譚斌

淺論審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)參與政府投資審計

譚斌

隨著各地市政府投資基建項目的快速發(fā)展，審計監(jiān)督的職能不斷拓展，而長期以來審計力量和技術(shù)資源不足一直是制約政府投資審計工作有效開展的瓶頸問題。特別是政府投資審計專業(yè)人才缺乏現(xiàn)象比較普遍，不能滿足實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋要求。審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)參與政府投資審計是解決這一問題的有效途徑，兩者在技術(shù)手段、職責(zé)目標(biāo)等方面具有較高的一致性，且在技術(shù)力量、職權(quán)等方面還能互補。近年來，各級審計機關(guān)立足實際積極開展購買社會審計服務(wù)的探索，取得了良好效果，在購買機制、質(zhì)量控制、風(fēng)險防范等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗，但也面臨一些困難和問題。本文結(jié)合審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，提出一些建議與意見，以期對審計實踐和理論有所貢獻(xiàn)。

購買；審計機關(guān)；政府投資審計

一、審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)參與政府投資審計的政策背景及意義

2013年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），全面部署政府購買服務(wù)工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”的要求。2013年12月，財政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財綜〔2013〕111號），要求積極有序推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，切實加強組織實施。2014年4月底財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》(財庫〔2014〕37號)，從“分類推進(jìn)、加強管理、靈活開展、履約驗收、績效評價”五方面提出了完善服務(wù)項目政府采購工作的總體要求。2014年12月，《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》出臺，明確了政府購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買方式和程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等。政府購買服務(wù)引起廣泛關(guān)注，從中央到地方各級政府都給予了較高的重視，相繼出臺了購買社會服務(wù)的指導(dǎo)意見和實施辦法，這為審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)參與政府投資審計指明了方向。審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)參與政府投資審計，科學(xué)整合審計資源，有利于解決審計任務(wù)繁重與審計力量嚴(yán)重不足的矛盾，彌補審計覆蓋面窄、審計監(jiān)督缺失和審計方式滯后等缺陷，同時還能推進(jìn)審計機關(guān)從政府投資建設(shè)項目事后監(jiān)督機制向全過程監(jiān)督機制轉(zhuǎn)變。

二、規(guī)范對購買社會審計服務(wù)的管理，控制審計風(fēng)險，建立健全監(jiān)督管理制度

審計機關(guān)向社會中介機構(gòu)（以下簡稱中介機構(gòu)）購買審計服務(wù)不等于放棄管理責(zé)任。在購買服務(wù)后，仍然必須履行監(jiān)督職責(zé)。

（一）規(guī)范投資審計質(zhì)量控制，控制審計風(fēng)險

審計質(zhì)量和廉潔自律是投資審計的生命線，為了保證中介機構(gòu)的審計質(zhì)量，規(guī)避審計風(fēng)險，規(guī)范管理必不可少。

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全管理機制。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全購買審計服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)決定購買社會審計服務(wù)工作中的重大事項、具體工作協(xié)調(diào)及工作管理等。同時應(yīng)制定具體的管理辦法，明確向社會購買審計服務(wù)的具體內(nèi)容、范圍、方式、相關(guān)工作流程及監(jiān)督管理責(zé)任等。

2.建立健全準(zhǔn)入制度，解決“委托誰”的問題。選用中介機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見的有關(guān)要求，遵循公開、公正、公平、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，先建立中介機構(gòu)備選庫，依法選擇中介機構(gòu)參與政府投資審計。建立中介機構(gòu)備選庫必須公開招標(biāo)，嚴(yán)格審查中介機構(gòu)的資質(zhì)、信譽，根據(jù)中介機構(gòu)的規(guī)模、執(zhí)業(yè)能力、技術(shù)水平與經(jīng)驗、信譽記錄、職業(yè)道德等方面擇優(yōu)選擇信譽良好、具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進(jìn)入備選庫。從備選庫中選用中介機構(gòu)委托審計項目也應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序選擇，有效防范審計機關(guān)在選用中介機構(gòu)及分配審計項目過程中的不廉潔行為，同時對備選庫應(yīng)建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。

3.規(guī)范操作程序和方法。要根據(jù)審計法律法規(guī)和國家審計準(zhǔn)則要求，結(jié)合投資審計業(yè)務(wù)實際情況，修訂出臺《政府投資項目審計操作規(guī)程》。一是明確政府投資審計的審計范圍、審計內(nèi)容、審計目標(biāo)；二是對操作程序和方法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確操作規(guī)范要求。

4.建立健全項目復(fù)核制度。對委托中介機構(gòu)審計的政府投資項目要加大檢查復(fù)核力度和范圍，對工程量的真實性、單價、總價計算方法的正確性、各項費率的合規(guī)性、技術(shù)簽證單的真實性等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行復(fù)核。復(fù)核誤差率超過一定范圍的，對中介機構(gòu)及人員應(yīng)及時按相關(guān)規(guī)定處理。如檢查過程中發(fā)現(xiàn)中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)過程中有違法違紀(jì)問題的，及時查處、通報、曝光違法違紀(jì)問題，促使中介機構(gòu)及人員認(rèn)真履行職責(zé)，有效保證政府投資項目審計質(zhì)量，確保審計結(jié)果真實、客觀、可靠。

5.加強廉政跟蹤督查。中介機構(gòu)的審計人員常年從事與工程造價有關(guān)的業(yè)務(wù)，與工程建設(shè)單位、施工單位都存在緊密的聯(lián)系，一些施工單位為謀取利益最大化，千方百計拉攏腐蝕審計人員，加上一些中介機構(gòu)內(nèi)控制度薄弱，管理不夠嚴(yán)格規(guī)范，執(zhí)業(yè)紀(jì)律約束不嚴(yán)，部分審計人員缺乏自律，在受到利益團(tuán)體的引誘或脅迫時，容易失控，背離審計紀(jì)律和原則，違規(guī)操作，增加了審計的廉政風(fēng)險。審計機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)著重加強對中介機構(gòu)參與的投資項目審計的跟蹤檢查，凡是針對審計機關(guān)和審計人員的各項廉政措施和監(jiān)督政策都可適用于提供審計服務(wù)的中介機構(gòu)。重點對中介機構(gòu)及其審計人員遵守國家法律法規(guī)和政策以及依法審計、履行工作職責(zé)、廉政紀(jì)律執(zhí)行等情況進(jìn)行檢查，以促使中介機構(gòu)及其審計人員搞好自身廉政建設(shè)，規(guī)范審計行為，嚴(yán)肅審計紀(jì)律，確保廉潔從審。一旦發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊、以審謀私的，依法追究中介機構(gòu)和相關(guān)人員的責(zé)任，觸犯法律的，移送有關(guān)部門處理。

通過健全完善各項規(guī)范和制度,提高投資審計質(zhì)量和審計效率，防范審計風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

（二）建立績效考評機制

1.對中介機構(gòu)進(jìn)行考核評估是購買社會審計服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。對于審計機關(guān)，除了通過日常監(jiān)督對中介機構(gòu)的服務(wù)進(jìn)行約束和規(guī)范以外，還應(yīng)建立分期的評價體系，定期按照設(shè)定的評價規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行購買服務(wù)質(zhì)量績效評價，并根據(jù)績效評價結(jié)果，確定后續(xù)合作事宜。在評價中，除了對審計項目本身的評價，還要注重中介機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)結(jié)果以及廉政等方面的評價。

2.審計機關(guān)應(yīng)針對審計事項或項目特點，科學(xué)合理制定考核考評規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，對購買服務(wù)績效進(jìn)行評估。一是圍繞審計方案進(jìn)行評估，主要核查是否完成審計實施方案所規(guī)定的內(nèi)容，特別是對重要事項的核查與記錄是否完整、數(shù)據(jù)是否真實準(zhǔn)確；二是對審核質(zhì)量進(jìn)行評估，從審核質(zhì)量、審核報告、審核時限、審核程序、審核服務(wù)、審核效果六個方面進(jìn)行評估。重點核查主要環(huán)節(jié)審計的深度和廣度，有無漏查或核查不深入的問題；三是將績效評估結(jié)果與費用掛鉤，對績效評估優(yōu)良的服務(wù)提供單位或個人，可實行正常付費和獎勵；對績效評估結(jié)果較差的，可采取懲罰措施，并從備選庫中予以剔除；將評估結(jié)果對外公開，納入誠信體系制度，接受社會監(jiān)督。檢查評估結(jié)果作為服務(wù)費用支付的依據(jù)以及備選庫優(yōu)勝劣汰動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)。

3.在評估過程中，不僅要重視審計機關(guān)的評估，而且要引入包含專家評審委員會、專業(yè)評審機構(gòu)和社會公眾的第三方評估機制。由于第三方評估具有獨立性的特點，可以有效提高評估結(jié)果的客觀性、公正性以及公信力。購買服務(wù)的審計項目結(jié)束時，應(yīng)由獨立的第三方對該項目進(jìn)行評估，評估工作應(yīng)區(qū)別于行業(yè)專業(yè)質(zhì)量檢查，并將評估結(jié)果也作為服務(wù)費用支付的依據(jù)以及備選庫優(yōu)勝劣汰動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)。

（三）建立責(zé)任追究機制

一是做好審計結(jié)果的復(fù)核檢查工作，在復(fù)核檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)追究責(zé)任人、責(zé)任單位的相應(yīng)責(zé)任，促使中介機構(gòu)及審計人員提高自身服務(wù)質(zhì)量；二是事先通過簽訂合同約定明確中介機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)問題時，能夠按照合同約定追究其相應(yīng)責(zé)任。

（四）誠信體系制度的建立

行業(yè)行政主管部門要建立中介機構(gòu)信用等級評價制度，信用等級和執(zhí)業(yè)記錄定期公示。對信用記錄不良的給予懲處并列入“黑名單”，促使依法對中介機構(gòu)及其審計人員的審計活動實施有效監(jiān)督。利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立區(qū)域性的中介機構(gòu)誠信檔案，實現(xiàn)與財政等相關(guān)部門中介機構(gòu)庫信息共享，供地方審計機關(guān)共享社會審計組織備選庫和專業(yè)技術(shù)人才儲備庫資源。建立中介機構(gòu)信息披露制度，向社會公開提供審計服務(wù)的中介機構(gòu)登記證書、審計人員執(zhí)業(yè)證書及資格證書、服務(wù)事項、服務(wù)方式、審計結(jié)果復(fù)核情況、績效評估結(jié)果等信息，主動接受社會監(jiān)督。

三、結(jié)語

目前雖然各地市相繼出臺了關(guān)于政府購買服務(wù)的實施意見以及將審計服務(wù)列入政府采購目錄，但目前仍缺乏詳細(xì)的操作規(guī)程和制度規(guī)范，審計理論上也缺乏系統(tǒng)的研究，需要在日后的實踐中逐步探索完善。要按照劉家義審計長強調(diào)的審計全覆蓋的真正含義，不斷創(chuàng)新審計工作思路和方式方法，同時借助社會審計服務(wù)，努力實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)。

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[2]《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》(財庫〔2014〕37號).

[3]《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》.

（作者單位：南寧市公共投資審計中心）