政府購買基本養(yǎng)老服務的

問題與對策建議

文■齊桂珍

當前，由于養(yǎng)老基金未實行全國統(tǒng)籌，互助、互濟和收入再分配的“公平”功能未很好體現(xiàn)，同時，由于養(yǎng)老金籌集的地區(qū)差異，也影響了政府購買和供應養(yǎng)老服務水平的差異，從而造成了地區(qū)之間老年人享受公共服務的“不平等”。

一、養(yǎng)老基金的“碎片化”籌集，影響了互濟和再分配功能的發(fā)揮，造成了地區(qū)間政府購買、供應養(yǎng)老服務的不均等

要解決這方面的問題應采取如下對策：

（一）養(yǎng)老金統(tǒng)籌應由現(xiàn)行中西部地區(qū)的省級統(tǒng)籌和東部地區(qū)的市、縣（區(qū)）的“碎片化”統(tǒng)籌轉為全國統(tǒng)籌

在現(xiàn)行的“碎片化”統(tǒng)籌方式下，中西部地區(qū)為了爭取中央在基本養(yǎng)老金方面的財政補助，對一些企業(yè)欠繳養(yǎng)老金的情況采取視而不見或聽之任之的態(tài)度，結果缺口愈來愈大，迫使中央對中西部地區(qū)的財政補貼愈來愈多。2010—2013年，中央對中西部地區(qū)基本養(yǎng)老金的補貼已由400多億元上升至2000多億元。東部地區(qū)由于養(yǎng)老金普遍結余，為了防止將來養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌后，將養(yǎng)老金的結余積累調劑給其他地區(qū)，因此，對中央要求的養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌遲遲不執(zhí)行，盡可能將結余養(yǎng)老金留在市、縣靈活使用，以保持經(jīng)濟社會的高速增長。如果聽任這種地方自行其事的做法，將增加全國統(tǒng)籌的難度。中央應盡快下決心制定全國養(yǎng)老金統(tǒng)籌方案，實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，由中央在省、自治區(qū)、直轄市之間進行調劑，以減少地區(qū)之間基本養(yǎng)老金發(fā)放的差距，以及減少因養(yǎng)老金“碎片化”造成的地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務水平不統(tǒng)一、不公平的問題。

（二）對欠繳養(yǎng)老金的企業(yè)要限期補繳，對養(yǎng)老金結余地區(qū)的養(yǎng)老金實行專賬管理或上收一級進行地區(qū)內調劑

對中西部地區(qū)長期欠繳養(yǎng)老金的企業(yè)應進行清理，要限期補繳。如果企業(yè)無力補繳，則可將企業(yè)資產(chǎn)劃出部分資產(chǎn)作為養(yǎng)老金資產(chǎn)，用資產(chǎn)分得的紅利來補繳所欠養(yǎng)老金，直到欠繳養(yǎng)老金全部補繳后，再將養(yǎng)老金資產(chǎn)歸還原資產(chǎn)持有者。對于將要破產(chǎn)的企業(yè)，可以將與欠繳養(yǎng)老金等值的資產(chǎn)劃出來單獨拍賣，用拍賣收入來補繳所欠養(yǎng)老金。也可以待破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)清盤拍賣后，用其收入的一部分來償還欠繳的養(yǎng)老金。如果企業(yè)已經(jīng)清盤破產(chǎn)，無法追回欠繳養(yǎng)老金時，則由企業(yè)養(yǎng)老金交繳監(jiān)管部門負責補繳，或由地方財政給予補償。

對于養(yǎng)老金結余的地區(qū)，養(yǎng)老金應上繳省級統(tǒng)籌專賬管理，在省、自治區(qū)、直轄市內調劑使用。如果養(yǎng)老金結余已挪作他用，則要限期收回，并上繳省級專管賬戶管理。如果結余養(yǎng)老金已用于投資項目，則應限期收回，或用相應投資品資產(chǎn)拍賣收回，也可以用投資品相應資產(chǎn)的紅利回收補償。并要對養(yǎng)老金及時交繳者，以及養(yǎng)老金結余地區(qū)及時上繳市縣按其上繳數(shù)量給予一定的獎勵。

總之，既不能讓養(yǎng)老金欠繳者和欠繳地區(qū)得益，也不能讓養(yǎng)老金及時交繳者和結余及時上繳的地區(qū)吃虧。

（三）既要調整現(xiàn)行對養(yǎng)老金補貼的政策，又要調整養(yǎng)老金欠繳不懲罰、及時上繳不獎勵的政策

現(xiàn)行的基本養(yǎng)老金補貼政策：對中西部地區(qū)基本養(yǎng)老金發(fā)放未達到國家規(guī)定標準的省、自治區(qū)，中央給予不足部分100%的補貼；對東部發(fā)達地區(qū)個別欠發(fā)達省（如海南?。?，基本養(yǎng)老金發(fā)放低于全國規(guī)定標準的，不足部分中央給予50%的補貼。這種政策看似對東部地區(qū)基本養(yǎng)老金不足的省實行了傾斜，但實則不僅繼續(xù)拉大了與東部地區(qū)養(yǎng)老金結余省份的差距，拉大了同全國基本養(yǎng)老金標準的差距，也拉大了與中西部省區(qū)基本養(yǎng)老金發(fā)放水平的差距。這種對東部地區(qū)基本養(yǎng)老金發(fā)放低于全國基本養(yǎng)老金發(fā)放標準的省份減半補貼的政策，沒有考慮東部地區(qū)省際養(yǎng)老金不能調劑的現(xiàn)狀，這是一種省際歧視政策，中央應予以改變，要將東部欠發(fā)達省基本養(yǎng)老金低于全國發(fā)放標準的中央補貼標準，提高到中西部地區(qū)的補貼標準，以示均等和公平。

對于欠繳養(yǎng)老金長期不解決的省、自治區(qū)、直轄市應視欠繳程度適當降低補貼數(shù)額，即按基本養(yǎng)老金欠繳比例降低原有補貼百分比，如補貼比例由100%降為98%或95%等，以示懲罰。降低補貼百分比所造成的損失應由地方財政補足，以使老年人享受的基本養(yǎng)老金標準不受影響。

對于一些養(yǎng)老金結余的市（區(qū)）、縣（市、區(qū)）及時上繳養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌賬戶的，應予一定的獎勵，可按上繳額的2%—5%的比例給予獎勵。對于隱瞞養(yǎng)老金結余不予上繳專管賬戶的應予以沒收，或按一定比例處以罰款。

二、政府購買養(yǎng)老服務的范圍、具體項目及標準不規(guī)范，地區(qū)之間養(yǎng)老服務供給差距較大

由于東、中、西和東北四地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的范圍、具體項目及標準各地不一，地區(qū)之間養(yǎng)老服務水平的差距小的有1—2倍，相差大的有2—3倍。在政府購買養(yǎng)老服務方面，一般包括“三無”老人和五保老人政府兜底養(yǎng)老、民辦養(yǎng)老機構補貼、居家養(yǎng)老補貼、居家養(yǎng)老服務機構補貼和高齡補貼等五個部分。具體項目有生活服務、醫(yī)療服務、文化娛樂服務、康復保健服務、心理咨詢服務、臨終關懷和信息服務等。但每個服務類別和項目服務購買的范圍與標準，各地不完全一樣。像“三無”老年人供養(yǎng)，江蘇省的無錫市每人每月由政府提供的生活費用為1500元左右（達到當?shù)仄骄钏剑邶埥〉墓枮I市為400多元，中西部一些地區(qū)還低于400元。對民辦養(yǎng)老服務機構的建設性補貼，有的地方按床位補貼，每張床補貼低的2000—3000元、高的7000—15000元。有的地方按養(yǎng)老機構規(guī)模補貼，低的補貼3—4萬元，高的補貼5—6萬元。對于民辦養(yǎng)老服務機構的運營補貼，無錫市按機構規(guī)模進行補貼，每年每個機構的補貼不低于3萬元。有的地區(qū)按入住人員計算，每人每月200元（黑龍江?。?，有的地區(qū)每人每月補貼1200—1500元（無錫市）。對于信息服務，有的地區(qū)60歲以上實行免費服務，有的地區(qū)收費服務，有的地區(qū)給予適當補貼。對于高齡老人補貼，有的地區(qū)只限于低保、低收入年滿80周歲以上老人，每人每月給予100元補貼（哈爾濱市）。有的地區(qū)不限于低保、低收入80周歲以上老人，還包括其他特殊需要幫助的80周歲以上老人，每人每月補貼360元（無錫市）。有的地區(qū)高齡補貼和優(yōu)惠實行普惠制，有的地區(qū)高齡補貼限于特定人群老人。由于各地很不統(tǒng)一，老年人享受政府購買的養(yǎng)老服務不是均等化，而是差別化，這不符合政府購買養(yǎng)老服務的均等化、公平化宗旨。為了改變這方面的差距和不公平的問題，養(yǎng)老服務補貼應采取如下對策：

（一）統(tǒng)一“三無”、“五保”老年人兜底供養(yǎng)的標準

可以確定將現(xiàn)行的基本生活標準和平均生活標準統(tǒng)一為當?shù)爻青l(xiāng)居民當年平均消費水平。先由省、自治區(qū)、直轄市內統(tǒng)一供養(yǎng)標準，再過渡到全國統(tǒng)一供養(yǎng)標準。

（二）統(tǒng)一政府對民辦養(yǎng)老機構的補貼標準

既可以按民辦養(yǎng)老機構的規(guī)模（床位）統(tǒng)一補貼標準，也可以按“民辦養(yǎng)老機構設施的年折舊額+運營成本+一定利潤”來進行補貼。政府的補貼額不能低于“養(yǎng)老機構設施的年折舊額+運行成本額”?，F(xiàn)在相當一部分民辦養(yǎng)老機構運營困難，就是因為政府補貼和社會捐贈低于經(jīng)營成本。要解決這方面的問題，必須將對民辦養(yǎng)老機構的政府補貼列入地方財政預算，規(guī)范列支。國家對民辦養(yǎng)老機構的硬件建設和軟件設計應標準化，在資金方面除了政府給予一定的補貼以外，還可以在貸款方面給予政府貼息，或允許通過發(fā)行債券進行社會融資。有一定規(guī)模和知名度的養(yǎng)老服務機構還可以通過資產(chǎn)證券化來融資。在養(yǎng)老服務收費價格方面，除了進行適度調控以外，應允許一定幅度浮動。

對于中低檔具有公益性的養(yǎng)老服務機構的利潤可控制在一般企業(yè)盈利率（10%—12%）的50%左右。對于高檔盈利性養(yǎng)老服務機構和康樂中心等可適當放開價格，將利潤控制在成本的2—3倍（相當于準公共產(chǎn)品的價格），收費價格超過3倍的，可開征暴利稅加以控制。

（三）對居家養(yǎng)老補貼和高齡補貼，標準應統(tǒng)一

各省、自治區(qū)、直轄市應統(tǒng)一、規(guī)范政府購買居家養(yǎng)老服務的標準，以體現(xiàn)均等和公平。居家養(yǎng)老服務的政府購買補貼標準，在養(yǎng)老金實行省級統(tǒng)籌的省、自治區(qū)、直轄市范圍內應基本統(tǒng)一。在未實行養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌的省、市范圍內，居家養(yǎng)老服務政府補貼的差距不宜過大，應控制在20%—30%以內。將來養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌以后，省、自治區(qū)、直轄市之間居家養(yǎng)老補貼的差距也應控制在50%以內，與當?shù)仄骄钏较喈敗?/p>

對于高齡補貼，傾向于對低保、低收入家庭年滿80周歲的失能和半失能老人給予必要的政府補貼。對于屬于中等收入階層和高收入家庭80周歲以上的失能半失能老人，原則上政府不用購買服務，可以通過商業(yè)保險來解決他們的長期護理問題。

三、養(yǎng)老服務系統(tǒng)管理人員和服務人員短缺，管理水平和服務水平普遍偏低，不適應當前養(yǎng)老服務的要求

當前，我國養(yǎng)老服務業(yè)的管理人員和服務人員，多數(shù)是下崗、失業(yè)人員再就業(yè)，文化水平、管理水平和服務素質偏低，有中等專業(yè)技術職稱和高級技術職稱的護理師、保健師、康復師、營養(yǎng)師、心理咨詢師等嚴重短缺。全國現(xiàn)有2億60歲以上的老年人，如果以1個有中高級技術職稱人員為100—200個老人服務，全國護理師、營養(yǎng)師、心理咨詢師各缺200萬人，康復師、保健師各缺100萬人，老年文化、體育、教育等方面的服務人員至少各缺50萬人左右。合計全國約缺少為老服務人員800—1000萬人。要解決為老服務人員嚴重短缺問題，擬采取如下對策：

（一）利用教育資源，加強職業(yè)培訓

利用中等技術學校（包括護理學校）、高等技術職業(yè)院校和專科院校開設為老服務的相關院系和專業(yè)，培養(yǎng)具有為老服務專業(yè)技能的中等專業(yè)人員和高等專業(yè)人員，以提供高素質的管理人員和服務人員。

（二）開展網(wǎng)絡在線教育

對現(xiàn)有為老服務業(yè)管理人員和服務人員進行在線教育和專業(yè)培訓，提高在職人員的管理素質和服務素質，通過考核，持證上崗。

（三）讓失業(yè)人員轉崗就業(yè)

對現(xiàn)在下崗、失業(yè)人員進行專職培訓，使他們具有為老服務技能，實現(xiàn)持證轉崗就業(yè)，開辟就業(yè)的新渠道，以降低社會失業(yè)率，提高社會就業(yè)率。

（四）提高服務人員工資和福利水平

要提高養(yǎng)老服務管理人員和服務人員的工資水平和福利待遇。現(xiàn)在養(yǎng)老服務人員的工資和福利基本上處于各地的最低工資和福利水平。養(yǎng)老機構負責人的工資和福利與一般企業(yè)高管的工資和福利沒法相比，低得可憐。為了防止人才流失，必須提高養(yǎng)老服務業(yè)管理人員和服務人員的工資和福利待遇。

四、政府購買養(yǎng)老服務涉及多個部門，決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等權力過于分散，降低了為老服務工作的效率

一個為老服務工作的決策在發(fā)改委、民政、財政、國土、人社、城建、工商、環(huán)保、安全、審計等十多個部門之間要轉幾十天，公章要蓋幾十個。有時中央養(yǎng)老服務工作的文件下達半年或一年，一些地方相關的實施方案或配套方案尚未建立。要解決這方面問題，應采取如下對策：

（一）養(yǎng)老服務權力歸口集中管理

梳理分散在各部門的養(yǎng)老服務事項（權力）。同一事項（權力）盡可能歸口在一個部門，切忌交叉、重疊，防止扯皮、打架、推諉，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督、高效運行。

（二）成立專職機構統(tǒng)籌協(xié)調

成立養(yǎng)老服務專項改革領導小組，下設辦公室，或建立養(yǎng)老服務中心，將分散在各個部門的權力集中到一個部門來協(xié)調，或者采用相關部門推派工作人員聯(lián)合辦公，統(tǒng)籌協(xié)調。

（三）建立大部門制的為老服務機構

江蘇省無錫市的養(yǎng)老體系完善、養(yǎng)老制度健全、工作效率高，好多工作超前決策、超前試點，就是在發(fā)改委、民政局、財政局、人社局等8大部門都成立了各自的服務中心，涉及到多部門需要協(xié)調的改革、發(fā)展事項，都由服務中心來協(xié)調辦理。各委局辦原有的行政業(yè)務由內部機構根據(jù)職能各司其職?？此茩C構大了、人員增加了，結果使原有的一些需要撤并的事業(yè)單位的冗員也順利安排了，政府的大部門制也在機構改革中形成了，政府公共服務的職能也強化了。

五、養(yǎng)老服務業(yè)的法制不完善，缺乏專項法律，好多政府購買養(yǎng)老服務的范圍、項目、標準缺乏法律依據(jù)

已頒布的《老年人權益保障法》和《保險法》等法律雖有關于老年人權益保護和養(yǎng)老保險方面的內容，但比較粗略，不適應當前養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的要求。政府購買養(yǎng)老服務的范圍、內容和具體項目，以及養(yǎng)老服務機構管理人員和養(yǎng)老服務人員工資福利待遇偏低的問題需要通過完善法律加以規(guī)范：

（一）立法統(tǒng)一供養(yǎng)標準

要制定城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村“五?！崩先说摹墩B(yǎng)法》。將政府供養(yǎng)“三無”老年人和農(nóng)村“五?！崩夏耆说臈l件，以及生活、醫(yī)療、康復、保健、娛樂、教育和文體活動等政府購買內容、項目、標準做出法律規(guī)定。并對“三無”老人、“五?！崩先说慕缍藴屎蜋C構服務的業(yè)績評價，以及政府供養(yǎng)“三無”老人、“五?！崩先说呢斦a貼專管賬戶的建立和財政預算列支及監(jiān)督管理工作，都要以法律條文頒布。

（二）要制定《養(yǎng)老機構法》

要對公辦公營、公辦民營、民辦公助、民辦民營養(yǎng)老機構建設和運行制定專項法律。特別是要將社會力量辦理、管理、經(jīng)營的非盈利養(yǎng)老機構和盈利養(yǎng)老機構作法律界定。并對它們用地標準、用地規(guī)劃和機構建設與城市建設規(guī)劃相銜接工作都要作出法律安排。特別是政府對民營養(yǎng)老機構服務購買的范圍、內容、項目、標準都應以法律條文公開，以便各地可以依法執(zhí)行，可以提高政府向民營養(yǎng)老機構購買養(yǎng)老服務的透明度，以便于購買主體、服務對象、服務供應者和監(jiān)督管理部門相互配合，使工作高效透明。

（三）要制定《居家養(yǎng)老法》

對居家養(yǎng)老機構的服務對象、服務內容、服務時間、服務質量、服務價格和收費標準等都要用法律條文加以規(guī)范。政府為居家養(yǎng)老人員提供服務內容、數(shù)量、價格和支付方式（全額補貼、差額補貼、憑證報銷）都要用法律條文明確列出，以使購買服務的主體、服務的供應機構和服務的享受者清楚各自的義務和權益。

（四）要制定與專項法律相配套的法規(guī)和實施細則

除了要制定以上專項法律以外，有關部門還要制定與專項法律相配套的規(guī)章、制度和實施細則，使政府依法購買養(yǎng)老服務，養(yǎng)老機構依法供應服務，被服務對象依法享受各自的服務，使整個養(yǎng)老服務體系依法、依規(guī)、有序運行。

六、一些專家、學者認為政府購買養(yǎng)老服務不能消除我國存在的不同行業(yè)、地區(qū)、群體的養(yǎng)老金發(fā)放差別，要消除養(yǎng)老金的“不公平待遇”，必須統(tǒng)一全國養(yǎng)老金制度

（一）世界各國養(yǎng)老金都存在差別

據(jù)我們對世界發(fā)達國家養(yǎng)老金制度的分析研究，目前尚未發(fā)現(xiàn)哪個國家的養(yǎng)老金發(fā)放是全國劃一、不存在差別的。就是在養(yǎng)老金制度改革以前的瑞典，認為是世界上發(fā)放養(yǎng)老金“最公平”的國家，也存在差別，只是差別比其他國家小一點而已。瑞典在20世紀30—90年代，養(yǎng)老金發(fā)放是按退休人員在職時工資最高15年的平均值發(fā)放，實際上由于各人最高工資水平不同，領取養(yǎng)老金的數(shù)額也存在差別。

（二）降低養(yǎng)老金水平，適當拉開差距是世界潮流

由于瑞典養(yǎng)老金總盤子支出大于收入，截止1996年，瑞典全國養(yǎng)老金缺口5000億美元。為了減輕國家在養(yǎng)老金支出方面的沉重負擔，瑞典不得不改革原有的養(yǎng)老金制度，像美國、英國、日本等國家一樣，將養(yǎng)老金分為三大塊：國民年金（面向低收入群體），關聯(lián)養(yǎng)老金（企業(yè)年金）和職業(yè)年金（在職居民的補充養(yǎng)老金）。美國的養(yǎng)老金也分三塊：聯(lián)邦退休金制度（屬基本養(yǎng)老金，用社會保障稅統(tǒng)籌，實行普惠制），私人年金計劃（屬企業(yè)年金，由企業(yè)和員工按比例繳納），個人退休金制度（個人儲蓄退休金）。英國養(yǎng)老金分為公共部門養(yǎng)老金（基本養(yǎng)老金）、私人部門養(yǎng)老金（職業(yè)年金）和個人養(yǎng)老金計劃（個人儲蓄養(yǎng)老金）。日本分為公共年金（普惠制的基本養(yǎng)老金）、企業(yè)補充養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金。發(fā)達國家的養(yǎng)老金制度大同小異，改革趨勢是降低養(yǎng)老金發(fā)放水平，適當拉大養(yǎng)老金差距（按貢獻發(fā)放養(yǎng)老金）。

（三）中國養(yǎng)老金制度改革的方向符合世界潮流

從國際動向看我國目前存在的公務員養(yǎng)老金、事業(yè)單位養(yǎng)老金（已開始與企業(yè)養(yǎng)老金并軌）、企業(yè)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金（個人購買養(yǎng)老保險，集體<限農(nóng)村>和政府給予一定補貼），鼓勵私人購買商業(yè)養(yǎng)老保險。這些有差別的養(yǎng)老保險制度與政府補貼養(yǎng)老金只向低保、低收入群體傾斜的制度是符合世界改革潮流的，群體之間存在養(yǎng)老金差距是正常的，按貢獻和人頭發(fā)放養(yǎng)老金的做法是無可指責的?！肮健迸c“不公平”都是相對的。貢獻大，養(yǎng)老金高；個人儲蓄養(yǎng)老金繳得多，退休后養(yǎng)老金領得多，這是正常的。而不論貢獻大小、繳款多少，一律拉平養(yǎng)老金發(fā)放的理論和做法是一種平均主義思想，是不可取的。那種要求將公務員養(yǎng)老金制度、企事業(yè)單位養(yǎng)老金制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度完全并軌，在現(xiàn)階段是不可能的，也是不現(xiàn)實的。但需要進一步改革，要將養(yǎng)老金發(fā)放的差距控制在社會承受能力之內，要使公平與效率相結合。

（四）中國特色養(yǎng)老制度的設計

根據(jù)國際養(yǎng)老金制度改革的方向，養(yǎng)老金基本上分為普惠制的基本養(yǎng)老金（統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老金稅），按貢獻分配的補充養(yǎng)老金（企業(yè)年金、職業(yè)年金），個人儲蓄的商業(yè)保險。中國為了縮小無工作單位的城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金與退休公務員和企業(yè)事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金差距，又設計了一種具有中國特色的個人購買、集體補貼（農(nóng)村居民）和政府補貼（城鎮(zhèn)居民）的商業(yè)保險養(yǎng)老金，即中國未來養(yǎng)老金制度=基本養(yǎng)老金+補充養(yǎng)老金+個人儲蓄養(yǎng)老金+政府、集體補貼的商業(yè)保險養(yǎng)老金。■

（齊桂珍，國家發(fā)展改革委體管所研究員。研究方向：公共管理與社會體制）