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“疏堵結合”政策下的黑色化涉農(食品)供應鏈治理：難點及對策

張晟義，林秋平，王雪

(新疆財經(jīng)大學 工商管理學院， 新疆 烏魯木齊 830012)

內容提要：上世紀末以來地溝油入侵餐桌帶來嚴重的食品安全危機。國家以“堵疏結合”政策治理黑色化涉農(食品)供應鏈取得了一些成果，但是仍然有很多餐廚廢棄物未能進入政府控制的正規(guī)渠道進行處理，“黑色”食品仍然出現(xiàn)在人們的餐桌上。為此，本文就黑色化涉農(食品)供應鏈治理在管制、法律、餐廚垃圾利用、“黑色”產(chǎn)品鑒定、關鍵控制點和生物質能企業(yè)等方面面臨的難點問題進行分析后提出，應通過重構面向全供應鏈過程的管制體系及加強對管制者的規(guī)制、專項打擊“地下經(jīng)濟”與常態(tài)化規(guī)制“涉農產(chǎn)業(yè)”相結合、盡快出臺和完善相關的技術標準和法規(guī)制度、建立起餐飲廢棄物監(jiān)管的長效機制等措施以從“源頭”上保證涉農供應鏈質量的安全 。

關鍵詞：餐廚垃圾；地溝油；涉農(食品)供應鏈；生物質能

一、研究背景

改革開放以來，隨著居民生活水平的提高和餐飲業(yè)的快速發(fā)展，我國餐廚垃圾總量逐年增加，餐廚垃圾被非法處理和利用的情況也時有發(fā)生，到本世紀初，相關問題已顯性化。餐廚垃圾侵入飼料鏈，地溝油、泔水豬侵入食品鏈，由此引發(fā)涉農(食品)供應鏈“黑色化”，“黑色化”涉農(食品)供應鏈治理問題已成為我國必須正視的重大問題。

2010年7月，國務院下發(fā)《關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》(國辦發(fā)[2010]36號)，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府加強“地溝油”整治和餐廚廢棄物管理，以有效解決“地溝油”回流餐桌的問題。治理供應鏈的“黑色化”的“堵疏結合”政策由此展開。僅在2011年8月開展的“打四黑除四害“專項行動中(首次全國統(tǒng)一行動嚴打地溝油)，各地偵破地溝油案件128起，抓獲違法犯罪嫌疑人700余名，查實涉案油品6萬余噸，打掉涉及全國28個省份、全環(huán)節(jié)制售地溝油犯罪網(wǎng)絡60個。*王鴻.餐廚廢棄物“變廢為寶” “盤”中垃圾實現(xiàn)良性循環(huán)[N].遵義日報,2015-01-14.2012 年1 月9 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布了《關于依法嚴懲“地溝油”犯罪活動的通知》。此后，公開報道的地溝油違法犯罪案件數(shù)呈逐年大幅下降的趨勢。但是，連續(xù)整治和嚴厲打擊后，頂風作案的現(xiàn)象依然存在，地溝油、泔水豬等地下經(jīng)濟仍然未能根除，綜合2013年以來各地報道的案例來看，其運作手段和方式更加隱秘和狡猾。這種情況加大了利用生物質能技術治理餐廚廢棄物的難度。自2010年啟動“餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理城市試點工作”以來，國家發(fā)改委已分別確定了3批共66個試點城市，并公示了第4批17家擬選城市，予以資金政策扶持，對其相應地建設了一批利用生物技術處置餐廚廢棄物的企業(yè)，以期將餐廚垃圾處理納入正規(guī)處理渠道。但是，已建成的利用生物技術處置餐廚廢棄物的企業(yè)面臨著原料不足的難題。據(jù)中新網(wǎng)生活頻道2014年的調查，在前3批試點城市建設的餐廚垃圾處理廠普遍處于“吃不飽“的狀態(tài)。5年多的集中整治和嚴打后，在北京(朝陽區(qū))、成都、蘭州、南寧、深圳、大同等多個城市，其餐廚垃圾“下落不明”的情況依然存在，局部地區(qū)該問題仍很嚴重。北京工商大學任連海(2013)認為：“(我國)目前，80%~90%的餐廚廢棄物通過非正規(guī)渠道消納，真正進入政府能控制的正規(guī)渠道的餐廚廢棄物不足10%”。*劉朋.何時終結“地溝油”[N].中國建設報，2013-12-30.總體上看，引入生物質能企業(yè)參與餐廚廢油治理的成效還不夠明顯。

由于絕大多數(shù)餐廚垃圾進入了非正規(guī)處理渠道，因此，餐廚垃圾是導致涉農(食品)供應鏈質量安全問題的一個重要因素。那么，與餐廚垃圾有關的“黑色化”涉農(食品)供應鏈治理的難點是什么？該如何解決？本文將重點對這兩個問題進行探討。

二、“黑色化”涉農(食品)供應鏈治理面臨的難點問題

(一)管制方面：規(guī)制薄弱及間歇性運動傾向

餐廚垃圾(地溝油)長期泛濫的重要原因之一就在于監(jiān)管缺位。從近5年來對已偵破案件的公開報道中可以看到，從初期掏撈、粗煉到“二傳手”倒賣和深加工，再到最后的批發(fā)和零售等一系列環(huán)節(jié)幾乎沒有看到相關監(jiān)管部門的身影。*地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈曝光 監(jiān)管部門互相推諉引質疑[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2011-09-18.地溝油犯罪這一本應涉及多個環(huán)節(jié)、多個部門監(jiān)管的對象反而成為監(jiān)管的“盲區(qū)”，更有甚者，因監(jiān)管者玩忽職守加劇了“地溝油”流向餐桌。

餐廚垃圾(地溝油)監(jiān)管涉及到衛(wèi)生、食品安全、工商管理、質量監(jiān)督、環(huán)保、市政、城管、公安和建設等多部門，而部門之間分工和責任劃分不明，“分工”成了“分家”，這增加了監(jiān)管的難度。很長一段時間，“餐廚廢棄物管理”與“食品安全治理”這兩大工作是相互脫節(jié)的，對餐廚垃圾(廢油)何時和如何進入食品鏈、飼料鏈以及其他領域的情況都稀里糊涂。僅僅關注于“面上”和“末端”環(huán)節(jié)的“食品安全治理”體系常常不免于“四面漏風”。此外，執(zhí)法部門中還存在著“明哲保身、但求無過”的處事態(tài)度以及“面子”工程的工作作風。歷史上，對于煉制“地溝油”和飼養(yǎng)“垃圾豬”的非法行為的整治，大多采取運動式的“突擊檢查”，處置時常常簡單地“驅趕了事”，治標不治本，導致“風頭”過后又卷土重來，因而使問題不斷累積，最終釀成一系列重大的食品安全事件。

(二)法律方面：地溝油生產(chǎn)鏈條定罪模糊

從曝光的案件看，地溝油產(chǎn)業(yè)鏈條清晰、分工明確。而從目前的法律法規(guī)看，這個非法鏈條上的不同環(huán)節(jié)“罪與非罪”界限不太清晰。主要表現(xiàn)在：一是主觀犯意的認定不明確。生產(chǎn)、銷售問題食品犯罪在主觀方面必須是故意，以主觀方面“明知”為要件。而實踐中，面對偵查機關的訊問，犯罪嫌疑人否認主觀故意是一種常態(tài)——常以對“地溝油”原料成分不知情來辯解。這樣，如何認定“明知”成為實踐中的難題。*楊贊，周耀鳳.產(chǎn)銷“地溝油”定性三題[N].檢察日報，2014-05-15.二是“有毒、有害”與“偽劣產(chǎn)品”的區(qū)分不明確。“偽劣產(chǎn)品”與“有毒、有害食品”是一般與特殊的關系。司法實踐中，準確區(qū)分這二者是對嫌疑人正確定罪量刑的前提，然而我國還未出臺確定有毒、有害食品的認定標準。三是居間介紹人的責任界定不明確。通常，“地溝油”買賣要求助于所謂的“掮客”在中間牽線搭橋，而司法機關對于居間行為應如何處罰在認識上并不統(tǒng)一。

(三)原料(餐廚垃圾)利用：技術路線不明帶來“泔水豬”問題

理論上，餐廚垃圾(廢棄油脂)可以用來做飼料、肥料、化工原料，后來發(fā)現(xiàn)能源化利用(焚燒或填埋氣發(fā)電、沼氣利用、轉化生物柴油等)也是較好的選項。但近20年來，中國在餐廚垃圾利用的技術路線仍然是不明晰的。正是在這種模糊中，餐廚垃圾(潲水)養(yǎng)殖業(yè)逐步“興盛”起來，由此帶來“泔水豬”問題。

研究表明,城市泔水不僅成分復雜，而且要經(jīng)過較遠距離的運輸、儲藏、加工等環(huán)節(jié)，所以產(chǎn)生問題的可能性也大大增加”。*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.此外，和豬飼料相比，泔水內的營養(yǎng)很不均衡；用泔水養(yǎng)豬，還會導致豬的免疫力下降，泔水豬比飼料喂養(yǎng)的豬更容易得病。*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.然而，由于潲水成本低，養(yǎng)殖場潲水喂豬事實上已成普遍現(xiàn)象。

有關部門對餐廚垃圾(潲水)作養(yǎng)殖飼料非法行為的監(jiān)管和認定困難。根據(jù)《畜牧法》第43條規(guī)定，不得使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜；不得在垃圾場或者使用垃圾場中的物質飼養(yǎng)畜禽。但是，有關法律法規(guī)并沒有細化對潲水豬的管理細則，各部門對監(jiān)管潲水豬缺少法律依據(jù)。例如，到底哪個部門對潲水消毒進行監(jiān)督和把關？如何判定是否按照法律規(guī)定對潲水進行了高溫消毒，“高溫”是加熱到什么程度呢？*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.對以上問題都無明確規(guī)定。即使將潲水煮沸，但這只能殺死活的病菌，對有害毒素和重金屬元素卻不能清除。此外，由于《畜牧法》沒有明確規(guī)定處罰力度，各地也缺乏與之相應的法律法規(guī)，這就造成了“泔水豬”自其形成以來雖然歷經(jīng)多次整治，卻呈現(xiàn)出“野火燒不盡，春風吹又生”的態(tài)勢。由于無法可依，歷年來各地對“泔水豬”的整治陷入“驅趕了事”的尷尬境地，治標難治本。餐廚垃圾養(yǎng)殖業(yè)逐步“興盛”的同時，泔水處理成為地溝油煉制的重要溫床，大量依靠有償回收餐廚垃圾維持經(jīng)營的“泔水豬”養(yǎng)殖戶及相關“地下油廠”已形成“共生”關系，并成為垃圾處理站對餐飲垃圾無償回收的最大阻礙。

(四)“黑色”產(chǎn)品：缺少簡單而有效的技術鑒定方法

地溝油提煉方法越來越“精明”，現(xiàn)行的食用油鑒定方法已越來越難以用來鑒定地溝油。據(jù)報道，摻假后的油在感官指標、酸值和過氧化值等指標上接近或完全達到國家《食用植物油衛(wèi)生標準》，甚至連專業(yè)人員也很難通過嗅覺、視覺把它鑒別出來。實踐中，流回餐桌的地溝油幾乎都是勾兌在正規(guī)食用油之中，且流通渠道隱蔽，這就加大了對其查處的難度。而國內油脂檢測行業(yè)至今還沒有形成一套簡單而又行之有效的鑒別檢測方式，不少復雜的檢測方式也只能對食用油勾兌地溝油作初步判定，并且存在一定誤差。從2011年12月起，衛(wèi)生部向社會公開征集地溝油檢測方法，經(jīng)過對征集到的方法進行科學論證，僅初步確定了4個儀器法和3個可現(xiàn)場使用的快速鑒定法。*衛(wèi)生部初步確定3個“地溝油”快速檢測法[EB/OL].人民網(wǎng)，2012-05-22.對“泔水豬”產(chǎn)品的技術鑒定亦難。目前國家對潲水豬的危害沒有明確,也沒有關于查處潲水豬的法令，導致有關部門也很難介入管理。任廣志(2011)認為，“泔水豬在出欄的時候，會有畜牧部門對其進行體檢，…，(但是)，這種檢驗只是象征性地，主要檢查淋巴結和內臟，如果泔水豬體內殘留有任何病菌或其他有害物質，是根本無法檢測出來的”。*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.

(五)關鍵控制點：餐飲企業(yè)對餐廚垃圾處理收費制度的合理性存在質疑

黑色化涉農(食品)供應鏈的物流源物質(Biomass)主要是失控的餐廚廢棄物，而餐飲企業(yè)是“產(chǎn)生”餐廚廢棄物并決定或影響其走向的重要主體。從控制的角度看，源頭管理可以大大減少餐廚垃圾的非法收集，減少地溝油的地下流通數(shù)量，從而對阻遏涉農(食品)供應鏈的黑色化起到事半功倍的作用。因此，作為源頭管理環(huán)節(jié)關鍵控制點的餐飲企業(yè)，其對餐廚垃圾處理的態(tài)度和行為就顯得尤為重要。

由于歷史的原因，餐飲企業(yè)把餐廚垃圾賣給私人會有不菲的收益，而交給環(huán)衛(wèi)部門處理反而需繳納一定的費用。在2011年大范圍的治理以前，不少餐飲企業(yè)的餐廚垃圾(廢油)的收購權都已承包給專人，收購方和餐飲企業(yè)間已建立起比較穩(wěn)定的購銷關系。因而，餐飲企業(yè)除了質疑“拿走了被視為‘資源’的餐廚廢棄物，為什么不付錢，還倒貼處理費？”外，還特別不滿“特許經(jīng)營企業(yè)為什么既享受政府的補貼，同時還能獲取垃圾處理費？”這就造成餐飲企業(yè)對收費制度變相甚至直接抵制的現(xiàn)象比較突出。例如，蘭州市從2011年底開始推行餐廚垃圾全收集工程，指定甘肅馳奈生物能源公司獨家處理。這項舉措曾被媒體譽為抵制“地溝油”的“蘭州模式”。然而，餐飲企業(yè)紛紛拒交、拖交，垃圾處理費實際到賬不足一成。

(六)生物質能企業(yè)：資產(chǎn)專用性局限和運營成本劣勢

通常，被納入城市餐廚垃圾治理體系中的生物質能企業(yè)具有特許經(jīng)營權等排他性的政策優(yōu)勢(至少在名義上)，其可以獲得一定的財政補貼或垃圾處理費，例如，2011年3月至2013年12月，蘭州市財政對甘肅馳奈的補貼就累計高達1400萬元。但同時，這類企業(yè)的原料類型、收購范圍和經(jīng)營方向也基本上被限定，造成很強的資產(chǎn)專用性，使得其在與其他行業(yè)(包括地下產(chǎn)業(yè))爭奪原料和價格談判時，處于被“鎖定”的劣勢，加上其他管理、技術等問題，其實際的運營成本普遍很高。

造成運營成本增高的典型因素包括：一是管理粗放、技術不成熟及設備故障。二是垃圾處理費不能及時和足額收繳(或及時轉移撥付)，財政補貼不能及時或足額到位加劇了企業(yè)的自有資金占用和財務負擔。三是一些餐飲企業(yè)對餐廚垃圾統(tǒng)一回收積極性不高甚至抵觸，從而使其收集原料的難度和成本增大。四是餐廚垃圾不能足量和穩(wěn)定地供應導致生產(chǎn)系統(tǒng)的損害和低效。以甘肅馳奈為例，其生產(chǎn)啟動“只能靠積攢，等(原料)攢到10噸以上(才能)生產(chǎn)一次”，這是由于其使用濕式厭氧發(fā)酵處理工藝，因而，如果設備達不到滿負荷運轉就會加大能源消耗；同時又因長時間儲存餐廚垃圾，加快了設備的腐蝕進程。再如，深圳市第一家餐廚垃圾處理廠深圳騰浪再生資源公司，其設計日處理能力為200噸，但實際僅為50多噸。由于原料不足，每開機處理1噸餐廚垃圾要比不開機平均虧100多元。李瑞玲(2014)對甘肅馳奈采用的好氧堆肥+厭氧消化技術作效益分析后認為：每噸餐廚垃圾將產(chǎn)生350～570元的經(jīng)濟效益；*康勁.抵制“地溝油”的“蘭州模式”面臨尷尬[N].工人日報，2014-07-07.但是，受較高的運營成本影響，很少有企業(yè)能達到這種良好的效益。

三、黑色化涉農(食品)供應鏈治理的思路

餐廚垃圾監(jiān)管和處置的不力加劇了地溝油、泔水豬等黑色產(chǎn)品侵入涉農(食品)供應鏈，這是目前觸發(fā)重大食品質量安全危機的基礎性、全局性因素。因此，黑色化涉農(食品)供應鏈質量安全的治理必須是系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性的。

(一)重構面向全供應鏈過程的管制體系，加強對管制者的規(guī)制

地溝油、泔水豬等可能從各個環(huán)節(jié)侵入涉農(食品)供應鏈。鑒于此，相關的治理體系也必須面向全供應鏈過程進行重構。為此，必須完善法規(guī)并建立長期有效的監(jiān)管機制；加強管制機構的信息共享和橫向協(xié)作，改變各管一段、“疲于奔命”的局面；要通過招投標、特許經(jīng)營等方式確定具備處置餐廚垃圾條件的單位，由其對餐廚垃圾進行統(tǒng)一收集、運輸和資源化利用；建立餐廚廢棄物去向的管理信息系統(tǒng)和追溯制度，對“地溝油”的回收、運輸、再生、銷售、使用等流程實施全程、有效的監(jiān)管。

加強對管制者的規(guī)制。行政部門應依法對餐廚垃圾收運處置的相關活動進行監(jiān)管，將餐廚垃圾規(guī)范化收集的成果納入行政執(zhí)法部門人員的業(yè)績考核范圍，以解決其執(zhí)法過程中的不作為、玩忽職守甚至違法犯罪；要提高行政執(zhí)法部門人員的日常執(zhí)法工作的水平和穩(wěn)定性，改變管制機構的間歇性運動傾向，摒棄執(zhí)法中的簡單粗暴模式。

(二)專項打擊“地下經(jīng)濟”與常態(tài)化規(guī)制“涉農(食品)產(chǎn)業(yè)”相結合

地溝油“地下經(jīng)濟”要取得最終“成功”，必然要滲入或侵入“涉農產(chǎn)業(yè)”。為保障涉農(食品)產(chǎn)品的質量安全，阻止供應鏈的黑色化，一方面必須持續(xù)對地溝油“地下經(jīng)濟”進行專項打擊，另一方面要對“涉農產(chǎn)業(yè)”加強日常管制。通過打擊“地下經(jīng)濟”，來促進“涉農產(chǎn)業(yè)”的健康發(fā)展；通過加強“涉農產(chǎn)業(yè)”的常態(tài)化管制來削弱“地下經(jīng)濟”的累積、封堵“地下經(jīng)濟”的出口，并及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動的線索，以提高“打擊”的針對性和效率。

對“涉農產(chǎn)業(yè)”加強管制，其覆蓋范圍應包括以下環(huán)節(jié)：供應鏈前端(原料環(huán)節(jié))，即餐廚垃圾及廢棄油脂的產(chǎn)生者，主要是餐飲企業(yè)，還包括食品加工企業(yè)、肉類屠宰加工企業(yè)等；物流網(wǎng)絡(收儲運環(huán)節(jié))，即從事餐廚垃圾及地溝油的物流組織及其網(wǎng)絡；實體中端(生產(chǎn)、加工或使用銷售)，包括的實體主要是生物質能企業(yè)、油脂企業(yè)、食品企業(yè)、養(yǎng)殖和飼料企業(yè)等。

(三)盡快出臺和完善相關技術標準和法規(guī)制度

針對當前的嚴峻形勢，既要切實執(zhí)行既有制度和標準，同時，還要盡快出臺和完善相關技術標準和法規(guī)制度。一是法律方面要改變地溝油生產(chǎn)鏈條定罪模糊的局面，堵住制度漏洞。這涉及到：主觀犯意的認定、“有毒、有害”與“偽劣產(chǎn)品”的正確區(qū)分、居間介紹人的責任界定等關鍵問題。二是盡快研發(fā)和提出針對“地溝油”黑色產(chǎn)品的簡便而有效的技術鑒定方法，降低監(jiān)管部門的檢查成本。三是盡快完善肉制品(主要是豬肉)質量檢疫和鑒定的方法及技術標準，特別是針對“泔水豬”黑色產(chǎn)品的鑒定。四是提出原料(餐廚垃圾)利用的明確的技術路線或指導意見。五是加強對養(yǎng)殖場(養(yǎng)殖戶)經(jīng)營行為的行政監(jiān)督，明確將餐廚垃圾(潲水)用作養(yǎng)殖飼料的非法行為的認定標準，提出可操作性的監(jiān)管處罰細則；對違規(guī)違法行為從嚴處罰，加大違法犯罪成本；應通過立法來管制非法泔水豬流入市場的行為，徹底搗毀泔水豬養(yǎng)殖場，防止其檢查過后繼續(xù)飼養(yǎng)。

對“地溝油”的認定應結合證人證言、油品價格、生產(chǎn)加工工序等證據(jù)綜合予以評定，不應以是否具備相應鑒定報告作為追訴“地溝油”犯罪的唯一標準。即法規(guī)和制度建設應注重“過程”控制，而不應過分糾結于損害“后果”的認定。

(四)聚焦“源頭”治理，建立餐飲廢棄物監(jiān)管的長效機制

應進一步加大對餐飲廢棄物非法收運和處置活動的打擊、處罰力度，完善并切實執(zhí)行餐廚垃圾登記備案制度，引導餐飲企業(yè)進行規(guī)范排放餐飲廢棄物，推動城市餐飲廢棄物的規(guī)范化收運和處置。監(jiān)管機構應切實調查和了解餐飲廢棄物的產(chǎn)生量及其動態(tài)變化規(guī)律，嚴格核查并如實記錄餐飲企業(yè)的實際餐飲廢棄物投交情況，并與正規(guī)收儲、處理企業(yè)以及其他監(jiān)管機構進行信息共享。

目前的制度安排是將餐飲廢棄物視為污染物，故按照 “誰污染誰治理”的原則向餐飲企業(yè)征收垃圾處理費。今后，應調整和改善這種過于剛性的收費制度，根據(jù)技術進步對餐飲廢棄物“資源性”的凸顯程度突出其“原料”的一面，以“原料”價格適度抵扣(甚至取消)垃圾/污染處理費。未來，在成熟的時機逐步塑造生物質能企業(yè)向餐飲企業(yè)付費采購“原料”的有償使用和有限價格談判機制。

(五)針對初級收儲運者的柔性管制

要歷史地看待餐廚廢棄物(地溝油)初級業(yè)者的客觀作用。長期以來，在中國城鄉(xiāng)活躍著大量地溝油初級收儲運人員，他們大部分是城鄉(xiāng)低收入群體或流動人群。由于長期以來我國在餐廚垃圾(廢油)利用路線上的搖擺不定、監(jiān)管上的薄弱，以及相關設施投資上的欠賬，使得這些初級業(yè)者在客觀上行使了城鎮(zhèn)清道夫的作用。

中國的餐廚廢棄物總量將持續(xù)增長，而餐廚廢棄物處置體系的建設卻很難較快地覆蓋到廣大城鎮(zhèn)和農村。在可預見的未來，完全依靠政府授權機構去建立初級收儲、處理網(wǎng)絡，既不現(xiàn)實，也不經(jīng)濟。應該看到，餐廚廢棄物(地溝油)初級業(yè)者具有強烈的機會主義傾向，并不天然就是違法者。不顧國情，不考慮人員出路，一刀切的“驅逐”了事固然簡單，但這種機械性的管制很難根除“地下經(jīng)濟”游擊化的生存土壤。因此今后，特許經(jīng)營者應與監(jiān)管機構相互協(xié)作，一方面加強“正規(guī)軍”建設，另一方面嚴格規(guī)制并合理引導、利用“游擊隊”，促其持證上崗，努力將其“收編”納入“正規(guī)”節(jié)點，以利用其低成本價值和靈活性。

(六)改善生物質能供應鏈的供應有效性，疏通其分銷通路

在“疏堵結合”策略中，生物質能企業(yè)是肩負餐廚垃圾正向疏導的重要主體。管制機構必須切實提升管制質量和引導強度，以促進原料(餐廚垃圾)正向流入生物質能企業(yè)。相應地，企業(yè)應建立有效的餐廚垃圾原料收集和預處理網(wǎng)絡，并且在生產(chǎn)策略上尋求Biomass原料的適度多樣化，以解除自身基于資產(chǎn)專用性的原料供應“鎖定”。

但是，即使餐廚垃圾能順利流向生物質能企業(yè)，對整個供應鏈而言，“疏導“并未最后完成。2014年7月，云南盈鼎生物能源公司就狀告中石化云南分公司憑借其壟斷地位，沒有正當理由而“拒絕交易”，阻礙了其生物柴油產(chǎn)品進入消費市場。該案反映出因制度性障礙，疏導者自身亟需“疏導”。很顯然，如果生物質能企業(yè)自身的產(chǎn)品分銷不暢，既影響其生存，最終會減損其“疏導”的能力。因此，國家層面應進一步完善生物質能產(chǎn)品進入市場的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策，加強對相關石油化工企業(yè)市場行為的監(jiān)管，鼓勵和引導供應鏈下游企業(yè)在生物柴油等產(chǎn)品的分銷上建立接納性的規(guī)劃設想，并提供實際的支持和協(xié)作。

(七)建立并推進“城市包圍農村”的長期戰(zhàn)略

近5年來，國家啟動的“餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理城市試點工作“主要面向大城市，并向中等城市擴展，這一策略在經(jīng)濟和技術上是合理的，但在可預見的未來，是否應將試點資金全面撒向中小城鎮(zhèn)和農村，答案是否定的，因為這在財力上不堪重負，監(jiān)管上極其困難，并且從運營經(jīng)濟性上看也無必要。換言之，這種推廣不應是一個“撒胡椒面”式的線性擴散過程，而是一個基于系統(tǒng)互動和功能提升的改善過程；不是“城市走向農村”，而是“城市包圍農村”戰(zhàn)略。

為此，一方面需要不斷鞏固自2010年國家啟動試點工作以來的積極成果，加強經(jīng)驗交流。另一方面還要進一步推進利用“國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金”支持餐廚試點工作的范圍和力度。在“十三五”末期或“十四五”初期，引導社會資金進入，將支持的力度和區(qū)域向中小城鎮(zhèn)和農村有“計劃”地擴展：一是以試點城市為“核”，在周邊中小城市及農村建立相關收儲節(jié)點和網(wǎng)絡，建立預處理節(jié)點；二是針對餐廚垃圾或地溝油初級產(chǎn)品，推動聯(lián)合攻關，開發(fā)出預處理、儲存及中遠途運輸?shù)倪m用技術；三是逐步將目前“封閉”運行的體系有限開放，促進適度競爭和資源的合理競價。最終改變目前地溝油整治和餐廚垃圾管理上二元分割的不協(xié)調局面。

(八)重視并持續(xù)推進餐廚垃圾分類這一重大基礎工作

垃圾分類工作是一項長期的、具有反復性的工作。而缺乏成熟的垃圾分類體系就無法進一步有效分離和規(guī)模利用生活垃圾中的生物質資源。因此，各地需要制訂垃圾分類的長遠工作規(guī)劃，確立階段性目標，推動分類工作的展開，并加快垃圾分類配套設施體系建設，選定垃圾開發(fā)利用項目，打造綜合利用處理垃圾的核心企業(yè)，逐步形成兼具經(jīng)濟、社會效益的循環(huán)經(jīng)濟集群。

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(責任編輯：易正蘭)

The Governance in the Supply Chain of Blacken Agricultural (Food)

under“Integration of Blocking and Dredging” Policy -Difficulties and Countermeasures

Zhang Shengyi, Lin Qiuping, Wang Xue

(Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi 830012， China)

Abstract:Since the end of 20th century, waste oil has brought serious food security crisis in China. Our government has made some achievement by using the policy of “Integration of Blocking and Dredging” in blacken agricultural (food) supply chain. However, there are still a lot of restaurant garbage which failed to be disposed by the government’s formal channels so that “Black food” is still presented on people’s table. Therefore, this paper first analyzes the difficulties in control, law, restaurant-kitchen garbage recycling, “Black products” identification, critical control points and bio-energy enterprises and then puts forward suggestions to guarantee the safety of agro-supply chain quality from the sources. The suggestions include reestablishing control system and regulators’ regulation oriented to the whole process of supply chain; combining cracking down “underground economy” with normalized regulation of agro-industries; promulgating and consummating relevant technical standards and laws and regulations as soon as possible; establishing long-term effective mechanism on supervising restaurant garbage.

Key Words:Restaurant-kitchen Garbage; Waste Oil; Supply Chain of Agricultural Food; Biomass Energy

作者簡介：張晟義(1970-)，男，教授，博士，研究方向：運營管理、涉農供應鏈管理、能源生物質物流管理；林秋平(1981-)，女，講師，研究方向：農產(chǎn)品供應鏈管理；王雪(1990-)，女，碩士研究生，研究方向：戰(zhàn)略管理、物流與供應鏈管理。

基金項目：國家自然科學基金項目“地溝油地下經(jīng)濟的生成機理及其對能源生物質供應體系的損害”(71362032)；國家軟科學研究計劃項目“新疆生物質能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間布局、時間序列及政策保障”(2011GXQ4D082)；教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“生物質能視角下的黑色化涉農(食品) 供應鏈治理”(12YJAZH198)；教育部新世紀優(yōu)秀人才支持計劃資助項目“中國情境下的農產(chǎn)品(食品)質量安全事件: 損害機理與供應鏈反應”(NCET-12-1074)

收稿日期：2015-11-10

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2015.06.004

中圖分類號：F252

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8576(2015)06-0032-07