tǒng)落后的思想觀念是制約社會(huì)管理制度創(chuàng)新的深層性和持久性的阻力和障礙?！叭绻麤]有觀念變革對(duì)它的沖擊和擠壓，是不會(huì)退出歷史舞臺(tái)的”，相反，還“會(huì)滲入到社會(huì)管理的機(jī)理，造成‘制度化’的管理障礙和慣性”。［11］那么，當(dāng)前有哪些陳舊落后的觀念影響和制約社會(huì)管理制度創(chuàng)新呢?概括說來，主要包括宏觀上的官僚主義和形式主義，以及微觀上的具體的陳舊落后的社會(huì)管理觀念。

官僚主義和形式主義是影響和制約社會(huì)管理制度創(chuàng)新的兩大根本阻力。所謂官僚主義，是指一種脫離實(shí)際、脫離群眾，不務(wù)實(shí)效、只圖虛名的思想和作風(fēng)。所謂形式主義，是指一種割裂形式與內(nèi)容的聯(lián)系，脫離內(nèi)容講形式，甚至為了形式而搞形式的思想和作風(fēng)?？梢哉f，在我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新過程中，官僚主義與形式主義現(xiàn)象為數(shù)不少，甚至在某些地方或部門成蔓延之勢(shì)，是導(dǎo)致社會(huì)管理不力、制度創(chuàng)新乏力或蛻變的重要根源。具體表現(xiàn)為:一是異化的群眾觀。在社會(huì)管理中，一些管理人員普遍存在“官大民小、官貴民賤、官重民輕、官賢民愚”的思想和認(rèn)知。他們往往把黨群關(guān)系、政社關(guān)系對(duì)立起來，不以人民利益為重，而以追求自身或本部門利益為中心;不以服務(wù)群眾為己任，而視群眾事情為小事;甚至與民爭(zhēng)利、與民為敵［12］。二是錯(cuò)誤的權(quán)力觀。所謂權(quán)力觀，簡(jiǎn)言之是關(guān)于權(quán)力的來源、使用等的看法和主張。正確的權(quán)力觀應(yīng)樹立:權(quán)力為人民所賦予，遵循權(quán)從法出的原則，履行人民賦予的職責(zé)，為人民謀福祉等思想和認(rèn)識(shí)。然而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理中，很多管理人員、尤其是基層一線的管理人員往往不能正確認(rèn)識(shí)和使用手中的權(quán)力，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、以權(quán)壓人等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！霸谒麄儩撘庾R(shí)里，權(quán)力并不意味著服務(wù)和責(zé)任，而意味著地位、特權(quán)和待遇?！保?2］三是扭曲的政績(jī)觀。政績(jī)觀，即對(duì)政績(jī)的內(nèi)容、創(chuàng)造目的、實(shí)施手段、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等的看法和主張。正確的政績(jī)觀應(yīng)樹立:以有利于國(guó)家和人民的政績(jī)?yōu)閮?nèi)容、為促進(jìn)國(guó)家富強(qiáng)和人民幸福創(chuàng)造政績(jī)、以法治為政績(jī)實(shí)施手段、以人民滿意度為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等思想和認(rèn)識(shí)。反觀當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐，管理人員的政績(jī)觀的扭曲現(xiàn)象屢見不鮮。他們往往將那些“見效快、立形象、造聲勢(shì)、鋪官階的‘獻(xiàn)禮工程’、‘面子工程’等作為追求的政績(jī)”［12］。顯然，這種政績(jī)是勞民傷財(cái)?shù)牡托芑蜇?fù)效能，經(jīng)不起人民、實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)，勢(shì)必妨礙社會(huì)管理制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

除了上述宏觀的社會(huì)落后觀念之外，在社會(huì)管理領(lǐng)域，還存在諸多影響和阻礙制度創(chuàng)新的微觀的具體的陳舊落后思想觀念。諸如全能政府觀、社會(huì)管制觀、靜態(tài)社會(huì)管理思維、剛性社會(huì)管理習(xí)慣等。它們往往蛻變?yōu)橹T如重管理、輕服務(wù)，重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，重事后處置、輕源頭治理，重行政手段、輕法律道德等手段;蛻變?yōu)橹亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理，強(qiáng)調(diào)政府作用、忽視多方參與等具體思想［13］。進(jìn)而言之，它們一方面成為傳統(tǒng)秩序的“庇護(hù)力量”，另一方面則構(gòu)成制度創(chuàng)新的“阻滯因素”。比如，囿于傳統(tǒng)社會(huì)秩序觀，許多地方把“維穩(wěn)”作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“穩(wěn)定一票否決制”“信訪責(zé)任追究制”的“倒逼”機(jī)制，這勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)管理制度創(chuàng)新的延緩甚至“變異”。

總之，觀念變革的滯后是社會(huì)管理制度創(chuàng)新的根本阻力，必須變革管理觀念，逐步樹立“以人為本、服務(wù)為先”的理念，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念，主動(dòng)解決問題和關(guān)口前移、源頭治理的理念，依法管理、綜合施策的理念，社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩手都要硬”的理念，多方參與、協(xié)作治理的理念，等等［13］。

2.結(jié)構(gòu)阻力:制度式微及其路徑依賴。結(jié)構(gòu)阻力，也叫制度阻力，是指制度本身對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新所造成的障礙。它是社會(huì)管理制度創(chuàng)新的核心阻力。那么這種阻力是如何形成以及怎樣作用的呢?我們認(rèn)為，它是遵循這樣一條邏輯線路:制度式微→路徑依賴→制度障礙。不難看出，路徑依賴是使制度本身成為制度創(chuàng)新阻力的重要介質(zhì)。因此，理解和把握了路徑依賴這個(gè)核心概念的內(nèi)涵，也就能透析社會(huì)管理制度創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)阻力的全部涵義及作用機(jī)理。

所謂路徑依賴，簡(jiǎn)言之，是指一個(gè)具有沿著特定路徑發(fā)展演進(jìn)而很難改變的正反饋機(jī)制的體系［6］187。諾思把這種正反饋機(jī)制運(yùn)用于制度變遷，指出:“技術(shù)的漸進(jìn)性變遷——只要踏上了某個(gè)特定軌道——可能導(dǎo)致一種技術(shù)淘汰另一種技術(shù)，盡管人們最終可能會(huì)發(fā)現(xiàn):這一技術(shù)路徑或許比那個(gè)被拋棄的更沒有效率。”［14］128換言之，慣性的力量會(huì)使某種制度選擇不斷“自我強(qiáng)化”［6］188。他進(jìn)一步總結(jié)道:“有兩種力量型塑了制度變遷的路徑:報(bào)酬遞增，以及以明顯的交易費(fèi)用為其特征的不完全市場(chǎng)?！保?4］130“在報(bào)酬遞增的情況下，制度是舉足輕重的。它型塑了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期路徑，但只要在此制度下的市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)的，甚至只要大致接近于零交易費(fèi)用模型，那么，長(zhǎng)期路徑就是有效率的?！保?4］131以此類推，當(dāng)制度衰敗時(shí)，并且改革和創(chuàng)新制度的成本超過預(yù)期收益，它也會(huì)進(jìn)入路徑依賴，成為改革的阻力。社會(huì)管理制度創(chuàng)新過程中同樣存在“路徑依賴”現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域仍存在大量不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)管理制度，這些制度大都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期或改革開放初期的“遺物”。也就是說，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善和發(fā)展，社會(huì)領(lǐng)域中的諸多管理制度并沒有發(fā)生相應(yīng)的變化或轉(zhuǎn)換，而是沿著既定路徑繼續(xù)演化和發(fā)生作用。這說明某些不合時(shí)宜的社會(huì)管理制度已經(jīng)被“鎖入”特定的路徑，形成了“制度化”的路徑依賴，對(duì)其實(shí)施改革或創(chuàng)新將不可避免地遭遇制度慣性阻力。

因此，要高度關(guān)注社會(huì)管理制度創(chuàng)新的“路徑依賴”問題。一方面，應(yīng)依據(jù)“路徑依賴”的發(fā)生機(jī)理，經(jīng)常反思、預(yù)測(cè)和評(píng)估哪些社會(huì)管理制度、體制、機(jī)制在以前或目前存在報(bào)酬遞增，以后的發(fā)展路向、路徑和效能會(huì)怎樣?另一方面，當(dāng)社會(huì)管理制度失效、無效或“負(fù)效”時(shí)，要敢于超越“鎖定”，即要通過平衡社會(huì)管理系統(tǒng)外各類壓力集團(tuán)的利益訴求，協(xié)調(diào)和矯正社會(huì)管理人員的思維慣性，千萬不能因“鎖定”而導(dǎo)致社會(huì)管理制度合法性資源的流失。

3.行為阻力:既得利益者的抵制。所謂行為阻力，是指主體行為活動(dòng)對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新所形成的阻礙。從一定意義來說，改革創(chuàng)新就是不同群體之間利益的重新分割，或者說是利益格局的重新洗牌。這種創(chuàng)新必然遭遇既得利益者的聯(lián)合抵制，“因?yàn)轶w制內(nèi)的利益集團(tuán)不愿把改革的‘觸須’伸向自身”［15］。社會(huì)管理制度創(chuàng)新同樣難以逾越既得利益者的抵制。

由增量改革走向存量改革是中國(guó)改革的內(nèi)在邏輯和必然趨勢(shì)?？梢哉f，社會(huì)管理制度創(chuàng)新就是觸及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的利益存量的改革，是切實(shí)打破原有利益格局的根本性改革。正如汪洋所言:“利益是動(dòng)力，也可能成為阻力”;“追求利益本身沒有對(duì)錯(cuò)，關(guān)鍵要看利益是誰的、怎么來的?！保?6］如果利益不斷集中在少數(shù)人手中，是通過不正義的手段獲取的，那么，利益格局就是不完善的，是需要打破、改革和調(diào)整的。當(dāng)前，我國(guó)在取得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展巨大成績(jī)的同時(shí)，利益格局正在慢慢固化，其對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新的危害是不言而喻的，它不僅會(huì)使公眾在參與社會(huì)管理過程中博弈失衡，產(chǎn)生挫折感和被剝奪感，使管理創(chuàng)新失去活力，而且會(huì)嚴(yán)重阻礙各領(lǐng)域的人員橫向和縱向流動(dòng)，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)發(fā)展失去動(dòng)力。因而從某種程度上來說，利益固化是根本性障礙。因此，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是突破原有利益格局的窠臼，促進(jìn)既得利益者由改革的阻止者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏膿碜o(hù)者和推動(dòng)者。

三、社會(huì)管理制度創(chuàng)新的方式選擇:一種歷時(shí)性的分析

所謂制度創(chuàng)新方式，“是指制度創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)所采取的制度創(chuàng)新的速度、突破口、時(shí)間和路徑等的總和”［17］，表現(xiàn)為一系列的觀念、體制、機(jī)制、行為、手段等制度創(chuàng)新因子的選擇與重組?？梢哉f，沒有制度創(chuàng)新方式就不可能有制度創(chuàng)新活動(dòng)。因此，作為社會(huì)和政治體制改革的重要組成部分，社會(huì)管理制度創(chuàng)新的方式選擇尤顯重要。以下主要從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)和主體行為三個(gè)維度，對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式的變化趨向作一歷時(shí)性的考察。

1.激進(jìn)觀念向漸進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變。從觀念維度來審視當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新，可以發(fā)現(xiàn)，由激進(jìn)觀念向漸進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變是其思想軌跡，即制度創(chuàng)新方式是由激進(jìn)走向漸進(jìn)。

一方面，從歷史的角度來看，我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式由激進(jìn)轉(zhuǎn)向漸進(jìn)具有深刻的政治觀念背景。其中，革命的觀念主導(dǎo)改革前我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)，穩(wěn)定的觀念則成為改革后我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主流意識(shí)形態(tài)。改革開放以前，國(guó)家通常是以革命口號(hào)、指示命令、政治動(dòng)員等方式迅速推進(jìn)社會(huì)管理制度的創(chuàng)立。比如，人民公社制度就是采用一種革命式的、疾風(fēng)暴雨式的方式而得以迅速確立［18］43。革命觀念的強(qiáng)化對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新的直接后果就是激進(jìn)制度創(chuàng)新方式的形成與確立。改革開放后，因由“文化大革命”十年動(dòng)蕩的深刻影響和教訓(xùn)，“穩(wěn)定壓倒一切”成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革與發(fā)展的根本原則，亦成為社會(huì)管理制度創(chuàng)新的價(jià)值準(zhǔn)則。這種穩(wěn)定觀的強(qiáng)化直接推動(dòng)著漸進(jìn)觀念的形成。換言之，“摸著石頭過河”不僅成為政治體制改革的模式選擇，亦是社會(huì)管理制度創(chuàng)新的方式選擇。

另一方面，從經(jīng)驗(yàn)的角度來看，激進(jìn)方式向漸進(jìn)方式轉(zhuǎn)變是社會(huì)管理制度創(chuàng)新的基本趨勢(shì)。相關(guān)研究表明，激進(jìn)制度創(chuàng)新暗含著完全理性的假設(shè)，明顯帶有一種理想化的色彩，甚至是一種不切實(shí)際的“烏托邦式”的幻想。根據(jù)現(xiàn)代決策理論，制度創(chuàng)新主體不可能具有完全理性，因而制度創(chuàng)新的結(jié)果也不可能完全如其所愿，只有不斷接近“帕累托最優(yōu)”的可能。同樣，從制度與行動(dòng)者的關(guān)系來看，激進(jìn)制度創(chuàng)新極易招致利益受損者的抵制，從而歸于失敗。綜合性改革方式“由于它使所有與現(xiàn)存政治關(guān)系利害攸關(guān)的社會(huì)集團(tuán)和政治勢(shì)力從一開始就都感到自身受到威脅，所以，可能招致過多的反對(duì)”［19］。相反，漸進(jìn)制度創(chuàng)新暗含著“有限理性”和“邊干邊學(xué)”的假設(shè)。相對(duì)于激進(jìn)式制度創(chuàng)新而言，漸進(jìn)制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)較小。因此，與激進(jìn)方式相比較，漸進(jìn)制度創(chuàng)新更適合于社會(huì)管理制度創(chuàng)新的方式選擇。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”的要求，就是漸進(jìn)制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)制度創(chuàng)新的優(yōu)越性，不是要否定激進(jìn)方式在關(guān)鍵時(shí)刻的社會(huì)管理制度創(chuàng)新中的重要作用。

2.全能體制向治理體制轉(zhuǎn)變。從制度結(jié)構(gòu)的維度來看，全能體制向治理體制轉(zhuǎn)變，是導(dǎo)致社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式發(fā)生變化的重要根源，或者說社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式的變化很大程度上是對(duì)這種轉(zhuǎn)變的反映及其內(nèi)在要求。具體表現(xiàn)為:社會(huì)管理制度創(chuàng)新由建基于全能主義理念之下的政府包辦制度創(chuàng)新各項(xiàng)工作，向建基于治理與善治理念之下的多元主體參與制度創(chuàng)新各項(xiàng)工作轉(zhuǎn)變。

全能體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它承認(rèn)并極力強(qiáng)化政府在資源配置、收入分配、社會(huì)保障、公共服務(wù)、文化建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域中權(quán)力壟斷的合法性。這種體制對(duì)改革開放前我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生了重大的影響，政府“事必躬親、大包大攬”社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象無處不在。從新中國(guó)成立到改革開放前，我國(guó)社會(huì)工作“帶有明顯的‘政府包辦’的特征。國(guó)務(wù)院下設(shè)勞動(dòng)、民政、衛(wèi)生等社會(huì)行政部門，并與中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共青團(tuán)、全國(guó)婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體(半政府組織)密切配合，以行政程序和手段向社會(huì)成員提供生活保護(hù)和福利服務(wù)”［20］317。即便改革開放后，我國(guó)實(shí)施了旨在“放權(quán)讓利”的制度改革與創(chuàng)新，“政府包攬”得到有效遏制，但不可否認(rèn)的是，在社會(huì)管理制度創(chuàng)新的具體實(shí)踐中，“多方參與”還受到很大制約，多是“有名無實(shí)”，往往成為政府包攬的“保護(hù)傘”或政府治理失敗的“替罪羊”。

改革開放以后，我國(guó)政府積極借鑒和吸收了不少國(guó)外社會(huì)管理方面的先進(jìn)模式和成功經(jīng)驗(yàn)，其中治理與善治理念的引入對(duì)我國(guó)社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新產(chǎn)生了重要的影響，我國(guó)治理型社會(huì)管理體制的目標(biāo)定位，很大程度上就是在引介治理與善治的基礎(chǔ)上得以實(shí)現(xiàn)的。與全能體制相比較，治理體制對(duì)社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式轉(zhuǎn)變的作用是十分突出的?？梢哉f，社會(huì)管理制度創(chuàng)新是個(gè)系統(tǒng)性工程，它需要對(duì)各類社會(huì)資源進(jìn)行整合，吸納多種社會(huì)力量的參與。治理體系能夠滿足制度創(chuàng)新對(duì)體制環(huán)境的期待，也必將對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式的轉(zhuǎn)變起到重要的推動(dòng)作用。實(shí)踐中，這種推動(dòng)作用已然顯現(xiàn)。改革開放以后，我國(guó)社會(huì)工作“初步形成了黨政主導(dǎo)、部門協(xié)力、社會(huì)運(yùn)作、各方參與的工作格局”［20］318。需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前必須著力反對(duì)以社會(huì)組織不成熟而排斥其參與社會(huì)管理的各種言說。堅(jiān)持政府權(quán)力下放和社會(huì)組織培育“兩手抓”，尤其要采取切實(shí)措施和辦法提高社會(huì)組織承接社會(huì)管理職能的能力。

3.管控行為向服務(wù)行為轉(zhuǎn)變。從主體行為的維度來看，管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變是我國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式革新的重要?jiǎng)恿?，即推?dòng)社會(huì)管理制度創(chuàng)新由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)向。所謂服務(wù)型社會(huì)管理制度創(chuàng)新，即以服務(wù)為導(dǎo)向，其目的是為了更好地服務(wù)社會(huì)，滿足公眾的各種需求。因而它與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的誘致性制度變遷有著本質(zhì)的區(qū)別，即它不是由“獲利機(jī)會(huì)”引起的制度創(chuàng)新，而是一種旨在從根本上改變傳統(tǒng)的政府與社會(huì)、政府與公眾之間單向的命令與服從關(guān)系的制度創(chuàng)新活動(dòng)。

新中國(guó)成立之后，與一元化、全能型體制相適應(yīng)，“管控”日益成為社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新的行為選擇?！?958—1982年是人民公社時(shí)期”，“這一時(shí)期，農(nóng)村基層社會(huì)管理高度集中，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都被組織進(jìn)公社體制中”，“整個(gè)社會(huì)處于一種嚴(yán)格的管理之下”。［18］202改革開放后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和不斷完善，全能體制越來越阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因而成為改革的重點(diǎn)，改革使服務(wù)型體制得以確立。與這種體制變革相適應(yīng)，制度創(chuàng)新的管控屬性逐步得到遏制，服務(wù)型社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式亦逐漸形成。這就是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯。比如，我國(guó)流動(dòng)人口管理制度的變遷，就是一個(gè)從管控到服務(wù)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐過程:限制流動(dòng)期(1958－1984年)→粗放管理期(1985－1994年)→控制管理期(1995－2002年)→服務(wù)管理期(2003年至今)［20］204－207。

必須強(qiáng)調(diào)的是，雖然社會(huì)管理制度創(chuàng)新從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，但并不表明我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理制度創(chuàng)新方式的根本轉(zhuǎn)變?！皬?qiáng)管控、弱服務(wù)”的現(xiàn)象在許多地方仍然大量存在。其管理者認(rèn)為:強(qiáng)化社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新，就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)管控，實(shí)施“無縫隙”管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)問題“零發(fā)生”;就是加大行政審批力度，強(qiáng)化政府行政權(quán)力。因而，加強(qiáng)服務(wù)型社會(huì)管理制度創(chuàng)新仍然任重道遠(yuǎn)。

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〔責(zé)任編輯:常延廷 巨慧慧〕

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2014－06－27

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“社會(huì)治理制度創(chuàng)新的理論范式與經(jīng)驗(yàn)分析”(14QD12)

程波輝(1979－)，男，江西余干人，講師，管理學(xué)博士，從事政府管理研究。