摘要：本文在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，以案例分析的方式，比較分析了北京市和湖南省地方政府性債務(wù)在支出結(jié)構(gòu)和資金來(lái)源等方面的差異，提出增加土地收儲(chǔ)、盤(pán)活資產(chǎn)存量、提高票價(jià)、改善融資結(jié)構(gòu)等政策建議。

關(guān)鍵詞：地方債 支出結(jié)構(gòu) 土地收儲(chǔ)

各省市政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)，直接反映了各地過(guò)去政府決策的方向和效果。解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題，也應(yīng)該在中央政策框架下，因地制宜、對(duì)癥下藥。

一、文獻(xiàn)回顧

從世界范圍來(lái)看，地方政府決策對(duì)于地區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)是極為重要的，絕大多數(shù)的國(guó)家均賦予地方政府舉債的權(quán)力。工業(yè)化較為發(fā)達(dá)的美國(guó)、加拿大等國(guó)家的地方政府，可以根據(jù)市場(chǎng)化規(guī)則自由舉債。美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都可以在各自的權(quán)限范圍獨(dú)立行使職權(quán)。如果地方政府達(dá)到債務(wù)預(yù)警線，州政府可以根據(jù)《破產(chǎn)法》的規(guī)定，對(duì)債務(wù)實(shí)施重組[1]。法國(guó)經(jīng)過(guò)政治體制改革后，地方政府可不經(jīng)中央政府批準(zhǔn)即可自主發(fā)行地方政府債券。發(fā)展中國(guó)家則對(duì)地方政府舉債權(quán)普遍進(jìn)行控制，地方政府沒(méi)有自主借債的權(quán)力[2]。Musgrave （1959）肯定了多級(jí)政府存在的必要性，認(rèn)為地方政府和中央政府之間的分權(quán)使得公共物品的分配效率和分配的公正性得到了很好的平衡[3]。

國(guó)內(nèi)的研究主要集中于地方債形成的原因等。劉尚希（2010）認(rèn)為投融資平臺(tái)的出現(xiàn)，有利于形成脫離于政府部門(mén)的投資決策機(jī)構(gòu)，利于控制政府投融資風(fēng)險(xiǎn)[4]。張成（2011）將地方政府債務(wù)的形成原因分成了三類：經(jīng)濟(jì)因素、體制性因素以及管理缺位因素[5]。崔治文、劉麗和周世香（2012）研究指出：經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要地方政府舉債來(lái)提供配套資金，財(cái)政體制和行政管理體制的缺陷又是地方政府性債務(wù)形成的內(nèi)在動(dòng)因[6]。

但不同地區(qū)政府性債務(wù)在支出結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源上的差異對(duì)償債能力的影響則少有提及。

本文試圖根據(jù)北京市和湖南省2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，探索具體的路徑解決地方政府性債務(wù)償還難題。

二、案例分析

地方債的形成，主要與省級(jí)以下政府決策相關(guān)，下面以北京市和湖南省2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為樣本展開(kāi)分析。

（一）支出結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)表1，從北京市政府性債務(wù)余額支出投向情況來(lái)看，政府負(fù)有償還責(zé)任的絕大部分債務(wù)集中于土地收儲(chǔ)、市政建設(shè)（占總債務(wù)的72.24%），政府或有債務(wù)僅占總債務(wù)的14.52%，以軌道交通為代表的市政建設(shè)債務(wù)占政府或有債務(wù)的55.02%。其中土地收儲(chǔ)形成了大量土地儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，市政建設(shè)的主要債務(wù)來(lái)源于地鐵、水熱電氣等運(yùn)營(yíng)，由于北京地價(jià)較高，交易活躍，債務(wù)償還壓力較小。

根據(jù)表2，從湖南省政府性債務(wù)余額支出投向情況來(lái)看，政府或有債務(wù)占總債務(wù)額的55.94%，其中或有債務(wù)集中于交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)（占或有債務(wù)總額的46.82%）。在債務(wù)支出投向類別中，市政建設(shè)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占據(jù)了絕大部分債務(wù)份額（70.63%），其中還貸高速公路的資產(chǎn)存量大，債務(wù)余額為1707.02億元，債務(wù)償還壓力較大。

（二）資金來(lái)源分析

地方政府為了籌措資金拉動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，紛紛通過(guò)各種渠道舉債融資，形成了一定規(guī)模的負(fù)債。

根據(jù)表3，從政府性債務(wù)資金來(lái)源情況來(lái)看，銀行存款是主要的資金來(lái)源，北京市銀行貸款所占比重為59.39%。除了銀行貸款、證券、保險(xiǎn)等間接融資外，信托融資、融資租賃等方式的直接融資所占比約29.17%。

根據(jù)表4，從資金來(lái)源看銀行貸款在湖南省政府或有債務(wù)中占比66.82%，政府性債務(wù)資金來(lái)源更大程度上依賴銀行貸款等間接融資。

三、政策走向

國(guó)家相繼出臺(tái)政策試圖規(guī)范地方政府性債務(wù)：2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》；2014年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。

（一）剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能

2014年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確規(guī)定加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

（二）漲價(jià)

市政建設(shè)的主要債務(wù)來(lái)源于地鐵、水熱電氣等運(yùn)營(yíng)，近年來(lái)水電氣已多次漲價(jià)，目前北京地鐵和公交漲價(jià)已是大勢(shì)所趨。湖南省軌道交通處于起步階段，地鐵、磁浮等項(xiàng)目也將陸續(xù)建成，近期長(zhǎng)沙的士漲價(jià)的消息也引起廣泛關(guān)注。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中，明確要“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。”

四、建議

從北京市與湖南省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來(lái)看，兩省市債務(wù)總額雖相差不多：北京市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為6506.07億元，政府或有債務(wù)為1024.42億元；湖南省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為3477.89億元，政府或有債務(wù)為4259.40億元，但償債壓力相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)兩地政府性債務(wù)支出結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源情況及政策走向，提出以下建議：

（一）增加土地收儲(chǔ)

從政府性債務(wù)資金投向結(jié)構(gòu)角度，土地收儲(chǔ)量大是北京市政府性債務(wù)償還壓力小的主要原因。對(duì)比起來(lái)，湖南應(yīng)增加土地收儲(chǔ)量，堅(jiān)決停止政府機(jī)關(guān)福利房分配、收回閑置兩年以上的建設(shè)用地，吸引社會(huì)資金開(kāi)發(fā)工業(yè)地產(chǎn)。

（二）盤(pán)活土地和還貸性高速公路存量

對(duì)于北京而言，加大土地供應(yīng)，不僅可平抑房地產(chǎn)價(jià)格，還有利于實(shí)現(xiàn)政府收支平衡和區(qū)域滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。截止2013年6月，湖南交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占政府或有債務(wù)總額的46.82%，其中全省政府還貸高速公路債務(wù)余額為1707.02億元。表明以高速公路為代表的交通運(yùn)輸行業(yè)亟需通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，來(lái)減少政府或有債務(wù)。具體來(lái)講可通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式，將部分還貸性高速公路，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性高速公路。這樣不僅可通過(guò)增加收費(fèi)年限提高資產(chǎn)價(jià)值，還可獲得一次性轉(zhuǎn)讓收入，緩解現(xiàn)金流困境。

（三）提高客運(yùn)票價(jià)

北京市的軌道交通已基本健全，有土地收儲(chǔ)形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)支撐，政府性債務(wù)償債壓力較小，但也在進(jìn)行地鐵漲價(jià)等市場(chǎng)化改革。湖南省地鐵才剛開(kāi)始建設(shè)，處于初步建設(shè)階段，隨著地鐵的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府在市政建設(shè)上的債務(wù)將進(jìn)一步增加?？紤]到物流成本的因素，可調(diào)高小客車(chē)等的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將鐵路尤其是新建高速鐵路客運(yùn)票價(jià)提高到可以支撐正常運(yùn)轉(zhuǎn)的水平。

（四）改善融資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)金融創(chuàng)新

北京可以發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)為依托，率先突破，以市場(chǎng)化方式大幅提高直接融資比例。而湖南可以降低縣域存貸比為切入點(diǎn)，探索將農(nóng)村信用合作社等地方金融機(jī)構(gòu)改革與基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園建設(shè)結(jié)合起來(lái)，解決融資難題的同時(shí)快速壯大地方金融機(jī)構(gòu)的實(shí)力和市場(chǎng)占有率，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成產(chǎn)融結(jié)合的有機(jī)體。

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[3]Musgrave，R.A.，he Theory of Public Finance：A Study in Public Economy， Mcgraw- Hill Book Company.1959，NY

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（王俊，1977年生，湖南安鄉(xiāng)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)）