顏昌武 羅 凱

美國進(jìn)步時代的腐敗治理及其對中國的啟示*

顏昌武 羅 凱

政黨分肥制、社會對腐敗的高容忍度、金錢腐蝕政治、政府職能擴(kuò)張，構(gòu)成了美國進(jìn)步時代前夜腐敗高發(fā)的主要原因。進(jìn)步人士為有效治理腐敗，開出了兩劑藥方：一是限制掠奪之手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠；二是重新喚醒公民責(zé)任感，以公民權(quán)利遏制公共權(quán)力的濫用。美國進(jìn)步時代的腐敗治理，給當(dāng)下中國最有力的啟示在于：腐敗是可以得到有效治理的，但必須深刻認(rèn)識當(dāng)前中國反腐工作的特殊性與艱巨性，尤其需要凝練廣泛的社會共識，依賴廣泛的公眾參與，在不觸動政治體制根基的前提下，推進(jìn)技術(shù)層面的政府改革。

進(jìn)步時代 腐敗治理 政黨分肥制 公眾參與

透明國際2014年全球清廉指數(shù)排行榜顯示，美國在175個國家和地區(qū)中排名第19位。[1]事實上，美國多年來穩(wěn)居全球腐敗水平最低國家的前10%之列。[2]但歷史不容回避，進(jìn)步時代前夜的美國也曾有過一段極其不光彩的腐敗史，特別是格蘭特總統(tǒng)當(dāng)政的八年 （1869—1877年），被公認(rèn)為美國 “史上最腐敗的八年”。從腐敗肆虐到躋身最清廉國家之列，美國人民做出了怎樣的努力？這一成功轉(zhuǎn)型對今天的中國又有著怎樣的借鑒意義呢？

一、腐敗橫行的年代

19世紀(jì)和20世紀(jì)之交的美國，腐敗可謂無處不在。從腐敗的主體來看，政黨、政府、國會，無一置身度外。在那個黨權(quán) （party-government）時代，政黨勢力、政府權(quán)力和大企業(yè)利益三位一體地勾結(jié)在一起。作為 “政黨分肥制”的直接后果，政府職位成了黨爭勝利者的 “盛宴”。長期控制權(quán)力的共和黨尤其擅長 “腐敗交易”的游戲，它一方面依靠選民的支持攫取政權(quán)，另一方面以政治恩惠籠絡(luò)選民的忠誠。國會也深陷其中，1878—1880年，包括前聯(lián)邦參議員多爾西在內(nèi)的一批官員，借助抬高郵價、增加無價值的服務(wù)等手段詐取聯(lián)邦郵政部數(shù)百萬美元，史稱 “星號郵路案”。軍隊也不能幸免于腐敗丑聞：海軍部利用簽訂軍艦制造合同的機(jī)會侵吞幾十萬贓款，陸軍部則大量出售西部地區(qū)的皮貨貿(mào)易特權(quán)。人們就此感嘆：“把1870—1895年這二十五年間國會、司法機(jī)構(gòu)和行政部門的全部人員名單查閱一下就會

發(fā)現(xiàn)，幾乎盡是一些聲譽(yù)敗壞的人物。”[3]

從腐敗的層級來看，無論是聯(lián)邦政府，州政府，抑或是市政府，都存在著不同程度的 “腐敗交易”。進(jìn)步時代的領(lǐng)袖級知識分子威爾遜 （Woodrow Wilson）指出，隨處可見 “市政府的污濁氣氛、州政府當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓政府中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化”。[4]

在聯(lián)邦層面，當(dāng)格蘭特 （Ulysses Grant）出任總統(tǒng)時，人們期待這位在南北戰(zhàn)爭中屢建奇功的英雄也能在政壇再創(chuàng)奇跡，但事與愿違，總統(tǒng)近乎災(zāi)難性地大搞裙帶關(guān)系，令民眾失望不已。所謂 “一人當(dāng)政，雞犬升天”，在格蘭特的內(nèi)閣中，竟然有多人是總統(tǒng)的親友或總統(tǒng)夫人的親戚。[5]他選拔的三任財政部長，一任不合法，一任是貪污犯，一任是行賄受賄能手。這位昔日戰(zhàn)功卓著的英雄，墮落為美國歷史上最受詬病的總統(tǒng)之一。在逃稅漏稅的 “威士忌集團(tuán)案”（theWhisky Ring incidents）中，財政部主要官員和總統(tǒng)的私人秘書成為涉案者，后者參與密謀并通風(fēng)報信，但卻得到格蘭特總統(tǒng)的庇護(hù)而逍遙法外。在 “莫比利爾信用丑聞”（the Credit Mobiler）中，聯(lián)合太平洋鐵路公司把股票贈予政府官員以影響立法，格蘭特總統(tǒng)的副手科爾法克斯 （Schuyler Colfax）也牽連其中。[6]這兩大丑聞，集中地代表了那個時代美國社會的腐敗程度。

在州政府層面，最常見的腐敗形式是權(quán)錢交易和政治欺詐。據(jù)1905年一份由法國人繪制的美國政治地圖表明，在當(dāng)時的45個州中，25個州完全腐敗，13個州特別腐敗，只有6個州政治清明，沒有腐敗。[7]在密蘇里、新澤西、威斯康星、明尼蘇達(dá)、加利福尼亞等州，州議會和州政府的關(guān)鍵職位都控制在鐵路壟斷集團(tuán)手中。賓夕法尼亞州也不遑多讓，共和黨黨魁卡梅倫竟然公開拍賣立法。[8]

市政府更是腐敗的重災(zāi)區(qū)。市民為搭建涼棚而想占用一部分人行道，就得向有權(quán)頒發(fā)許可證的官員行賄；有的官員將提供給救濟(jì)院的食品拿回自己的餐桌上享用；有的官員則將市里的公共資產(chǎn)拿去放債，并將利息裝入自己腰包。扒糞者斯蒂芬斯在其名篇 《圣路易斯的特威德時代》中，講述了1898年至1900年間，圣路易斯市在市長齊根海因的管理下，“賄賂是如何發(fā)展成為市政府惟一實在的業(yè)務(wù)的”。[9]獨(dú)圣路易斯市如是，幾乎所有的城市都因腐敗蔓延而蒙羞。梅尼斯對美國紐約、波士頓等15個大城市腐敗情況的研究表明：在1850年前，幾乎沒有腐敗；在1850年到1880年這一時期，腐敗開始上升；在1880年到1930年期間，腐敗一直處于一個較高水平；20世紀(jì)30年代之后，由于各種改革，腐敗才開始下降。[10]

二、腐敗因何高發(fā)

一個宣稱以弘揚(yáng)民主價值為使命的國家，何以深陷腐敗泥潭呢？罪魁禍?zhǔn)桩?dāng)屬頂層制度設(shè)計的偏差，“政黨分肥制”主導(dǎo)下的政府不可能廉潔高效。所謂政黨分肥制，是一種依據(jù)黨派關(guān)系分配政府公職的制度，大選獲勝的政黨通過任命公職報答該黨的積極支持者，其最能顯示 “分肥”的地方在于：公職的任命不以能力高低為準(zhǔn)，而是以效忠程度為據(jù)。

在效忠者眾多而政府職位有限的情況下，無論總統(tǒng)候選人還是效忠者都苦不堪言。對效忠者而言，光喊口號表忠心遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最后拼的還是銀子，銀子花得多，就意味著效忠程度高。銀子花多了，自然要找機(jī)會回本。政府職位因此成了發(fā)財致富的捷徑。對總統(tǒng)候選人來說，要贏得足夠多的選票，就須無節(jié)制地給效忠者們開出各種空頭支票，承諾給他們所期待的政府職位。任人唯 “財”的政黨分肥制促成了權(quán)錢交易，出錢購買官職的事例隨處可見，各級政府最終淪為無能者的天堂和特權(quán)愜意競逐的場所。恩格斯就此深刻地批評道：“正是在美國……這些人把政治變成一種收入豐厚的生意，拿合眾國國會和各州議會的議席來投機(jī)牟利，或是以替本黨鼓動為生，而在本黨勝利后取得相當(dāng)職位作為報酬。大家知道，美國人在最近三十年來是如何千方百計想要擺脫這種難堪的桎梏，可是盡管如此，他們還是愈來愈深地陷入到貪污腐化的泥沼中去。”[11]

如果說 “政黨分肥制”是這一時期腐敗高發(fā)的制度性誘因，那么，美國社會的急劇轉(zhuǎn)型當(dāng)屬腐敗高發(fā)最為直接的原因。依據(jù)亨廷頓的說法，一個國家的腐敗程度，可能與急速的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化有著相當(dāng)

Can cross-boundury marketing save the domestic brands? 12 44

密切的關(guān)系，“某個國家處于變革時期的腐化現(xiàn)象比該國在其它時期的腐化現(xiàn)象更為普遍”。[12]具體到進(jìn)步時代的美國來說，它正經(jīng)歷著從落后的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)國的急速轉(zhuǎn)型。借鑒亨廷頓的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，上個世紀(jì)之交美國易發(fā)高發(fā)腐敗的直接原因主要有三方面。

第一，轉(zhuǎn)型時期也是社會基本價值觀的轉(zhuǎn)變時期，進(jìn)步時代前夜的美國社會對腐敗有著較高的容忍度。無論是達(dá)官顯貴還是平民百姓，普遍表現(xiàn)出對道德腐化和政治腐敗的司空見慣。

在官場，官員們信奉 “腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潤滑劑”，因而對腐敗有相當(dāng)高的容忍度。麥克伊 （Drew McCoy）在其名著 《難以捉摸的共和國》（The Elusive Republic）中辯護(hù)說，美國許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景的實施，必須依靠公司來推動；如果共和黨人抨擊公司是腐敗工具，就難以推動自己和選民渴望的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[13]位于官場金字塔最頂端的格蘭特總統(tǒng)與第一夫人，對腐敗有著驚人的寬容。當(dāng)總統(tǒng)秘書巴布科克在著名的 “威士忌集團(tuán)案”中狼狽不堪時，格蘭特竟出具了一份贊揚(yáng)巴布科克誠實品格的證詞。而第一夫人則認(rèn)為，總統(tǒng)對國家的貢獻(xiàn)理應(yīng)使他們的小家庭享受 “體面”生活，當(dāng)然這種 “體面”生活離不開有錢商人的 “昂貴獻(xiàn)禮”。

在民間，公眾對社會問題漠不關(guān)心且道德觀淪喪。一個不顧個人道德的社會，不會對官員們的腐敗行為感到激憤，反而對腐敗現(xiàn)象習(xí)以為常。如斯蒂芬斯所指，“人民并不是無辜的”，“禍害美國人民的弊政，是由美國人民自己造成的”。[14]歷史學(xué)家莫里森 （Samuel Morison）等則感嘆：“幾乎到處存在著舊有道德標(biāo)準(zhǔn)的崩潰，在很多人看來，似乎正直誠實已從社會生活中消失?！盵15]

第二，在社會轉(zhuǎn)型時期，新興的利益群體急于在利益重構(gòu)的版圖上攻城掠地，或無視官場的腐敗習(xí)氣，或主動憑借手中的金元為腐敗大廈添磚加瓦。

對新興的大企業(yè)來說，它們控制著經(jīng)濟(jì)資源，并試圖在政治領(lǐng)域有所作為，難免催生 “財富收買權(quán)力”之風(fēng)。政府手中掌握大量的公共資源，比如土地和礦產(chǎn)等公共財產(chǎn)、法律規(guī)章制度的設(shè)立等，商人們則聚斂了大量財富。憑借手中的金元，商人瘋狂 “收購”官員手中的公共資源。在銀彈的攻擊下，官員紛紛淪為商人的俘虜，從而使后者逃脫了本應(yīng)履行的賠償責(zé)任，而弱勢群體的應(yīng)得利益卻無從保障。

急速的城市化產(chǎn)生了大批移民。對這些移民來說，能否通過選舉這一權(quán)力或利益再分配過程來改變自身命運(yùn)至關(guān)重要，而官員們的誠實品格與廉潔作風(fēng)則不在他們的考慮之列。在他們眼中，效忠于代表自身利益的某個人所帶來的實惠，遠(yuǎn)高于效忠抽象的法律和道德準(zhǔn)則所帶來的實惠。官員們抓住新移民的這一軟肋，轉(zhuǎn)而以就業(yè)機(jī)會、住房或公民證等為誘餌收買新移民，以便維持和鞏固自身的執(zhí)政地位。在新移民對政治腐敗的默許甚至縱容下，一些原本無黨性的組織迅速演化成政黨分肥的操作機(jī)器。比如，紐約市的坦慕尼協(xié)會 （Tammany Hall），之所以從一個慈善機(jī)構(gòu)蛻變?yōu)橛绊懽畲蟮恼螜C(jī)器，很大程度上是因為有大批愛爾蘭移民的加入。

三、進(jìn)步人士如何治理腐敗

政黨分肥制、社會對腐敗的高容忍度、金錢腐蝕政治、政府職能擴(kuò)張，構(gòu)成了進(jìn)步時代前夜腐敗高發(fā)的四大原因。要根治腐敗，也必須針對這四大病灶開出藥方。總起來說，美國人開出的藥方不外乎兩點(diǎn)：一是限制掠奪之手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠；二是重新喚醒公民責(zé)任感，以公民權(quán)利遏制公共權(quán)力的濫用。

為了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，進(jìn)步人士首先糾編頂層制度設(shè)計，以功績制代替號稱 “腐敗之源”的政黨分肥制。1881年，加爾菲爾德總統(tǒng)遇刺身亡，加快了廢除政黨分肥制的進(jìn)程。1883年1月，在參議員彭德爾頓的倡導(dǎo)下，美國國會通過了 《一項管理與改善美國文官制度的法令》，即 《彭德爾頓法》，確定以 “功績制”代替 “政黨分肥制”，明確了競爭考試、職務(wù)常任與政治中立三項原則。此后，克利夫蘭總統(tǒng)、麥金利總統(tǒng)、老羅斯福總統(tǒng)先后頒布法令或發(fā)布命令，為現(xiàn)代文官制度在美國的確立做出了接力棒式的努力。

功績制的確立極大地遏制了公職人員的腐敗。其一，功績制要求公共服務(wù)去政治化，要求文官保持政治中立，削弱了政治機(jī)器對文官的控制，從而減少了文官為政黨服務(wù)而滋生的腐敗。其二，公職人員的選擇依據(jù)公開競爭考試擇優(yōu)錄取，這使得道德敗壞、投機(jī)鉆營之流很難混入文官隊伍，在源頭上減少了腐敗發(fā)生的可能性。其三，在功績制下，公職人員任期受到嚴(yán)格保障，這使得原來那種每一次政府選舉就換一次血的情況不再發(fā)生，不僅保證了政府工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性，也使公職人員更加珍惜自己的崗位，不容易卷入腐敗行為。

明確劃分聯(lián)邦政府、州政府與地方政府的事權(quán)與事責(zé)，強(qiáng)化聯(lián)邦政府對州、地方政府自由裁量權(quán)的限制及監(jiān)控力度，是抑制腐敗蔓延的有效手段。在進(jìn)步時代，美國聯(lián)邦政府在影響甚至控制銀行業(yè)、保險業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、食品和藥業(yè)競爭以及各州間貿(mào)易等方面的權(quán)力急劇膨脹，最終取代州和地方政府成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要管制者。

明確劃分權(quán)力與權(quán)利的邊界，亦能減少政府設(shè)租的空間。政府限制市場和資源的準(zhǔn)入，是誘發(fā)腐敗的一個重要原因。為了減少腐敗的產(chǎn)生，進(jìn)步人士實施了一系列釜底抽薪式的改革舉措，即還權(quán)于社會，將原本一些被禁止或限制的活動合法化，杜絕了商人尋租的念頭。比如在美國實行禁酒的1919年至1933年間，非法生產(chǎn)和兜售酒類猖獗一時，執(zhí)法官員的貪賄之風(fēng)也愈演愈烈。而當(dāng)政府最終解除該禁令后，相應(yīng)的腐敗現(xiàn)象也就銷聲匿跡了。

進(jìn)步人士堅定地認(rèn)為，公民應(yīng)該對腐敗承擔(dān)起道德責(zé)任，哪里的公民羸弱無能，哪里就會腐敗蔓延。只要喚醒人們沉睡的道德意識和責(zé)任感，就能有效地遏制腐敗。

19世紀(jì)末，美國媒介在財政上逐步擺脫對政治機(jī)器的依附，獨(dú)立性日益增強(qiáng)。許多知識分子和媒體人視自己為社會良心的代表，專事揭露各種腐敗丑聞和黑幕的寫作，從而撳起了聲勢浩大的黑幕揭發(fā)運(yùn)動。以著名的扒糞者斯蒂芬斯為例，“為了喚醒一個明顯無羞恥的公民的自豪”，他在 《麥克盧爾》雜志上一連發(fā)表了6篇文章，逐個揭露了圣路易斯、明尼阿波利斯、匹茲堡、費(fèi)城、芝加哥和紐約等城市的政治腐敗情況，1904年，這些文章以 《城市之恥》為名結(jié)集出版。斯蒂芬斯一再聲明： “我的特殊工作，就是要揭批美國政治中存在的腐敗現(xiàn)象、腐敗分子及政治不公現(xiàn)象。”[17]

斯蒂芬斯等人所主導(dǎo)的黑幕揭發(fā)運(yùn)動，不僅披露了現(xiàn)實中存在的社會問題并且督促政府解決了相當(dāng)一部分問題，更重要的是，這一運(yùn)動對當(dāng)時的社會價值觀念的轉(zhuǎn)型，特別是社會良知與公民道德意識的覺醒，起到了重要的促進(jìn)作用。通過他們的調(diào)查和文章，全社會都意識到了腐敗的嚴(yán)重與危害。他們對政治丑聞的揭露和批判，也會導(dǎo)致政治家競選敗北、引發(fā)檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)查介入，并迫使立法者頒布新的道德法制來保證公職人員的獨(dú)立和公正。就抑制腐敗的效果而言，強(qiáng)有力的公共輿論監(jiān)督有時比嚴(yán)酷法律的作用更為顯著。

恢復(fù)公民精神，除了占領(lǐng)輿論高地，還必須通過各種政治改革讓公民重新獲得自己曾讓渡的權(quán)力，從狡猾的政治機(jī)器統(tǒng)治集團(tuán)手中奪回提名、選舉候選人以及參與決策的權(quán)力。為此，進(jìn)步人士推行了一系列政治改革，以擴(kuò)大公民對公共事務(wù)的直接參與。改革舉措包括直選議員，賦予婦女以選舉權(quán)，普及動議權(quán)、公民投票權(quán)和罷免權(quán)，以及推進(jìn)地方自治修正案和地方特許權(quán)運(yùn)動等。通過這些賦權(quán)于公民的政治改革，進(jìn)步人士有效地削弱了政府機(jī)器在對付人民時所擁有的絕對優(yōu)勢，從而推動了一個清廉高效政府的來臨。

四、中國能從美國學(xué)什么

美國進(jìn)步時代的腐敗治理雖是 “他鄉(xiāng)的故事”，但 “一切歷史都是當(dāng)代史”，我們的目的自然不在于弄清美國那個時期發(fā)生了什么，而是希望與進(jìn)步時代的美國有著頗多 “似曾相識”之處的當(dāng)下中國也能走進(jìn)屬于自己的 “進(jìn)步時代”。雖然中美兩國在基本國情、歷史文化、政治制度等方面有著巨大的差異，但美國進(jìn)步時代的腐敗治理仍然能夠給予我們一些有益的啟示。

首先，腐敗是可以得到有效治理的，但必須深刻認(rèn)識當(dāng)前中國反腐工作的特殊性與艱巨性。美國人雖然也一度對腐敗現(xiàn)象見怪不怪甚至束手無策，但他們通過自身的不斷探索，最終有效地遏制住了腐敗的蔓延，為二戰(zhàn)前后美國的迅速崛起掃清了政治上的障礙。今天，在我們實現(xiàn)中國夢的路上，同樣橫臥著腐敗這只攔路虎。美國的經(jīng)歷告訴我們，只要我們勇于查找腐敗的原因，對癥下藥，是完全能夠打垮腐敗這只老虎的。雖然美國的高發(fā)期主要處于進(jìn)步時代的前夜，但美國反腐敗機(jī)制的建立和完善卻是一個漫長的過程，時至今日，美國反腐方面的相關(guān)制度仍處于持續(xù)調(diào)整和完善的過程中。這也告訴我們，反腐是一個漫長的過程，我們不僅要科學(xué)研判當(dāng)前反腐敗斗爭的形勢，增強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感，更要加深對反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性的認(rèn)識。

無論當(dāng)下的中國與進(jìn)步時代的美國看起來多么相識，但兩國之間巨大的差異不能視而不見。一定意義上，兩國之間的改革在方向上迥然有別。比如，從政府與市場的關(guān)系來看，美國是從極端自由化的情況下檢討政府過去放任自流的做法。美國的經(jīng)驗表明，腐敗的有效治理，有賴于強(qiáng)有力的政府提供有效的制度安排。今天的中國，要健全現(xiàn)代市場體系，同樣需要處理好政府和市場的關(guān)系，尤其是要劃清政府的邊界。不同于美國的是，我們今天面對的是政府強(qiáng)而市場弱的困境，不僅需要謹(jǐn)防膨脹的市場力量對公眾利益的侵害，更迫切需要政府以 “壯士斷腕”之勇氣，把錯裝在政府身上的手換成市場的手。

第二，腐敗治理的成效有賴于廣泛的社會共識，沒有公眾的廣泛參與，就沒有有效的腐敗治理。一個無法達(dá)成共識的社會，不可能很好地解決這個社會所面臨的突出問題。進(jìn)步時代是一個價值觀念分化的時代，更是一個利益分化與沖突的時代。能否在多元的價值沖突與利益沖突中尋求共識，考驗著每一個進(jìn)步人士的政治智慧；能否將蜂擁進(jìn)城的農(nóng)民和新移民培植成具有良好公民精神、能夠充當(dāng)政府合作伙伴的公民，是進(jìn)步時代的又一大考驗。令后來者感到慶幸的是，美國反腐過程中一直貫穿著一個基本理念，即對民主價值的認(rèn)同與堅守，他們醫(yī)治侵害美國制度的一切弊端的靈藥妙方，也是依賴于增加民主。同樣令人慶幸的是，美國社會各階層都能意識到他們自己生活的社會出現(xiàn)了問題，進(jìn)而展開了各種自組織活動并推動政府致力于腐敗問題的解決。說到底，公民的呼聲，公民的行動，才是推動國家治理能力提升的根本力量。

中國的公眾在反腐敗方面能發(fā)揮多大的作用，首先應(yīng)當(dāng)從中國的法律和中國的國情出必發(fā)，但無論如何，公眾監(jiān)督應(yīng)當(dāng)建設(shè)成為腐敗治理的一個有效環(huán)節(jié)。美國人自建國以來，骨子里就彌漫著濃郁的反國家主義傳統(tǒng)。他們警惕政府，擔(dān)心公權(quán)力被濫用。我們則懷持 “有困難、找政府”的期待，因而迫切需要培植能夠充當(dāng)政府之合作伙伴的社會力量，尤其需要將公民個體與社會組織培育成為與市場和政府相抗衡的第三方力量。特別是在今天的 “自媒體”時代，一些公眾熱衷于網(wǎng)絡(luò)反腐，并取得了較好的成績。對于公眾參與反腐敗的熱情，我們應(yīng)當(dāng)加以積極保護(hù)和引導(dǎo)，充分發(fā)揮好公眾在反腐倡廉中的重要作用，營造良好的公民參與反腐敗的外部環(huán)境，建立起公民與政府之間的良性互動機(jī)制。

第三，在不觸動政治體制根基的前提下，技術(shù)層面的改革也能有效地推進(jìn)腐敗治理。到19世紀(jì)末，美國人發(fā)現(xiàn)，即使是民選的政府，也同樣可能腐敗橫行、問題叢生。如何促使政府更好地對公眾負(fù)責(zé)呢？進(jìn)步人士發(fā)現(xiàn)，僅僅增加公民投票權(quán)并從道德上對那些以權(quán)謀私的官員予以譴責(zé)，并不能實現(xiàn)持久的改善。要使持久的改善成為現(xiàn)實，從技術(shù)層面入手將是一個不錯的選擇。有鑒于此，進(jìn)步人士從管住“錢袋子”入手，通過對政府及其官員實施 “非暴力的制度控制”，逐步確立起現(xiàn)代預(yù)算體系，從而將“美國夢”坐實到可操作的層面。尤其值得關(guān)注的是，從進(jìn)步時代所取得的成效來看，預(yù)算改革不單是

一種提升政府經(jīng)濟(jì)和效益的技術(shù)改革，也是一種重塑美國治理結(jié)構(gòu)的政治改革。

在進(jìn)步人士看來，“民主并不是一項旨在吸引大量旁觀者的運(yùn)動”，要想不成為民主運(yùn)動的局外人，要想為民主大廈添磚加瓦，就應(yīng)該想辦法對政府中發(fā)生的事情多一些了解。了解政府有很多方式，但沒有哪種方式比編制一份合理的預(yù)算更加全面和更加有效。因為預(yù)算是政府的血液，是政府正在做什么或打算做什么的財政反映，通過預(yù)算，人們能夠很清楚地了解到政府過去的情況、當(dāng)前的狀況和將來的計劃，而且明確設(shè)定了責(zé)任和控制方式。通過引入和借助公眾力量，預(yù)算改革不經(jīng)意地重塑了總統(tǒng)與國會之間的權(quán)力關(guān)系以及政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系。

[1]透明國際 （Transparency International）2014年12月3日發(fā)布的2014年全球清廉指數(shù) （CPI）排行榜，http:// www.transparency.org/cpi2014，2015年1月28日可訪問。

[2]格萊澤、戈爾丁主編：《腐敗與改革：美國歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)》，胡家勇、王兆斌譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第3頁。

[3]莫里森、康馬杰、洛伊希滕堡：《美利堅共和國的成長》下卷，南開大學(xué)歷史系美國史研究室譯，天津：天津人民出版社，1980年，第184頁。

[4]Woodrow Wilson，“The Study of Administration”，Political Science Quarterly，June 2,1887，pp.481-506.

[5]特貝爾、瓦茨：《從華盛頓到里根：美國歷屆總統(tǒng)與新聞出版界》，長春：吉林人民出版社，1989年，第317頁。

[6]博倫斯、施曼特：《美國政治腐敗》，吳瑕等譯，杭州：浙江人民出版社，1992年，第17-18頁。

[7]Arthur Ekirch,Progressivism in America,Littlehampton Book Services Ltd,1974,p.108；轉(zhuǎn)引自資中筠：《20世紀(jì)的美國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第84頁。

[8][15]莫里森、康馬杰、洛伊希滕堡：《美利堅共和國的成長》上卷，南開大學(xué)歷史系美國史研究室譯，天津：天津人民出版社，1980年，第1015、1014頁。

[9][14]斯蒂芬斯：《美國糞：城市的恥辱》，朱曉譯，海口：海南出版社，2012年，第54，1、7頁。

[10]梅尼斯：《限制掠奪之手：1880—1930年美國城市中的腐敗與增長》，格萊澤、戈爾丁主編：《腐敗與改革：美國歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)》，胡家勇、王兆斌譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第105-108頁。

[11]恩格斯：《卡·馬克思 “法蘭西內(nèi)戰(zhàn)”一書導(dǎo)言》， 《馬克思恩格斯全集》第22卷，北京：人民出版社，1965年，第227頁。

[12]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第54頁。

[13]Drew McCoy,The Elusive Republic:Political Economy in Jeffersonian America,1600-1775,The University of North Carolina Press,1996.

[16]廷德爾、施：《美國史》第3卷 ，宮齊等譯，廣州：南方日報出版社，2012年，第630頁。

[17]斯蒂芬斯：《耙糞者自述》，朱曉譯，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2012年，第3、4頁。

責(zé)任編輯：王雨磊

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1000-7326（2015）03-0060-06

*本文系教育部人文社科規(guī)劃項目 “西方民主行政理論的邏輯進(jìn)程及其對中國的啟示”（12YJC810030）的階段性成果。

顏昌武，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院、暨南大學(xué)應(yīng)急管理中心副教授；羅凱，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生 （廣東 廣州，510632）。