李萬明　劉　磊（石河子大學(xué)兵團屯墾戍邊研究中心，新疆石河子83000；石河子大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，新疆石河子83000）

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名家訪談

新疆兵團城鎮(zhèn)化：形勢、功能與布局
——訪石河子大學(xué)博士生導(dǎo)師李萬明教授

1李萬明2劉磊
（1石河子大學(xué)兵團屯墾戍邊研究中心，新疆石河子832000；2石河子大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，新疆石河子832000）

［編者按］加速兵團城鎮(zhèn)化是落實國家宏觀政策和實現(xiàn)兵團自身轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需要，兵團城鎮(zhèn)已成為發(fā)展產(chǎn)業(yè)、集聚和穩(wěn)定人口的重要載體，為兵團特殊體制與市場經(jīng)濟制度的融合發(fā)展提供了更多可能。本期，本刊邀請石河子大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院劉磊博士作為訪談主持人，就兵團城鎮(zhèn)化問題訪談了石河子大學(xué)博士生導(dǎo)師李萬明教授，李教授向我們分析了新疆兵團城鎮(zhèn)化面臨的問題和取得的成就，并指出兵團城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展、維穩(wěn)和戍邊功能。在分析兵團城鎮(zhèn)化制約因素的基礎(chǔ)上，提出了完善和優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局的路徑。

劉磊：新疆兵團的主要職能正由“屯墾戍邊”向“建城戍邊”轉(zhuǎn)變。您長期致力于兵團經(jīng)濟社會發(fā)展的研究，我們借此機會，聚焦于兵團城鎮(zhèn)化，圍繞兵團城鎮(zhèn)化面臨的形勢、功能和布局進行討論。任何改革都是從現(xiàn)實問題出發(fā)的，那么，您認為當前兵團城鎮(zhèn)化面臨的主要問題是什么？

李萬明：兵團經(jīng)過60年的屯墾，形成了現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局，其經(jīng)濟發(fā)展對原有的技術(shù)和制度產(chǎn)生嚴重的路徑依賴，重農(nóng)、輕工、輕商貿(mào)的格局依然存在。這就導(dǎo)致城鎮(zhèn)化管理上存在一系列的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，城鎮(zhèn)管理體制機制不順。兵地區(qū)域布局交叉，兵團實行計劃單列，和地方政府是不同的利益主體，很難在資源、技術(shù)、人才和市場上實現(xiàn)共享。即使在兵團內(nèi)部，各師（市）區(qū)域分散、自成體系，跨師（市）技術(shù)經(jīng)濟合作存在區(qū)位和區(qū)劃障礙，使得兵團城鎮(zhèn)化有別于一般區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律與趨勢，難以進行宏觀布局和調(diào)控。城鎮(zhèn)管理體制機制也不健全，兵團城市實行“師市合一”管理體制，但從目前實際情況來看，僅是實現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的合一，師市相互的管理權(quán)限、職責(zé)定位、行政區(qū)劃范圍還不統(tǒng)一，沒有發(fā)揮城市應(yīng)有的功能。第二，兵團城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐和集聚效應(yīng)不明顯，對人口的吸引集聚能力不強，導(dǎo)致城鎮(zhèn)經(jīng)濟缺乏活力，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。但是兵團各師筑城快于建城，使得空城化現(xiàn)象特別突出。第三，城鎮(zhèn)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)不完善。目前已建城鎮(zhèn)在供水、供熱、供電、排水、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施方面尚顯不足，教育醫(yī)療、文化體育和養(yǎng)老保險等公共服務(wù)方面的發(fā)展力度不夠?，F(xiàn)有的服務(wù)體系難以滿足城鎮(zhèn)居民日常生活和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，影響了兵團城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和進程。

劉磊：近幾年“建城戍邊”政策極大地提高了兵團城鎮(zhèn)屯墾戍邊的能力。您認為兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了哪些成就？

李萬明：新疆兵團“屯墾戍邊”60年轉(zhuǎn)變成為“建城戍邊”，這是與當下國內(nèi)外發(fā)展大環(huán)境有著密切聯(lián)系的。兵團城鎮(zhèn)化水平2015年預(yù)計提升到67%左右，最鮮明的成就是兵團城鎮(zhèn)體系日趨完善。兵團現(xiàn)已擁有小城市8座（石河子市、阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、鐵門關(guān)市、北屯市、雙河市和可克達拉市）、計劃新建城市4座（昆玉市、胡楊河市、小白楊市和紅星市）以及37個重點城鎮(zhèn)和137個一般集鎮(zhèn)，已經(jīng)形成以兵團城市—墾區(qū)中心鎮(zhèn)—一般團場城鎮(zhèn)—中心連隊居住區(qū)（社區(qū)）為主體的城鎮(zhèn)體系。其次是各團場職工的生活條件得到極大的改善?！笆濉逼陂g，在國家和相關(guān)部委的大力支持下，兵團黨委高度重視，把保障性安居工程建設(shè)作為最大民生工程和城鎮(zhèn)化重要抓手全力推進，建設(shè)規(guī)模和速度前所未有。民生方面，科、教、文、衛(wèi)和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體現(xiàn)發(fā)展迅速，兵團城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)能力迅速提升。兵團城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入由2010年的14559元增加到2014年的27558元，年均增長率達到13.6%。無論是在人居環(huán)境還是收入水平上都得益于兵團城鎮(zhèn)化的發(fā)展，提高了職工群眾的歸屬感和幸福感，增強了兵團的凝聚力和向心力。

劉磊：必須承認，兵團城鎮(zhèn)化在面臨這么多難題的情況下依然取得了非常大的成就。您認為在這份成績中，兵團城鎮(zhèn)化主要受益于哪些優(yōu)惠政策？

李萬明：兵團城鎮(zhèn)化取得的一系列成績和黨中央、國務(wù)院的優(yōu)惠政策是不可分割的。黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注新疆的發(fā)展與穩(wěn)定，在第二次中央新疆工作座談會上明確了新疆工作的指導(dǎo)思想、基本要求、主攻方向，對當前和今后一個時期新疆工作作了全面部署。在城鎮(zhèn)化建設(shè)上要求改善民生提高就業(yè)，堅持教育優(yōu)先，注重培養(yǎng)人才，更好的發(fā)展壯大兵團。

早在2001年實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加上我國最近實施的西向開放戰(zhàn)略，使得新疆的區(qū)位劣勢有了明顯的改變。在與中亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)交往中，新疆轉(zhuǎn)身成為“橋頭堡”。2010年，全國19省市開展對口支援新疆工作，在人才、技術(shù)、管理、資金等全方位對口支持新疆，兵團的十二個師分別得到北京、廣東、江蘇等發(fā)達省市的援建。援疆工作的重點內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、干部與人才培訓(xùn)等工作，這都將有利于從產(chǎn)業(yè)、人才等多方面加強對兵團城鎮(zhèn)化的推動。

國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與資源開發(fā)戰(zhàn)略布局，為兵團資源（棉花、番茄等特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)）和能源（煤等）型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新的契機，產(chǎn)業(yè)鏈一體化的布局政策使得兵團在進行生產(chǎn)經(jīng)營中極大地提高了經(jīng)營效率，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，為兵團城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供一定的助力。

總之，新疆兵團地處我國西北邊陲，部分農(nóng)牧團場生態(tài)環(huán)境差、氣候條件惡劣，幾乎不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，邊境團場交通不便、人煙稀少，根本無法發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不協(xié)調(diào)。如果沒有各級政府的大力支持，兵團城鎮(zhèn)化和職工群眾的生活水平根本無法取得現(xiàn)有的成績。

劉磊：根據(jù)您的研究，要想更高質(zhì)量地促進兵團城鎮(zhèn)化建設(shè)，面臨著哪些制約因素？請您對此做出進一步的闡釋。

李萬明：我認為制約兵團整體城鎮(zhèn)化的因素是多方面的，主要在以下幾個方面：

第一，城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)變滯后。“師市合一”、“團鎮(zhèn)合一”體制有待探索完善，團場城鎮(zhèn)（非建制鎮(zhèn)）社會管理主體和公共服務(wù)主體缺失，團場城鎮(zhèn)現(xiàn)行管理體制與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求不相適應(yīng)；城鎮(zhèn)經(jīng)營管理機制不健全，社會化、專業(yè)化的服務(wù)組織缺失，管理人才缺乏，管理方式落后。農(nóng)牧連隊人口向團場城鎮(zhèn)社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)連隊實施轉(zhuǎn)型發(fā)展政策措施缺乏針對性，進展緩慢，實際成效不明顯。

第二，推進區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展機制不健全。團場城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)模式單一，存在“小而全”、“小而散”的問題，并且團場各自為戰(zhàn)，存在重單個城鎮(zhèn)建設(shè)輕區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的問題，“集群”、“互補”、“融合”發(fā)展的意識不強，區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢沒有有效發(fā)揮；產(chǎn)業(yè)項目、公共服務(wù)設(shè)施低水平重復(fù)建設(shè)嚴重，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌機制，難以構(gòu)建統(tǒng)一市場和公共服務(wù)體系，依然沒有發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

第三，城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后于城鎮(zhèn)化進程。兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展中住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈強力快進之勢，按居住地統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率已達64%，城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后于城鎮(zhèn)化進程，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)集聚還未形成，吸納勞動力能力較弱，不能滿足團場剩余勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐的需求。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量的比重過低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)城融合度低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)的支撐作用不強。由于缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)對人口的吸引集聚能力不強，導(dǎo)致城鎮(zhèn)經(jīng)濟缺乏活力，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。

第四，團場城鎮(zhèn)職工群眾的市民化水平還很低。兵團現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)速度滯后于住房建設(shè)和人口轉(zhuǎn)移的速度；城鎮(zhèn)居民的文明素質(zhì)提升滯后于城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展；市政服務(wù)種類不健全，各類公共服務(wù)難以滿足職工群眾物質(zhì)文化的需求，難以達到全覆蓋、常態(tài)化、規(guī)范化的要求。困難職工家庭住房問題還沒有很好解決，還有相當一部分職工群眾住在棚戶區(qū)，在城市的部分外來務(wù)工人員還沒有納入保障范圍，生活條件亟待改善。

第五，兵團整體“北強南弱”。多數(shù)城市、團場城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、人口、第二、三產(chǎn)業(yè)主要集中在條件較好的天山北坡一帶，天山以南只有四個師57個農(nóng)牧團場，人口和經(jīng)濟總量分別占南疆的6.8%和13.7%，與新形勢下維穩(wěn)戍邊的要求不相適應(yīng)。

劉磊：習(xí)總書記在考察新疆和兵團時強調(diào)：新形勢下，兵團工作只能加強，不能削弱。使兵團真正成為安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產(chǎn)力和先進文化的示范區(qū)。那么，您認為兵團的城鎮(zhèn)發(fā)展是如何承擔其功能的呢？

李萬明：我認為兵團城鎮(zhèn)既具有城鎮(zhèn)的一般功能，亦具有維穩(wěn)戍邊的特殊功能。第一次新疆工作座談會時，我就提出兵團應(yīng)構(gòu)建以城鎮(zhèn)化為平臺、新型工業(yè)化為支撐、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的“三化”發(fā)展格局，現(xiàn)在來看“三化”建設(shè)極大促進了兵團的社會經(jīng)濟發(fā)展，完善了兵團屯墾戍邊功能。兵團城鎮(zhèn)按一般功能分類主要分為三種：一是中小城市，按照“一師一市”的布局，建成師市政治、經(jīng)濟、文化中心。二是墾區(qū)中心城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)），在大型墾區(qū)建設(shè)一批建制鎮(zhèn)，形成墾區(qū)的經(jīng)濟文化中心，在兵團城鎮(zhèn)體系中起著承上啟下的作用。三是一般團場城鎮(zhèn)（非建制鎮(zhèn)），按照“一團一鎮(zhèn)”的布局，每個團場團部都形成一個非建制鎮(zhèn)，形成基層團場的政治經(jīng)濟文化中心。

按特殊功能分類主要分為以下三種：一是經(jīng)濟發(fā)展型城鎮(zhèn)，主要功能是集聚產(chǎn)業(yè)，改善民生，支撐區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。二是維穩(wěn)型城鎮(zhèn)，主要承擔集聚產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮“大熔爐、穩(wěn)定器”的功能，是優(yōu)化新疆人口結(jié)構(gòu)、促進各民族融合發(fā)展、文化戍邊的重要載體。三是戍邊型城鎮(zhèn)，主要承載和穩(wěn)定邊境團場人口，實現(xiàn)“存在即戍邊”的政治軍事功能。

劉磊：“十三五”期間，新疆和兵團的發(fā)展都面臨著新形勢和新機遇，您認為兵團應(yīng)該如何完善和優(yōu)化城鎮(zhèn)布局？

李萬明：目前，兵團管理的城市8個，建制鎮(zhèn)6個。“兵團管轄城市、墾區(qū)中心城鎮(zhèn)、一般城鎮(zhèn)、中心連隊社區(qū)”的發(fā)展格局已初步形成。在十三五期間，要形成由12座城市（其中新建4座城市）、20個墾區(qū)中心城鎮(zhèn)（其中新設(shè)立建制鎮(zhèn)10-15座）、134個一般團場城鎮(zhèn)、100個中心連隊居住區(qū)（社區(qū)）構(gòu)成的兵團城鎮(zhèn)體系。完成800個連隊功能轉(zhuǎn)換。具體來說，可以從以下幾個方面完善和優(yōu)化城鎮(zhèn)布局。

首先，優(yōu)化和提升現(xiàn)有城市。石河子市要以“創(chuàng)新升級、打造品牌”為導(dǎo)向，以建設(shè)全國第三批智慧城市為契機，以爭創(chuàng)全國衛(wèi)生城市為目標，推進產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等水平全面升級，增強在全國和新疆的影響力，成為自治區(qū)及兵團推進跨越式發(fā)展和長治久安的領(lǐng)頭雁以及經(jīng)濟繁榮、生態(tài)宜居、文明富裕的全疆重要城市。加快人口聚集，爭取“十三五”末達到人口50萬以上的中等城市。

阿拉爾、圖木舒克、五家渠以“提升品味、改善環(huán)境”為導(dǎo)向，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升公共服務(wù)設(shè)施水平，營造良好的人居環(huán)境，增強區(qū)域輻射帶動力。

北屯、鐵門關(guān)、雙河市、可克達拉市以“完善功能，做特做強”為導(dǎo)向，加強與地方政府的銜接，盡快健全城市消防、物價、工商等機構(gòu)，完善城市功能；遵循“先地下、后地上、適度超前”的原則，推進市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強集聚人口、產(chǎn)業(yè)的吸引力。

其次，積極培育新建城市與中心城鎮(zhèn)?？茖W(xué)規(guī)劃第十四師昆玉、第七師胡楊河、第九師小白楊、第十三師紅星等擬設(shè)市的發(fā)展。優(yōu)先加快第六師芳草湖農(nóng)場正繁戶鎮(zhèn)、第八師134團下野地鎮(zhèn)、第九師168團烏什水鎮(zhèn)、第十三師黃田農(nóng)場黃田鎮(zhèn)等規(guī)劃建設(shè)?；緦崿F(xiàn)“一師一市”建市目標。按照小城市標準，合理確定城市區(qū)域、發(fā)展方向、發(fā)展重點，加強墾區(qū)中心城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸納墾區(qū)內(nèi)部人口、產(chǎn)業(yè)、項目向墾區(qū)中心城鎮(zhèn)集聚，提高中心城鎮(zhèn)承載能力。

再次，大力支持戰(zhàn)略支點型城鎮(zhèn)。按照“兩周一線”發(fā)展戰(zhàn)略布局，壯大南疆兵團力量，打造天山北坡墾區(qū)發(fā)展高地，提升邊境墾區(qū)戍邊實力，推動兵地融合發(fā)展，構(gòu)建發(fā)揮兵團維穩(wěn)戍邊特殊作用的區(qū)域發(fā)展新格局。主要在以下三個方面下功夫：一是壯大南疆兵團力量，形成生態(tài)宜居的維穩(wěn)型城鎮(zhèn)帶。根據(jù)兵團在南疆的整體戰(zhàn)略布局，重點建設(shè)“維穩(wěn)型城鎮(zhèn)帶”，形成4個城市，6 至8個中心鎮(zhèn)，若干個一般城鎮(zhèn)的維穩(wěn)型生態(tài)宜居城鎮(zhèn)格局。完善兵團在南疆戰(zhàn)略布局。兵地聯(lián)手在314、315國道沿線，密實維穩(wěn)力量布局。在于田縣新建拉依蘇農(nóng)場兵地聯(lián)合體，擴建莎車農(nóng)場，提升224團、伽師總場、東風(fēng)農(nóng)場、紅旗農(nóng)場、4團、37團的規(guī)模和水平；新建昆玉市，做特做強阿拉爾、鐵門關(guān)、圖木舒克市，推進處于交通樞紐、戰(zhàn)略支點重要的33團、36團、38團、45團、4團、5團、6團、伽師總場、莎車農(nóng)場等設(shè)立建制鎮(zhèn)，初步形成重點維穩(wěn)地區(qū)有兵團城鎮(zhèn)，314、315國道沿線有團場支點的戰(zhàn)略格局，逐步使其成為“各民族融合發(fā)展的大熔爐”。二是打造天山北坡兵團城鎮(zhèn)帶，形成兵團經(jīng)濟發(fā)展高地。以國家加快天山北坡經(jīng)濟帶和烏昌石城市群發(fā)展為契機，推動天山北坡墾區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制機制創(chuàng)新。位于天山北坡經(jīng)濟帶的第六師、第七師、第八師、第十二師區(qū)位優(yōu)勢明顯，綜合經(jīng)濟實力較強，可以作為兵團城鎮(zhèn)帶優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域，形成“三市（五家渠、石河子、胡楊河）、多鎮(zhèn)（共青團、芳草湖、新湖、三坪、下野地、莫索灣等）”的兵團城鎮(zhèn)帶樣板區(qū)，逐步使其成為“先進生產(chǎn)力與先進文化”的示范區(qū)。三是推進邊境團場城鎮(zhèn)化進程，建立戍邊型城鎮(zhèn)帶。繼續(xù)利用國家對邊境團場扶持的政策，重點推進第四師、第五師、第六師、第九師、第十師、第十三師的邊境團場城鎮(zhèn)建設(shè)進程，堅持集聚外來人口與穩(wěn)定現(xiàn)有人口相結(jié)合，發(fā)揮緊鄰口岸發(fā)展優(yōu)勢，使其更有效地履行“屯墾戍邊”（存在即戍邊）的職能，加快建設(shè)建城戍邊的戰(zhàn)略支點城鎮(zhèn)。根據(jù)戍邊需要，對58個邊境團場進行規(guī)劃整合，選擇適當?shù)囊痪€邊境團場城鎮(zhèn)，采取扶持措施加強其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居住和生活條件，穩(wěn)定戍邊人口。由于受以團場為單位的屯墾行政建制和新疆荒漠綠洲社會形態(tài)的影響，兵團墾區(qū)的邊境團場，以生態(tài)宜居及屯墾戍邊為歷史使命，建設(shè)一批戍邊型軍墾小鎮(zhèn)，建成“一團一鎮(zhèn)”的格局。邊境團場實行團連兩級管理體制，場部小城鎮(zhèn)不僅是團場屯墾戍邊的指揮部，也是局部墾區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心。而連隊不僅不能撤銷，還要納入團連一體化建設(shè)中來，合理地布局在邊境一線，形成“一場一鎮(zhèn)，一鎮(zhèn)多區(qū)”的城鎮(zhèn)化管理格局。

最后，同步推進團場一般城鎮(zhèn)及中心連隊（居住區(qū)）的發(fā)展。一般團場城鎮(zhèn)化建設(shè)，要堅持因地制宜、適度集中、特色鮮明原則?，F(xiàn)有人口1萬人以下的場鎮(zhèn)，要按照建制鎮(zhèn)的標準，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚、人口聚集，建成“場鎮(zhèn)合一”的兵團建管城鎮(zhèn)（非建制鎮(zhèn)）。現(xiàn)有人口3000人以上的場鎮(zhèn)，形成宜業(yè)宜居的兵團特色生態(tài)小鎮(zhèn)。推進連隊轉(zhuǎn)型發(fā)展，完成800個連隊功能轉(zhuǎn)換。

（責(zé)任編輯：管仲）

李萬明（1960-），男，新疆吉木薩爾人，石河子大學(xué)兵團屯墾戍邊研究中心教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：綠洲生態(tài)經(jīng)濟，農(nóng)墾企業(yè)管理，區(qū)域創(chuàng)新；劉磊（1988-），男，山東蘭陵人，博士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，農(nóng)墾企業(yè)管理。