趙原

為深入貫徹落實習近平總書記關于安全生產(chǎn)重要講話精神，全面貫徹落實新修訂的《安全生產(chǎn)法》，進一步落實應急預案管理責任，全面推動應急預案修訂優(yōu)化工作，2015年7月23日，國務院安委會辦公室發(fā)布了《關于進一步加強安全生產(chǎn)應急預案管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ穲猿謫栴}導向，以實現(xiàn)應急預案科學好用為主線，從落實應急預案管理責任、強化應急預案效能與簡化、注重應急預案實施、加強應急預案監(jiān)督管理等4個方面，對今后一個時期的應急預案管理工作提出了明確要求。為深入了解《通知》發(fā)布的背景、意義、要求重點，以及具體落實方法，本刊記者采訪了國家安全生產(chǎn)應急指揮中心信息管理部主任高雙喜，請他對《通知》進行了解讀。

記者（以下簡稱“記”）：高主任您好，2015年7月23日，國務院安委會辦公室發(fā)布了《關于進一步加強安全生產(chǎn)應急預案管理工作的通知》，請問這一通知的發(fā)布具有怎樣的意義？我國目前應急預案管理工作的現(xiàn)狀是怎樣的？企業(yè)和屬地政府的應急預案普遍存在哪些問題？

高雙喜（以下簡稱“高”）：黨的十八大報告提出，要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制。安全生產(chǎn)應急預案作為應急管理工作的重要內容之一，是落實企業(yè)和地方政府應急管理責任的重要抓手，對科學有效處置生產(chǎn)安全事故事件、加強安全生產(chǎn)應急管理工作有著重要意義。新修訂的《安全生產(chǎn)法》《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國發(fā)〔2010〕23號）和《國務院關于堅持科學發(fā)展安全發(fā)展促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉的意見》（國發(fā)〔2011〕40號）都對安全生產(chǎn)應急預案工作提出了明確的要求。

近年來，通過各地區(qū)、各有關部門和單位的共同努力，應急預案工作取得了新的進展和成效。國家安全監(jiān)管總局先后頒布了《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》（總局令第17號），推動31個省級單位印發(fā)了實施細則;頒布了國家標準GB/T 29639—2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》，印發(fā)了《安全監(jiān)管部門應急預案框架指南》等規(guī)范性文件，推動生產(chǎn)經(jīng)營單位應急預案的從無到有，初步建立起了橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。截至2014年底，全國各級各類企業(yè)共編制應急預案595.4萬個，重點行業(yè)企業(yè)、中等規(guī)模以上企業(yè)做到了應急預案全覆蓋。

但是，當前應急預案工作還存在一些問題，尤其是生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急預案的針對性、實用性和可操作性較差，應急預案的培訓、演練等工作不到位。主要表現(xiàn)在：對應急預案的重要性認識不足，未能樹立“應急預案、演練和培訓不到位就是隱患”的理念，只重視“有”不注重“用”，重預案編制、輕預案實施;企業(yè)主體責任不落實，導致應急預案編制前的危險因素辨識、風險評估工作不到位，特別是對可能造成的次生、衍生事故分析不到位，不同層級、不同種類應急預案內容存在重復;日常監(jiān)督指導不到位，對應急預案銜接要求不明確，導致政企之間在信息報告、響應分級、指揮權移交、警戒疏散等環(huán)節(jié)的處置工作存在脫節(jié);應急預案的培訓演練不到位，應急處置不當事故時有發(fā)生;執(zhí)法檢查不夠，各類安全生產(chǎn)大檢查、督查沒有把預案工作作為重要內容，專項督導、檢查少，對應急預案、演練、培訓工作督促推動、處罰力度不夠，未能形成震懾力。

正是在這樣的背景下，為深入落實新修訂《安全生產(chǎn)法》對應急預案的相關規(guī)定，使生產(chǎn)經(jīng)營單位應急預案真正發(fā)揮應有的作用，實現(xiàn)政府預案與企業(yè)預案的有機銜接，我們在廣泛調研的基礎上，從落實責任、優(yōu)化預案、加強預案實施、強化執(zhí)法等環(huán)節(jié)著手，起草了《通知》。

記：《通知》中對于應急預案管理提出了哪些新的要求？為什么要提出這些要求？有哪些需要重點注意的地方？

高：《通知》是第一次以國務院安委會辦公室文件的形式發(fā)布的關于應急預案的規(guī)范性文件，進一步明確了應急預案工作的總體要求，細化和完善了應急預案管理責任體系，突出了應急預案優(yōu)化修訂的程序和方法，注重了應急預案的實施，強化了應急預案責任追究。

關于總體目標，《通知》明確提出了“預案不完善就是隱患”的理念，有利于解決應急預案編制、實施和管理等各個環(huán)節(jié)中存在的不重視、不投入、不落實等問題，并提出了應急預案“專業(yè)化、簡明化、卡片化”的制修訂目標。

關于應急預案管理責任體系，《通知》進一步強調了企業(yè)及其主要負責人和分管負責人、各級政府安委會、各級負有安全監(jiān)管職責的部門在應急預案工作方面的責任。這些要求的提出，是貫徹落實習近平總書記“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”要求，貫徹落實新修訂《安全生產(chǎn)法》的有力舉措，是解決企業(yè)當前應急預案工作相對弱化、預案質量較差、預案實施不到位的有效途徑。

關于應急預案的優(yōu)化修訂，《通知》明確提出了應急預案制修訂必須基于風險評估和應急資源調查，必須科學確定應急響應分級標準并確保相互銜接，實現(xiàn)應急預案的專業(yè)化。同時，為推動應急預案的簡明化和卡片化，《通知》還要求企業(yè)可根據(jù)本單位的風險特點科學建立應急預案體系，簡化內容，并編制重點崗位應急處置卡。這些要求是貫徹落實《突發(fā)事件應急預案管理辦法》要求，可以有效解決當前應急預案普遍存在的“厚、虛”等問題。

關于預案實施，《通知》明確了應急預案宣傳教育和培訓的具體方法、途徑，提出了宣傳教育要“五進”（進機關、進基層、進社區(qū)、進工廠、進學校），培訓要納入“三級安全教育”和全員安全培訓;細化了應急預案演練的頻次，強化了政府專項和部門應急預案的演練。這些要求是針對當前應急預案“束之高閣”、不學、不練、不用而提出的，是確保應急預案內容內化于心、外化于行的重要舉措。

關于應急預案監(jiān)督檢查，《通知》進一步明確了應急預案備案的“分級屬地”原則，強化了執(zhí)法檢查和責任追究，特別是強調了要在應急處置評估中加強對應急預案執(zhí)行情況的檢查和評估。

記：企業(yè)和屬地管理部門在現(xiàn)有的應急預案基礎上應如何改進，以實現(xiàn)應急預案的簡明化和實用化？

高：《通知》從5個方面對應急預案的簡明化和實用化進行了要求。

一是簡化預案文本?？紤]到目前應急預案中存在大量重復性和指導性內容，《通知》明確了應急預案要以應急處置流程為主線，對應急組織機構和職責、通用措施等指導性內容盡量整合簡化。為此，企業(yè)可根據(jù)本單位風險特點，確定是否編制專項預案，小微型企業(yè)可以僅編制現(xiàn)場處置方案，大大簡化了預案文本。

二是科學建立應急預案體系?！锻ㄖ访鞔_企業(yè)發(fā)生任何突發(fā)事件，應急處置的責任人必須是企業(yè)的主要負責人和所屬的應急組織機構。

三是明確預案編制程序。針對當前部分企業(yè)應急預案簡單照搬照抄等問題，《通知》明確要求預案編制必須建立在風險評估和應急資源調查的基礎上，必須結合本單位、本企業(yè)安全生產(chǎn)風險種類和特點，切實提高應急預案的針對性。

四是強化應急預案的銜接。新修訂《安全生產(chǎn)法》明確了地方政府和企業(yè)應急預案應當相互銜接，為此，《通知》明確要求地方政府和企業(yè)應急預案增加預案銜接的內容，強化了企業(yè)與地方政府應急預案的銜接。

五是優(yōu)化應急響應標準。改變過去按照事故死亡人數(shù)與損失程度而確定的預案分級響應標準，實施按照事故危害程度是否超出企業(yè)廠區(qū)范圍、企業(yè)應急能力能否滿足應急處置需要這兩個條件來確定響應級別，切實提高應急預案的實用性。

記：企業(yè)和政府有關部門應如何強化應急預案的培訓與演練？

高：應急預案的宣教、培訓和演練，關系到企業(yè)和政府相關人員對應急預案的掌握、應用程度。為此，《通知》要求企業(yè)和有關部門，要制作通俗易懂、好記管用的宣傳資料，要借助微博、微信等媒體廣泛宣傳。同時，要充分利用安全生產(chǎn)月等重大活動開展應急預案宣傳。

屬地管理部門應當將應急預案的培訓納入安全生產(chǎn)培訓工作計劃，并組織實施本行政區(qū)域內重點生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急預案培訓工作。各類生產(chǎn)經(jīng)營單位要把培訓納入“三級安全教育”和全員安全培訓，確保預案涉及的人員熟知預案核心內容。

要建立應急預案演練相關制度，制定應急演練規(guī)劃或計劃，建立資金保障，確保政府及其部門應急預案至少每3年進行1次應急演練，企業(yè)應急預案每年至少進行1次應急演練，各類現(xiàn)場處置方案每半年至少組織1次應急演練。同時，要強化對應急演練效果的評估，撰寫應急預案演練評估報告，分析存在的問題，并對應急預案提出修訂意見。

記：加強應急預案的備案、監(jiān)管與執(zhí)法，將采取哪些新措施？

高：應急預案工作涉及多個行業(yè)，需要相關職能部門協(xié)同努力，落實責任，加強管理?！锻ㄖ芬蠼鳖A案屬地監(jiān)管機制。督促各級政府將應急預案工作納入本級安委會工作內容，定期要求，不斷督促，形成齊抓共管的格局。

理順應急預案備案工作機制。在正在修訂的《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》中，將進一步細化關于企業(yè)應急預案備案的要求，確立應急預案的分級屬地備案原則，明確各類企業(yè)應急預案的備案受理主體，并將應急預案備案作為明年工作重點進一步推動。

完善預案監(jiān)管制度。在正在修訂的《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》中，將進一步明確應急預案工作的處罰條件、金額等內容，使應急預案執(zhí)法有法可依。同時，推動地方安監(jiān)部門將應急預案執(zhí)法檢查納入執(zhí)法計劃，擴大處罰范圍，加大處罰力度，督促企業(yè)從重預案編制到重預案實施。

建立應急預案評估制度。加快研究應急預案評估方面的標準，開展應急預案定期評估試點工作，推動企業(yè)全面落實應急預案評估制度;完善事故后應急預案執(zhí)行情況的總結評估機制，明確對因預案工作不到位導致應急處置不當?shù)囊獓烂C處理，并有針對性地對典型事故開展應急預案執(zhí)行情況評估工作，形成震懾力。

記：下一步，國家安全生產(chǎn)應急指揮中心將開展哪些工作，落實《通知》中的要求？

高：首先，抓好宣貫落實。通過互聯(lián)網(wǎng)、報刊等多種媒體，采取多種形式，將《通知》迅速傳達貫徹到各地區(qū)、各有關部門和所有企業(yè)及職工，使“應急預案不到位是重大安全隱患”的意識進一步深入人心。

其次，做好示范引導。繼續(xù)推廣神華神東公司、中石化天津分公司應急預案優(yōu)化試點經(jīng)驗，在煤礦、危險化學品等行業(yè)領域全面推廣。繼續(xù)開展好油氣管網(wǎng)領域應急預案優(yōu)化工作試點，并適時在非煤礦山、冶金等行業(yè)試點，全面帶動地方應急預案優(yōu)化工作。加快修訂《安全生產(chǎn)事故災難應急預案》和9個安全監(jiān)管總局部門預案，為地方政府應急預案編制提供指導。

再次，健全應急預案制度。加快修訂《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》，制定行業(yè)標準《生產(chǎn)安全事故應急預案評審指南》，研究風險評估等相關行業(yè)標準，推動應急預案編制、管理規(guī)范化。

最后，加大執(zhí)法檢查力度。充分利用安全生產(chǎn)大檢查等活動，督促各級政府及有關主管部門、各企業(yè)要按照《通知》的要求，進一步提高應急預案工作重要性的認識，落實責任，抓好預案管理各項工作。

編輯 ? 趙 原