何 建 木

(上海市浦東新區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，上海 200135)

農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制研究——以上海市浦東新區(qū)為例

何 建 木

(上海市浦東新區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，上海 200135)

[摘要]基于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的視角，總結(jié)歸納上海市浦東新區(qū)作為特大型城市郊區(qū)在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面存在的主要問題，深入分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在差異的制度性原因，即公共財(cái)政在城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入機(jī)制的差異性，政府主導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給效率較低，鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)之間財(cái)權(quán)事權(quán)邊界不清晰等，提出了完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制對策建議：(1)增加政府在農(nóng)村公共服務(wù)與治理的投入，建立公共服務(wù)財(cái)力保障機(jī)制；(2)構(gòu)建多元主體參與的農(nóng)村公共服務(wù)混合供給模式；(3)構(gòu)建新型農(nóng)村治理模式，完善村級公共服務(wù)供給體制。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；農(nóng)村；基本公共服務(wù)；供給機(jī)制

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.03.016

黨的十八大報(bào)告明確指出：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！背青l(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置集中體現(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化、均等化。

浦東新區(qū)作為國際化大都市上海的重要組成部分，自2005年獲批成為全國首家綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)以來，按照國家“著力改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)”的工作要求，以改善民生為重點(diǎn)，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入大量資金，在建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化配置機(jī)制、創(chuàng)新基礎(chǔ)社會(huì)治理模式和深化農(nóng)村綜合改革等方面也加大改革創(chuàng)新力度，積極探索符合特大型城區(qū)實(shí)際的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新路徑，努力提升社會(huì)管理能級和城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平，加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)保障體系建設(shè)，積極推動(dòng)基層自治和社會(huì)治理，取得了一定工作成效。然而，由于浦東新區(qū)城鄉(xiāng)之間、南北區(qū)域之間的多重二元結(jié)構(gòu)矛盾依然存在，城市化推進(jìn)過程中積累的歷史欠賬和歷史遺留問題尚未得到根本解決，農(nóng)村基本公共服務(wù)總量不足、供給效率低、城鄉(xiāng)不均衡、區(qū)域不均衡、結(jié)構(gòu)不均衡等問題依然比較突出。從上海市和浦東新區(qū)的實(shí)際需求來看，創(chuàng)新、完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制，是特大型城市破解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化難題、創(chuàng)新社會(huì)治理體系的重要一環(huán)；從改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義來看，也是浦東新區(qū)作為全國首家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的應(yīng)有之義，在浦東新區(qū)率先探索的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)可以為全國其他地區(qū)提供示范借鑒作用。因此，本文擬以上海市浦東新區(qū)為例，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的視角，對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)行綜合研究。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給存在的主要問題

(一)農(nóng)村公共基礎(chǔ)配套設(shè)施相對滯后，優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源較為欠缺

2009年原南匯區(qū)、原浦東新區(qū)兩區(qū)合并后，全區(qū)人口與地域面積的擴(kuò)張，加上城市化進(jìn)程不斷加快、人口繼續(xù)迅速膨脹、社會(huì)管理需求增加、城鄉(xiāng)之間和南北之間的多重二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯等客觀實(shí)際，目前浦東新區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展依然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：在接受調(diào)查的對象中，有85%的農(nóng)民對農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀基本滿意；但這部分農(nóng)民都一致認(rèn)為，與中心城區(qū)社區(qū)的基本公共服務(wù)相比，無論是在基礎(chǔ)配套設(shè)施數(shù)量還是在優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源提供方面，城鄉(xiāng)差距都比較大。這種差距，具體表現(xiàn)為硬件和軟件兩個(gè)方面。

在硬件方面，以中心城區(qū)的社區(qū)和郊區(qū)的農(nóng)村所擁有的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量相比較，農(nóng)村地區(qū)所擁有的學(xué)校、醫(yī)院、銀行、郵局、公園、養(yǎng)老院、文化廣場等基本公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量和網(wǎng)點(diǎn)密集程度，與中心城區(qū)社區(qū)的差距較大。

而在軟件方面，優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距更大，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平等。具體表現(xiàn)為：(1)在基礎(chǔ)教育方面，中心城區(qū)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量明顯高于郊區(qū)學(xué)校，全區(qū)6所市級實(shí)驗(yàn)性示范性高中和5所市級示范幼兒園全部分布在中心城區(qū)，義務(wù)教育階段老百姓心目中的“好學(xué)校”也大多集中在中心城區(qū)。雖然教師的學(xué)歷率和職稱率差距不大，但是更加富有經(jīng)驗(yàn)、教學(xué)水平更高的教師大都集中在城區(qū)學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校往往招聘不到優(yōu)秀教師，留不住人才。(2)在醫(yī)療衛(wèi)生方面，由于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源主要集中于城區(qū)，導(dǎo)致城區(qū)居民與村民在就醫(yī)首選醫(yī)院方面具有差異性，其主要原因在于醫(yī)院等級越高，醫(yī)療服務(wù)水平相應(yīng)越高，而高等級醫(yī)院基本集中在中心城區(qū)，浦東新區(qū)的農(nóng)村地區(qū)僅有一所二級醫(yī)院，成為農(nóng)村居民的重要選擇。同時(shí)，為防范醫(yī)患矛盾，鎮(zhèn)、村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療功能都被不同程度弱化，導(dǎo)致村民就醫(yī)并不方便，村民轉(zhuǎn)診手續(xù)繁瑣、費(fèi)時(shí)費(fèi)力。(3)在體育設(shè)施方面，位于中心城區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的社區(qū)體育健身設(shè)施和大型體育設(shè)施比較齊全和完善，其居民的需求滿足程度明顯高于郊區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。(4)在養(yǎng)老服務(wù)方面，中心城區(qū)的養(yǎng)老床位數(shù)和日托機(jī)構(gòu)數(shù)雖少于郊區(qū)，但老年人助餐點(diǎn)明顯高于郊區(qū)。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，供給效率相對較低

從總體上看，公共服務(wù)產(chǎn)品的供給主體主要分為三類：公共部門(政府)、私人部門(市場)和社會(huì)組織。目前，浦東新區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)還是以政府生產(chǎn)為主，私人部門和社會(huì)組織所生產(chǎn)的公共服務(wù)規(guī)模比較小、效率比較低，其作用發(fā)揮仍然十分有限。具體表現(xiàn)為：(1)私人部門(社會(huì)資本)參與農(nóng)村公共服務(wù)的力度不大。目前，社會(huì)資本在農(nóng)村的作用主要表現(xiàn)為進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地流轉(zhuǎn)，如成立農(nóng)民專業(yè)合作社，而非直接參與公共服務(wù)的生產(chǎn)。鎮(zhèn)政府層面的公共服務(wù)市場化則主要體現(xiàn)在政府購買規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老、綠化等公益性服務(wù)。但總體上看，由于缺乏更多私人部門的參與，目前農(nóng)村公共服務(wù)還處于“政府搭臺(tái)、政府唱戲、老百姓看戲”狀態(tài)。(2)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)的范圍不大，力度較小。目前，浦東新區(qū)街道和居委會(huì)在政府購買養(yǎng)老服務(wù)、教育培訓(xùn)、社區(qū)矯正、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域進(jìn)行了許多探索，并形成了比較成熟的政府購買服務(wù)機(jī)制。但農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域，還以政府為主體，政府部門形成了“自娛自樂”——自己設(shè)計(jì)、自己發(fā)動(dòng)、自己運(yùn)作、自己總結(jié)的慣性工作模式。公益性的社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)的規(guī)模比較小，方式比較單一，涉及和參與的領(lǐng)域也比較少。這種模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)村多樣化、多層次的需求。

(三)村級組織財(cái)力弱，而承擔(dān)的公共事務(wù)偏多

據(jù)調(diào)查，目前浦東新區(qū)各村委會(huì)的職能主要包括公共管理、綜合治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)等，還要應(yīng)對鎮(zhèn)政府各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，如農(nóng)業(yè)發(fā)展、治保調(diào)節(jié)、安全生產(chǎn)、環(huán)保衛(wèi)生、婦女工作等。上海大都市的特點(diǎn)，決定了大量外來人口涌入到郊區(qū)農(nóng)村，這無疑增加了村的管理成本。而且，村支出費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村可支配收入，村收入基本不能滿足村運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用。根據(jù)2013年度浦東新區(qū)行政村收支匯總情況看，全區(qū)372個(gè)行政村，全年可支配總收入為136457萬元，平均每個(gè)村可支配收入為366萬元；而全年所有村總支出為152105萬元，每個(gè)村平均支出為408萬元[1]。浦東新區(qū)每年以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，維持村級組織運(yùn)行的補(bǔ)貼每個(gè)村只有50~110萬元[2]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足每個(gè)村的開支。村委會(huì)職能的完成，主要依靠村集體經(jīng)濟(jì)的增值。由于每個(gè)村集體的經(jīng)濟(jì)收益情況不同，用于公共福利方面的開支也存在很大差異，由此也造成村級公共服務(wù)和治理的不均衡現(xiàn)象。為維持村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有些村還出現(xiàn)了收支赤字現(xiàn)象，目前浦東新區(qū)24個(gè)鎮(zhèn)中，村均可支配收入大于村均支出的鎮(zhèn)僅有9個(gè)[1]。

(四)“村兩委”職責(zé)不明晰，基層治理體系仍需完善

1998年通過并實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》后，村民自治進(jìn)入了新的發(fā)展階段，但隨著村民自治實(shí)踐的深入和發(fā)展，也暴露了村級自治體制的一些缺陷。目前，浦東新區(qū)部分村委會(huì)職責(zé)存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，村委會(huì)的自治職能弱化、行政化現(xiàn)象突出，主要表現(xiàn)為村委會(huì)自治功能弱、行政功能強(qiáng)，在某種程度上變成鎮(zhèn)政府在基層的“行政機(jī)構(gòu)”。村委會(huì)在性質(zhì)上雖定位為群眾性自治組織，但在現(xiàn)行的基層管理體制下，實(shí)際上承擔(dān)了鎮(zhèn)政府的大部分行政職能。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，浦東新區(qū)泥城鎮(zhèn)人民政府7個(gè)職能科室向村委會(huì)布置、需要村委會(huì)協(xié)助承擔(dān)的行政工作多達(dá)137項(xiàng)，需要做臺(tái)賬達(dá)234本，需要向科室上交的工作報(bào)表達(dá)132個(gè)。村委會(huì)不僅要承擔(dān)管理公共事務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“村務(wù)”，還要完成鎮(zhèn)政府下達(dá)的計(jì)劃生育、衛(wèi)生創(chuàng)建、文明創(chuàng)評等“政務(wù)”目標(biāo)；考評上更多是對上級政府負(fù)責(zé)，而不是對選舉他們的村民負(fù)責(zé)。鎮(zhèn)政府在對村干部的考核中，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)最重要的考核指標(biāo)，這也是村委會(huì)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。在此情況下，村委會(huì)容易出現(xiàn)“重行政管理、重發(fā)展經(jīng)濟(jì)、輕村民自治”的情況，因而當(dāng)面對征地、拆遷、維護(hù)穩(wěn)定、解決上訪問題等各種利益矛盾時(shí)，往往把“村兩委”直接推向村民的對立面。1999年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》通過規(guī)定村黨支部的主要職責(zé)，明確了村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)核心”作用實(shí)現(xiàn)的具體途徑。但實(shí)際情況是，目前浦東新區(qū)部分村黨支部的政治服務(wù)功能和社會(huì)管理職能弱化、經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)化，凝聚力降低，大部分行政村的黨支部書記都同時(shí)兼任村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人，導(dǎo)致部分村集體資產(chǎn)的使用十分混亂，一些村干部利用集體經(jīng)濟(jì)謀一己私利，使村集體經(jīng)濟(jì)蛻變成為“村干部經(jīng)濟(jì)”，極易引發(fā)村民和村干部之間的矛盾，導(dǎo)致村民和政府之間的對立。同時(shí)，在某種程度上，經(jīng)濟(jì)職能與政治職能的混淆也增加了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的難度。

(五)村民在重大事情決策中作用有限，基層民主管理有待進(jìn)一步強(qiáng)化

由于浦東新區(qū)地處國際化大都市上海的郊區(qū)，城市化進(jìn)程啟動(dòng)較早、較快，由此帶來的農(nóng)村土地糾紛、拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾、集體資產(chǎn)監(jiān)管運(yùn)營、農(nóng)村基層社會(huì)治理等問題十分尖銳和突出，基層政府和村民自治組織解決矛盾問題的壓力較大，但同時(shí)村民參與重大問題決策和民主管理方面的作用卻沒有得到發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：(1)基層民主管理的主體不夠明晰。目前，由于“村兩委”班子的職責(zé)定位和互動(dòng)分工不夠明確，相當(dāng)一部分村在重大問題的決策上，往往由黨支部書記拍板，具體事務(wù)安排也是書記說了算，村民大會(huì)、村民代表會(huì)議以及村委會(huì)的權(quán)威性和代表性在一定程度上被模糊化和邊緣化。同時(shí)，農(nóng)民又處于信息不對稱及權(quán)力不對等的狀態(tài)，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的主體地位并沒有得到充分的體現(xiàn)。(2)村務(wù)公開不夠規(guī)范、不夠完整、不夠透明。在公開的時(shí)間上，大部分村村務(wù)公開的時(shí)間安排每季度公開一次，該時(shí)間節(jié)點(diǎn)剛剛達(dá)到相關(guān)文件規(guī)定的時(shí)間下限標(biāo)準(zhǔn)，基本未能做到每月公開一次，同時(shí)及時(shí)公開的內(nèi)容也很少。在公開的內(nèi)容上，大部分村務(wù)公開信息內(nèi)容過于籠統(tǒng)或不夠全面完整，引起村民質(zhì)疑和不滿。在筆者調(diào)研過程中，大部分村民表示：“公開出來的肯定是沒有問題的，我們更關(guān)心那些沒有公開的情況。”信息公開不規(guī)范、不完整、不透明造成村民不關(guān)心、不積極參與村務(wù)管理和村務(wù)監(jiān)督。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在差異的制度原因分析

(一)公共財(cái)政在城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入機(jī)制的差異性

公共財(cái)政在城鄉(xiāng)公共支出方面投入機(jī)制的差異性是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量出現(xiàn)差異的主要原因。就浦東新區(qū)而言，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在差距的重要原因在于公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)的不均衡和財(cái)政資金整合力度不夠。具體表現(xiàn)為：(1)對村級公共服務(wù)的財(cái)政支出尚未形成制度性安排。街道及其居委會(huì)公共資金主要由區(qū)政府全額撥付，而農(nóng)村基層治理資金來源主要通過區(qū)政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政補(bǔ)貼方式來支付的，而且每年“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”下?lián)艿酱宓馁Y金卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足村級管理和基本公共服務(wù)支出的要求。尤為重要的是，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”作為一種彈性的公共財(cái)政支出方式，目前尚未成為全區(qū)的一項(xiàng)制度性安排，因此其科學(xué)性、合理性尚待進(jìn)一步優(yōu)化。(2)資金整合力度不夠。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理及公共服務(wù)涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門，資金來源有中央財(cái)政、市級財(cái)政和區(qū)財(cái)政等3個(gè)層級的資金，且對農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼政策過多，容易造成各自為政和資金分散局面，不利于財(cái)政對資金的統(tǒng)籌調(diào)劑，使資金難以聚焦重點(diǎn)形成“拳頭效應(yīng)”，從而削弱了資金的整體效益。(3)各鎮(zhèn)財(cái)力不均也是制約公共財(cái)政對農(nóng)村地區(qū)支出的重要因素。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理及公共服務(wù)需要區(qū)鎮(zhèn)兩級財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，而農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級財(cái)力與開發(fā)區(qū)周邊鎮(zhèn)相比，財(cái)力更為有限，從而容易造成鎮(zhèn)級財(cái)力配套不到位。

(二)政府主導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給效率較低

由于浦東新區(qū)農(nóng)村自身的社會(huì)資本不充裕和社會(huì)組織發(fā)育不充分等客觀原因，導(dǎo)致在農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，市場和社會(huì)參與為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)還較少。以農(nóng)村社會(huì)組織參與公共服務(wù)的手段與方式、體制與體系來看，目前浦東新區(qū)具有3個(gè)突出特點(diǎn)：(1)從服務(wù)主體來看，主要是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的志愿者組織(如平安志愿者、愛國衛(wèi)生志愿者、黨員志愿者、健康自我管理小組等)提供服務(wù)較多。與城市相比，在民政局注冊的正規(guī)社會(huì)組織(包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位)提供專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)則相對較少。(2)從服務(wù)的手段與方式來看，一般采用志愿者服務(wù)的方式，缺乏具有市場化等先進(jìn)的服務(wù)理念和服務(wù)模式。(3)從服務(wù)的體制與體系來看，目前農(nóng)村社會(huì)組織在公共服務(wù)生產(chǎn)中很少能夠利用現(xiàn)有資源為農(nóng)村提供服務(wù)，其資源渠道一般來源于政府撥款和政府補(bǔ)助。

此外，由于思想觀念的偏差，導(dǎo)致不少村干部觀念比較保守，甚至反對村級公共服務(wù)市場化。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少村干部不希望私人資本進(jìn)入公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。如曹路鎮(zhèn)某村支部書記就明確提出他的反對理由，包括：(1)容易導(dǎo)致責(zé)任不明；(2)后期維護(hù)容易造成主體不清；(3)部分問題界定不清，如可能存在權(quán)力尋租，比較麻煩。由此可見，目前浦東新區(qū)市場和社會(huì)參與，還不能成為政府公共服務(wù)生產(chǎn)的有效補(bǔ)充。

(三)鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)之間財(cái)權(quán)事權(quán)邊界不清晰

目前，浦東新區(qū)各鎮(zhèn)與周邊開發(fā)區(qū)之間財(cái)權(quán)事權(quán)邊界不清晰，鎮(zhèn)政府過多承擔(dān)了周邊開發(fā)區(qū)的社會(huì)管理職能，但在經(jīng)濟(jì)利益分享上卻受益較少，人、財(cái)、物不匹配，這是農(nóng)村基本公共服務(wù)投入不足的重要原因。在浦東的農(nóng)村地區(qū)，鎮(zhèn)與各級開發(fā)區(qū)并存，各鎮(zhèn)在社會(huì)管理中呈現(xiàn)權(quán)力小、責(zé)任大、利益少的特征。如部分鎮(zhèn)毗鄰國家級或市級開發(fā)區(qū)(如合慶鎮(zhèn)、曹路鎮(zhèn))或直接成為開發(fā)區(qū)中的園中鎮(zhèn)(如張江鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)、泥城鎮(zhèn))，這些鎮(zhèn)在直接接受開發(fā)區(qū)提供的產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)保障等外部正效應(yīng)的同時(shí)，也為開發(fā)區(qū)的動(dòng)遷安置、人口管理、社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。但在目前浦東新區(qū)行政管理體制下，各鎮(zhèn)對區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)資源缺少有效的統(tǒng)籌權(quán)，對駐區(qū)單位缺乏有效的話語權(quán)，在稅收返還、土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)等方面缺乏議價(jià)權(quán)。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在政府職能的條線管理中，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)沒有相應(yīng)的權(quán)，卻肩負(fù)許多職責(zé)，條線工作的解決和推進(jìn)主要是靠個(gè)人面子和關(guān)系來協(xié)調(diào)，缺乏制度性安排。

(四)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和外來人口大量導(dǎo)入造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)短缺

浦東新區(qū)的地域面積(達(dá)1210 km2)是整個(gè)上海所有市轄區(qū)中最大的，區(qū)域管理幅度大，南北部發(fā)展嚴(yán)重不平衡。由于南北部農(nóng)村形態(tài)布局和資源集約利用等方面的差距，造成農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展不平衡的矛盾較為突出。同時(shí)，外來人口大量導(dǎo)入也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)出現(xiàn)短缺的重要原因。近年來，農(nóng)村地區(qū)人口導(dǎo)入呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。根據(jù)2013年底浦東新區(qū)的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，居住在全區(qū)372個(gè)行政村的農(nóng)村戶籍人口占31%，農(nóng)村居民占全區(qū)總?cè)丝诒戎剡_(dá)34%，外來人口占全區(qū)的比重達(dá)35%[3]。隨著外來人員的激增，尤其是由于“福利型因素”導(dǎo)入的外來人口，造成區(qū)鎮(zhèn)兩級財(cái)政逐年加大投入的正效應(yīng)被快速擴(kuò)張的人口導(dǎo)入因素所淡化，原有以戶籍人口基數(shù)配置基本公共服務(wù)資源的做法已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢，對提升村級公共服務(wù)和基層治理水平帶來新的壓力和挑戰(zhàn)。

三、推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制改革的對策建議

農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的改革創(chuàng)新，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的推進(jìn)，在設(shè)計(jì)改革方案和確定政策時(shí)，應(yīng)因地制宜，分類實(shí)施。具體而言，要貫徹中央在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中確立的“多予、少取、放活”的方針，加快推進(jìn)公共財(cái)政體制改革，以村民自治制度和村務(wù)公開制度為突破口，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離，多元主體參與農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)治理，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的再提升，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

(一)增加政府在農(nóng)村公共服務(wù)與治理的投入，建立公共服務(wù)財(cái)力保障機(jī)制

將農(nóng)村公共服務(wù)的支出責(zé)任進(jìn)行合理上移，加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)和社會(huì)治理的財(cái)政投入，并建立制度化的財(cái)力保障機(jī)制。

1.在內(nèi)容層面。根據(jù)與百姓生活密切的相關(guān)性，張效梅把基本公共服務(wù)分為3類：(1)提供就業(yè)和基本社會(huì)保障等的“基本民生性服務(wù)”；(2)提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等的“公共事業(yè)性服務(wù)”；(3)提供公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”[4]。根據(jù)這一分類方法，目前浦東新區(qū)農(nóng)村的公共支出項(xiàng)目大致包括管理費(fèi)用、公共福利、支農(nóng)、經(jīng)營性支出和其他。管理費(fèi)用是村級組織因管理活動(dòng)而發(fā)生的各項(xiàng)支出，包括“村兩委”班子人員報(bào)酬及補(bǔ)貼、條線工作人員報(bào)酬及補(bǔ)貼、接待費(fèi)用和會(huì)務(wù)費(fèi)用；公共福利是指用于文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、民政福利、村民生活補(bǔ)貼、養(yǎng)老金補(bǔ)貼、社區(qū)活動(dòng)、綜合治理、環(huán)保服務(wù)等各項(xiàng)社會(huì)公益性福利支出；支農(nóng)支出是村級組織主要用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修維護(hù)支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、補(bǔ)貼等各項(xiàng)支出；經(jīng)營性支出是村級組織發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)營支出，主要包括稅金、經(jīng)營性固定資產(chǎn)折舊等。

根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、量力而為、分類管理的原則，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)和社會(huì)治理的財(cái)力保障機(jī)制，同時(shí)合理確定區(qū)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)關(guān)系比例。建議農(nóng)村的基本管理運(yùn)行和村級干部的收入津貼由區(qū)級財(cái)政予以保障；村莊治理中產(chǎn)生的公共服務(wù)費(fèi)用以常住人口數(shù)量為依據(jù)，由區(qū)鎮(zhèn)兩級財(cái)力按照一定比例承擔(dān)，同時(shí)由村級集體經(jīng)濟(jì)予以適當(dāng)補(bǔ)充。具體的補(bǔ)貼內(nèi)容，可按照《浦東新區(qū)2011年關(guān)于村級組織運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼專項(xiàng)資金使用管理辦法》所確定的目錄，對村居公共管理費(fèi)用和村居公共服務(wù)費(fèi)用實(shí)施補(bǔ)貼的辦法進(jìn)行操作。其中，村公共管理費(fèi)用應(yīng)包括：(1)村居公共管理費(fèi)用，即村干部人員經(jīng)費(fèi)和村日常辦公經(jīng)費(fèi)，村干部人員經(jīng)費(fèi)包括按鎮(zhèn)村干部崗位設(shè)置意見所選聘任用的村干部報(bào)酬、補(bǔ)貼、福利等費(fèi)用；(2)村日常辦公經(jīng)費(fèi)，包括辦公費(fèi)、車輛使用費(fèi)、辦公房使用費(fèi)等。村居的基本公共服務(wù)費(fèi)用包括：(1)教育衛(wèi)生類，包括村衛(wèi)生室經(jīng)費(fèi)、獻(xiàn)血計(jì)生及獨(dú)子費(fèi)、幼托費(fèi)和村民教育培訓(xùn)等；(2)公用設(shè)施類，包括村公共活動(dòng)中心、村民健身點(diǎn)及村公共綠地，村級道路、河道及橋梁，上下水、供電通訊市政設(shè)施等的使用、管理及維護(hù)等費(fèi)用；(3)公共活動(dòng)類，包括各類村民會(huì)議、老年活動(dòng)、社團(tuán)活動(dòng)和文體活動(dòng)等；(4)村莊環(huán)衛(wèi)類，主要包括村內(nèi)垃圾收集、村莊公共場所、村路溝橋、村公共綠地等的保潔、保綠等費(fèi)用；(5)社區(qū)安全類，主要是村聯(lián)防費(fèi)用。

2.在操作層面，明確合理的區(qū)鎮(zhèn)財(cái)力分擔(dān)機(jī)制。區(qū)鎮(zhèn)兩級財(cái)政可按不同比例進(jìn)行分擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為社區(qū)一員共同分擔(dān)，具體做法可根據(jù)不同條件分類進(jìn)行，兩種方法也可以結(jié)合使用。(1)根據(jù)鎮(zhèn)和村經(jīng)濟(jì)收益情況，與區(qū)財(cái)政共同承擔(dān)農(nóng)村公共管理支出。對于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，村公共管理支出可以完全由鎮(zhèn)來負(fù)擔(dān)；對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的鎮(zhèn)，區(qū)財(cái)政和鎮(zhèn)財(cái)政可以共同分擔(dān)，比例根據(jù)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)具體情況而定；對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼多一點(diǎn)。在這一制度設(shè)計(jì)中，區(qū)財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)作用要充分發(fā)揮。在考核的基礎(chǔ)上，對于自給自足的鎮(zhèn)，區(qū)財(cái)政可以加大對其獎(jiǎng)勵(lì)。一方面，以獎(jiǎng)勵(lì)的形式補(bǔ)貼鎮(zhèn)財(cái)政支出；另一方面，激勵(lì)鎮(zhèn)財(cái)政優(yōu)化農(nóng)村公共管理。同時(shí)，給予相關(guān)負(fù)責(zé)人個(gè)人物質(zhì)和榮譽(yù)、晉級等方面的激勵(lì)。(2)根據(jù)鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)的距離遠(yuǎn)近和親密度等要素，來確定農(nóng)村公共管理支出投入的承擔(dān)責(zé)任和比例。大致來講，離開發(fā)區(qū)較近的村，由于外來人口多、社會(huì)矛盾相對集中，其相應(yīng)管理成本也較高；離開發(fā)區(qū)較遠(yuǎn)的村，外來人口比較少，管理和服務(wù)費(fèi)用相應(yīng)也比較低。

(二)構(gòu)建多元主體參與的農(nóng)村公共服務(wù)混合供給模式

作為公共服務(wù)供給的3個(gè)主體——政府、市場和社會(huì)組織，在提供公共服務(wù)時(shí)具有不同的優(yōu)勢和劣勢。相比于政府，市場和社會(huì)組織在滿足公共服務(wù)需求時(shí)具有更加靈活、高效和細(xì)致的特點(diǎn)，因此能夠彌補(bǔ)政府的不足，為群眾提供更多選擇。在一些政府能力有限或者群眾個(gè)性化需求較多而政府無法統(tǒng)一滿足的公共服務(wù)，可以充分發(fā)揮市場和社會(huì)的力量，通過政府購買等方式來滿足群眾需求。針對浦東新區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀，建議以公共財(cái)政投入機(jī)制改革為基礎(chǔ)，在農(nóng)村公共服務(wù)供給中引入競爭機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)組織和私人資本參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的優(yōu)質(zhì)高效。

1.根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的種類采取多樣化的生產(chǎn)方式。林耘認(rèn)為，參與公共服務(wù)生產(chǎn)主體在功能上各有差異，因而形成各自的比較優(yōu)勢及比較劣勢[5]。在確定各生產(chǎn)主體應(yīng)該生產(chǎn)哪種公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)提供市場不能自動(dòng)提供的特殊的純公共物品；而私人資本、社會(huì)組織則可以提供改善型的準(zhǔn)公共物品，利用其在資源配置上的優(yōu)越性參與非基礎(chǔ)性、非基本保障性、滿足特殊需求的公共服務(wù)，以提高公共服務(wù)的效率水平(表1)。

表1　純公共物品和準(zhǔn)公共物品供給機(jī)制比較分析表

2.加大政策傾斜力度，鼓勵(lì)社會(huì)組織、私人資本參與農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)。(1)通過直接登記、資金扶持、稅收優(yōu)惠等傾斜政策，突出培育發(fā)展公益性、救助性、維權(quán)性、協(xié)調(diào)性的農(nóng)村社會(huì)組織，以此帶動(dòng)整個(gè)新區(qū)層面服務(wù)于農(nóng)村的社會(huì)組織的整體發(fā)展。(2)加快制定并向社會(huì)公布地方政府職能和權(quán)力轉(zhuǎn)移的目錄清單，地方政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目的目錄清單以及具備承擔(dān)政府購買服務(wù)職能的社會(huì)組織名錄，同時(shí)明確社會(huì)組織參與提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的準(zhǔn)入條件和基本資格。(3)制定政策放寬與降低市場準(zhǔn)入門檻，提高私人資本參與農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)的積極性。

3.完善政府委托私人資本、社會(huì)組織提供公共服務(wù)的相關(guān)制度。私人資本、社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。如政府購買服務(wù)的合同可能存在賄賂、以權(quán)謀私，私人資本參與公共服務(wù)生產(chǎn)可能發(fā)生偽造、盜用和欺詐行為；社會(huì)組織、私人資本生產(chǎn)公共服務(wù)也可能存在低效率和偏離公共利益的目標(biāo)。因此，要通過制度設(shè)計(jì)防止?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，重點(diǎn)在于建立第三方評價(jià)機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)組織積極踐行社會(huì)責(zé)任等。

4.建立統(tǒng)一的政府公共服務(wù)購買平臺(tái)。(1)充分利用現(xiàn)有的實(shí)體平臺(tái)。目前浦東新區(qū)已有由“政府-企業(yè)-社會(huì)組織”多部門合作協(xié)同承擔(dān)區(qū)域公共管理和公共服務(wù)事項(xiàng)的功能性服務(wù)平臺(tái)，包括“浦東新區(qū)市民中心”“浦東公益服務(wù)園”“浦東基金會(huì)服務(wù)園”等，在這些實(shí)體性的服務(wù)中心和場所，設(shè)立購買農(nóng)村基本公共服務(wù)的專門窗口，通過項(xiàng)目推介、參觀接待、服務(wù)咨詢、公益項(xiàng)目公開招投標(biāo)等多種形式，促成農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目購買的供需對接，完成購買服務(wù)的信息公開、招投標(biāo)流程、監(jiān)督監(jiān)管和績效評價(jià)等環(huán)節(jié)流程。(2)整合虛擬網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。近期應(yīng)以鎮(zhèn)政府為主，充分利用并整合鎮(zhèn)村兩級公共服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在平臺(tái)上發(fā)布政府購買服務(wù)的項(xiàng)目名稱、承接標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政預(yù)算以及承接主體提供主體資質(zhì)、所開展公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目資金使用情況等信息，從而使購買方、承接方均處于公開、公正、透明的環(huán)境。在鎮(zhèn)級公共服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)基礎(chǔ)上，下一步要盡快建立統(tǒng)一的區(qū)級政府購買服務(wù)信息平臺(tái)，將所有政府購買服務(wù)包括農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目全部納入?yún)^(qū)級統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范操作。

5.轉(zhuǎn)變基層干部思想，樹立公共服務(wù)供給主體多元的意識(shí)。在農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制改革創(chuàng)新過程中，要通過教育、培訓(xùn)、宣傳、政策引導(dǎo)等措施，切實(shí)提高基層干部尤其是村干部的思想認(rèn)識(shí)，使其了解公共服務(wù)單獨(dú)靠政府壟斷供給不僅效率低，還會(huì)出現(xiàn)缺位、越位現(xiàn)象，使其明白政府的公共服務(wù)職責(zé)不是直接提供公共服務(wù)。

(三)構(gòu)建新型農(nóng)村治理模式，完善村級公共服務(wù)供給體制

針對目前村黨組織、村委會(huì)行政職能和經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)而公共服務(wù)職能弱的現(xiàn)狀特點(diǎn)，建議以建立村民議事會(huì)制度為突破，通過實(shí)施“三分離、兩完善、一加強(qiáng)”(即決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理體系，完善集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo))，最終完善村級基本公共服務(wù)供給機(jī)制。筆者建議，新型農(nóng)村治理機(jī)制結(jié)構(gòu)模式可按照圖1進(jìn)行推廣。

圖1　新型農(nóng)村治理機(jī)制模式示意圖

1.試點(diǎn)推行“三分離”。近年來，溫州市采取“三分三改”的做法，推進(jìn)農(nóng)村制度綜合改革[6]；廣東省佛山市南海區(qū)通過“五個(gè)分離”，大力推進(jìn)基層治理體制機(jī)制和方式方法的改革創(chuàng)新[7]。建議浦東新區(qū)盡快開展“三分離”試點(diǎn)，推進(jìn)以基層治理和產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革。

2.強(qiáng)化村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整和規(guī)范村委會(huì)的職能，發(fā)揮村民監(jiān)督委員會(huì)的功能，保證村公共事務(wù)和集體資產(chǎn)管理符合公共利益。要廣泛搭建多層次的村民議事平臺(tái)、村民自治平臺(tái)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范和限制村委會(huì)的職責(zé)，清晰界定村民監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)功能并充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

3.完善集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理體制。通過成立集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議(代表會(huì)議)和集體經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)，將集體經(jīng)濟(jì)組織逐步從村委會(huì)中剝離，成為獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的主體。

4.夯實(shí)農(nóng)村基層人才基礎(chǔ)。要從增加收入待遇、落實(shí)財(cái)力保障等方面，充分調(diào)動(dòng)激勵(lì)村級干部的工作積極性，使他們從集體經(jīng)濟(jì)管理職能中剝離出來。同時(shí)把加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)作為新型村級治理機(jī)制配套建設(shè)的重要內(nèi)容。

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(責(zé)任編輯： 林小芳)

Study on the rural public service supply mechanism ——Taking Pudong New Area of Shanghai City as a case

HE Jian-mu

(DevelopmentandReformCommissionofPudongNewAreaofShanghaiCity,Shanghai200135,China)

Abstract：From the perspective of the integration of urban and rural development, the issues in rural public service supply in Pudong New Area as a suburban area of a metropolis Shanghai are summarized. The institutional causes of public service gap between urban and rural areas are analyzed as follows, such as the public finance gap in public service input mechanism between urban and rural areas, government guiding rural public service production resulting in low supply efficiency of rural public service, the unclear borders of fiscal power and administrative authority between towns and developing zones. Accordingly the countermeasures to improve rural public service supply mechanism are proposed. (1) Increase government input in rural public service and administration and build finance guarantee for public service. (2) Build the comprehensive supply mode of rural public service with multiple participation. (3) Build the new type rural administration mode and improve village-level supply system of public service.

Key words：the integration of urban and rural development; rural area; basic public service; supply mechanism

[中圖分類號]F320.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號]1671-6922(2015)03-0082-07

[作者簡介]何建木(1978-)，男，博士。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、綜合改革、社會(huì)文化。

[收稿日期]2014-12-18