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隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，居民的出行需求也在逐漸增加，城市的交通擁堵問題日益加劇，完善我國的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)前亟需解決的民生問題之一。雖然我國軌道交通網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃也在逐年遞增，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國的軌道交通網(wǎng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)還有很大的空間。

PPP（Public-Private-Partnership）模式在我國城市軌道交通領(lǐng)域已進(jìn)行了實(shí)踐探索，并已略見成效，例如北京地鐵4號線和深圳地鐵4號線等。但是，對于城市軌道交通這樣的大型工程項(xiàng)目，項(xiàng)目投資大、周期長、收益回收慢，采用PPP模式又導(dǎo)致參與方眾多、流程多，風(fēng)險因素更加復(fù)雜，在實(shí)踐過程中也有很多失敗案例。因此，識別和應(yīng)對影響城市軌道交通PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險是項(xiàng)目成功的重要保證。

關(guān)鍵風(fēng)險因素

城市軌道交通PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險主要包括政治與法律風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、招標(biāo)與融資風(fēng)險、合作與信用風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、安全與環(huán)境風(fēng)險等。

政治與法律風(fēng)險

政治風(fēng)險指的是因政府的行為而造成項(xiàng)目產(chǎn)生損失或失敗的風(fēng)險，包括在特許期內(nèi)相關(guān)政策不穩(wěn)定、由于某種政治原因?qū)?xiàng)目進(jìn)行國有化或征用、政府部門辦事效率低下、授權(quán)或許可的審批程序復(fù)雜冗長、支付不及時、政府官員貪污腐敗等。政治風(fēng)險可能影響項(xiàng)目選址、建設(shè)、運(yùn)營、移交的全過程。

此外，項(xiàng)目還可能存在法律完備性與變更方面的風(fēng)險。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)還不健全，由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律法規(guī)很容易導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、合同協(xié)議的有效性、市場需求、產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)等發(fā)生變化，從而損害項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗。

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是指由于通貨膨脹、利率、匯率、外匯、稅收等因素的變化給項(xiàng)目帶來損失的風(fēng)險。例如，宏觀經(jīng)濟(jì)的變化引起貨幣貶值、工資和物價水平波動、建設(shè)運(yùn)營成本增加等，從而使投資者無法按期收回預(yù)期投資。在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，利率的波動會直接或間接地影響項(xiàng)目收益，投資方如果將浮動利率作為融資依據(jù)，利率一旦上升，項(xiàng)目的成本就會跟著上升。如果以固定利率來融資，一旦利率下降，機(jī)會成本就會提高。匯率的波動也會對項(xiàng)目造成影響。

不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險指的是項(xiàng)目參與者在簽訂合同前無法采取有效措施進(jìn)行防范，發(fā)生時又無法克服或回避的風(fēng)險，包括自然、政治、社會等方面。不可抗力風(fēng)險事件可概括為兩類：一類是非意外事件，例如戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、核輻射、罷工、政府干預(yù)和沒收等；另一類是可保險的意外事件，例如地震、洪水和火災(zāi)等。不可抗力風(fēng)險事件一旦發(fā)生，往往會對項(xiàng)目造成致命的打擊，項(xiàng)目公司無法控制這些風(fēng)險，只能同政府簽訂一些補(bǔ)償協(xié)議或者通過投保的方式將此類風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司。

招標(biāo)與融資風(fēng)險

在項(xiàng)目招標(biāo)時，可能會有競爭不充分的風(fēng)險，由于招投標(biāo)程序不合理、招標(biāo)項(xiàng)目信息不充分、競標(biāo)者不足、競標(biāo)者的不規(guī)范行為等使得無法通過招標(biāo)選擇到有能力的競標(biāo)人。而且，由于城市軌道交通PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金需求量巨大，為完成PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)工作，項(xiàng)目公司成立后通常需要進(jìn)行大量融資，而融資存在兩方面的風(fēng)險：一方面，如果無法獲得項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，將導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)無法順利進(jìn)行；另一方面，不合理的融資結(jié)構(gòu)可能導(dǎo)致融資成本增加、資金到位不及時等問題。

合作與信用風(fēng)險

合作風(fēng)險是指由于合同參與方之間職權(quán)分配不合理、責(zé)任界定不清晰、風(fēng)險分擔(dān)不合理以及合同履行過程中隨著項(xiàng)目環(huán)境變化可能發(fā)生的合同變更等使得參與方之間合作效率低下、遇到問題相互扯皮甚至難以維持合作關(guān)系。在合作中，也可能會出現(xiàn)政府對PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行越權(quán)干預(yù)的問題。

信用風(fēng)險主要包括政府部門違約風(fēng)險、私人部門違約風(fēng)險及第三方違約風(fēng)險，是指政府部門、私人部門或者其他參與方不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接的損失。要衡量和評價信用風(fēng)險承擔(dān)，需要提供項(xiàng)目參與者的資金能力和技術(shù)、資信狀況、以往的管理水平和表現(xiàn)等信息。

技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險是指由于項(xiàng)目技術(shù)方案不成熟、施工和設(shè)備質(zhì)量無法滿足預(yù)期要求而導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營困難甚至失敗的風(fēng)險。

技術(shù)風(fēng)險主要存在于設(shè)計(jì)和建設(shè)施工兩方面。在設(shè)計(jì)階段，由于政府部門改變招標(biāo)時已定的設(shè)計(jì)方案，會導(dǎo)致項(xiàng)目工期延長、設(shè)計(jì)費(fèi)用增加等。而且，設(shè)計(jì)文件存在錯誤、表述不清、設(shè)計(jì)誤差、不符合技術(shù)規(guī)范、勘察數(shù)據(jù)不詳實(shí)、可行性研究工作量深度不夠等因素也會導(dǎo)致項(xiàng)目的施工無法高效有序進(jìn)行，或使項(xiàng)目建成后不能滿足預(yù)定的功能。

城市軌道交通PPP項(xiàng)目的施工難度往往較大，風(fēng)險也就較高。一方面，由于意外事件或合同當(dāng)事人雙方都不必對其負(fù)責(zé)的第三者行動，造成工程建設(shè)中的設(shè)備、材料、建設(shè)中的建筑物、構(gòu)筑物、承包方施工所用的工具和機(jī)械的滅失或損壞。另一方面，由于技術(shù)不可靠、施工和設(shè)備質(zhì)量不過關(guān)等而引起問題。

運(yùn)營風(fēng)險

運(yùn)營風(fēng)險主要指運(yùn)營過程中各項(xiàng)管理工作可能出現(xiàn)的風(fēng)險，以及產(chǎn)品價格和供應(yīng)量隨著市場需求變化而產(chǎn)生變動所帶來的風(fēng)險，包括票價、客流量、服務(wù)質(zhì)量、成本超支、動力及材料供應(yīng)、設(shè)備維護(hù)等方面。

票價風(fēng)險指的是由于城市軌道交通定價不合理或者票價調(diào)整無彈性（不自由或不及時）導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)營收入不如預(yù)期。客流量風(fēng)險指的是運(yùn)營的實(shí)際客流量與約定的預(yù)計(jì)客流量之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險。項(xiàng)目的票價機(jī)制和服務(wù)水平是客流風(fēng)險的重要影響因素。合理的票價和靈活多樣的票價體系可以使項(xiàng)目收益增加。

安全與環(huán)境風(fēng)險

安全風(fēng)險是指由于安全管理制度存在缺陷、設(shè)計(jì)人員及監(jiān)督人員行為不規(guī)范，以及施工人員無安全意識、違章操作機(jī)械等原因造成安全事故而給項(xiàng)目帶來損失。

環(huán)境風(fēng)險是指因?yàn)閲?yán)格的環(huán)境保護(hù)立法而導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營效率降低、生產(chǎn)成本增加，或者需要增加投資改善項(xiàng)目的運(yùn)營，甚至無法繼續(xù)運(yùn)營項(xiàng)目的風(fēng)險。在城市軌道交通項(xiàng)目的施工過程中，需要采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，預(yù)防施工過程中的噪聲污染、建筑垃圾的污染、水污染等。

風(fēng)險應(yīng)對策略

在推動基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革進(jìn)程中，政府不應(yīng)簡單地簡化審批手續(xù)，而是應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目各參與方平等互惠、分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，推動項(xiàng)目財務(wù)的透明化，提高經(jīng)營和管理的效率。為保證城市軌道交通PPP項(xiàng)目的成功，政府和私人部門在運(yùn)作此類項(xiàng)目時，應(yīng)從以下5個方面規(guī)避和應(yīng)對風(fēng)險。

（1）政府應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)通過招投標(biāo)、競爭性談判等競爭方式進(jìn)行特許權(quán)的授予和特許權(quán)協(xié)議的簽訂，從資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、管理能力、報價、建設(shè)和運(yùn)營方案設(shè)計(jì)等多方面綜合優(yōu)選特許商，依據(jù)自身資源和能力，以及相關(guān)法律法規(guī)，確保有能力履行對特許經(jīng)營者做出的承諾，抓緊完善PPP模式立法，規(guī)范PPP模式實(shí)踐。

私人部門應(yīng)對銀行、保險公司、施工企業(yè)、供應(yīng)商等利益各方進(jìn)行全面深入的了解，準(zhǔn)確預(yù)測市場需求，完善合同條款，確保合同的合法性、合規(guī)性、合理性。私人部門還可在合同中約定政策變更導(dǎo)致?lián)p失的補(bǔ)償條款。

（2）對于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，政府和私人部門可以在特許經(jīng)營協(xié)議中約定風(fēng)險應(yīng)對條款。例如，當(dāng)通貨膨脹率達(dá)到一定水平時，政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或允許票價進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；采用固定利率和浮動利率相結(jié)合的方式規(guī)避利率風(fēng)險；政府在特許經(jīng)營協(xié)議中做出匯率保證，當(dāng)匯率的變化超出約定幅度，雙方分擔(dān)匯率損失。

（3）發(fā)揮政府和私人部門的積極能動性，做好項(xiàng)目的前期論證。對于擁有良好專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)豐富的政府和私人部門而言，應(yīng)保持客觀、公正的態(tài)度進(jìn)行參數(shù)估計(jì)，預(yù)測城市軌道交通PPP項(xiàng)目客流量。而對于不具備上述能力的政府和私人部門，可以聘用第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行客流量預(yù)測，增強(qiáng)軌道交通PPP項(xiàng)目客流量預(yù)測的準(zhǔn)確性。通過專家訪談、咨詢，針對關(guān)鍵的風(fēng)險因素制定公平的分擔(dān)機(jī)制與合理的應(yīng)對措施。

（4）明確工程技術(shù)和施工、項(xiàng)目運(yùn)營等方面的時間、成本、質(zhì)量要求，在特許權(quán)協(xié)議中約定發(fā)車時間和間隔、人員配置、車輛和軌道維修等運(yùn)營方案的具體要求，風(fēng)水電系統(tǒng)、防火系統(tǒng)、檢售票系統(tǒng)、信號系統(tǒng)、環(huán)境和設(shè)備監(jiān)控系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)的關(guān)鍵設(shè)備型號和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，施工進(jìn)度安排等關(guān)鍵條款和相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)條款。在協(xié)議中約定項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營變更的通知、答復(fù)、確認(rèn)、批準(zhǔn)、實(shí)施等流程和期限，工程變更引起的工期延誤和費(fèi)用處理原則，還要約定初始票價制定、后期調(diào)價以及政府補(bǔ)償?shù)木唧w依據(jù)和方式。

私人部門應(yīng)當(dāng)制定有效的票價策略，進(jìn)行完善的站點(diǎn)設(shè)計(jì)，提高軌道交通運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量，增加客流量。對于市場需求預(yù)測不準(zhǔn)確引起的客流量風(fēng)險，分擔(dān)主體應(yīng)以私人部門為主、政府為輔。同時，考慮到軌道交通市場需求的變化難以預(yù)測且運(yùn)營周期長、發(fā)生變化的可能性大等情況，政府和私人部門可適當(dāng)約定損失補(bǔ)償或收益分配方案，并且應(yīng)在特許權(quán)協(xié)議中協(xié)商確定具體范圍和額度。

（5）建立科學(xué)的補(bǔ)貼模式、清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則?？茖W(xué)的補(bǔ)貼模式不僅要兼顧項(xiàng)目收益風(fēng)險，還要兼顧政府或有負(fù)債問題，同時還要兼顧對私人部門的激勵與約束。建議采取“總額控制、分項(xiàng)考核、超虧不補(bǔ)、減虧分成”的虧損補(bǔ)貼模式。

城市軌道交通PPP項(xiàng)目的風(fēng)險是政府和私人部門關(guān)注的重要內(nèi)容，對項(xiàng)目運(yùn)作的成敗有著重要影響。雙方應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目的前期論證，充分考慮社會公眾的利益，從長遠(yuǎn)的眼光識別風(fēng)險并采取應(yīng)對措施，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。P