宋福榮

（湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢 430034）

戶籍制度是國(guó)家行政制度的重要組成部分，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有著重要的作用。本世紀(jì)以來(lái)，戶籍制度改革節(jié)奏步步加快。2001年10月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面啟動(dòng)；2011年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，明確要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，繼續(xù)探索城鄉(xiāng)一體化戶籍制度；黨的十八大和十八屆三中全會(huì)明確要求加快戶籍制度改革，并將其作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容納入司法、經(jīng)濟(jì)體制改革，再次掀起了戶籍制度改革的新浪潮；2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》指出，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。戶籍制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。戶籍制度改革是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的根本途徑。本文以湖北省為例，探討新形勢(shì)下進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意義、難點(diǎn)并提出改革意見(jiàn)。

一、進(jìn)一步推進(jìn)湖北省戶籍制度改革的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前的戶籍制度改革按照積極穩(wěn)妥的方式進(jìn)行，取得了一定成效，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)。人口流動(dòng)在一定程度上受到限制、歷史遺留問(wèn)題難以解決、社會(huì)基本公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)。改革現(xiàn)行的戶籍管理制度，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。

（一）是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾仍然突出，嚴(yán)重制約甚至阻礙了城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度將城市與農(nóng)村、居民與農(nóng)民割裂開(kāi)來(lái)，造成了城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)立，影響社會(huì)穩(wěn)定，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最大阻礙之一。城鄉(xiāng)一體化順應(yīng)了城市化發(fā)展的基本規(guī)律。湖北省位于長(zhǎng)江中游，素有“九省通衢”之稱，交通便利，人口流動(dòng)量大。戶籍制度改革為其帶來(lái)了人口大流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，全省經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性和效益性進(jìn)一步提高、發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步改善。但是，目前城鄉(xiāng)之間仍然存在不平衡、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。以城鄉(xiāng)居民收入水平為例，2013年度湖北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22906元，農(nóng)民人均收入8867元，農(nóng)民和市民的收入相差近3倍。因此，湖北省要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和中部崛起戰(zhàn)略，必須進(jìn)一步改革現(xiàn)行的戶籍管理制度。

（二）是促進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要

城鄉(xiāng)一體化順應(yīng)了城鄉(xiāng)相互依存、共生共榮的規(guī)律。近年來(lái)，湖北的工業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)化水平顯著提高，但是其城市化水平卻增長(zhǎng)緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率存在較大差距。2011年，湖北省戶籍人口城鎮(zhèn)化率為34%，而常住人口城鎮(zhèn)化率為53%。究其原因，主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，通過(guò)行政手段限制農(nóng)民向城市的流動(dòng)，人為地阻止了城市化的進(jìn)程。湖北省流動(dòng)人口年均1600余萬(wàn)人，絕大部分流向城市務(wù)工、經(jīng)商，但他們“人在城市中就業(yè)和生活，戶籍和社會(huì)保障卻在農(nóng)村”，生活面臨諸多問(wèn)題。這種“人戶分離”的現(xiàn)象，不僅加大了社會(huì)管理的難度，而且使大量農(nóng)民工在城市中的生活得不到應(yīng)有的保障，在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面享受不到與城里人同等的待遇。這種長(zhǎng)期存在的差別，使一些農(nóng)民工心理失衡，加劇了社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定。此外，全省農(nóng)業(yè)人口3400余萬(wàn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化程度低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率不高，農(nóng)民收入普遍偏低，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度將大量農(nóng)村人口限制在土地上，一定程度上不利于農(nóng)村發(fā)展致富，不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，阻礙了新農(nóng)村的建設(shè)。

（三）是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵要素

根據(jù)《國(guó)務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》的要求，今后進(jìn)行戶口登記將統(tǒng)一登記為居民戶口，不再劃分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口類型，但二元戶籍結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的不平等現(xiàn)象在短期內(nèi)仍然難以消除，大城市的戶口含金量依然高于中小城市。在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等社會(huì)公共服務(wù)等方面，大城市在一定時(shí)間內(nèi)仍將優(yōu)越于中小城市和農(nóng)村，導(dǎo)致現(xiàn)今仍有部分農(nóng)業(yè)人口為了享受非農(nóng)業(yè)人口的某些待遇，通過(guò)非正常渠道獲取非農(nóng)業(yè)戶口。湖北省新生代農(nóng)民工有650萬(wàn)人，占比超過(guò)65%，略高于全國(guó)平均水平。他們?cè)诔鞘谐錾⑸蠈W(xué)、就業(yè)，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和土地逐漸陌生，渴望進(jìn)入、融入城市社會(huì)，而城市卻沒(méi)有做好接納他們的準(zhǔn)備。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，讓農(nóng)村居民享受和城市居民同等的社會(huì)待遇，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵要素，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。

二、當(dāng)前推進(jìn)湖北省戶籍制度改革的難點(diǎn)分析

從改革實(shí)踐情況看，目前湖北省推進(jìn)戶籍制度改革面臨的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）配套改革不同步

目前，中央戶籍制度改革總體思路已經(jīng)確立，各地戶籍制度改革尚在醞釀階段，還存在對(duì)戶籍制度改革認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題。戶籍管理制度與群眾利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，但依托戶籍制度的教育、民政、衛(wèi)生計(jì)生、國(guó)土等職能部門(mén)尚未以戶籍制度為基礎(chǔ)進(jìn)行配套改革。省際間、市縣間改革不同步，內(nèi)容不明確、不具體、不統(tǒng)一。社會(huì)保障城鄉(xiāng)有別，由于財(cái)政承受能力有限，民政部門(mén)對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民低保的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不同且差距很大（襄陽(yáng)市農(nóng)村居民低保每年人均在880元左右，而城鎮(zhèn)居民則每月250元）；戶口性質(zhì)不同的優(yōu)撫對(duì)象享受的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一樣，農(nóng)村明顯低于城鎮(zhèn)；村民待遇中集體宅基地的供應(yīng)、集體土地權(quán)益（如補(bǔ)償、安置費(fèi)等）的分配及政治權(quán)利（如選舉、基層政權(quán)組織名稱）面臨新的平衡和調(diào)整問(wèn)題；交通事故死亡賠償中，農(nóng)業(yè)戶口人員賠償數(shù)額遠(yuǎn)低于非農(nóng)業(yè)人口；省際間和省內(nèi)市州間改革進(jìn)展不平衡，因強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別引發(fā)了經(jīng)濟(jì)適用房（廉租房）對(duì)象確定、公民辦理社會(huì)事務(wù)要求出具戶口性質(zhì)證明等新問(wèn)題，導(dǎo)致居民社會(huì)活動(dòng)受影響，社會(huì)矛盾和不安定因素加劇。

（二）協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

湖北省尚未建立自上而下的戶籍制度改革專門(mén)工作機(jī)構(gòu)，專班不落實(shí)，且掛名的多、實(shí)干的少，部門(mén)間缺乏實(shí)質(zhì)性的溝通、運(yùn)作，在人力、財(cái)力、物力上投入不足。民政與公安部門(mén)對(duì)地址、門(mén)牌管理職能不夠明確，諸多地址未及時(shí)命名、賦號(hào)，或民政部門(mén)編制的地址信息與公安戶籍管理的地址信息不統(tǒng)一；以往政策規(guī)定與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，農(nóng)村地區(qū)婦女因離婚返回娘家的，職工退職、退休、經(jīng)批準(zhǔn)離職和被除名、開(kāi)除回鄉(xiāng)的，以及學(xué)生退學(xué)、休學(xué)和被開(kāi)除回鄉(xiāng)的，因受農(nóng)村利益分配的影響，都難以回原籍落戶。有的開(kāi)發(fā)區(qū)域自行凍結(jié)戶口遷移，與政策規(guī)定相悖，引發(fā)了諸多糾紛。較多居民在城區(qū)、城中村購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房或在城郊自建房屋，擁有固定住所，但因小產(chǎn)權(quán)房是城中村擅自開(kāi)發(fā)建造出售的房屋，屬于非法住宅，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)不予辦理《房產(chǎn)證》，或自建房屋不能辦理土地證，造成了戶口難以遷入或產(chǎn)生新的戶口空掛問(wèn)題。大量城市新建小區(qū)未設(shè)集體戶口，新購(gòu)房的居民必須得到小區(qū)所在地社區(qū)居委會(huì)的接收證明才能落戶，但社區(qū)居委會(huì)以種種理由拒絕開(kāi)具證明材料，購(gòu)房居民無(wú)法落戶，有的引發(fā)集體上訪問(wèn)題，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）城市承載力不適應(yīng)

居民戶口遷移趨利避害，城鎮(zhèn)容納人員不均衡。特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模與流動(dòng)人口落戶意愿強(qiáng)烈之間的矛盾突出，中小城市和小城鎮(zhèn)集聚人口能力不足。武漢市城區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)，中心城區(qū)人口密度為19742人每平方公里，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定須嚴(yán)格控制其人口增長(zhǎng)，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境條件相對(duì)優(yōu)越，近階段人口聚集洼地效應(yīng)愈發(fā)明顯，大量人口高密度聚集生活。據(jù)武漢市統(tǒng)計(jì)，除每年近20萬(wàn)名大中專院校學(xué)生外，每年通過(guò)工作調(diào)動(dòng)、購(gòu)房入戶、投靠落戶、出生登記等多種方式凈增人口15萬(wàn)人。不少人員通過(guò)人才交流、婚遷、駐漢工作等非限制性途徑想方設(shè)法遷入武漢市，且主要集中在中心城區(qū)。中心城區(qū)現(xiàn)有交通、醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等公共設(shè)施的實(shí)際承受能力相對(duì)飽和，人口增長(zhǎng)與資源、環(huán)境之間矛盾加劇，空氣污染、交通擁堵等“城市病”日益嚴(yán)重。承載壓力過(guò)大，政府在制定相關(guān)政策時(shí)不得不從宏觀上加以控制，如提高購(gòu)房入戶條件等。當(dāng)前武漢市購(gòu)房入戶條件為“購(gòu)房達(dá)50萬(wàn)元和100平米以上”，且不涉及二手房。同時(shí)，由于歷史原因，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)支撐不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)欠缺，吸引人口集聚的能力相對(duì)不足。這種城市承載力過(guò)?；虿蛔愕默F(xiàn)狀將在一定時(shí)段內(nèi)并存。

（四）法規(guī)政策不健全

戶籍制度改革覆蓋多方面的社會(huì)事務(wù)，涉及《中華人民共和國(guó)兵役法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《城市居民最低生活保障條例》、《居民委員會(huì)組織法》、《道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等相關(guān)法律和《湖北省軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置實(shí)施細(xì)則》等地方性法規(guī)和政策規(guī)定，需要從法律法規(guī)和政策層面加以規(guī)范和完善?！稇艨诘怯洍l例》與當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展嚴(yán)重不相適應(yīng)，且相關(guān)規(guī)定隨著《治安管理處罰法》、《行政許可法》出臺(tái)而廢止。戶籍管理缺乏強(qiáng)有力的法制保障，執(zhí)行效力不高，迫切需要制定《戶籍法》，對(duì)戶口登記的法律地位、管理范圍、民事行為、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行界定，在管理體系上形成全國(guó)統(tǒng)一的基本條件和標(biāo)準(zhǔn)，確保符合條件的公民在國(guó)內(nèi)自由遷移。此外，當(dāng)前湖北省“非轉(zhuǎn)農(nóng)”落戶、普通高校畢業(yè)生滯留戶口遷移、補(bǔ)登、恢復(fù)戶口等都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，戶籍管理部門(mén)在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有權(quán)威性的法律依據(jù)作保障。

三、進(jìn)一步推進(jìn)湖北省戶籍制度改革的建議

筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)中部崛起戰(zhàn)略目標(biāo)和構(gòu)建和諧社會(huì)，當(dāng)前湖北省應(yīng)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，圍繞以下幾個(gè)方面，積極穩(wěn)步地推進(jìn)戶籍制度改革。

（一）緊隨國(guó)家戶籍制度改革方向，堅(jiān)持全省統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)

作好全省行政區(qū)劃的規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃長(zhǎng)江中游城市群和城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)與發(fā)展。目前，長(zhǎng)江中游城市群以武漢為中心，包括8+1城市圈、宜荊荊、襄十隨等?？梢晕錆h為重點(diǎn)，推進(jìn)8+1城市圈的人口規(guī)模綜合預(yù)測(cè)；以宜昌、襄陽(yáng)等副省域中心城市為紐帶，構(gòu)建省域城鎮(zhèn)人口積聚的重點(diǎn)空間。在此基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)位，設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口密度，對(duì)照人口規(guī)模綜合預(yù)測(cè)數(shù)，構(gòu)建富有活力的城鎮(zhèn)體系，充分發(fā)揮不同層級(jí)城鎮(zhèn)的作用?？苫谑?nèi)各區(qū)域要素稟賦、區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境、人口城鎮(zhèn)化特征，制定城鎮(zhèn)化分區(qū)，劃定人口重點(diǎn)集聚區(qū)（武漢及鄰近地區(qū)、宜荊荊城鎮(zhèn)群及鄰近地區(qū)、漢宜高速沿線城鎮(zhèn)帶）、人口適度集聚區(qū)（省域中部平原、東部沿江地區(qū)、山前淺丘地區(qū)、山區(qū)中心城市等）、人口適度外遷區(qū)（以山地為主的生態(tài)敏感地區(qū)、承擔(dān)長(zhǎng)江蓄滯洪責(zé)任的人口密集區(qū)）。

逐步推進(jìn)戶籍制度改革工作。要堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)中央戶籍制度改革精神，將其作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要基石，納入政府工作內(nèi)容，組織、協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)配套改革、整體推進(jìn)，確保各項(xiàng)制度相互補(bǔ)充、相得益彰、無(wú)縫銜接。建議：首先，積極制定出臺(tái)《湖北省關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》及其實(shí)施細(xì)則，明確、指導(dǎo)全省戶籍制度改革方向；其次，對(duì)現(xiàn)行戶籍管理法規(guī)、政策進(jìn)行修訂完善，制定出臺(tái)全省內(nèi)容統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、要求統(tǒng)一的規(guī)范性管理文件。只有健全法律法規(guī)，才能在管理過(guò)程中作到有法可依；再次，分步完成武漢市以及其它市、州、縣城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，實(shí)行一元化戶籍登記管理制度；最后，要建立戶籍制度改革的反饋機(jī)制。所謂反饋機(jī)制就是深入群眾實(shí)地考察，對(duì)改革的具體舉措在運(yùn)行中是否存在問(wèn)題，社會(huì)效果如何，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等情況，不能只聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)的工作匯報(bào)，而要聽(tīng)取民意，以便于在改革過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。

（二）梯度式放寬戶口遷移政策，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化待遇創(chuàng)造條件

戶口遷移制度改革的終極目標(biāo)是遷徙自由。目前鑒于我省城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別懸殊較大，且在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)這些差別還將存在，戶口遷移政策的放寬，宜采取梯次推進(jìn)的方式，根據(jù)2014年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》所確定的城市規(guī)模，參照表一中的湖北省城市人口的具體數(shù)量，來(lái)確定湖北省的小城市、中等城市、大城市、特大城市和超大城市定位。然后按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革》的有關(guān)精神，調(diào)整湖北省戶口遷移政策：如對(duì)18個(gè)50萬(wàn)人口以下的漢川、鐘祥、麻城、安陸等小城市全面放開(kāi)落戶限制；對(duì)7個(gè)50萬(wàn)至100萬(wàn)人口的孝感、十堰、黃石和咸寧等中等城市有序放開(kāi)落戶限制，并根據(jù)城市綜合承載能力、壓力的大小對(duì)合法穩(wěn)定的就業(yè)范圍、年限和合法穩(wěn)定的住所的范圍、條件和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限等作出具體規(guī)定；對(duì)7個(gè)100萬(wàn)至500萬(wàn)人口的襄陽(yáng)、宜昌、鄂州等大城市實(shí)行合理控制人口規(guī)模的戶籍政策，進(jìn)一步發(fā)揮其作為全省經(jīng)濟(jì)副中心的龍頭作用，實(shí)行優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的戶籍政策；對(duì)湖北省唯一的特大城市武漢市實(shí)行嚴(yán)格控制人口規(guī)模的戶籍政策，在控制中心城區(qū)人口規(guī)模的同時(shí)，取消不合理的戶口遷移限制，合理實(shí)行積分落戶制度，積極解決遠(yuǎn)城區(qū)和外市縣夫妻、父母、子女投靠等問(wèn)題。

表1 湖北省城市市區(qū)人口基本情況

（三）圍繞新形勢(shì)下社會(huì)治理的總要求，進(jìn)一步創(chuàng)新人口管理

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，著力體現(xiàn)公平正義。根據(jù)國(guó)務(wù)院戶籍制度改革精神，湖北省將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，統(tǒng)一登記為湖北居民戶口。但戶籍制度改革并不是簡(jiǎn)單地將“農(nóng)業(yè)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”登記為“居民戶口”，它還包括身份背后的權(quán)利共享、利益保障、文化融入、生活適應(yīng)等一系列轉(zhuǎn)變。早在2004年，湖北省政府就曾宣布啟動(dòng)戶籍制度改革，全省統(tǒng)一登記為“湖北居民戶口”，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，以及地方城鎮(zhèn)戶口、藍(lán)印戶口、自理口糧戶口、農(nóng)場(chǎng)商品糧戶口等各類戶口的劃分。但當(dāng)時(shí)只是形式上的改革，實(shí)質(zhì)上依托戶口性質(zhì)的相關(guān)政策的調(diào)整舉步維艱，甚至至今在有些方面還難以消除差距。當(dāng)前，我們的根本任務(wù)是，要力排萬(wàn)難，逐步建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生、計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度；創(chuàng)新武漢城市圈和“宜荊荊”、“襄十隨”戶籍管理制度，在武漢城市圈實(shí)行平等統(tǒng)一的戶口遷移政策，促進(jìn)城市間的互通互融；在“宜荊荊”、“襄十隨”城市群，落實(shí)基本準(zhǔn)遷條件，為公民平等落戶提供便利，推動(dòng)省域副中心城市的規(guī)模化發(fā)展。

全面建立居住證制度，著力提供階梯式入戶通道。2014年12月4日，國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)網(wǎng)站就《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這意味著居住證制度在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行已指日可待。目前，湖北省武漢、宜昌二市已積極推行居住證制度，下一步要在武漢城市圈、“宜荊荊”、“襄十隨”城市群內(nèi)的其他城市逐步推進(jìn)。依照《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的規(guī)定，公民離開(kāi)常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請(qǐng)登記常住戶口。要以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊淖优逃Y助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

（四）圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)總進(jìn)程，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度配套改革

戶籍管理制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，各相關(guān)部門(mén)、各關(guān)聯(lián)領(lǐng)域應(yīng)整體聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌配套，共同推進(jìn)。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，作好頂層設(shè)計(jì)。戶籍管理制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，涉及千家萬(wàn)戶，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，必須納入各級(jí)政府的議事日程，狠抓落實(shí)。因此湖北省要在國(guó)務(wù)院戶籍制度改革意見(jiàn)精神的引領(lǐng)下，調(diào)整充實(shí)全省戶籍管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，將戶籍管理制度改革納入省政府工作規(guī)劃和年度目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行專項(xiàng)督辦。各級(jí)黨委政府要高度重視完善和調(diào)整戶政管理政策，并作好與戶籍制度改革相關(guān)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作，使之為和諧社會(huì)建設(shè)服務(wù)。

完善深化戶籍制度改革配套措施。建立健全戶籍制度改革的配套制度是這項(xiàng)改革能否順利推進(jìn)并最終取得成功的必要的制度保障。各部門(mén)要按照全省城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革的要求，提出本部門(mén)的配套改革措施。特別是民政、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)要確定城鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍；住建、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)要明確合法穩(wěn)定住所的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確和完善宅基地政策和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等機(jī)制；人社、民政、工商、稅務(wù)等部門(mén)要分縣、市明確“合法經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體”、“合法穩(wěn)定職業(yè)”、“合法生活來(lái)源”、“無(wú)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)收入”、“生活不能自理”、“生活無(wú)著落”以及“長(zhǎng)期務(wù)工經(jīng)商”、“長(zhǎng)期居住生活”的情形或標(biāo)準(zhǔn)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障、就業(yè)和退伍軍人（離退休干部）安置、優(yōu)撫制度；衛(wèi)生部門(mén)要落實(shí)鄉(xiāng)村人口新型農(nóng)村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的政策；公安部門(mén)要研究制定配套的戶口登記、遷移、交通事故賠償?shù)确矫娴木唧w辦法；人口計(jì)生部門(mén)要進(jìn)一步明確農(nóng)轉(zhuǎn)非人員生育政策、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度銜接政策。只有政府各職能部門(mén)各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，齊抓共管，完善和調(diào)整與戶籍制度改革相關(guān)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作，盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，弱化戶籍背后的利益關(guān)系，恢復(fù)其作為民事登記的基本社會(huì)職能，使勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利等與戶口完全脫鉤，才能讓它純粹成為國(guó)家管理、統(tǒng)計(jì)人口和進(jìn)行決策的依據(jù)。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn).[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[2]呂英.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的戶籍制度改革研究[D].蘇州:蘇州大學(xué),2012:44.

[3]國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-11/20/c_1113330964.htm.

[4]湖北省戶籍改革統(tǒng)一為“居民戶口”[EB/OL].http://zqb.cyol.com/content/2004-08/19/content_932550.htm.

[5]國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知[EB/OL].http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201412/20141200397777.shtml.

[6]黃琨.深化戶籍度改革與農(nóng)民工市民化[J].城市發(fā)展與研究,2009(2).