蘇曉明

悲喜只在一瞬間，跨年狂歡夜36人命隕外灘。

《中國(guó)新聞周刊》為此專訪上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心理事長(zhǎng)白濤。他分析認(rèn)為，外灘踩踏事故暴露了中國(guó)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)源的專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位，也暴露了長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)在應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急決策機(jī)制以及公民安全教育方面的不足。

公共安全管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估滯后

中國(guó)新聞周刊：此次事故中，燈光秀移師外灘源，但易址的消息只到達(dá)了一部分民眾那里，造成這種情況的原因是什么？

白濤：互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，尤其是自媒體日益發(fā)達(dá)，人們獲取信息的渠道發(fā)生了改變，而政府發(fā)布信息仍然通過傳統(tǒng)渠道，依靠報(bào)紙、電視等媒介，兩者之間存在嚴(yán)重不對(duì)稱，因此信息傳播速度和廣度十分有限。這應(yīng)該政府部門沒有考慮到的一個(gè)因素。

中國(guó)新聞周刊：許多人認(rèn)為警方這次在外灘的警力部署不足是很關(guān)鍵的原因，你怎么看？

白濤：據(jù)我所知，當(dāng)天上海市是有部署的。領(lǐng)導(dǎo)的安全意識(shí)還是很強(qiáng)的，包括夜店、酒吧、生活廣場(chǎng)、購(gòu)物中心，甚至小超市都布控了警力，那天晚上幾乎上海所有警察都是忙得不得了，全在外面守夜。不過警力最集中的地方在外灘源，因?yàn)槟抢镉袩艄庑慊顒?dòng)，其他地方的警力就相對(duì)分散了。

這說(shuō)明，有關(guān)部門對(duì)人流可能集中的地方?jīng)]有做一個(gè)綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果分析，因此警力沒有按照這個(gè)比例去調(diào)配，感覺有安全隱患的地方都要去，“嘩”一下就散開了。我認(rèn)為，根本原因是專業(yè)技術(shù)不到位，但不是沒有安全意識(shí)，也不是警察不夠勤奮。

中國(guó)新聞周刊：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在城市公共安全管理中處于什么地位？

白濤：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)該處于先導(dǎo)地位。它的位置應(yīng)該擺在做應(yīng)急預(yù)案之前。要先做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的排序來(lái)確定資源和方法，最后形成一個(gè)有效的應(yīng)急預(yù)案。按理說(shuō)，每一次大型活動(dòng)或大型節(jié)日，不管組不組織活動(dòng)，都要先做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但放眼全國(guó)，真正做這方面工作的專業(yè)人員還沒有多少。目前中國(guó)普遍的做法就是布置警力，科學(xué)手段不會(huì)做或者根本不去做。

中國(guó)新聞周刊：上海市的城市公共安全管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系目前是什么樣的？

白濤：相對(duì)于中國(guó)其他城市，上海的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起步相對(duì)較早。據(jù)我了解，已有專家學(xué)者在與政府合作，在進(jìn)行一些數(shù)據(jù)采集工作。這一兩年，把全上海的潛在風(fēng)險(xiǎn)源基本上都摸了一遍底，接下去要摸第二遍了，但是目前這些成果還沒有用于實(shí)踐，停留在理論研究階段，后期工作也沒有更多開展。

單向往上預(yù)警機(jī)制

中國(guó)新聞周刊：這次出事地點(diǎn)位于登上觀景平臺(tái)的臺(tái)階上，你認(rèn)為觀景平臺(tái)和階梯設(shè)計(jì)方面對(duì)此次事故有影響嗎？

白濤：往年國(guó)慶或有官方大型活動(dòng)的時(shí)候，外灘的警戒線都拉在觀景平臺(tái)以下，所有人都不允許上觀景平臺(tái)，因此沒有發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題。上海外灘觀景平臺(tái)地形狹長(zhǎng)，陳毅廣場(chǎng)的臺(tái)階結(jié)構(gòu)，從這次事故看，不利于人群流動(dòng)。說(shuō)明在設(shè)計(jì)臺(tái)階的時(shí)候，沒有考慮到如此大的人流量。在這種有可能聚集大量人群的地方，環(huán)境設(shè)計(jì)尤為重要，包括游人的行走路線、疏散路線、應(yīng)急疏散區(qū)域等，都應(yīng)在設(shè)計(jì)時(shí)好好考慮。

中國(guó)新聞周刊：外灘人流密度是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)控的？

白濤：人流監(jiān)控圖像返回到警方指揮中心，指揮中心通過影像估算密度和人流量，這種技術(shù)在國(guó)內(nèi)已經(jīng)比較普遍。

中國(guó)新聞周刊：根據(jù)事后召開的新聞發(fā)布會(huì)，在當(dāng)晚20：30分，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)外灘人流量接近2013年燈光秀時(shí)的規(guī)模，達(dá)到了30萬(wàn)，為什么沒有采取一定的控制措施？

白濤：這個(gè)原因可能有多種，需要等待調(diào)查結(jié)果。一種可能性是前方攝像頭捕捉到的信號(hào)，指揮中心沒有及時(shí)準(zhǔn)確地分析;或者是分析出來(lái)后，預(yù)警不及時(shí)。另外，在中國(guó)，通過數(shù)據(jù)分析出來(lái)的結(jié)果往往不能作為決策的最后依據(jù)，最后做決策時(shí)還要靠領(lǐng)導(dǎo)的判斷。因此很多突發(fā)事件發(fā)生后，要層層上報(bào)，等待批示，這樣就造成了一定的滯后。

中國(guó)新聞周刊：那么國(guó)外在類似突發(fā)事件中是怎樣做的？

白濤：國(guó)外對(duì)突發(fā)性公共安全事件的應(yīng)急處理，都有相對(duì)完善的模式，比如有比較明確的分級(jí)制度，突發(fā)情況達(dá)到一定級(jí)別，應(yīng)急指揮官就有全權(quán)調(diào)動(dòng)非常規(guī)資源進(jìn)行處置，不需要向上匯報(bào)，而且這種權(quán)力受法律保護(hù)。

另外，比如在美國(guó)，一旦出現(xiàn)緊急情況，政府有關(guān)部門會(huì)向所有公民提供報(bào)警信息，直接推送到每個(gè)人的手機(jī)或其他終端上，通知哪里有災(zāi)情，往哪兒去比較安全，甚至細(xì)致到告訴你避難場(chǎng)所能容納多少人，有多少物資等信息。但中國(guó)目前的預(yù)警通報(bào)系統(tǒng)中單向、向上的，沒有向下、面向公眾的;現(xiàn)有的公眾預(yù)警處于簡(jiǎn)單的發(fā)布寒潮氣象警報(bào)一類信息，突發(fā)事件中的公眾預(yù)警幾乎沒有。

在這次外灘踩踏事故中，如果有面向公眾的預(yù)警體系，能在第一時(shí)間將外灘人流密度過大的預(yù)警信息推送到人們手機(jī)終端上，可能就會(huì)大大降低、甚至避免事故的發(fā)生。

中國(guó)新聞周刊：事故發(fā)生后，應(yīng)急預(yù)案似乎也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

白濤：這可能反映了一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是中國(guó)的應(yīng)急預(yù)案大多不切合實(shí)際。我所知道的一些情況是，中央下發(fā)一份應(yīng)急預(yù)案要求文件，里面有具體的板塊，各地就直接套用那個(gè)模板，就制定出自己的應(yīng)急預(yù)案，因此看上去都是大同小異。

但實(shí)際上，應(yīng)該根據(jù)各地的實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的、可操作的應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生情況，應(yīng)急響應(yīng)人員拿著它，立刻就知道第一步要做什么，第二部要做什么，而且之前已經(jīng)做到了訓(xùn)練有素，應(yīng)急時(shí)能夠迅速完成。這樣才能大大提高救援效率。

應(yīng)急培訓(xùn)與評(píng)價(jià)系統(tǒng)亟須改變

中國(guó)新聞周刊：從救援的角度，事故發(fā)生后，現(xiàn)場(chǎng)也是混亂不堪，擁擠失序，人群焦慮。

白濤：從事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)來(lái)看，警方并沒有事先布置應(yīng)急通道，那么出事后只能完全依靠現(xiàn)場(chǎng)警力，能做到什么程度就做到什么程度，這樣的救援是很被動(dòng)的。不過以當(dāng)晚的現(xiàn)場(chǎng)警力來(lái)看，在密度如此大的人流中能夠疏散出緊急通道，已經(jīng)很不容易了。

令人欣慰的一點(diǎn)是，事故現(xiàn)場(chǎng)普通民眾當(dāng)中有人懂得急救，比如胸外心臟按壓、人工呼吸等，在當(dāng)時(shí)起了一定作用，但懂得這些技術(shù)的人實(shí)在太少太少了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)真正有自救、互救能力的基層公民比例連2%都不到，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家的自救知識(shí)普及率達(dá)70%～80%，我們還有很大的差距。比如，如果大部分了解如何在專業(yè)救援人員到達(dá)前做好自我保護(hù)，就可以大大降低此類突發(fā)事故中的傷亡，最起碼應(yīng)知道風(fēng)險(xiǎn)在哪里，懂得趨利避害?，F(xiàn)在來(lái)看，中國(guó)民眾能夠做出正確響應(yīng)的比例還是很低的。

反觀2013年4月美國(guó)波士頓爆炸案現(xiàn)場(chǎng)，8秒鐘應(yīng)急通道就疏通出來(lái)了，18秒所有應(yīng)急通道疏通完畢，這個(gè)速度是各方面共同配合完成的，僅靠警察做不到。爆炸發(fā)生后，很多觀眾第一時(shí)間參與到救援當(dāng)中，公民的安全教育也是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家綜合軟實(shí)力的重要方面。

美國(guó)企業(yè)里面，通常有個(gè)規(guī)定，過一段時(shí)間，就把一定比例的員工抽調(diào)出來(lái)，做應(yīng)急救援培訓(xùn)，公司自己也要做應(yīng)急救援預(yù)案。在中國(guó)幾乎沒有這種文化。因此一旦發(fā)生事故，大家多是不知所措。

一個(gè)國(guó)家的抗災(zāi)能力是由多層次組成的，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都是如此。從政府、到社會(huì)、到社區(qū)、家庭、到個(gè)人，所有力量集合在一起，形成一個(gè)上中下穩(wěn)定的金字塔結(jié)構(gòu)，只有這個(gè)金字塔穩(wěn)定了，國(guó)家的抗災(zāi)、抗打擊能力才能提高。

現(xiàn)在中國(guó)的這個(gè)“金字塔”底層太薄弱了。有些基層社區(qū)，的確有應(yīng)急救災(zāi)培訓(xùn)，但都是街道干部在培訓(xùn)，沒有普通居民百姓。但在國(guó)外，做這種培訓(xùn)的組織相當(dāng)多，不僅政府組織，各個(gè)NGO、社區(qū)、教會(huì)都參與，是全體系一起發(fā)展，這樣才有力量。

中國(guó)新聞周刊：你認(rèn)為應(yīng)該如何改變這種現(xiàn)狀？

白濤：這是個(gè)復(fù)雜的問題，總的來(lái)講，現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系要改變。最簡(jiǎn)單的例子，如何進(jìn)行救災(zāi)演練。國(guó)外通常的做法是，先培訓(xùn)、訓(xùn)練，讓大家知道出了事該怎辦;其次是檢查現(xiàn)有預(yù)案，發(fā)現(xiàn)漏洞和不足，進(jìn)行修正;然后是對(duì)預(yù)案測(cè)試，看能抵抗多大程度壓力。

但中國(guó)通常不這樣做。大多是有個(gè)腳本，然后大家按著腳本“演戲”。這樣的演習(xí)到事情真正發(fā)生時(shí)，完全起不到作用。