陳金釗

（華東政法大學 法律學院，上海 201620）

【特別策劃·依法治國專題研究】

全面推進依法治國所展現(xiàn)的戰(zhàn)略定力

陳金釗

（華東政法大學 法律學院，上海 201620）

自從中共十一屆三中全會確定了加強民主法制建設的方針以后，法制（法治）在國家政治、經(jīng)濟文化生活中的地位越來越高，對運用法治進行國家治理體系的完善和治理能力的提升越來越自信。中共十五大確定了依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略，法治建設就成了國家現(xiàn)代化建設中的戰(zhàn)略問題。全面推進法治中國建設的戰(zhàn)略，不僅是對西方法治外交的應對，更根本的是要在深化改革過程中實現(xiàn)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，建成中國特色的社會主義法治體系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；蛘哒f，全面推進依法治國，實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會，不僅僅是一個戰(zhàn)術(shù)問題，《決定》在很多方面都顯示出對國家前途命運的戰(zhàn)略性思考，顯現(xiàn)出是把法治作為治國理政基本方式的戰(zhàn)略定力。

依法治國；法治中國；法治體系；法治意識形態(tài)；法治戰(zhàn)略

戰(zhàn)略是系統(tǒng)性的、是左右勝敗的謀略、方案和對策。定力原本是禪語，指的是有定力的人，正念堅固、不隨物欲，不隨境變，光明磊落、坦蕩無私。戰(zhàn)略定力就是保持全局性、整體性、根本性和長久性的優(yōu)勢和實力。有戰(zhàn)略定力的表現(xiàn)就是想做到的就做到、是一種負責任、有擔當?shù)囊庵玖Ρ憩F(xiàn)。戰(zhàn)略定力是把營造環(huán)境，實現(xiàn)和平發(fā)展當成要務。關(guān)于法治戰(zhàn)略以及在全面推進法治中國建設的戰(zhàn)略定力，表現(xiàn)了中共中央領(lǐng)導集體，不為任何風險所懼，不為任何干擾所惑，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際形勢，運用改革與法治兩種手段，講政治、講大局，從容自信，堅持法治中國建設不放松；要在全面深化改革的過程中，完成中國特色社會主義法治體系建設。這其中，法治國家、法治社會、法治政府三位一體全面推進，把社會主義法治體系建設作為總目標，表現(xiàn)出了堅定的戰(zhàn)略魄力。在中國全面推進法治建設，是一個長期的過程，沒有高瞻遠矚的戰(zhàn)略定力與堅強的意志力很難實現(xiàn)。中國的法治建設與西方法治的自然生成不一樣。執(zhí)政黨如果沒有戰(zhàn)略推進的定力，就不可能實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型和國家治理體系的現(xiàn)代化。黨中央在制度自信、道路自信和理論自信的基礎(chǔ)上，相信“思路決定出路，理念決定未來”，決心全面推進依法治國，建設社會主義法治體系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。戰(zhàn)略定力在這里主要是指對法治的信心，或者法治定力。徐顯明認為，僅有法治思維和法治方式不行，僅有法治信仰也不夠，還一定要有法治定力。“在理論上，我將法治定力稱為‘法治意志’。在某種意義上來說，尤其是對于法律職業(yè)者來說，法治意志可能更具有根本性?！?徐顯明：《國家治理關(guān)系國家存亡》，http://theory.gmw.cn/2014-11/17/content_13858711_2.htm，最后訪問日期，2014年11月17日。法治定力講的是，在法治問題上的意志力和堅強決心。中共十八屆四中全會做出了《全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這是為了貫徹黨的十八大做出的戰(zhàn)略部署，加快建設社會主義法治國家而做出的決定。全面推進依法治國所展現(xiàn)的戰(zhàn)略定力主要表現(xiàn)在如下四個方面：

一、承繼現(xiàn)代化的戰(zhàn)略決策

中共十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定。因而我們需要研究，“深化”表現(xiàn)在何處？有人注意到，習近平在過去四個現(xiàn)代化（即工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學技術(shù)現(xiàn)代化）之后，提出了第五個現(xiàn)代化，即國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。很多學者對此解讀后認為，我們需要擺脫傳統(tǒng)人治社會的影響；需要建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法治體系；中國特色社會主義制度的優(yōu)勢需要轉(zhuǎn)化為管理國家的效能。*參見林汐編著：《依法治國新征程》，國家行政學院出版社2014年版，第92-93頁。因而，所謂深化改革就是以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標圍繞著法治體系的建構(gòu)來展開。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵是法治化。法治化是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，建構(gòu)社會主義法治體系是其具體的路徑。法治不是短期的紅利，而是長效機制，需要長期的累積。法治中國建設的復雜性，決定了國家治理體系的法治化還有很長的路要走。因而，在深化改革的過程中，我們需要注意深化改革與法治體系建設的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性，把全面推進依法治國與全面深化改革結(jié)合起來。所以，要想正確地理解全面推進依法治國，不能簡單地就法治談法治，我們需要參考歷史的維度，把全面推進依法治國納入中國整個現(xiàn)代化進程中來理解。

現(xiàn)代化是中國人最近一百多年來所努力追求的目標。現(xiàn)代化涉及政治、經(jīng)濟、文化、生活的各個方面。在向西方學習的現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)法治現(xiàn)代化一直被政治、法律學人所追捧。只是由于戰(zhàn)亂、革命等歷史原因，法治現(xiàn)代化才沒有納入政治戰(zhàn)略中去。人們對法治的理解總是呈現(xiàn)出階段性特征。但就整體來看，隨著其他領(lǐng)域現(xiàn)代化的實現(xiàn)，人們對法治的認識也是不斷升級的?，F(xiàn)在人們的認識正在逐步接近現(xiàn)代化的法治。人們對法治的認同需要在歷史的時空接受檢驗。中國共產(chǎn)黨自從接受《共產(chǎn)黨宣言》所宣示的革命理論以后，就將建立新中國、創(chuàng)建新秩序作為目標。為達到這一目標，就要對舊秩序進行革命性否定，然而在革命成功以后，并不能把革命當成常態(tài)，革命成功以后需要進行新的秩序建構(gòu)。在和平建設時期，“無產(chǎn)階級專政是不受任何法律約束的政權(quán)”的思想需要轉(zhuǎn)換。革命法制觀需要被民主法治觀所替換。然而，在革命成功以后，執(zhí)政者在法治建設問題上還是徘徊了幾十年，*我們在取得政權(quán)以后，之所以還要進行繼續(xù)革命，主要是因思維的慣性難以一下子改變。在思想方面的原因可能來自一些像潘恩這樣的革命家的想法，他們認為只有當全世界都建立起合法政府，革命才應該銷聲匿跡。參見[美]尤娃爾·萊文：《大革命：左派和右派的起源》，王小娥、謝昉譯，中信出版社2014年版，第186頁。中間甚至還發(fā)生了文化大革命這樣的事情。文革結(jié)束以后，十一屆三中全會成了法治建設的歷史界碑。在此以后，法律虛無主義被放棄了，革命思維被改革思維取代。雖然在30年前，我們還不停地講改革是一場深刻的革命。但這場革命的意義已經(jīng)不是對舊世界的打碎，而是執(zhí)政黨執(zhí)政思想深處的“革命”。現(xiàn)在很多人已經(jīng)意識到，過度的階級斗爭或?qū)Ｕ季S需要被權(quán)利思維或法治思維所取代。

今天之所以做出全面推進依法治國的決定，說得近一些，是執(zhí)政黨最近30年關(guān)于民主法治建設思想的繼續(xù)；說的遠一些是中國一百多年來現(xiàn)代化的繼續(xù)。正是在歷史的延續(xù)性中，我們可以發(fā)現(xiàn)，全面推進依法治國是執(zhí)政黨長期思索的戰(zhàn)略決策。這種戰(zhàn)略決策來自于中共十一屆三中全會以后對民主法制（法治）的不斷思索，特別是1995年中共中央確定的依法治國建設社會主義法治國家治國方略的自然延續(xù)。在十年文革結(jié)束以后，執(zhí)政黨摒棄了無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論，否定了無法無天、造反有理的“革命”思想。法律虛無主義的思想受到了批判。人治、專制、甚至權(quán)力的絕對化等概念已經(jīng)變成了貶義詞，并逐步淡出人們的主流意識形態(tài)。盡管專制、人治的思想還會以不同的形式出現(xiàn)，但是，法治已經(jīng)演變成了政治話語權(quán)。不管人們是否真心擁護法治，法治已經(jīng)在政治意識形態(tài)中成了政治正確的修辭。在經(jīng)過十幾年依法治國的經(jīng)驗探索以后，執(zhí)政黨進一步堅定了法治信心，把法治中國建設作為現(xiàn)代化的重要組成部分。決心把法治當成治國理政的基本方式，要用法治思維和法治方式化解社會矛盾，在深化改革過程中，建成社會主義法治體系，在法治體系的框架內(nèi)深化改革。

在《決定》中，中國特色的社會主義法治體系最為顯眼，論述也最為全面。從字里行間我們感覺用政治意識形態(tài)推進法治中國建設的步伐已經(jīng)開啟。在過去的30多年中，我們重視了立法工作，建成了社會主義法律體系，司法改革等方面也有許多的推進。盡管如此，很多人對法律體系能不能得到實施還心存疑慮，對法治在中國社會主義建設中的作用認識還是不到位。然而，我們從《決定》中，看到了中央關(guān)于法治中國建設的決心；看到了用法治思維和法治方式引領(lǐng)改革的思想。因而，我們不用在改革與法治關(guān)系上糾結(jié)。重大改革都要于法有據(jù)，要用法治思維和方式化解社會矛盾，要用法治方式凝聚改革共識等論述，是執(zhí)政黨關(guān)于全面深化改革與全面推進依法治國關(guān)系進行的頂層設計，從而解決了改革與法治這一當今中國社會發(fā)展的兩大主題間的關(guān)系，為中國社會的轉(zhuǎn)型指明了方向。

二、“全面”、“推進”的戰(zhàn)略氣魄

這里面包括三個方面的問題：一是為什么是全面？怎么樣才算是全面？二是為什么是推進？三是全面推進所顯示的戰(zhàn)略氣魄。

（一）客觀、歷史地理解“推進”以及推進方式所顯現(xiàn)的戰(zhàn)略定力

習近平指出，在十八屆三中全會上，中央確定了全面深化改革的頂層設計，為落實這個頂層設計需要從法治上提供保障。*參見習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社、學習出版社2014年版，第31-47頁?！稕Q定》開明宗義指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。”與西方不同的是，中國法治很難自然生長。從國際形勢看，近100多年來西方列強不斷對中國進行各種方式的入侵，從早期的武裝入侵，到最近的和平演變、武力威脅，使得中國政治學有了一個特有的概念——和平發(fā)展的“戰(zhàn)略機遇期”。這一概念對法治中國建設特別重要，因為槍炮作響法無聲，法治需要在戰(zhàn)略機遇期內(nèi)和平開展。但是和平發(fā)展的機遇期，不是我們能夠完全掌控的，我們只能不失時機地加以運用。換句話說，國內(nèi)國際形勢沒有給我們提供自然生長的機會。國際形勢風云變幻，我們時刻面臨很多的危機。從國內(nèi)形勢來看，實際上也存在著很多的問題，各種社會矛盾云集，以至于有人在言說，法治與革命、改革與革命都在賽跑。如果我們的改革與法治建設搞得好，就會避免革命的爆發(fā)，從而實現(xiàn)國家的長治久安和執(zhí)政黨的長期領(lǐng)導。

在西方社會中，法治一般都是自然生長出來的。雖然從表面上，西方法治是靠多黨政治的相互監(jiān)督來促成的，但如果歷史地看，西方法治是在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中自然生成的。這里面有思想家的啟蒙，更是市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。政府和政黨在法治社會中的狀態(tài)都是被動的，很難說推動。然而在中國，我們發(fā)現(xiàn)一般公眾對法治的需求并不是十分旺盛，雖然大家愿意接受法治的保護，但普遍地不愿意接受法治的約束。*“耶魯大學法學院教授蔡美兒的研究表明，一些國家在多數(shù)族群和少數(shù)族群之間形成嚴重的收入不平等，貧窮的多數(shù)族群就可能在政客的煽動下以暴力踐踏少數(shù)族群的權(quán)利。當經(jīng)濟上存在嚴重不平等之時，一些人可能就會產(chǎn)生被剝奪感，不太愿意遵守規(guī)則。然而，在動蕩社會首先受到?jīng)_擊的必然是更為弱勢的群體?！?葉竹盛：《法治為什么失??？》，http://zsye.fyfz.cn/b/830924，最后訪問日期2014年10月24日。從社會各階層對法治的看法來看，只有一部分知識分子和黨內(nèi)精英人士真心地推進法治。知識分子看到的是，法治作為一種理性治理方式，可以避免專橫、專權(quán)帶來的各種災難；而黨內(nèi)精英看到了法治對共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的意義。就普遍情況而言，由于中國缺乏對于民眾的法治啟蒙，因而民間普遍缺少對法治的追求，只有在權(quán)利救濟的時候，才求助于法律。對其他人蒙受的冤屈，更多的人是在圍觀。只有一部分知識分子和執(zhí)政黨中的部分精英迫切感受到了法治問題的重要性。雖然，市場經(jīng)濟主體也渴望實施法治，但就主流情況看，他們喜歡的是現(xiàn)在這種權(quán)貴與資本結(jié)合的法治，希望在市場法治不健全的時候獲取更多利潤。違法獲取利潤構(gòu)成了中國企業(yè)行為的普遍特征?，F(xiàn)在的情況是，不僅是黨外群眾搞法治的積極性不夠，而且權(quán)力的掌握者也不愿意真的搞法治。實際上，中國社會各階層對法治的需求各異，公民最為關(guān)心的是權(quán)利的保障，而經(jīng)濟主體即希望法治帶來公平的競爭，但無時無刻不在和權(quán)力勾結(jié)，以便獲取更多的利潤。再加上一部分基于文化“小傳統(tǒng)”形成的“左派”、“右派”，至今還在抱住革命思維方式不變，試圖用革命的方式徹底改變秩序。

對此執(zhí)政黨有清醒的認識，《決定》指出：“我們黨面對的改革發(fā)展任務之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有?！卑褭?quán)力圈在制度的籠子里面，是法治的顯著特征。很多官員看到了法治給其職業(yè)生涯帶來的風險，已經(jīng)有一部分人認為，官員是高危職業(yè)。很多人還沒有體會到專制的風險，不愿意接受規(guī)則與程序的約束。然而，在當下的中國不推進法治，好像沒有其他辦法。因為，在已經(jīng)開啟法治的情況下，權(quán)利意識已經(jīng)覺醒，治理社會的老辦法已經(jīng)不管用、硬辦法不敢用，當然，現(xiàn)實問題是：法治這種新辦法還不怎么會用！因而，所謂的推進就是在完善國家治理體系法治化的同時，需要提升國家的治理能力。中國當下的形勢緊迫也非常復雜，因而只能深化改革、加快法治中國建設。如果進程順利，在“五個現(xiàn)代化”都實現(xiàn)的時候，我們就不是利用戰(zhàn)略機遇期的問題，而是設計戰(zhàn)略機遇期了。在需要利用戰(zhàn)略機遇期的時候，我們只能推進法治中國建設，而不能等待法治的自然生長。但即使是這樣，我們還必須清楚，法治中國建設是一個長期的過程，不可能一蹴而就。就目前中國最主要的政治資源來說，也只有共產(chǎn)黨有能力推進法治中國建設。

（二）正確地理解“全面”所顯示的法治戰(zhàn)略決心

中國走向法治具有必然性?！稕Q定》對法治的這種必然性進行了綱領(lǐng)性的表述。因而對于法治中國建設來說，不一定非得把法治舉得過高，但是，需要保持對法治的戰(zhàn)略定力，把法治戰(zhàn)略扎實地落實到具體的行動中去?！稕Q定》指出：“推進基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制?！狈ㄖ沃袊ㄔO是一個長期的任務，必須沉下心來真抓實干。塑造法治意識形態(tài)、形成法治體系需要很長一個歷史階段。我們需要明白，法治是和平發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。在這里，“全面”不是修飾詞，無論深化改革，還是法治建設不全面不行。因為黨中央已經(jīng)認識到，法治中國建設和深化改革可能會遇到前所未有的困難、阻力、危機和風險，困難是現(xiàn)實的。好做的改革，已經(jīng)根據(jù)先易后難的原則改過了，留下的都是難啃的骨頭。阻力是很大的，不僅既得利益者反對深化改革，而且一些左派抱著革命的理論不放，對法治指手畫腳。中國歷史的大傳統(tǒng)，以及革命思維之下形成的小傳統(tǒng)，都可能會成為全面推進法治建設的阻力。危機是當下的，風險是未來的。不全面就難以解決化解危機和應對未來的風險。

法治建設還存在著很多的不適應，現(xiàn)有法律還沒有全面反映客觀規(guī)律和人民的意志，或者說，現(xiàn)行法律里面還有很多不好的東西，因而需要完善之成為良法?，F(xiàn)在的很多法律的針對性、操作性不強，立法部門利益化嚴重；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在；多頭執(zhí)法、選擇執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范、不透明、不文明、以權(quán)壓法、以言代法、知法犯法、徇私枉法等事例舉不勝舉。孫立平斷言的社會潰敗，政府腐敗、國家權(quán)威失落，政黨影響力下降，以及群體事件、官民對立、貪腐普遍化、司法不公、貧富差距拉大，仇官、仇富、浮躁的社會、只信謠言，號召力下降，權(quán)貴結(jié)合、黑惡勢力猖獗，執(zhí)行力積弱等等，都是當下危機的表現(xiàn)。全面推進依法治國的風險有：從歷史的角度看，推進變法也可能會失敗。從現(xiàn)實的角度看，我國的法律體系是在改革過程中形成的，很多法律是權(quán)宜之計，但是在現(xiàn)行法律之下一部分人成了既得利益者，這一部分人已經(jīng)沒有了改革動力，反而是打著法治的旗幟捍衛(wèi)現(xiàn)有的秩序。這就是一些學者所講的“法治陷阱論”。還有國內(nèi)左派、右派都迷信革命，不信任法治；同時由于法治就是限權(quán)，維護眼前的利益可能會使很多有權(quán)人發(fā)自內(nèi)心地不愿意搞法治。然而，法治中國建設關(guān)系國家和執(zhí)政黨的未來和命運，不全面深化改革和全面推進法治根本不能解決問題。

所謂全面就不是就法治或改革單方面的問題，而是包括了法治、改革與推進的主體之間的關(guān)系。

第一，就政治方面說，全面深化改革和全面推進依法治國，是與完善執(zhí)政方式和國家治理體系現(xiàn)代化連在一起的。因而全面推進依法治國不是單純的法治建設，就法治談法治，而是在落實十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革決定的組成部分；是在深化改革過程中，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法治化。從實現(xiàn)方式上來看，全面推進依法治國，建設社會主義法治體系本身就是在進行政治體制、經(jīng)濟體制和司法體制等方面的改革，各種改革都要同時開展。這里的“全面”意味著，政治、經(jīng)濟、文化、社會生活都需要法治化改革；政黨、國家機關(guān)、社會組織和公民都要依法辦事；要實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治局面。

第二，就社會主義法治體系的建成來說，全面意味著法治政府、法治國家和法治社會同時推進，一體建設?！稕Q定》指出：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆闹形覀兛梢钥吹?，法治體系包括六個方面：一是有中國特色的社會主義法治理論，這是總的綱領(lǐng)，特色的核心是黨的領(lǐng)導以及在此基礎(chǔ)上的法治理論；二是完備的法律規(guī)范體系；三是高效法治實施體系；四是嚴密的法律監(jiān)督體系；五是有力的法治保障體系；六是完善黨內(nèi)法規(guī)體系。法治國家要解決的核心問題是共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的問題，法治國家能否搞好，是共產(chǎn)黨的責任，因為現(xiàn)代政治就是政黨政治。由于我國工作的重點是經(jīng)濟建設，所以法治政府主要是解決政府與市場的關(guān)系，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。法治社會是解決社會組織成立以及活動法治化問題，這方面的法治建設最為薄弱，因而成為法治能否搞好的關(guān)鍵所在。

（三）“推進”方式所顯現(xiàn)的戰(zhàn)略氣魄

《決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家?！边@一總目標的明確可以解決很多問題上的模糊姿態(tài)。實施方式清楚：依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進；法治國家、法治政府、法治社會一體建設。一是把改革、法治與革命放到一起觀察，會發(fā)現(xiàn)無論是法治還是改革都是為了避免“革命”的爆發(fā)，設法使改革在與“革命”的賽跑中獲勝；二是把法治、改革與社會放到一起研究，可以看到法治與改革是促進社會發(fā)展、實現(xiàn)公平正義的手段；三是把法治、改革與國家權(quán)力放到一起分析，可以發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)法治是政治目標，通過改革逐步限制、規(guī)范國家權(quán)力是核心。法治與改革在特定的歷史時空中會出現(xiàn)一些矛盾，在社會轉(zhuǎn)型期需要認真對待，把其沖突控制在最低的烈度。用法治凝聚改革共識，是今后改革的基本思維方式，中國需要在法治框架內(nèi)進行改革，深化改革與法治中國建設同時推進。這一總目標的確立，我們看到了用法治思維和法治方式引領(lǐng)改革的思想，因而可以不在改革與法治關(guān)系上糾結(jié)。這是對十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的頂層設計的進一步發(fā)展，解決了改革與法治的關(guān)系。法治與改革是當今中國社會發(fā)展的兩大主題，因而需要在法治與改革關(guān)系中籌劃改革發(fā)展的頂層設計，從而為中國社會的轉(zhuǎn)型指明方向。推進法治中國建設的具體時間表很清楚、也很緊迫，即到2020年，依法治國的基本方略全面落實?；灸繕撕芮逦悍ㄖ误w系建成，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。目的很明確：解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安。

三、黨和法關(guān)系上的戰(zhàn)略自信

能否在一黨執(zhí)政的情況下實施法治？這是一個重大的理論與實踐問題?！稕Q定》指出：“我們黨高度重視法治建設。長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設的成功經(jīng)驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設穩(wěn)步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。”這顯示了執(zhí)政黨在領(lǐng)導法治中國建設問題上的充分自信。相信在共產(chǎn)黨領(lǐng)導之下，沒有三權(quán)分立、多黨輪流執(zhí)政也能搞法治建設。在黨的領(lǐng)導下全面推進社會主義法治，講的就是執(zhí)政黨與法治的關(guān)系。法治是黨依法執(zhí)政的依靠；黨的領(lǐng)導是社會主義法治實現(xiàn)的關(guān)鍵。法治與改革事關(guān)黨的長期執(zhí)政和國家的長治久安問題?！稕Q定》主題是依法治國建設法治中國，根本的核心問題是要解決黨的建設——即依法執(zhí)政的問題，通篇講的都是中國共產(chǎn)黨如何依法執(zhí)政的問題，是圍繞著黨的建設展開的，這意味著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導方式的重大轉(zhuǎn)變。

我們需要注意到，無論在歷史上，還是在現(xiàn)實的政治文化生活中，實施法治建設，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。因而說法治在哪一個國度中有必然性是值得懷疑的。法治失敗有多種形式，比較典型的有泰國，印度等。泰國法治的失敗表現(xiàn)在每隔幾年就會發(fā)生軍事政變，而印度則是因為腐敗橫生和警察專橫。似乎美國的法治是成功的，憲法只有修改，沒有重立，而倍受青睞，被視為是法治建設的奇跡。然而，最近美國的金融流氓玩弄法治所出現(xiàn)的金融危機，使人們也開始懷疑美國法治的效用?！爸螌W者福山認為，在歷史上西歐國家的法治之所以較好，并不是出于什么必然的原因，而是偶然的情勢所致，因為法治思想和社會條件也曾經(jīng)在中東和印度存在，但只有西歐才使法治成為制度化的現(xiàn)實。我們或許無法為法治的成功羅列出必然的因素，但縱觀各國的法治建設經(jīng)驗，對于法治為什么會失敗的問題，卻可以總結(jié)出一些值得警惕的教訓?！?葉竹盛：《法治為什么失?。俊?，http://zsye.fyfz.cn/b/830924，最后訪問日期2014年10月24日。泰國法治的失敗，證明即使有多黨政治也未必能搞好法治。很多人認為只有多黨政治才能搞好法治的觀點，只是美國等西方國家的經(jīng)驗，并不具有普遍性。

“法治失敗的首要根源是沒有形成尊重法治的共識。斯坦福大學政治學者巴里·溫加斯特認為，法治秩序依靠法律本身無法維持，而是需要靠一種自我執(zhí)行的機制。這種機制的生成建立在尊重法治的共識的基礎(chǔ)上，要求各方首先意識到法治是維護他們利益的，而違背法治則損害到各方利益?！边@也就意味著，一黨執(zhí)政并不必然地導致法治的不可能性。房寧教授經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，美國的成功有其特殊性，簡單地復制美國的經(jīng)驗鮮有成功的國家。比如在政治體制上，菲律賓基本復制美國的制度，但腐敗叢生，工業(yè)化進展緩慢，而威權(quán)體制的韓國、新加坡的現(xiàn)代化程度發(fā)展迅速。如果在法治不成熟的時候，過早地實行多黨政治的民主，很可能會吸引很多利益集團來參與爭取利益，導致政治斗爭和權(quán)力爭奪，引起社會混亂。在一個沒有穩(wěn)定的社會，現(xiàn)代化的發(fā)展幾乎是不可能的。*參見天南：《權(quán)力與權(quán)利“對沖機制”：一個重要的政治學概念》，載《中國社會科學報》2014年10月10日。在東方社會中，沒有一個強有力的政黨領(lǐng)導，難以解決沒有凝聚力、一盤散沙的問題。因而，在全面推進法治建設過程中，堅持和完善黨的領(lǐng)導是必要的。

從《決定》中我們可以看到，黨對法治的領(lǐng)導不是抽象的領(lǐng)導，而是具體領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導在不同的領(lǐng)域，有各自的特點：（1）對立法機關(guān)和立法行為的領(lǐng)導。現(xiàn)代政治都是政黨政治，不同的是多黨輪流執(zhí)政，還是一黨主政。中國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制。政黨政治的主要方式就是黨應該在議會工作，要影響立法、領(lǐng)導立法。各政黨都很重視立法工作?！稕Q定》指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！保?）對各級政府和行政工作的領(lǐng)導?！稕Q定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。各級政府必須堅持黨的領(lǐng)導，依法全面履行政府職能，健全依法決策機制；深化行政體制改革；加強文明執(zhí)法；強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督；全面推進政務公開。特別強調(diào)對公權(quán)力的控制，表現(xiàn)在對行政程序的重視、對權(quán)力清單的明晰、對行政法的行政裁量基準的嚴格、對實質(zhì)法治進行量化、對黨政干部的控權(quán)等等。（3）對司法機關(guān)和司法活動的領(lǐng)導?！稕Q定》指出：各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關(guān)辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。在司法工作上，《決定》強調(diào)了對司法規(guī)律的尊重，強調(diào)了不能干預司法，支持司法依法獨立行使審判權(quán)。強調(diào)了在司法領(lǐng)域支持司法，干預則要實施責任追究。（4）在守法的環(huán)節(jié)黨要帶頭守法，堅持黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。對黨法關(guān)系的自信還表現(xiàn)在，對黨內(nèi)法規(guī)體系完善的重視?！稕Q定》指出：黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。

四、塑造法治意識形態(tài)的戰(zhàn)略思考

在西方法治出現(xiàn)危機的時候，中國卻在大張旗鼓地要求全面推進法治中國建設。這顯現(xiàn)的是一種什么樣的戰(zhàn)略思考？需要我們認真研究。無論從內(nèi)政外交上看，全面推進法治中國建設都是一種意識形態(tài)上的戰(zhàn)略定力。法治不是資產(chǎn)階級意識形態(tài)的專利，中國不僅需要而且有能力全面推進法治，這也許就是徐顯明講的法治的意志定力。在《決定》中，出現(xiàn)了影響政治意識形態(tài)的法治話語系統(tǒng)，如，全面推進依法治國、法治思維、法治方式、依法執(zhí)政、法治中國、法治社會、法治國家、法治政府、法治文化、憲法權(quán)威、科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法律規(guī)范體系、法律監(jiān)督體系、法治實施體系、法治實施保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系、有中國特色社會主義法治理論體系、黨領(lǐng)導立法、保障執(zhí)法、支持司法、帶頭守法等等，構(gòu)成了中國特色社會主義法治話語系統(tǒng)。把法治作為修辭，衍生出關(guān)于法治的很多思想火花，很多與法治搭配的語詞正在影響人們的思維。我們相信，在中國大地上，很快會出現(xiàn)法治意識形態(tài)。*參見陳金釗：《法律修辭方法與法治意識形態(tài)的構(gòu)建》，載《杭州師范大學學報》2014年第6期。在中共十八大政治報告、十八屆三中全會、四中全會通過的兩個決定以及習近平近兩年關(guān)于法治的問題的講話中，已經(jīng)把中國特色的法治意識形態(tài)的基本內(nèi)容表述清楚。法治是治國理政的基本方式，依法執(zhí)政是整個《決定》的核心；用法治思維和法治方式化解社會矛盾，提升執(zhí)政能力，實際上是要求用法治改變傳統(tǒng)的權(quán)力運作方式；社會主義法治體系實際上是用法治的方式建設現(xiàn)代化的國家治理體系。執(zhí)政黨已經(jīng)意識到，需用中國特色的法治話語系統(tǒng)，武裝全黨同志的政治意識形態(tài)，在建設好法治中國的同時，積極應對西方對中國進行意識形態(tài)的滲透。我們相信，對這些法治話語的系統(tǒng)解釋和論證，可以構(gòu)造中國特色的社會主義法治理論體系。這是法治意識形態(tài)方面所顯現(xiàn)的戰(zhàn)略定力。

對社會主義法治意識形態(tài)的理解與論證，需要注意三個方面的問題：

一是需要在改革與法治同時推進的大格局下，準確理解改革與法治的關(guān)系，重新定位改革與法治的關(guān)系，樹立法治改革觀，*參見陳金釗：《法治改革觀及其意義——十八大以來法治思維的變化》，載《法學評論》2014年第6期。用法治改革觀塑造我們的意識形態(tài)。這就是說，對全面推進依法治國的理解，需要與全面深化改革結(jié)合起來。在深化改革中實現(xiàn)法治中國；在法治體系建設中落實深化改革。需要搞清楚重大改革都要于法有據(jù)的問題意識之所在，增強理解的針對性，避免望文生義的簡單化理解。習近平在2014年2月28日主持召開全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議上，強調(diào)指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！?《習近平：重大改革都要于法有據(jù)》，http://news.sohu.com/20140228/n395851494.shtml，最后訪問日期2014年8月27日。2014年9月5日，習近平在慶祝全國人民代表大會60周年大會上又強調(diào)指出：堅持和完善人民代表大會制度，要加強和改進立法工作，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。見習近平：《扎根本國土壤汲取充沛養(yǎng)分的制度最可靠也最管用》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384336.htm，最后訪問日期2014年9月6日。強調(diào)在重大改革問題上于法有據(jù)，是對改革與法治關(guān)系的重新定位；是對過去奉行的“改革優(yōu)先、法治附隨”思維決策方式的重大調(diào)整。這對準確地理解改革的地位以及法治作用有十分重要的意義。我們需要重視法治思維、法治方式、法律方法對“法”的塑造，以便對作為改革依據(jù)之法有正確的理解。

二是需要在政治與法治關(guān)系中確定法治的發(fā)展目標，在法治意識形態(tài)中仍然需要突出人民的主體地位。《決定》指出：人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。必須保證人民在黨的領(lǐng)導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務。必須使人民認識到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，增強全社會學法、遵法、守法、用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。黨的領(lǐng)導并不是用黨代替人民代表大會的功能，仍要堅持人民的主體性地位。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的手段。

三是需要在民主與法治關(guān)系中理解法治體系建設。從《決定》的精神看，執(zhí)政黨基本確定了法治先行，民主隨后的策略。民主是法治的目標，法治是民主的保障。我們只有先把法治建設搞好，民主建設才能有良好的法治環(huán)境。隨著法治中國的建成，民主也會不斷地進步?！稕Q定》指出：制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化。

法治意識形態(tài)的戰(zhàn)略定力還表現(xiàn)在我們對法治外交的準確定位。在對國際國內(nèi)關(guān)系正確把握的基礎(chǔ)上，《決定》顯示了在法治中國建設問題上的堅強定力。在認清國際國內(nèi)形勢的基礎(chǔ)上，在充分認識到法治中國建設之艱難以后，邁開了全面推進依法治國的步伐。盡管法治之路也會遇到各種風險和阻力，但法治中國建設還是悲壯地出發(fā)了。這種戰(zhàn)略定力表現(xiàn)在，不管多難有多少風險也要搞法治建設；對未來的法治體系建設以及國家治理的法治化目標十分自信；施行的態(tài)度也十分堅定，要全面推進。我們發(fā)現(xiàn)，法治中國建設不僅包括規(guī)范體系、實施體系、監(jiān)督體系等，實際上還包括法治話語系統(tǒng)。講法治并不是西方政治家的專利，中國不僅真的要搞法治建設，*從西方法治的危機的教訓中（這些危機包括理論危機和金融流氓所制造的危機），我們很可能找出一條創(chuàng)新之路。而且還要在國際關(guān)系的政治言辭中講法治。西方的法治外交迫使我們相信，法治話語的制高點，不能永遠讓他們掌握。法治不能是西方頑固勢力指責中國的口實，中國人不僅要腳踏實地搞法治，而且要大張旗鼓地講法治。

作為意識形態(tài)的法治，在對外交往上《決定》有三個方面值得我們注意。一是推動法律、法治外交?！稕Q定》指出：面對新形勢新任務，我們黨要更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，更好維護和運用我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。二是學習西方國家與社會治理經(jīng)驗，但絕不照搬西方法治模式?！稕Q定》指出：汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經(jīng)驗，但決不照搬外國法治理念和模式。三是在全球視野下建立新的國家安全觀。不僅包括軍事、還包括環(huán)境、金融、經(jīng)濟?！稕Q定》對軍事法治的重視也是一個明顯的特點?！稕Q定》指出：黨對軍隊絕對領(lǐng)導是依法治軍的核心和根本要求。緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標，著眼全面加強軍隊革命化現(xiàn)代化正規(guī)化建設，創(chuàng)新發(fā)展依法治軍理論和實踐，構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:On the Strategic Concentration of Comprehensive Promotion to the Rule of Law

Author & unit:CHEN Jinzhao （Law School, East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

With even important position in the political, economic and cultural life, the ruling party has been more confident in improvement of governance systems by law and the abilities for government since the policy to strengthen the construction of democratic legal system was determined by the ruling party on the third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee. The 15th National Party Congress has set the general plan for building a socialist country ruled by law. Socialist legal construction became the strategic issues of national modernization construction. To advance in an all-around way the building of a socialist country based on the rule of law，we should address foreign rule-of-law diplomacy and place greater emphasis on changing governance in the process of deepen reform to build the socialist system of laws with Chinese characteristics and the modernization of the governance systems and the abilities for government. In other words, the policy of comprehensive promotion to the rule of law to build the nation of laws, a law-based government and society ruled by law is not a tactical issue. Based on the national destiny strategic consider, the rule-of-law is placed as the basic way of governing. We should study the decision on 18th the fourth plenary session hard, so that we can understand and carry out it.

rule by law ; rule of law in China；legal system；the ideology of rule of law；strategy of rule of law

2014-12-17

本文系國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果。

陳金釗（1963-） ，男，山東莘縣人，法學博士，華東政法大學法律學院教授，博士生導師，主要研究方向：法理學、法律方法。

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1009-8003（2015）01-0005-08