劉智超，孫 輝

（1.水利部海河水利委員會(huì)海河下游管理局，300061，天津；2.水利部太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，200434，上海）

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)指出：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)?！币话阏J(rèn)為這是“精準(zhǔn)扶貧”的首次提出。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在部分省市區(qū)扶貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上指出，扶貧要“注重精準(zhǔn)發(fā)力”，建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。

精準(zhǔn)扶貧是指對(duì)貧困戶、貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”，體現(xiàn)黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思想和新思路，是我國現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大創(chuàng)新，對(duì)于進(jìn)一步解放思想、開拓思路、突破體制機(jī)制障礙、增強(qiáng)貧困地區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力和發(fā)展活力、加快貧困地區(qū)群眾脫貧致富和全面建成小康社會(huì)具有重大意義。

一、水利扶貧是中央大扶貧格局的重要組成部分

習(xí)近平總書記提出“扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚社會(huì)力量廣泛參與。要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局”。水利扶貧屬于行業(yè)扶貧范疇，是中央 “三位一體”大扶貧格局的重要組成部分，在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中具有重要的地位和作用。

貧困地區(qū)普遍存在著生態(tài)脆弱、資源環(huán)境承載能力低、水土流失嚴(yán)重、抵御水旱災(zāi)害能力不足等突出問題。水問題成為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸制約性因素之一。以集中連片特殊困難地區(qū)為例，烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)、大別山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)等南方片區(qū)降雨多且集中，工程性缺水、石漠化問題突出，塌方、泥石流、洪澇災(zāi)害頻發(fā)；呂梁山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)和六盤山區(qū)等北方片區(qū)降雨時(shí)空分布不均，資源性缺水問題突出，供水保障能力明顯不足。農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田水利建設(shè)、病險(xiǎn)水庫（閘）除險(xiǎn)加固、中小河流治理、農(nóng)村水電和水土流失綜合治理等都是新階段扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)的重要內(nèi)容。大力推進(jìn)水利扶貧，加快推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的民生水利問題，是支撐貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)總體目標(biāo)的客觀要求。

二、水利對(duì)加快貧困地區(qū)脫貧致富的支撐和保障作用

1.飲水安全保障

“十二五”期間，共安排832個(gè)貧困縣中央水利投資481億元，通過農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)累計(jì)解決10 068萬農(nóng)村人口和1 521萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題。這不僅極大改善了貧困地區(qū)群眾生活衛(wèi)生條件，提高了農(nóng)村居民的健康水平，同時(shí)具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益。一是降低了介水疾病發(fā)病率，進(jìn)而降低了醫(yī)藥費(fèi)用支出。依據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，按照農(nóng)村居民人均減少醫(yī)藥費(fèi)支出50元計(jì)算，年減少貧困群眾醫(yī)藥費(fèi)支出57.9億元。二是降低了取水成本。按照規(guī)劃效益計(jì)算，每年可為貧困地區(qū)群眾省工31.9億元。三是增加了居民收入。工程實(shí)施解放了勞動(dòng)力，為發(fā)展生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。據(jù)測算，通過外出打工、發(fā)展庭院種植等可以增加居民收入13.9億元。此外，工程所需建材、處理設(shè)備、消毒設(shè)備等購置，拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)需求，創(chuàng)造了就業(yè)崗位。

2.防洪安全保障

“十二五”期間，貧困地區(qū)共完成7 700多座病險(xiǎn)水庫（閘）除險(xiǎn)加固，新建或加固江河堤防3 900余km，新增中小河流治理河長1.45萬km，建成700多套山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，新建水雨情自動(dòng)監(jiān)測站1.9萬個(gè)、簡易監(jiān)測站7.4萬個(gè)，配備報(bào)警設(shè)施設(shè)備37萬臺(tái)套。貧困地區(qū)的山洪災(zāi)害死亡人數(shù)降低了60%以上，有效解決了5 000多萬人次因旱臨時(shí)飲水困難問題。通過防洪工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了貧困地區(qū)防洪抗旱能力，為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了安全保障。

3.農(nóng)田灌溉保障

“十二五”期間，貧困地區(qū)累計(jì)新增、恢復(fù)耕地灌溉面積1 300萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），改善灌溉面積4 000萬畝，新增節(jié)水灌溉面積3 400萬畝，較大幅度提高了貧困地區(qū)農(nóng)田灌溉保障水平。以水利部對(duì)口支援地區(qū)貴州銅仁為例，人均保證灌溉面積從2005年的0.24畝增加到目前0.41畝，增長了約71%。由于增加了灌溉面積，提高了糧食單產(chǎn)量，也使得農(nóng)民有條件在穩(wěn)定保證基本口糧田的基礎(chǔ)上，調(diào)整和節(jié)約更多土地發(fā)展商品農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。銅仁市思南縣唐頭現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)2014年實(shí)施了澇能排、旱能精準(zhǔn)灌溉，吸引了大批企業(yè)入園投資，促使土地流轉(zhuǎn)資金提高，貧困群眾可在家門口打工，不但增加了收入，還有效解決了留守兒童問題。

4.水源供給保障

貴州松桃縣縣城河道整治和防洪堤工程

“十二五”期間，廣西馱英水庫及灌區(qū)、貴州夾巖水利樞紐、西藏拉洛水利樞紐、尼爾基水利樞紐下游內(nèi)蒙古灌區(qū)工程等一批貧困地區(qū)多年期盼的骨干水利工程開工建設(shè)，與此同時(shí)，中央加大投入力度，開展了一大批中小型水源和引調(diào)提水工程建設(shè)，顯著增加了貧困地區(qū)水源供給能力。如位于滇桂黔石漠化區(qū)的安順市平壩即將完工的石朱橋水庫，總庫容1 264萬m3，不僅可以解決 96 300人（其中貧困人口21 077人）的飲水安全問題，還可以解決下游5 100畝農(nóng)田灌溉用水，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)扶貧提供了重要的水源保障。位于秦巴山區(qū)的白河縣因地制宜，建設(shè)了近5萬座集雨水窖，在應(yīng)對(duì)2013年冬季以來特大干旱中發(fā)揮了重大作用，保障了15萬畝農(nóng)作物的抗旱用水和5.9萬人的生活用水，有效解決了中高山地帶抗旱難的問題。

5.生態(tài)環(huán)境保障

“十二五”期間，國家累計(jì)安排貧困地區(qū)水土保持中央投資104.8億元，治理水土流失面積近3.8萬km2，重點(diǎn)工程覆蓋459個(gè)貧困縣。治理區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，生產(chǎn)生活條件明顯提高，有效促進(jìn)了農(nóng)民增產(chǎn)增收和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。通過中小河流等河道治理項(xiàng)目建設(shè)，形成了水面，催生了一些濕地景觀公園，成為群眾休閑娛樂鍛煉的好去處，大幅度提升了居民幸福指數(shù)。

6.農(nóng)村用電保障

“十二五”期間，共安排貧困地區(qū)中央補(bǔ)助投資68.77億元，新增農(nóng)村水電裝機(jī)和代燃料裝機(jī)749萬kW，解決44萬戶農(nóng)民的生活燃料問題，農(nóng)村水電裝機(jī)容量和年發(fā)電量分別比改造前增加20%和40%以上。貧困縣農(nóng)村水電裝機(jī)達(dá)到3 224萬kW，開發(fā)率約為45%。通過小水電建設(shè)，改善了農(nóng)村貧困人口生產(chǎn)生活條件，創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)了小水電“造血”脫貧、可持續(xù)脫貧。

三、水利精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)途徑

1.開展需求調(diào)查，摸清水利發(fā)展需求

精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵在于靶向瞄準(zhǔn)。水利扶貧必須弄清貧困地區(qū)貧困村、貧困戶的水利需求，因地因人精準(zhǔn)施策。結(jié)合扶貧部門建檔立卡識(shí)別成果和全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查主要結(jié)果，以農(nóng)村飲水安全、防洪除澇、農(nóng)田灌溉、水源供給、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村水電保障等為重點(diǎn)，認(rèn)真開展貧困農(nóng)民水利需求調(diào)查，系統(tǒng)收集貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改革管理等現(xiàn)狀資料，深入調(diào)研、分析、評(píng)價(jià)水利基礎(chǔ)設(shè)施、水資源開發(fā)利用與保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利管理等現(xiàn)狀水平，找出制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出水問題，為實(shí)現(xiàn)“對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)滴灌，靶向治療”奠定基礎(chǔ)。

2.科學(xué)制定規(guī)劃，精準(zhǔn)確定建設(shè)布局

深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針和扶貧開發(fā)工作的系列重要講話精神，緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)和扶貧攻堅(jiān)的總體要求，把夯實(shí)水利基礎(chǔ)同扶貧開發(fā)工作結(jié)合起來，以保障和改善貧困地區(qū)水利發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以提高貧困地區(qū)水利服務(wù)與保障能力為主要目標(biāo)，根據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和“十三五”扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、易地扶貧搬遷等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)λ男枨?，分析水土資源承載能力，提出加快貧困地區(qū)水利改革發(fā)展的思路，合理制定目標(biāo)。按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”原則，組織編制《“十三五”全國水利扶貧專項(xiàng)規(guī)劃》，科學(xué)規(guī)劃貧困地區(qū)水利發(fā)展規(guī)劃布局，確定建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)重點(diǎn)，做好頂層設(shè)計(jì)。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，擴(kuò)展受益覆蓋范圍

水利扶貧項(xiàng)目是水利扶貧開發(fā)工作的重要載體。要充分利用“水利工程帶扶貧”優(yōu)勢，按照項(xiàng)目效益到貧困村、貧困戶的原則，以縣為單位建立水利扶貧項(xiàng)目庫。水利扶貧項(xiàng)目庫要以已經(jīng)批復(fù)的片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃、水利工程各類專項(xiàng)規(guī)劃以及《全國水利扶貧規(guī)劃》《“十三五”全國水利扶貧專項(xiàng)規(guī)劃》等水利扶貧相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)。各級(jí)水行政主管部門要將水利扶貧項(xiàng)目庫內(nèi)的項(xiàng)目作為重點(diǎn)，扎實(shí)開展項(xiàng)目前期工作，在編報(bào)年度投資建議計(jì)劃時(shí)予以優(yōu)先考慮。設(shè)計(jì)單位在進(jìn)行項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，認(rèn)真核實(shí)貧困受益人口，科學(xué)論證增加工程覆蓋受益人口的可能。

4.加大投入力度，加快水利設(shè)施建設(shè)

建議國家繼續(xù)把水利作為國民經(jīng)濟(jì)重要投入領(lǐng)域，把保障和改善貧困地區(qū)民生作為水利扶貧的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，突出加強(qiáng)貧困地區(qū)水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，改善當(dāng)?shù)厝罕娚詈蜕a(chǎn)條件，為貧困地區(qū)脫貧致富、全面建成小康社會(huì)提供水利支撐和保障。一是實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，進(jìn)一步提高農(nóng)村自來水普及率、供水保證率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率；二是加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，提高人均旱澇保收農(nóng)田面積；三是加快防洪抗旱減災(zāi)工程建設(shè)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；四是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和協(xié)調(diào)上、下游用水需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)水資源開發(fā)利用和保護(hù)工程建設(shè)；五是開展坡耕地綜合整治等重點(diǎn)地區(qū)水土流失綜合治理，以及生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村河塘清淤整治工程，保護(hù)和改善水生態(tài)環(huán)境；六是繼續(xù)開展農(nóng)村小水電建設(shè)，進(jìn)一步增加小水電受益人口和范圍。

5.完善統(tǒng)計(jì)制度，科學(xué)評(píng)估幫扶效果

破除水利瓶頸制約是加快貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)和脫貧致富的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性條件。由于水利扶貧規(guī)劃跨度大、實(shí)施周期長，如何約束水利扶貧資金的分配和使用，保障規(guī)劃項(xiàng)目的順利實(shí)施，確保順利達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)而保證水利扶貧開發(fā)效果，是貫徹落實(shí)水利扶貧規(guī)劃的核心工作。隨著規(guī)劃的實(shí)施及水利扶貧工作的深入開展，應(yīng)同步開展水利扶貧統(tǒng)計(jì)，跟蹤扶貧規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度，把握水利扶貧規(guī)劃建設(shè)動(dòng)態(tài)及趨勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)水利扶貧開發(fā)工作中存在的問題，及時(shí)評(píng)估和調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)。

6.開展扶貧考核，切實(shí)提高工作成效

為確保如期完成規(guī)劃任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)，增強(qiáng)各級(jí)水行政主管部門推進(jìn)水利扶貧工作的責(zé)任感和緊迫感，調(diào)動(dòng)參與水利扶貧工作的主動(dòng)性和積極性，切實(shí)提高水利扶貧工作成效，依據(jù)“公開、公平、公正”原則，按照《水利扶貧工作考核辦法》開展扶貧考核，并強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，為工作決策和資金分配提供參考。

四、結(jié) 語

在水利精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，要不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，以工程帶扶貧，通過摸清貧困地區(qū)群眾水利需求，科學(xué)規(guī)劃水利發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，扎實(shí)做好項(xiàng)目儲(chǔ)備，積極加大投入力度，擴(kuò)大工程覆蓋貧困地區(qū)受益人口范圍，為加快貧困地區(qū)群眾脫貧致富和全面建成小康社會(huì)提供支撐和保障。同時(shí)，不斷完善扶貧統(tǒng)計(jì)制度，科學(xué)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施效果，認(rèn)真開展水利扶貧考核并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，與使用中央水利投資額度掛鉤，確保水利扶貧工作取得實(shí)效。

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[2]李名生，等.廣西石漠化地區(qū)水利發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策措施[J].廣西水利水電，2015（2）.

[3]肖洪.銅仁市精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐與創(chuàng)新[J].知行銅仁，2015（2）.

[4]胡建國.全面建成小康社會(huì)背景下精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的難點(diǎn)與對(duì)策—基于安徽省安慶市精準(zhǔn)扶貧的調(diào)查[J].重慶廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（4）.