王 超,景笑巍

(長(zhǎng)治市土地資源管理站，山西 長(zhǎng)治 046000)

長(zhǎng)治市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效研究

王 超,景笑巍

(長(zhǎng)治市土地資源管理站，山西 長(zhǎng)治 046000)

文章結(jié)合實(shí)際構(gòu)建縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從主要指標(biāo)落實(shí)情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度和規(guī)劃執(zhí)行情況等四個(gè)方面對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)長(zhǎng)治市城區(qū)和屯留縣土地利用總體規(guī)劃的階段性實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)證分析，得出兩個(gè)縣區(qū)規(guī)劃實(shí)施成效總體良好，但在指標(biāo)使用、用地結(jié)構(gòu)布局、用地節(jié)約集約程度方面還有待提高，從而為下階段的規(guī)劃實(shí)施提出積極建議.

土地規(guī)劃；實(shí)施成效；評(píng)價(jià)；長(zhǎng)治市城區(qū)和屯留縣

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是土地利用總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)之一.因?yàn)樵谕恋乩每傮w規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面影響，其實(shí)施成效往往會(huì)有所偏差，因此，在實(shí)施過(guò)程中，運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法對(duì)一定時(shí)期內(nèi)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的一致性和績(jī)效性評(píng)價(jià)，有助于進(jìn)一步提高今后規(guī)劃實(shí)施的效果.

目前，關(guān)于土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的定性和定量分析方法較多，主要有模糊綜合判斷法、灰色綜合評(píng)價(jià)法、協(xié)調(diào)度模型法、生態(tài)足跡法、效用函數(shù)法、可持續(xù)度法、驅(qū)動(dòng)力—壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(DPSR)的概念模型方法、地理信息系統(tǒng)(GIS)和遙感技術(shù)(RS)、幕景分析法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等.國(guó)內(nèi)外學(xué)者均對(duì)此進(jìn)行了較為深入的研究，如E.R.Alexande和Faludi提出的PPIP模型、Wildavsky和E.Talen的非定量性方法、FAO和美國(guó)學(xué)者進(jìn)行的Logic Framework Analysis模型研究、Piki Therivel的SEA(Strategic EnvironmentAssessment)模型等等.國(guó)內(nèi)學(xué)者如聶春云、許慶福、張金亭等主要從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重及評(píng)價(jià)方法入手，對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行了理論和實(shí)證分析.本文基于對(duì)研究區(qū)發(fā)展的實(shí)踐，通過(guò)定性和定量相結(jié)合的方法，構(gòu)建指標(biāo)體系，選取特爾菲法確定權(quán)重，對(duì)規(guī)劃實(shí)施時(shí)間過(guò)半的長(zhǎng)治市土地利用總體規(guī)劃的階段性實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，揭示規(guī)劃實(shí)施的成效與不足，為規(guī)劃的進(jìn)一步修改和落實(shí)提供科學(xué)而客觀的依據(jù).

1 研究區(qū)概況

本次評(píng)價(jià)選取長(zhǎng)治市城區(qū)和屯留縣兩個(gè)縣區(qū)作為研究區(qū).其中，城區(qū)作為長(zhǎng)治市政府所在地，是長(zhǎng)治市政治經(jīng)濟(jì)中心，全區(qū)土地總面積5 343.01 hm2.屯留縣是近年長(zhǎng)治市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)較快的新興縣區(qū)之一，全縣土地面積119 038.38 hm2.兩個(gè)縣區(qū)的土地利用情況較為復(fù)雜，土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中受到的影響也較為顯著，通過(guò)對(duì)其總體規(guī)劃(規(guī)劃基期年為2006年，規(guī)劃目標(biāo)年為2020年)階段性實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，基本可以反映出全市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)的實(shí)施情況.

2 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建遵循科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)用、便捷的原則，參照《土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改指導(dǎo)意見(jiàn)》中的指標(biāo)體系，按照適應(yīng)縣級(jí)規(guī)劃評(píng)價(jià)、符合地區(qū)實(shí)際情況、定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，構(gòu)建了縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.

規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系由4個(gè)評(píng)估目標(biāo)(一級(jí))和17個(gè)評(píng)估指標(biāo)(二級(jí))構(gòu)成(詳見(jiàn)表1)，具體從主要指標(biāo)落實(shí)情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度和規(guī)劃執(zhí)行情況等四個(gè)方面對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià).

表1 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

其中：基于約束性指標(biāo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核，既有規(guī)劃目標(biāo)的考核，還有階段目標(biāo)的考核，階段目標(biāo)即根據(jù)規(guī)劃期間新增用地總量模擬的評(píng)估時(shí)點(diǎn)的規(guī)劃目標(biāo)，其計(jì)算公式為： 階段目標(biāo)=2010年規(guī)劃目標(biāo)+[20]020年規(guī)劃目標(biāo)-2010年規(guī)劃目標(biāo))/10*(評(píng)估年份數(shù)-2010)〗；關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化的測(cè)算，包括現(xiàn)狀和規(guī)劃結(jié)構(gòu)的評(píng)價(jià)，現(xiàn)狀比例為評(píng)估時(shí)點(diǎn)城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模占評(píng)估時(shí)點(diǎn)農(nóng)村居民用地規(guī)模的比重，規(guī)劃比例為規(guī)劃2020年城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模占規(guī)劃2020年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模的比重；生態(tài)用地系指具有生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域、灘涂和葦?shù)?；?duì)于新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度提高率的評(píng)價(jià)，則選用2012年全省目標(biāo)考核數(shù)據(jù)進(jìn)行.

2.2 權(quán)重確定

運(yùn)用特爾菲法，經(jīng)過(guò)20名專(zhuān)家兩輪的征詢、統(tǒng)計(jì)、分析，得到各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重表(見(jiàn)表1).

2.3 結(jié)果測(cè)算

石板大塊剝落或崩邊時(shí)，可進(jìn)行整形修復(fù)，或稱(chēng)成型修補(bǔ)(Plastic Repair).清理?yè)p壞區(qū)域后使用與原材料相配石材填補(bǔ)，使用黏結(jié)劑黏固.如果區(qū)域表面積很小，可以考慮使用灰泥作為補(bǔ)塊.替換剝落缺失的石材，首選是來(lái)自原采石場(chǎng)的石材加工新石材，替換損壞嚴(yán)重石材或缺損部分，實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)，而且原材替換也非常昂貴.因此，至少應(yīng)盡可能確保替換的新材料在顏色光澤、表飾處理、耐磨度上與原石材接近.

首先，對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，確定分值.按照指標(biāo)分值計(jì)算方法對(duì)所有指標(biāo)賦值，每一個(gè)因子分值處于0-100的封閉區(qū)間，條件最優(yōu)的賦值100分，條件最差的賦值0分.

其次，在完成指標(biāo)體系構(gòu)建、指標(biāo)分值確定、指標(biāo)權(quán)重確定的基礎(chǔ)上，建立單因子評(píng)價(jià)模型和綜合評(píng)價(jià)模型，將最后結(jié)果作為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的依據(jù).

對(duì)指標(biāo)體系中的單個(gè)目標(biāo)運(yùn)用多因素線性加權(quán)函數(shù)法，建立單個(gè)因子的評(píng)價(jià)模型，公式如下：

式中：Bi.(i=1,2,3,4)為各單項(xiàng)指數(shù)；Gj.(j=1,2,...,n)為各因素指標(biāo)狀態(tài)值所對(duì)應(yīng)分值；Wj為相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重.

在建立各單因子評(píng)價(jià)模型后，建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的綜合模型，公式如下：

式中：B為綜合指數(shù)；Bi為單項(xiàng)指數(shù)；Wi為各基本指標(biāo)的權(quán)重.

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估定量評(píng)價(jià)采用綜合評(píng)價(jià)法，各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)滿分及評(píng)價(jià)目標(biāo)總標(biāo)準(zhǔn)滿分均為100分，具體計(jì)算方法及其評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如表1所示.

3 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效分析

3.1 規(guī)劃實(shí)施的成果

運(yùn)用長(zhǎng)治市城區(qū)、屯留縣土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)主要指標(biāo)落實(shí)情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度和規(guī)劃執(zhí)行情況四個(gè)方面的綜合評(píng)價(jià),兩縣區(qū)的評(píng)價(jià)得分為：城區(qū)82.01分(良好)、屯留縣90.25分(優(yōu)秀)，總體實(shí)施成效較好，有效解決和協(xié)調(diào)了部門(mén)之間的用地矛盾，為兩縣區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供了用地保障，取得了明顯的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益.具體表現(xiàn)為：耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)一步加強(qiáng)，確保了兩縣區(qū)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展；土地整治效益顯著，用地新機(jī)制深入推進(jìn)；確保了國(guó)家、省和市級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)用地；促進(jìn)了土地集約利用水平和利用效益的提高；土地生態(tài)建設(shè)力度加大，生態(tài)環(huán)境條件總體改善.

3.2 規(guī)劃失效的表現(xiàn)及原因分析

雖然兩縣區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)情況總體良好，但也存在一定問(wèn)題：第一，指標(biāo)使用的可持續(xù)性有待加強(qiáng).如由于農(nóng)村居民點(diǎn)與城鎮(zhèn)用地比例較大、建設(shè)用地占土地總面積比重仍然較低，城區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地面積兩項(xiàng)分值僅為73分和28分，分值較低，有超限度使用指標(biāo)情況；第二，用地結(jié)構(gòu)布局有待優(yōu)化.兩縣區(qū)的城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)變化情況因素分值都較低，僅為45分和82分，城區(qū)到規(guī)劃期末城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點(diǎn)面積比應(yīng)達(dá)到22.25，2012年僅為9.99；屯留縣到規(guī)劃期末城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點(diǎn)面積比應(yīng)達(dá)到0.47，2012年僅為0.38，兩縣區(qū)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步優(yōu)化.另外，屯留縣的允許建設(shè)區(qū)使用情況因素分值為62分，有38%的項(xiàng)目用地未按照原規(guī)劃進(jìn)行布局；第三，用地節(jié)約集約程度有待提高.城區(qū)、屯留兩縣區(qū)的用地節(jié)約集約程度目標(biāo)分值分別為：70.29分和89.93分，兩縣區(qū)用地節(jié)約集約程度考察都有分值較低的因素，其中：城區(qū)單位GDP建設(shè)用地消耗降低率和新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度提高率兩項(xiàng)分值分別為64分和60分，城區(qū)單位GDP建設(shè)用地消耗量從2011年的28.77公頃/億元，降低到27.30公頃/億元，與2012年省政府考核辦法規(guī)定的降低8%還有差距.屯留縣閑置土地處置情況為61分，說(shuō)明該縣仍有39%的空心村、工礦廢棄地等低效閑置土地未得到有效處置，兩縣區(qū)用地節(jié)約集約利用程度都有待提高.

造成規(guī)劃失效的原因主要是土地利用規(guī)劃條例不規(guī)范，缺少具有實(shí)際意義的單項(xiàng)技術(shù)法規(guī)指導(dǎo)規(guī)劃的編制、實(shí)施等，可操作性差；另外，決策層、實(shí)施者對(duì)土地利用規(guī)范執(zhí)法不嚴(yán)，沒(méi)有形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系也導(dǎo)致規(guī)劃失效.

4 建議及對(duì)策

4.1 要保證縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，必須加強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性

編制科學(xué)的規(guī)劃，信息是首要問(wèn)題.縣級(jí)規(guī)劃編制前應(yīng)廣泛地征求意見(jiàn)，全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)、綜合地考慮到各方面的需求，從而提高規(guī)劃的科學(xué)性.編制科學(xué)的規(guī)劃，人才是基礎(chǔ)條件.通過(guò)各種手段從根本提高規(guī)劃編制和管理人才隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化，這是提高縣級(jí)規(guī)劃質(zhì)量的基礎(chǔ)條件.編制科學(xué)的規(guī)劃，技術(shù)是重要支撐.規(guī)劃編制過(guò)程中，需要處理好海量數(shù)據(jù)，要通過(guò)各種新技術(shù)的融合將區(qū)域自然地理要素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行匹配，建立以3S技術(shù)為基礎(chǔ)的土地規(guī)劃信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理和實(shí)施監(jiān)測(cè).另外，通過(guò)系統(tǒng)的計(jì)算和分析，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性，并利用三維建模和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，公開(kāi)規(guī)劃數(shù)據(jù)，提高群眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知程度，并鼓勵(lì)社會(huì)各界了解規(guī)劃、參與規(guī)劃，遵守和執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，從側(cè)面保證規(guī)劃的落實(shí).

4.2 要保證縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，必須加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管

要保證縣級(jí)規(guī)劃的有效實(shí)施，杜絕違法用地案件和不按規(guī)劃用地的現(xiàn)象，首先就要提升縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)地位，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法力度，捍衛(wèi)規(guī)劃的權(quán)威；其次要廣泛宣傳規(guī)劃成果，讓公眾接受規(guī)劃，形成自覺(jué)遵守規(guī)劃的意識(shí)，并運(yùn)用群眾的力量監(jiān)督違反規(guī)劃的行為.

4.3 要保證縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，必須增強(qiáng)規(guī)劃的彈性

一方面，通過(guò)各種措施增加規(guī)劃本身的彈性，如縣級(jí)規(guī)劃可以預(yù)留部分建設(shè)用地指標(biāo)，用于不可預(yù)見(jiàn)用地項(xiàng)目的調(diào)劑；建設(shè)用地需求較大的縣區(qū)，通過(guò)設(shè)立建設(shè)用地置換區(qū)，擴(kuò)大有條件建設(shè)區(qū)規(guī)模，利用置換加大建設(shè)用地保障力度.2013年長(zhǎng)治市下轄的武鄉(xiāng)、長(zhǎng)子、沁源和平順?biāo)目h共調(diào)入建設(shè)用地指標(biāo)205.855 2 hm2，其中163.830 8 hm2指標(biāo)為允許建設(shè)區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)、上級(jí)下達(dá)指標(biāo)與增減掛鉤指標(biāo)的對(duì)調(diào)，另有42.461 3 hm2為市局下達(dá)機(jī)動(dòng)指標(biāo).如果能夠在縣級(jí)設(shè)置預(yù)留指標(biāo)和建設(shè)用地置換區(qū)，增加規(guī)劃的彈性，大部分規(guī)劃調(diào)整都可以避免.另一方面，提高規(guī)劃調(diào)整的開(kāi)放性，利用好創(chuàng)新機(jī)制，根據(jù)國(guó)家土地政策和地方經(jīng)濟(jì)條件制訂優(yōu)先調(diào)整目錄，對(duì)符合條件的項(xiàng)目用地可以進(jìn)入規(guī)劃修編快速通道，簡(jiǎn)化流程，提高規(guī)劃修編的開(kāi)放性.

4.4 要保證縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，必須加強(qiáng)土地綜合管理

土地綜合管理并不是簡(jiǎn)單的對(duì)違法違規(guī)案件的查處，還包括創(chuàng)造性地運(yùn)用好各項(xiàng)用地管理新機(jī)制，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、礦業(yè)用地整合、工礦廢棄地復(fù)墾增加耕地后備資源，深入挖潛；通過(guò)項(xiàng)目用地供后監(jiān)管，促進(jìn)項(xiàng)目節(jié)約集約利用；加強(qiáng)土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接；發(fā)揮好擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和綜改試驗(yàn)縣的橋頭堡作用，先行先試，從多個(gè)方向減輕縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中遇到的壓力，取得更好的成果.

4.5 要保證縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，必須采取得力措施

切實(shí)加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)；提高土地利用的節(jié)約集約水平；控制新增建設(shè)用地規(guī)模，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地；全面推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作；合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地布局；增強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的能力.

[1] 晏曉紅.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究——以武漢市黃陂區(qū)為例.武漢：武漢大學(xué)，2005

[2] 周也奇.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究——以重慶市原大足縣為例.重慶：西南大學(xué)，2013

[3] 黎 誠(chéng).土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究.西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2008

[4] 王玉波,唐 瑩.省級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究——以黑龍江省為例.干旱區(qū)資源與環(huán)境,2010(12)：7-14

[5] 劉小才,趙 睿.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法初探.現(xiàn)代物業(yè),2010(1)：6-8,20

[6] 王婉晶，揣小偉，黃賢金，等.中國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究進(jìn)展與展望.中國(guó)土地科學(xué),2012(11)：91-96

[7] 周雪芹.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究——以重慶市璧山縣為例.重慶：西南大學(xué),2007

Study on the Implementation Effect of Land Use Planning in Changzhi

WANG Chao,JING Xiaowei

(Land resources management station of Changzhi, Changzhi 046000, China)

Evaluation index system of the county land use overall plan is builded combining practice. The implementation of the plan is evaluated through four aspects that are respectively the implementation of the main indicators, the land structure and layout, the intensive degree of land and the implemention of plan. This paper carries on the empirical analysis about the stage implementation of the overall plan of land use in Changzhi city and Tunliu county. It arrives at the conclusions as follows: the implementation of plan in two counties is generally good. But there is still to be improved in some aspects such as index use, the layout of land structure and the intensive degree of land. Therefore, it puts forward some positive suggestions for the implementation of the next stage.

land planning; implementation effect; evaluation; urban area in Changzhi and Tunliu county

2015-10-16

王 超(1985-)，男，山西長(zhǎng)治人,碩士，長(zhǎng)治市土地資源管理站助理工程師，主要從事土地資源管理相關(guān)技術(shù)工作.

1672-2027(2015)04-0080-05

F301.23

A