彥風(fēng)晶

（綏化學(xué)院，黑龍江 綏化 152061）

隨著機(jī)器大工業(yè)發(fā)展，因勞動(dòng)造成的損傷不斷增加。近年來職業(yè)病患者積累和死亡數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，我國(guó)均排在世界前列。2003年4月27日國(guó)務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》，2004年1月1日正式實(shí)施，第一次以法規(guī)形式構(gòu)建我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的基本格局。工傷保險(xiǎn)包括預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)，是一種有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式[1]。然而，工傷保險(xiǎn)相較于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)屬于小險(xiǎn)種，未能得到應(yīng)有重視，工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍有限，政策制定及實(shí)施上存在諸多問題亟待解決。

工傷保險(xiǎn)制度起源于德國(guó)，以德國(guó)1884年制定《勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)法》為標(biāo)志。國(guó)外工傷保險(xiǎn)研究最早以工傷預(yù)防為主，而后過渡到社區(qū)康復(fù)研究。

工傷保險(xiǎn)在我國(guó)出現(xiàn)較晚，初具規(guī)模的理論研究始于《工傷保險(xiǎn)條例》頒布。國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來關(guān)于工傷保險(xiǎn)研究主要集中在立法和制度建設(shè)領(lǐng)域。關(guān)于工傷保險(xiǎn)立法體系的研究，鄭尚元從職業(yè)傷害保障制度的建立，與其他社會(huì)保障法律制度比較，以生存保障權(quán)為理念闡述工傷保險(xiǎn)法不可或缺[2]。問清泓、楊芳分析了我國(guó)工傷保險(xiǎn)立法存在的缺陷[3]。關(guān)于工傷保險(xiǎn)制度建建設(shè)的研究，程延園認(rèn)為建立工傷保險(xiǎn)制度要根據(jù)國(guó)情設(shè)計(jì)，不能照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家做法，應(yīng)對(duì)工傷賠償理念予以重視[4]。夏波光分析擴(kuò)展工傷保險(xiǎn)覆蓋面需要破解地方政府政績(jī)觀、企業(yè)守法意識(shí)、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“捆綁式參保”三個(gè)難題[5]。梁文七、樊晶光提出為預(yù)防工傷事故，應(yīng)適當(dāng)提取工傷保險(xiǎn)基金[6]。孫樹菡、余飛躍指出為促進(jìn)工傷保險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展應(yīng)遵循工傷預(yù)防優(yōu)先于工傷補(bǔ)償，工傷保險(xiǎn)與工傷預(yù)防相結(jié)合的原則，這是保證工傷保險(xiǎn)發(fā)揮作用的要求，也是保證工傷保險(xiǎn)制度全面有效性的要求[7]。孫樹菡、朱麗敏對(duì)比分析我國(guó)工傷保險(xiǎn)待遇，指出發(fā)展方向是繼續(xù)提高待遇水平，構(gòu)筑多層次保障[8]。趙永生提出中國(guó)工傷康復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想“一點(diǎn)三翼”，以若干國(guó)家級(jí)工傷康復(fù)示范平臺(tái)為“一點(diǎn)”，以系統(tǒng)內(nèi)合作、部門間合作、國(guó)際合作為“三翼”的新型工傷康復(fù)體系[9]。但很少有學(xué)者從微觀層面探究工傷保險(xiǎn)實(shí)施效果及存在問題，本文通過分析黑龍江省工傷保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，并與北京市和廣東省工傷保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)比，分析工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題，提出推進(jìn)工傷保險(xiǎn)政策建議，以期更好地保障職工權(quán)益、分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)結(jié)構(gòu)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。

一、黑龍江省工傷保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀與差距

為建立工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償和工傷康復(fù)相結(jié)合的工傷保險(xiǎn)體系，2007年工傷康復(fù)試點(diǎn)工作啟動(dòng)，首批23家工傷康復(fù)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)中廣東省占2所，北京市占2所。結(jié)合廣東、河南和海南三省工傷預(yù)防工作，2009年啟動(dòng)工傷預(yù)防試點(diǎn)工作。由于各省市推進(jìn)工傷保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)程速度不一，評(píng)價(jià)某省市工傷保險(xiǎn)開展情況，一般嘗試用工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)與從業(yè)人數(shù)比值，即工傷保險(xiǎn)參保率加以比較。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)測(cè)算，2013年參保率位居第一的是北京市為80.65%，第二的廣東省為49.97%。

（一）工傷保險(xiǎn)覆蓋率

早在1964年，國(guó)際勞工組織在《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》第33條中規(guī)定，“享受工傷保障的勞動(dòng)者在全體勞動(dòng)者中的構(gòu)成應(yīng)不低于50%”[10]。從表1可知，截至2013年底北京市只有不到20%勞動(dòng)者未享受到工傷保障，工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面工作成效顯著。廣東省工傷保險(xiǎn)覆蓋率49.97%，幾近50%，黑龍江省工傷保險(xiǎn)覆蓋率23.96%，低于全國(guó)的25.84%，且未達(dá)到《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》標(biāo)準(zhǔn)。

表1 2013年黑、京、粵以及全國(guó)工傷保險(xiǎn)參保情況 單位：萬人

（二）工傷保險(xiǎn)基金

根據(jù)2008年至2013年黑、京、粵以及全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金收入、工傷保險(xiǎn)基金支出和工傷保險(xiǎn)基金收支累計(jì)結(jié)余數(shù)據(jù)，計(jì)算得出圖1數(shù)值。由圖1可知，近6年內(nèi)黑龍江省、北京市和廣東省工傷保險(xiǎn)收支比平均值中，北京市為80.28%，廣東省56.04%為最低，黑龍江省70.43%同全國(guó)的65.89%較為接近。三省市數(shù)值間接說明工傷保險(xiǎn)各省市工傷事故出險(xiǎn)率情況，北京市最高，廣東省最低，黑龍江省居中間，但同全國(guó)相比仍高出近5個(gè)百分點(diǎn)。從工傷保險(xiǎn)基金收支累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)率平均值看，黑龍江38.15%，無論同北京市的20.93%，廣東省的15.53%抑或全國(guó)的27.29%相比均較高，表明工傷保險(xiǎn)基金收支累計(jì)結(jié)余過多，間接反映工傷保險(xiǎn)基金未充分發(fā)揮作用。

（三）工傷待遇

《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)的職工工傷或患職業(yè)病時(shí)應(yīng)享有相關(guān)工傷待遇，大多數(shù)項(xiàng)目各省市均按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。部分項(xiàng)目由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府規(guī)定，表2列出黑龍江省、北京市和廣東省自主規(guī)定的工傷待遇項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。由表2可知，對(duì)住院伙食補(bǔ)助費(fèi)和跨統(tǒng)籌地區(qū)就醫(yī)食宿、交通費(fèi)項(xiàng)目，北京市實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定較為具體[11]。對(duì)終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)五級(jí)至十級(jí)傷殘職工享有的，由工傷保險(xiǎn)基金支付的一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和由單位支付的一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金項(xiàng)目，黑龍江省規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)大部分，單位負(fù)擔(dān)相對(duì)較少；北京市規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金和單位負(fù)擔(dān)金額相同；廣東省則是單位負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于工傷保險(xiǎn)基金支付金額，可較好發(fā)揮企業(yè)在工傷事故預(yù)防中的主動(dòng)性作用。

二、黑龍江省工傷保險(xiǎn)的發(fā)展困境

審視黑龍江省工傷保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，面對(duì)與典型地區(qū)差距，黑龍江省工傷保險(xiǎn)在發(fā)展中主要存在以下困境：

（一）參保擴(kuò)面難度較大

工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面工作上，黑龍江省工傷保險(xiǎn)工作2004年重點(diǎn)推廣對(duì)象為礦工和高危作業(yè)的建筑工人，2007年底礦工工傷保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到80%，截至2013年底黑龍江省工傷保險(xiǎn)總參保人數(shù)493.13萬人，進(jìn)一步擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面仍需克服諸多困難。第一，高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)雖參保，但大多數(shù)存在瞞報(bào)、少報(bào)參保人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)行為，逃避工傷保險(xiǎn)責(zé)任。第二，事業(yè)單位和社會(huì)組織從業(yè)人員發(fā)生生產(chǎn)性工傷事件風(fēng)險(xiǎn)低，單位參保積極性不高。第三，黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，每年有大批流動(dòng)勞動(dòng)力，該群體缺乏參保意識(shí)，企業(yè)很少為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶。

圖1 2008—2013年黑、京、粵以及全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金情況

表2 2013年黑、京、粵部分工傷待遇情況

（二）工傷預(yù)防起步緩慢

黑龍江省出臺(tái)的工傷保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定中，工傷保險(xiǎn)基金支出主要是工傷保險(xiǎn)待遇和工傷康復(fù)費(fèi)用，工傷預(yù)防費(fèi)用支出沒有體現(xiàn)，工傷保險(xiǎn)制度仍以補(bǔ)償為主，工傷預(yù)防功能被忽視。直至2013年5月，方在哈爾濱和佳木斯地區(qū)啟動(dòng)工傷預(yù)防試點(diǎn)工作。

工傷預(yù)防是工傷保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越要重視工傷預(yù)防。根據(jù)中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉鐵民對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與工傷事故死亡人數(shù)的相關(guān)性和線性回歸分析得出的“死亡彈性系數(shù)”顯示，當(dāng)我國(guó)GDP增長(zhǎng)率大于5%時(shí)，每增加一個(gè)百分點(diǎn)，死亡人數(shù)指數(shù)隨之增加2.2%，當(dāng)GDP增長(zhǎng)率超過7%，這種同步增長(zhǎng)趨勢(shì)更為明顯[12]。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)一個(gè)重傷職工造成直接經(jīng)濟(jì)損失可達(dá)3.8萬元，輕傷職工造成直接經(jīng)濟(jì)損失可達(dá)0.3萬元。而每因一個(gè)工傷死亡職工造成2.04萬元直接經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，給社會(huì)造成的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到14萬元[13]。

黑龍江省工傷預(yù)防起步緩慢主要有兩方面原因。一方面，沒有相關(guān)規(guī)定作為工傷預(yù)防提取比例的長(zhǎng)期依據(jù)。雖然在《黑龍江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》（黑政發(fā)[2005]27號(hào)）文件中提到“從上年度征繳的工傷保險(xiǎn)費(fèi)中提取不低于8%的費(fèi)用，用于安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防及宣傳教育培訓(xùn)”。但據(jù)大慶、鶴崗等地區(qū)反映，第一年提取，第二年財(cái)政卻認(rèn)為違法，因?yàn)椤豆ｋU(xiǎn)條例》沒有此規(guī)定[14]。另一方面，職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，工傷預(yù)防監(jiān)督不力。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)黑龍江省工傷保險(xiǎn)工作，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作，在工傷預(yù)防管理問題上，兩部門存在職能交叉，預(yù)防基金使用權(quán)的不確定導(dǎo)致預(yù)防工作難以進(jìn)行。

（三）享受工傷待遇不易

能否享受工傷待遇，先要經(jīng)歷工傷認(rèn)定程序，享受何層面待遇需勞動(dòng)能力鑒定，任一環(huán)節(jié)的低效率，傷殘職工享受工傷待遇便遭遇難題。一方面，企業(yè)對(duì)職工享受工傷待遇形成一定阻礙。條例中規(guī)定發(fā)生工傷時(shí)由所在企業(yè)上報(bào)，在30天時(shí)限內(nèi)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，現(xiàn)實(shí)中企業(yè)往往不為工傷職工申報(bào)工傷認(rèn)定，結(jié)果耽誤工傷認(rèn)定。而職工個(gè)人或者其近親屬申請(qǐng)工傷時(shí)，需出具與所在單位存在勞動(dòng)關(guān)系的證明，很多單位會(huì)以“雙方?jīng)]有簽訂勞動(dòng)合同為由，不承認(rèn)雙方存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系”，在與單位周旋的過程中，1年申報(bào)期限內(nèi)未必能解決問題，對(duì)此期限不知情的傷者，或者即使知情又不能勝訴的傷者，根本享受不到工傷待遇。

另一方面工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定程序冗繁，貽誤工傷治療時(shí)機(jī)。在工傷認(rèn)定方面，經(jīng)辦部門自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)做出工傷認(rèn)定決定，做出決定之日起20日內(nèi)將決定書送達(dá)。勞動(dòng)能力鑒定方面，按規(guī)定被鑒定人到鑒定現(xiàn)場(chǎng)，專家組評(píng)定。鑒定結(jié)論自申請(qǐng)受理后60日內(nèi)做出，鑒定結(jié)論20日內(nèi)送達(dá)到申請(qǐng)人，對(duì)鑒定結(jié)論不服的可申請(qǐng)?jiān)俅舞b定。漫長(zhǎng)等待中傷者逐漸感到享受工傷待遇無望，考慮到消耗掉的時(shí)間、誤工成本和生活開銷等問題，加之享受工傷待遇的不確定性，很多傷者迫于壓力，無奈選擇和企業(yè)私下和解。

三、對(duì)策建議

通過對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，北京市為健全工傷保險(xiǎn)規(guī)章制度，倡導(dǎo)建立和諧勞動(dòng)關(guān)系企業(yè)，實(shí)行“五無”標(biāo)準(zhǔn)，即“無未簽勞動(dòng)合同、無拖欠職工工資、無欠繳社會(huì)保險(xiǎn)、無重大職工傷害事件、無尖銳利益矛盾和沖突”；優(yōu)化政府部門資源，如實(shí)行社會(huì)化管理的工傷人員和享受供養(yǎng)親屬撫恤金待遇人員的社會(huì)化管理服務(wù)工作由街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會(huì)保障事務(wù)所負(fù)責(zé)；創(chuàng)新工作方式，為高效解決勞動(dòng)糾紛，建立六方聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制和“農(nóng)民工維權(quán)四方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，以購(gòu)買服務(wù)方式聘請(qǐng)律師事務(wù)所律師，培訓(xùn)基層工會(huì)干部[15]，北京市的一系列舉措，提升了工傷保險(xiǎn)覆蓋率。廣東省出臺(tái)相關(guān)提取工傷預(yù)防費(fèi)和康復(fù)費(fèi)用的規(guī)定，并提出“三級(jí)預(yù)防”和“先治療康復(fù)、后評(píng)殘補(bǔ)償”，在實(shí)踐中，以點(diǎn)帶面發(fā)揮社區(qū)便利和工作優(yōu)勢(shì)，使得廣東省工傷保險(xiǎn)制度趨于完善[16]。

對(duì)照黑龍江省工傷保險(xiǎn)發(fā)展中面臨的困境，借鑒京粵在工傷保險(xiǎn)工作中的有益探索，為使工傷保險(xiǎn)積極作用在黑龍江省更好發(fā)揮，主要應(yīng)從以下方面開展相應(yīng)工作。

（一）創(chuàng)新工作模式，擴(kuò)大參保面

轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，學(xué)習(xí)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)模式主動(dòng)尋找有保障需求的客戶；延伸服務(wù)范圍，盡力救助弱勢(shì)群體，發(fā)揮政府消除社會(huì)矛盾和維穩(wěn)功能；細(xì)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)部門職能，實(shí)行工作人員績(jī)效考核制度，與社區(qū)合作對(duì)所在轄區(qū)企業(yè)上門服務(wù)，擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)參保覆蓋面；明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，走訪不愿參保工傷保險(xiǎn)企業(yè)，幫助其解決問題；簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，提高工作效率，針對(duì)小額度醫(yī)療費(fèi)用的“小工傷”事故，實(shí)行快速處理申報(bào)、受理、核報(bào)的“一站式”服務(wù)；為傷殘職工提供法律援助和傷殘鑒定需要的交通工具等，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，推廣深入現(xiàn)場(chǎng)的工傷鑒定服務(wù)方式。

（二）提高基金統(tǒng)籌層次，健全工傷保險(xiǎn)制度

逐步實(shí)施工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，即統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)政策、統(tǒng)一業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程和信息系統(tǒng)。在條例中規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目費(fèi)用的提取比例，探索工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)和工傷康復(fù)經(jīng)費(fèi)使用與工作成效的評(píng)估辦法，保證基金使用的安全和效能。

在工傷預(yù)防上，加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，政府組織安監(jiān)部門定期對(duì)企業(yè)和職工開展專題、集中培訓(xùn)，學(xué)習(xí)預(yù)防工傷的方法、措施，了解納入工傷保險(xiǎn)應(yīng)享有的權(quán)利，如何享有待遇及經(jīng)辦流程等。一方面組織安全工作經(jīng)驗(yàn)交流，對(duì)安全生產(chǎn)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，樹立典型，形成激勵(lì)作用。另一方面制定和落實(shí)監(jiān)督和舉報(bào)機(jī)制，對(duì)事故頻發(fā)企業(yè)加大整改和處罰力度，促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)與工傷預(yù)防。

在康復(fù)方面，黑龍江省實(shí)施政府間接管理的新型管理模式——購(gòu)買式工傷康復(fù)機(jī)制，即整合社會(huì)醫(yī)療資源，政府和勞動(dòng)部門無需資金投入，由工傷保險(xiǎn)基金出資，采取購(gòu)買服務(wù)的辦法[17]，值得推廣。建議根據(jù)點(diǎn)輻射區(qū)域原則，以黑龍江省農(nóng)墾醫(yī)院為省級(jí)工傷康復(fù)中心，各市區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)輔助，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)，形成社區(qū)康復(fù)與職業(yè)康復(fù)結(jié)合制度。

（三）建立和諧企業(yè)，做好工傷預(yù)防

督促企業(yè)完善管理制度，與員工簽訂勞動(dòng)合同，暢通員工維權(quán)渠道。規(guī)定企業(yè)對(duì)崗前職工必須提供業(yè)務(wù)技能和安全防護(hù)培訓(xùn)課程，對(duì)危險(xiǎn)作業(yè)工種定期調(diào)崗，定期對(duì)職工提供免費(fèi)體檢，及早發(fā)現(xiàn)治療潛在職業(yè)病，減少不必要傷害和損失。

（四）完善信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高服務(wù)效能

建立工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)庫(kù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)人員信息全部入網(wǎng)，建立各部門之間信息共享機(jī)制。積極推進(jìn)工傷認(rèn)定和工傷鑒定工作網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，同時(shí)建立黑名單庫(kù)打擊騙保行為。構(gòu)建工傷認(rèn)定、工傷鑒定、工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償、工傷康復(fù)等模塊的網(wǎng)上辦公環(huán)境。辦公流程借鑒快遞公司工作模式，開通工傷受理專線電話，受理工傷保險(xiǎn)時(shí)，實(shí)行全程登記備案并限時(shí)辦理。推廣“社?？üこ獭?，所有參保勞動(dòng)者只要在社保網(wǎng)上輸入個(gè)人信息，即可了解工傷保險(xiǎn)基金收入和使用情況。發(fā)生工傷時(shí)，傷者或其家人可了解受理工作人員信息及處理進(jìn)展情況，進(jìn)而對(duì)其工作效果做出評(píng)價(jià)。

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［2］鄭尚元.工傷保險(xiǎn)法的法律地位[J].中國(guó)社會(huì)保障,2003（10）.

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