大力推動干旱半干旱地區(qū)

農(nóng)業(yè)水資源高效利用的建議

文■民建中央水利部科技委專題調(diào)研組

我國農(nóng)業(yè)用水量約占經(jīng)濟(jì)社會用水總量的62%，干旱半干旱地區(qū)比重更高。農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)每提高0.1，就能節(jié)省300多億立方米水，節(jié)水潛力巨大。大力推動干旱半干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源高效利用，對于緩解當(dāng)前水資源供需矛盾，發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，保障國家糧食安全具有深遠(yuǎn)意義。

一、農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工作成效顯著

（一）節(jié)約農(nóng)業(yè)資源，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)

主要包括節(jié)水、節(jié)地、節(jié)能、節(jié)力、節(jié)肥。河北省張家口壩上地區(qū)全面推行高效節(jié)水灌溉，年節(jié)水能力達(dá)到2500萬立方米，2013年70%以上的地區(qū)地下水位得到回升，上升幅度平均達(dá)到1.16米，回升幅度最大達(dá)4.92米。遼寧朝陽市玉米膜下滴灌畝增產(chǎn)400—800斤，土地利用率提高6%，機械化種植節(jié)省灌溉電費約50元/畝，減少了田間管理用工2—3個工日/畝。滴灌施肥的氮肥利用率由地面灌溉時的30%提高到70%—80%，磷肥由20%提高到30%—40%。滴灌既節(jié)約了化肥和農(nóng)藥，又有效控制了農(nóng)業(yè)面源污染。

（二）增加作物產(chǎn)量，提高糧食質(zhì)量

作物用微灌技術(shù)后增產(chǎn)和增效均在20%—40%，如棉花畝增皮棉20—50公斤、小麥畝增產(chǎn)60—100公斤，工業(yè)番茄畝增產(chǎn)2噸，辣椒畝增產(chǎn)600公斤。內(nèi)蒙古節(jié)水灌溉項目區(qū)玉米畝均增產(chǎn)150公斤，與普通灌溉比較，膜下滴灌玉米籽粒成熟度高，水分含量降低，糧食品質(zhì)提高。

（三）促進(jìn)農(nóng)民增收，贏得群眾信任

農(nóng)戶既可以得到承包費或土地租賃收入，又可以在承包企業(yè)種植地塊中兼職務(wù)工得到家門口打工的收入，兩份收入是農(nóng)民增收的亮點。部分富余農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來從事二、三產(chǎn)業(yè)，“小運輸、小養(yǎng)殖”、“小溫棚”、“小餐飲”等為代表的“十小經(jīng)濟(jì)”發(fā)展迅猛，大大增加了非農(nóng)收入。新疆昌吉州瑪納斯縣30萬畝示范區(qū)內(nèi)8700人實現(xiàn)了勞動力轉(zhuǎn)移，畝均年增收500元，示范區(qū)農(nóng)民人均純收入超過1.3萬元。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

一般的土地流轉(zhuǎn)通常是先成立農(nóng)村合作社，然后再通過采用先進(jìn)技術(shù)促進(jìn)生產(chǎn)。而現(xiàn)代高效節(jié)水技術(shù)通過一條小小的滴灌帶讓農(nóng)民自發(fā)聯(lián)合在一起，引領(lǐng)傳統(tǒng)小家小片種植步入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，通過土地承包租賃、土地等量置換、土地資源交替使用、企業(yè)承包租賃土地、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社承包入股、種田大戶承包土地等方式，使分散在農(nóng)戶手中的土地向少數(shù)種植大戶、合作社和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)集中。農(nóng)民單獨流轉(zhuǎn)比較盲目，而集體流轉(zhuǎn)相對規(guī)范，取得了“農(nóng)民歡迎、企業(yè)高興、集體增收、社會穩(wěn)定”的喜人效果。2013年，新疆昌吉州瑪納斯縣土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)到54%，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，走上了良性發(fā)展道路。

上述經(jīng)驗和成果的取得令人鼓舞，但同時在推動農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)過程中仍存在一些亟待解決的問題。

二、當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)高效節(jié)水發(fā)展仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

（一）高效節(jié)水灌溉成果鞏固壓力較大

高效節(jié)水灌溉工程是典型的技術(shù)密集型和資金密集型項目，僅靠地方政府和農(nóng)民自身很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。內(nèi)蒙古赤峰市按照2015年節(jié)水增糧行動項目發(fā)展計劃，每年玉米膜下滴灌成果鞏固資金需5億元，僅靠地方財政投入和農(nóng)民自籌難度較大。遼寧省朝陽市玉米膜下滴灌工程每年設(shè)施維修和滴灌帶更新費用約240元/畝（偏高，一般為150元左右），如果各級政府不給予補貼，玉米膜下滴灌很難持續(xù)應(yīng)用鞏固成果。

（二）資金投入渠道分散

當(dāng)前，我國國土資源、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、發(fā)展改革、財政、交通、林業(yè)等多個部門支農(nóng)惠農(nóng)資金較多，但由于分散使用，各不配套，綜合效益并不理想。如國家投入農(nóng)村小型水利工程的資金渠道很多，盡管縣級農(nóng)田水利綜合規(guī)劃已完成，并通過縣級政府或人大審批，但各資金渠道基本是各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，工程規(guī)劃及布局缺乏整體考慮，建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)也很不一致，造成農(nóng)村小型水利工程建設(shè)難以形成合力，整體推進(jìn)難度大。

（三）糧食主產(chǎn)區(qū)兼顧節(jié)水、保糧、增收的難度較大

以糧食主產(chǎn)區(qū)河北、新疆為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北水資源貧困和糧食生產(chǎn)之間存在著總量矛盾和結(jié)構(gòu)矛盾。作為資源性缺水的糧食生產(chǎn)大省，河北省經(jīng)濟(jì)社會用水總量70%用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水的40%多用于小麥生產(chǎn)。因春季是小麥重要生長期，也是河北干旱期，而國家給河北省的引黃河水時間主要在冬季，因此河北小麥生產(chǎn)主要靠地下水，而這恰又與當(dāng)前地下水壓采政策要求相悖。新疆水資源時空分布不均勻，長期以來用水方式較粗放，農(nóng)業(yè)用水占經(jīng)濟(jì)社會用水總量的95%。根據(jù)退地節(jié)水指標(biāo)要求，到2030年需壓縮灌溉面積1500—1700萬畝。灌溉面積的壓縮對糧食產(chǎn)量和農(nóng)民增收將帶來較大壓力。

（四）各地高效節(jié)水發(fā)展經(jīng)驗總結(jié)推廣工作需進(jìn)一步推進(jìn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在開展高效節(jié)水灌溉過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H逐步探索出適合自己的發(fā)展模式。如新疆農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)進(jìn)入了以地表水水源為主的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)階段，走在了全國前列；河北省張家口壩上地區(qū)的農(nóng)民在定額分配、階梯計價、節(jié)獎超罰等措施的引導(dǎo)下，大幅壓縮高耗水、低效益蔬菜種植，增加了低耗水、高效益精細(xì)菜種植，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，形成了“育種—種植—加工—銷售”的完整產(chǎn)業(yè)鏈條等?？偨Y(jié)和推廣這些好的經(jīng)驗和做法，可以為其他地區(qū)的高效節(jié)水工作提供很好的借鑒。

三、進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)水資源高效利用的建議

（一）要從國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度提高對農(nóng)業(yè)水資源高效利用的認(rèn)識水平

水資源安全問題是關(guān)系人類生存命脈的重大問題。我國水資源嚴(yán)重短缺，用僅占世界約9%的耕地、6%的淡水資源養(yǎng)活了占世界20%左右的人口，水資源問題已成為我國當(dāng)前迫切需要解決的問題。我國約2/3的國土面積是干旱半干旱地區(qū)，特別是北方地區(qū)，缺水更加嚴(yán)重。作為占全國經(jīng)濟(jì)社會用水總量之最的農(nóng)業(yè)用水，必須走高效節(jié)水之路。各級政府要進(jìn)一步提高認(rèn)識水平，堅持和落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，采取有效措施，保障各項政策到位，充分調(diào)動各方面力量，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)。同時要加強高效節(jié)水宣傳，提高全社會的認(rèn)識水平。

（二）制定并發(fā)布國家高效節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃

目前，高效節(jié)水灌溉發(fā)展沒有國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)難度大，部分政策不銜接，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，沒有形成較好的工作合力。建議盡快組織編制《國家高效節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃》，將規(guī)劃任務(wù)分解落實到省、地、縣，為國家安排補助資金及地方整合使用涉農(nóng)、涉水資金提供依據(jù)，保障農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)按照已編制完成的實施方案統(tǒng)一建設(shè)，提高資金的使用效率。同時，制定指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各地統(tǒng)籌考慮水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)等因素，因地制宜、合理布局，科學(xué)推進(jìn)高效節(jié)水灌溉工作。

（三）進(jìn)一步加大財政投入

一是建立農(nóng)業(yè)高效節(jié)水投入長效機制。將高效節(jié)水灌溉發(fā)展列入國民經(jīng)濟(jì)重大基礎(chǔ)建設(shè)項目投資；將膜下滴灌列入國家節(jié)水補貼目錄。二是單獨建立專項的投入補貼規(guī)劃，明確西北、華北、東北投入標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)出指標(biāo)要求。三是加大高效節(jié)水農(nóng)業(yè)配套設(shè)施投入。建立和完善以國家和地方財政投入為主體的高效節(jié)水農(nóng)業(yè)投入機制，多渠道籌集節(jié)水設(shè)施改造建設(shè)資金，積極探索在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村水利資金高效利用、滾動使用的合理方式，開辟股份制、股份合作制、合資、獨資等多種渠道，實行“多元化”融資。四是通過財政補貼、貼息貸款等方式，對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程進(jìn)行適當(dāng)補貼，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民發(fā)展節(jié)水灌溉工程，包括大、中型灌區(qū)節(jié)水改造工程，末級渠系改造工程；在井灌區(qū)繼續(xù)推進(jìn)高效節(jié)水灌溉工程，在山丘區(qū)建設(shè)雨水集蓄利用工程，發(fā)展補充灌溉。要確保高效節(jié)水灌溉工程配套資金足額到位。五是國家和省財政增加投入，加大對農(nóng)田節(jié)水技術(shù)扶持力度，每年安排一定數(shù)額的農(nóng)田節(jié)水專項資金，組織實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱作節(jié)水示范工程、水肥一體化、高效節(jié)水灌溉、地膜覆蓋、保護(hù)性耕作等項目建設(shè)，以提高水資源綜合利用效率。

（四）因地制宜采取措施實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)節(jié)水、保糧和增收

一是在國家水資源配置中，考慮糧食主產(chǎn)區(qū)缺水實際，適度對其相關(guān)水源取水指標(biāo)給予傾斜。二是國家提高對糧食主產(chǎn)區(qū)大型灌區(qū)投資比例，降低地方配套。三是提高造林和草原生態(tài)補獎機制等各類生態(tài)工程補助標(biāo)準(zhǔn)；盡快建立生態(tài)上游地區(qū)向下游地區(qū)提供公共生態(tài)產(chǎn)品補償機制，落實重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。四是糧食主產(chǎn)區(qū)要創(chuàng)新體制機制，主要在農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度、工程良性運行管理、政策法規(guī)保障等方面力求突破；要嚴(yán)格地下水管理，明確禁采區(qū)和限采區(qū)范圍，嚴(yán)格限制取用地下水，完成地下水動態(tài)監(jiān)控管理系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)地下水位水量雙控制。五是發(fā)揮新疆區(qū)域特色和優(yōu)勢，在新疆建設(shè)15—20個萬畝以上、不同類型的綜合高效節(jié)水技術(shù)集成示范區(qū)，把新疆建設(shè)成為“兩個基地”，即農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種、新產(chǎn)品、新方法等科技成果的展示和中試基地，以及廣大農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和農(nóng)民的現(xiàn)場教學(xué)基地，引領(lǐng)和推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的快速普及應(yīng)用，帶動并提升農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

（五）推動農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新與成果的推廣應(yīng)用

一是加大可降解地膜研發(fā)力度，著力解決地膜污染問題。盡快生產(chǎn)出價格低廉、能夠大規(guī)模應(yīng)用于工程建設(shè)的可降解地膜。同時建議國家制定出臺地膜回收使用規(guī)范，通過資金補助和政策扶持等方式，鼓勵農(nóng)民使用0.01mm的厚地膜并及時回收，鼓勵企業(yè)對回收地膜進(jìn)行安全再利用。二是建議國家提高“節(jié)水增糧行動”項目補助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵地方大力推廣地埋式滴灌節(jié)水技術(shù)。三是進(jìn)一步研發(fā)不同作物、不同區(qū)域的各項高效節(jié)水灌溉技術(shù)和產(chǎn)品，要研究生物節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水和節(jié)水系統(tǒng)的科學(xué)管理技術(shù)。四是按照政府搭臺、企業(yè)唱戲、農(nóng)民參與、市場運作的方式，探索水肥一體化、高效節(jié)水灌溉等節(jié)水技術(shù)推廣模式，以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶等規(guī)模集約經(jīng)營區(qū)為重點，培育典型，樹立樣板，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（六）進(jìn)一步總結(jié)推廣土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的經(jīng)驗創(chuàng)新

國家應(yīng)努力搭建全國農(nóng)業(yè)節(jié)水交流平臺，既能宣傳和推廣先進(jìn)實用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，又能借鑒其他地區(qū)好的經(jīng)驗做法，進(jìn)一步推動自身高效節(jié)水工作的開展。如“合作社+專管人員”、“農(nóng)民用水者協(xié)會+專管人員”、“村組+專管人員”等適應(yīng)集約化經(jīng)營管理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。建議國家進(jìn)一步細(xì)化完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策措施，通過政策扶持、項目扶持、資金扶持等方式，鼓勵農(nóng)牧民合作社發(fā)展，支持土地向種植大戶、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，走規(guī)?；l(fā)展之路，使高效節(jié)水灌溉等新技術(shù)更好、更快得到推廣。

（七）進(jìn)一步創(chuàng)新管理機制，逐步推進(jìn)市場化改革

通過水權(quán)交易、土地流轉(zhuǎn)等措施，充分利用市場機制促進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的快速發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)節(jié)水邁上新臺階。突出水資源國家所有的基本屬性，從水權(quán)劃分入手，抓好制度頂層設(shè)計，以二輪土地承包核查面積為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，以“地權(quán)”定水權(quán)，確定灌區(qū)所轄農(nóng)戶的初始水權(quán)，以水權(quán)交易中心為平臺，以農(nóng)民用水協(xié)會為主體，有組織地開展交易。建立完善合理的水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制，利用價格杠桿充分調(diào)動農(nóng)民和用水企業(yè)參與水權(quán)交易的積極性，引導(dǎo)全社會樹立變“要我節(jié)水”為“我要節(jié)水”的意識，取得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益的多贏?！?/p>

（王虎摘編）