馮革宇

(遼寧省省直工程項目管理辦公室，遼寧 沈陽 110013)

0 引言

事業(yè)單位型代建單位對政府投資項目造價有管控之責，隨著《關(guān)于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》自2015 年1 月1 日起施行，將對投資失控問題起到硬約束，所以，無論從不影響投資效益、浪費國家財力的國家需要，還是從提升各參建單位工作效率，盡職盡責的崗位工作需要，都要做好造價管理工作，避免出現(xiàn)政府投資項目造價決算超預算的情形。本文就施工招投標階段造價管理存在的問題和對策進行探討，旨在為事業(yè)單位型代建單位的造價控制工作提供有益幫助。

1 項目招投標階段造價管理存在的問題

(1)代建單位選取合作單位的模式差異。對勘察設(shè)計、施工、設(shè)備和材料采購等選取模式的不同，會導致后續(xù)造價控制工作方式的不同，對政府投資項目造價產(chǎn)生影響。

(2)選用的施工單位資質(zhì)等級超過項目本身要求的資質(zhì)等級。如果業(yè)主和代建單位選擇的施工單位資質(zhì)等級超過其代建的項目本身要求的資質(zhì)條件，那么施工單位取費標準高勢必會造成投資的提高。

(3)工程招標管理工作存在各種干擾。地區(qū)和行業(yè)保護主義思想存在，出現(xiàn)了人為干擾因素和行政干預現(xiàn)象，另外還存在個別招標代理機構(gòu)對招投標過程搞暗箱操控，從中漁利。

(4)招標文件的編制質(zhì)量較低。

1)最低價中標的市場現(xiàn)狀導致投標單位走“低價中標，高價索賠”之路，招標文件中未對不平衡報價采取防范措施，限制不平衡報價工作不實。

2)采用模擬工程量清單招標時，模擬樣本選取相似度問題，清單存在錯、漏、重等。比如某項目的外墻裝飾工程招標的工程量清單沒有對架子或是吊籃等措施項目的相關(guān)招標進行描述。又如存在項目特征描述不準確，材料設(shè)備的暫估價和品牌的給定過于寬泛等問題［1］。

3)專業(yè)工程項因無二次深化設(shè)計圖，只能以暫定金額列項計入，未經(jīng)投標的競價，單價確定依據(jù)不充分，另外和實際施工時的工程變更因素產(chǎn)生疊加效果，造成造價失控。比如某醫(yī)療項目醫(yī)療用房對手術(shù)室空調(diào)等級由萬級變百級的調(diào)整，病房單人間變雙人間，中心供氧系統(tǒng)點位數(shù)量的增多，DSA 室原為預留現(xiàn)變?yōu)閱⒂枚紩斐稍靸r大幅增加。

4)有暫估價項目時，對暫估價、暫定價、新增綜合單價如何認定約定不清、描述模糊造成爭議和糾紛。

5)造價單位沒有發(fā)現(xiàn)施工圖設(shè)計的不完整、不準確、重漏等問題，直接降低了工程量清單編制質(zhì)量，從而影響招標文件的編制質(zhì)量。

(5)合同管理工作中存在漏洞。

1)與各參建單位簽訂的合同文本不完備、內(nèi)容不全面、條款不清晰，缺乏嚴謹性、可操作性。比如某工程項目合同條款:“因承包人的原因在本合同約定的竣工日期未按要求完成施工，每延期一日按合同價款的千分之五向發(fā)包人支付遲延違約金?！边@條未明確違約金的上限，發(fā)生工期違約時處理起來存在爭議，所以合同條款應清晰、明確。

2)施工合同對綜合單價調(diào)整、措施費用計取、變更簽證程序等內(nèi)容約定不明確。比如某工程合同條款:“國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的計價辦法，省、市政府相關(guān)文件及省、市工程造價管理部門的有關(guān)文件?！逼渲形疵鞔_結(jié)算執(zhí)行的文件出臺的時段等內(nèi)容，所以結(jié)算期限越長存在爭議問題就會越多。

3)合同管理水平低，合同執(zhí)行過程中管理不嚴，如合同條款“項目經(jīng)理、技術(shù)負責人及其他管理人員必須與投標文件一致，未經(jīng)招標人的書面允許，承包人不得更換投標項目經(jīng)理。承包人未經(jīng)招標人許可更換項目經(jīng)理，處承包人80萬元/人次的違約金。”市場現(xiàn)狀是投標的項目經(jīng)理往往不能履約到位，業(yè)主單位也往往被動接受現(xiàn)實，缺乏操作性的合同條款形同虛設(shè)。又如變更、簽證辦理不及時、不規(guī)范，導致項目后期出現(xiàn)大量的變更和索賠，造成投資增加。對工期被迫延長或停工后造成投資增加的風險防范沒有針對性、預見性、操作性。

4)代建單位的招標文件編制和合同管理工作脫節(jié)，合同起草過程中造價單位往往對項目的合同管理沒有專人負責，合同管理力量相對薄弱。

2 應采取的具體措施

(1)注重項目建設(shè)的頂層設(shè)計。

1)代建單位要在平行發(fā)包、總分包、聯(lián)合承包、合作承包、設(shè)計采購施工交鑰匙工程總承包、CM 承包 (階段式承包)、伙伴關(guān)系(Partnering)承包等幾種模式中按項目特點和市場現(xiàn)狀選取最適合本項目的建設(shè)模式。

2)要根據(jù)代建項目的特點和需要，合理確定資質(zhì)等級要求。

3)可爭取主管部門批準，對造價、進度、質(zhì)量、安全分方向聘用資信好的項目管理公司或工程監(jiān)理公司進行分方向的專項管理。

4)項目組的組建要把政府工程造價管理機構(gòu)納入進來，選派精通土建、機電專業(yè)的造價人員，常駐現(xiàn)場，進行項目全過程造價咨詢服務工作。

(2)嚴格招投標管理，防范人為因素干擾。

1)政府等部門嚴把招標方式審定關(guān)，法定公開招標的不要批準邀請，能采用電子評標的不采用紙質(zhì)評標。

2)建立合作單位信譽評分機制，形成短名單，擇優(yōu)選取招標代理機構(gòu)。

3)采取電子評標時，做好評標專家信息保密工作，建議相關(guān)部門對評標過程的一切活動全程監(jiān)控記錄，選用高清監(jiān)控設(shè)備，進行全覆蓋、無死角監(jiān)控，從評標人員、工作人員進入評標大樓到離開評標大樓進行全程有聲監(jiān)控。

4)評標前要做好以下兩方面工作:第一，要提高招標信息發(fā)布透明度，讓更多潛在投標人獲取招標信息，參加投標;第二，要進行資格預審，嚴格資格審查，對投標人的經(jīng)濟糾紛、合同履行等情況做詳細了解，對不符合條件的要在投標前進行排除。

5)代建單位評標人員要向評標專家詳盡介紹本項目的相關(guān)情況，樹立評選“最適合本項目的施工單位”評標導向，引導其按項目特點采取科學、客觀的評分辦法評分。

6)目前評標專家“權(quán)責脫節(jié)”狀況已嚴重影響評標專家的評標行為，政府部門要制定強化評標專家責任的規(guī)章制度，實行“評定結(jié)果再檢驗”，同時要測算合理評標時間，給評標專家充足的工作時間來科學評標，防止“走過場”。

7)建設(shè)單位可委派造價單位人員參與評標。

(3)強化參建人員的造價控制主體責任。

1)代建、使用、造價、設(shè)計、監(jiān)理單位要各負其責、齊抓共管，人員配置上同時嘗試聘請設(shè)計、造價方面專家擔任設(shè)計監(jiān)理、造價監(jiān)理。代建單位和造價單位對造價控制負有主體責任，使用、設(shè)計、監(jiān)理單位和外聘專家都對使用單位負有責任。

2)充分重視聘用造價單位的服務質(zhì)量。造價公司對項目全過程進行跟蹤審計，代建單位要組織力量對造價單位提供的服務成果進行核驗，代建單位對造價單位的重點工作內(nèi)容要做好四階段考核:第一，做好概預算核查工作，組織力量對項目概算、預算實行科學、合理的測算，尤其是編制施工招標文件工程量清單，確定攔標價的核查，當然代建單位和業(yè)主單位要創(chuàng)造前期工作條件，如業(yè)主單位和代建單位要做好主要材料和設(shè)備的市場考察，結(jié)合設(shè)計單位提供的市場調(diào)查分析和技術(shù)經(jīng)濟比較意見，對主要材料和設(shè)備進行及時、經(jīng)濟、適用的選定［2］;第二，定期共同核定施工工程量，同時督促造價單位根據(jù)對項目未來投資支出的預測和已完成工程項目的實際支出及時找出兩者差異(即完成計劃值和實際值的比較)，結(jié)合組織、技術(shù)、合同等，對下一步工作進行分析、預測，采取有效的防范措施對造價進行預控;第三，施工階段要嚴格現(xiàn)場簽證管理、變更控制，督促造價單位及時認定變更材料或設(shè)備價格，做好索賠和反索賠，及時掌握工程造價變化;第四，做好竣工結(jié)算工作考核，為造價單位和施工單位對接創(chuàng)造良好工作環(huán)境，并要規(guī)范造價單位的行為，保持其客觀公正、不偏不倚。

3)提升監(jiān)理單位服務質(zhì)量，對監(jiān)理單位的招標要明確要求配備一名懂得土建、機電造價審核的監(jiān)理工程師。加強對施工方案、現(xiàn)場簽證、工程變更、結(jié)算材料等的造價審核，改變監(jiān)理單位只擔負安全員、質(zhì)量員之責，輕造價管控的現(xiàn)狀。

4)外聘專家要肩負起造價管控之責，進行技術(shù)、經(jīng)濟審核。第一，外聘設(shè)計方面專家對方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計的審核可及時發(fā)現(xiàn)錯、漏，減少設(shè)計失誤，減少重大設(shè)計變更和方案變化的發(fā)生，會同施工圖審查機構(gòu)、政府消防、規(guī)劃、人防等部門共同對設(shè)計把關(guān);第二，加強對造價單位工作成果把關(guān)，如審核招標文件標的的編制及評標辦法是否恰當，設(shè)計變更和簽證的合理性，結(jié)算審計等。

5)代建單位會同設(shè)計、造價、招標代理單位做好圖樣會審、招標答疑等開標前期的工作。

(4)加強招標文件編制的管理。根據(jù)以往項目管理工作經(jīng)驗并結(jié)合現(xiàn)有項目的實際情況進行招標文件的編制工作，編制出高質(zhì)量的招標文件。施工招標文件編制可采用以下幾點:

1)施工招標的目的是選擇信譽好、實力強、同類項目業(yè)績多、合理“最低”價的企業(yè)來承擔項目施工建設(shè)，所以評標辦法要按項目量體裁衣，而現(xiàn)階段施工企業(yè)間的競爭主打價格牌，為中標而采取對數(shù)量、時間、風險的不平衡報價，不合理讓利，為防范該現(xiàn)象，杜絕低于成本價中標、高價索賠事件的發(fā)生，可采取以下三種措施:第一，選擇合理“最低”價，“最低”價必須高于項目成本，評標時評標專家可對總報價、分部分項工程報價、材料、設(shè)備價格進行審核，發(fā)現(xiàn)不合理報價，評標專家應進行質(zhì)詢，投標人無合理解釋應采取扣分、廢標等措施，以保證選取到合理低價;第二，明確采取各種防范不平衡報價的懲罰措施，評標辦法中可設(shè)定分部分項工程的最高限價，對于超最高限價的按照評標辦法中該部分分值為零處理或廢標處理，另外也可以設(shè)置分部分項工程控制價，投標人在此控制價±10%以外報價的按廢標處理，防范不平衡報價，做到選取到“低價有度”的施工單位［3］;第三，采取招標后合同簽訂時交分項工程造價風險抵押金的方法，平均合理報價的采取差額補交抵押金的形式進行結(jié)算的，代建單位應予以通過建立。

2)工程量清單項目特征的描述應盡可能翔實具體，措施項目清單應明列，防止遺漏，為保證清單的準確性，代建單位要組織造價、設(shè)計、招標代理機構(gòu)、造價監(jiān)理和外聘專家對施工圖、工程量清單進行共同審核［4］。

3)招標文件中對各項費用的計取調(diào)整和承擔進行明確，同時明確罰則，設(shè)定罰款上限，明確竣工驗收程序、標準、時間等，寫明索賠與反索賠部分內(nèi)容;相關(guān)費用的承擔要明確到位，如材料、設(shè)備價格調(diào)整辦法，結(jié)算所執(zhí)行的文件，并明確工程量增減超模擬工程量一定比例的單價結(jié)算調(diào)整辦法。

4)工期調(diào)整及工期時間的具體界定必須事先約定。

5)招標文件施工專項條款中必須事先明確對招標人所發(fā)包的其他單位和分包單位對施工交叉、配合等引起的施工降效產(chǎn)生的相關(guān)費用的承擔［5］。

(5)嚴格工程合同簽署階段管理。

1)要加強合同條款的權(quán)威性、合理性。第一，使用國家、地方制定的《建設(shè)工程施工合同》《建設(shè)工程施工專業(yè)分包合同》等標準合同文本，改變目前承包合同的起草不針對工程項目的特點，能抄就抄，簡單修改的狀況;第二，起草和簽署前要經(jīng)過法律咨詢，盡量細化說明可能會產(chǎn)生的分歧和問題，避免在后期結(jié)算過程中因合同條款不明確而發(fā)生糾紛，另外造價單位確定的合同管理人員須提早介入，全稱跟蹤合同執(zhí)行。

2)在合同條款中做好影響工程造價的事前控制工作，明確工程計量支付、工程變更、手續(xù)辦理、稅費繳納、索賠條款、工程量調(diào)整、暫估價專業(yè)分包工程、暫估材料價調(diào)整、竣工結(jié)算等條款的約定［6］。

3)加強合同的準確性，如某工程合同條款:“施工所需電、水源由發(fā)包人提供接口，承包人負責接至施工現(xiàn)場?！边@種條款不完整、不準確，應寫明水、電、電信等管線接口地點、接通時間和狀態(tài)，電的接口要細化到變壓器名稱，道路的起止地點，開通的時間，路面達到的狀態(tài)，施工場地的面積和達到的平整程度等，這些都要詳細描述，結(jié)算時才不會存在該方面的爭議。

4)加強合同的完整性，做到全面具體，嚴謹精確。比如某項目合同的工程款撥付條款:“發(fā)包人按形象進度依據(jù)承包人實際完成并雙方確認的工程量折算的工程款的80%向承包人支付工程進度款，承包范圍內(nèi)的工程驗收合格并經(jīng)政府相關(guān)部門審計完成后十日內(nèi)支付政府相關(guān)部門審定工程款的95%，剩余5%工程款作為質(zhì)量保證金?！睂嶋H由于簽證變更辦理、雙方確認工程量等工作往往滯后于施工進度，這就為80%工程款數(shù)額的確定帶來了爭議，又如某項目合同條款“承包人承擔法律法規(guī)以及按規(guī)范、標準要求必須進行的各類復試檢測，所發(fā)生的一切費用由承包人承擔?！钡且延忻魑囊?guī)定防雷、智能、室內(nèi)環(huán)境等檢測費用應由業(yè)主單位承擔，所以該合同條款不嚴謹精確。

5)合同要完全響應招標文件，前后呼應，邏輯嚴密［7］。

6)針對工程建設(shè)過程中漠視安全、更換投標項目班子人員、掛靠、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為要研究制定有效合同條款，嘗試建立風險抵押金擔保等制度，采用經(jīng)濟處罰手段加大合同履行管理力度。

(6)加強對政府投資項目的監(jiān)督力度。拓寬社會監(jiān)督對政府投資的參與面，如有條件請審計、招標、造價監(jiān)管部門進行專業(yè)監(jiān)督、行政監(jiān)督，這樣可加大監(jiān)督力度又延伸了監(jiān)督的領(lǐng)域，可以及早發(fā)現(xiàn)問題，及時采取造價控制措施，提高政府投資的使用效益［8］。

3 結(jié)語

代建單位的項目施工招投標階段造價管控工作涉及面廣、綜合性強，應該逐級建立管理體系，研究如何由滯后轉(zhuǎn)變?yōu)槌?，由被動轉(zhuǎn)為主動，由靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)監(jiān)控，以適應市場變化，更好地為國有資金使用把關(guān)，全面提升事業(yè)單位型代建單位的造價控制水平。

［1］吳世勇. 工程量清單計價模式下建設(shè)單位在招標階段對工程造價的控制［J］. 才智，2008 (4):44-45.

［2］王新華. 淺論國家投資項目工程造價失控的原因及對策［J］. 水利水電工程造價，1998 (1):53-54，64.

［3］李建峰，熊清源，李偉，等. 不平衡報價模式及其防范對策研究［J］. 四川建筑科學研究，2006 (2):180-184.

［4］吳艷紅. 工程建設(shè)招標階段造價控制存在問題和解決對策［J］. 科技與創(chuàng)新，2014 (9):113，161.

［5］吳紅霞. 淺述代建模式下工程項目成本的有效控制方法［J］. 建設(shè)監(jiān)理，2010 (5):33-35.

［6］尹琳琳. 政府投資項目的投資控制問題研究［D］. 天津:天津大學，2010.

［7］丁建華. 淺議招投標階段工程造價控制［J］. 中國招標，2013 (7):19-22.

［8］李芬. 談加強政府投資代建制項目的工程造價管理［J］.閩西職業(yè)技術(shù)學院學報，2009，11 (4):24-26. PMT