宋忠平 王朝暉

美軍軍事體制改革對中國的啟示

宋忠平 王朝暉

美軍軍事體制改革是從戰(zhàn)爭中總結(jié)教訓(xùn)，從教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗，從經(jīng)驗中調(diào)整體制機(jī)制，并不斷催生軍事體制改革的發(fā)展之路。美軍戰(zhàn)斗力之所以與日俱增，并具備強(qiáng)大的一體化聯(lián)合作戰(zhàn)能力，關(guān)鍵就在于美軍為適應(yīng)不斷變化的軍事任務(wù)和戰(zhàn)略需要，戰(zhàn)后幾十年不斷積極推進(jìn)軍隊編制體制改革，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了系統(tǒng)性認(rèn)識，并不斷將其軍事假說、軍事理論快速轉(zhuǎn)化為軍事戰(zhàn)略、軍事規(guī)劃付諸實施。如今，“空海一體戰(zhàn)”已經(jīng)成為指導(dǎo)美軍快速建設(shè)的重要行動指南，但其在2009年還不過是美國空軍和海軍聯(lián)合提出的軍事理論?？梢哉f，美軍作為全球?qū)嵙ψ顝?qiáng)的軍隊，不僅在武器裝備技術(shù)上保持很大的領(lǐng)先優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及改革創(chuàng)新機(jī)制也是支撐其保持長期領(lǐng)先的重要因素。從一定意義上講，正是這些機(jī)制保障，有效地支撐了美軍領(lǐng)跑世界軍事改革浪潮。

理順軍隊管理機(jī)制是美軍軍事體制改革的重要保障

美軍的管理體制是經(jīng)過多年的調(diào)整、磨合才有了如今高效快捷的管理方式。美國的國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制由兩條線構(gòu)成：一條屬于行政領(lǐng)導(dǎo)體系，即通過總統(tǒng)-國防部長-各軍種部長、參謀長-各聯(lián)合司令部下屬的軍種部隊司令部，最終實現(xiàn)對全軍的行政領(lǐng)導(dǎo)；另一條線是作戰(zhàn)指揮體系，即通過總統(tǒng)-國防部長（通過參謀長聯(lián)席會議）-各聯(lián)合司令部和特種司令部，最終實現(xiàn)對所屬部隊的作戰(zhàn)指揮。這個流暢的管理體制是在美軍內(nèi)部經(jīng)過長期博弈才形成的，尤其是參謀長聯(lián)席會議（簡稱“參聯(lián)會”）的職能發(fā)揮一直得不到重視。參聯(lián)會本是美軍內(nèi)部十分重要的組成部分，在平時，參聯(lián)會向總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長提出軍隊建設(shè)和國防發(fā)展的項目與預(yù)算、采購需求評估、聯(lián)合作戰(zhàn)條令、聯(lián)合訓(xùn)練政策的建議；在戰(zhàn)時，則協(xié)助國家指揮當(dāng)局對美軍實施戰(zhàn)略指揮，監(jiān)督各聯(lián)合司令部的軍事活動。

在美軍入侵格林納達(dá)時，本來是一次聯(lián)合軍事行動，但美國陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊就作戰(zhàn)任務(wù)區(qū)分難以達(dá)成一致，最后不得不在格林納達(dá)島中部畫一條線，陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊各負(fù)責(zé)一半；美國陸軍一名少校為召喚本來肉眼就看得見的海上艦隊的火力支援，不得不用自己的電話卡在公用電話上與美國本土陸軍總部聯(lián)系，陸軍總部再與海軍總部聯(lián)系，海軍總部再與艦隊聯(lián)系才最終解決問題。可見，聯(lián)合作戰(zhàn)說起來容易，做起來還真不那么容易。

美國國防指揮體制

美軍入侵格林納達(dá)是1983年，而主管三軍協(xié)調(diào)事務(wù)的美軍參聯(lián)會早在1947年就正式設(shè)立了。不是參聯(lián)會不想管，而是無法管、無力管，因為那時美軍對這個機(jī)構(gòu)既缺乏職能定位，也缺少法律支持。更重要的是，參聯(lián)會一開始就是一個軍種間相互妥協(xié)的產(chǎn)物，組成參聯(lián)會的高級軍官大都具有雙重身份，自然無法超然于本軍種的利益之上。美國前參聯(lián)會副主席歐文斯曾自述：“在我的意識中，我首先是一名潛艇軍官，其次是一名美國海軍軍官，最后是一名美國軍官?！笨梢娖滠姺N意識之根深蒂固。美國前參聯(lián)會主席鮑威爾也曾指出：“參聯(lián)會的失敗，不僅在于官僚主義。在我看來，參聯(lián)會設(shè)立之時的缺陷，決定了它始終沒有發(fā)出清晰的聲音阻止美軍深陷越戰(zhàn)泥潭?！边@種不正常的現(xiàn)象一直持續(xù)到1986年，美國國會制定并通過《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》，才“使參聯(lián)會從‘辯論協(xié)會’轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€有紀(jì)律的軍事機(jī)構(gòu)”，真正成為一個名符其實統(tǒng)管三軍的權(quán)威機(jī)構(gòu)。此后，大家才看到了海灣戰(zhàn)爭及以后幾場戰(zhàn)爭中，美國聯(lián)合作戰(zhàn)行動近乎完美的配合。但這是花費近40年的時間總結(jié)教訓(xùn)得到的經(jīng)驗，整改和磨合期不可謂不長！

要想做好軍隊管理體制建設(shè)，使其適應(yīng)軍事斗爭和戰(zhàn)爭準(zhǔn)備，必須高屋建瓴地捋順頂層設(shè)計。為強(qiáng)調(diào)本軍種的獨特優(yōu)勢地位，美國海軍曾提出“由海到陸”，空軍則提出“全球參與”，陸軍則提出“全譜優(yōu)勢”等不同的軍事理論，各軍種都在暗示本軍種無可替代、無所不能，力求在軍事體制結(jié)構(gòu)調(diào)整中保證自身利益不被削弱。面對這種可能導(dǎo)致軍事體制改革失敗的內(nèi)部矛盾和沖突，美軍采取的辦法是做好頂層設(shè)計。

20世紀(jì)60年代，美國通過國防管理改革，建立了“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”系統(tǒng)，實現(xiàn)了國家和軍隊的頂層決策的制度化。該系統(tǒng)是改革的成果，反過來又為美軍各項改革提供了科學(xué)的程序模式。80年代，美軍為進(jìn)行國防管理改革，在國防部組成了以副部長為首的改革研究顧問委員會，下設(shè)20個研究小組，對國防管理改革進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)劃論證。冷戰(zhàn)后，美軍在軍事變革的頂層設(shè)計方面顯得更加成熟。經(jīng)過90年代前半期對軍事變革的理論探索之后，1997年美軍確立了改革戰(zhàn)略，并提出了指導(dǎo)改革的綱領(lǐng)性文件，即由國防部制定的《國防改革倡議書》和由參聯(lián)會制定的《2010聯(lián)合構(gòu)想》?！?010聯(lián)合構(gòu)想》反映了美軍改革的總體設(shè)計，各軍兵種據(jù)此分別制定了適合自己特點的發(fā)展戰(zhàn)略?？偰繕?biāo)與分目標(biāo)相結(jié)合，自上而下形成體系，使軍事變革得以有計劃、有步驟地協(xié)調(diào)推進(jìn)。

軍事理論創(chuàng)新引領(lǐng)美軍軍事體制改革

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國軍事理論創(chuàng)新可以用“井噴”來形容，其數(shù)量之多、覆蓋面之全、內(nèi)容之豐富，都是史無前例的。層出不窮的新概念和新觀點引領(lǐng)了新軍事變革，指導(dǎo)了新的戰(zhàn)爭實踐，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。美軍不僅根據(jù)每場戰(zhàn)爭的具體情況量身定做地設(shè)計戰(zhàn)爭，而且將戰(zhàn)爭實踐作為軍事理論創(chuàng)新的延伸，將戰(zhàn)場作為軍事理論創(chuàng)新的實驗場，“新干涉主義”、兵力投送、前沿威懾、“空地一體戰(zhàn)”“空海一體戰(zhàn)”等都是美軍為適應(yīng)戰(zhàn)爭實際需求而產(chǎn)生的軍事理論。

美軍提出眾多作戰(zhàn)理論的基本著眼點是提高自身效能，并瓦解對手的作戰(zhàn)體系。提高自身效能的指導(dǎo)思想是“聯(lián)合作戰(zhàn)”理論，即通過對各種力量的優(yōu)化組合，形成對敵作戰(zhàn)的綜合優(yōu)勢。20世紀(jì)90年代，海軍提出“火力圈”概念，空軍提出“航空航天力量一體化作戰(zhàn)”概念；1997年，海軍前作戰(zhàn)部長約翰遜上將提出“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”概念；2000年，陸軍提出“行動中心戰(zhàn)”概念，海軍陸戰(zhàn)隊提出“艦對目標(biāo)機(jī)動”概念。這些理論與概念都對美軍自身效能的提高產(chǎn)生了巨大的推力。

美國是當(dāng)今世界新軍事變革的前瞻者，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒；美軍也是近年來參加實戰(zhàn)最多的軍隊，戰(zhàn)爭實踐為軍事理論創(chuàng)新提供了素材。這些因素混合在一起，使美國軍事理論不斷創(chuàng)新。但美軍的軍事理論創(chuàng)新不是空穴來風(fēng)和沒有根據(jù)的天馬行空。首先，美軍在理論創(chuàng)新上敢于超越自己的成績，最典型的就是對海灣戰(zhàn)爭的總結(jié)。美軍沒有站在勝利的角度分析戰(zhàn)爭，而是找出一大堆存在的問題，比如“戰(zhàn)斧”導(dǎo)彈反應(yīng)遲鈍、“愛國者”導(dǎo)彈精準(zhǔn)度太差等；同時也深刻總結(jié)到，海灣戰(zhàn)爭的勝利受益于得天獨厚的客觀條件，如廣泛的國際支持、龐大的戰(zhàn)時聯(lián)盟、對手的戰(zhàn)略失誤等，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)這樣的有利條件很難再現(xiàn)。從勝利中找問題的做法，恰恰是推動美國軍事理論創(chuàng)新的動力來源。在此后的科索沃戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍可以說是一場戰(zhàn)爭一種理論，而事實證明這些理論又是十分成功的實踐。

此外，美軍軍事理論的蓬勃發(fā)展與美軍科技發(fā)達(dá)并遙遙領(lǐng)先于對手密不可分。除武器裝備技術(shù)存在巨大優(yōu)勢之外，美軍軍事理論中與技術(shù)結(jié)合最緊密的是戰(zhàn)術(shù)理論，“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”是一個典型例子。在2003年3月伊拉克戰(zhàn)爭初期，美軍對薩達(dá)姆發(fā)動的“斬首”行動就是“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”的實戰(zhàn)演示。沒有技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢的催生，美軍的軍事理論也不可能如此快速更新。

美國先進(jìn)技術(shù)的快速更新催生出新的軍事理論

美軍并沒有因海灣戰(zhàn)爭的勝利而停止軍事體制改革的步伐

聯(lián)合作戰(zhàn)需求倒逼美軍軍事體制改革

“養(yǎng)兵”和“用兵”職能的劃分一直是各國軍事體制改革不能繞過的問題。美軍解決這個問題的辦法，就是軍政、軍令系統(tǒng)分開。美軍高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制即“軍政系統(tǒng)”負(fù)責(zé)“養(yǎng)兵”，由總統(tǒng)和國防部長通過軍種部統(tǒng)管軍隊建設(shè)，如海軍部、陸軍部、空軍部。軍政系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)制定國防政策、國防預(yù)算、兵力規(guī)劃，負(fù)責(zé)部隊的行政管理、戰(zhàn)備訓(xùn)練、武器裝備采購等。

美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制即“軍令系統(tǒng)”，主要職能是“用兵”，由總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會對各聯(lián)合司令部及作戰(zhàn)部隊實施作戰(zhàn)指揮。制定聯(lián)合作戰(zhàn)計劃、聯(lián)合訓(xùn)練和作戰(zhàn)指揮有機(jī)結(jié)合，是美軍快速應(yīng)對危機(jī)的法寶。

目前，美國軍方共設(shè)9個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，包括6個按地理劃分的戰(zhàn)區(qū)司令部和3個按功能劃分的專業(yè)職能司令部：美國北方司令部、美國中央司令部、美國歐洲司令部、美國太平洋司令部、美國南方司令部、美國非洲司令部、美國特種作戰(zhàn)司令部、美國戰(zhàn)略司令部、美國運(yùn)輸司令部。2010年成立的網(wǎng)絡(luò)司令部則隸屬于戰(zhàn)略司令部統(tǒng)一管轄，并作為其中的一個兵種。

美國前參聯(lián)會主席鄧普西曾簽署并頒布了《聯(lián)合作戰(zhàn)頂層概念：聯(lián)合部隊2020》文件，明確提出“全球一體化作戰(zhàn)”概念?？梢钥闯?，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部在美軍中的地位日益凸顯。但客觀來講，美軍建立聯(lián)合作戰(zhàn)司令部經(jīng)過了長達(dá)60多年的努力和最終變革，也是戰(zhàn)爭需求倒逼出來的現(xiàn)行軍事體制產(chǎn)物。

美軍軍政與軍令系統(tǒng)示意圖

從1946～1947年，美軍陸續(xù)建立了7個作戰(zhàn)司令部都存在兩方面的問題。一是自身聯(lián)合程度不高，多數(shù)由某個軍種來主導(dǎo)，聽從軍種部的指揮；二是缺乏外部聯(lián)合監(jiān)管，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和軍種部上面都沒有設(shè)立聯(lián)合指揮與管理機(jī)構(gòu)，這種體制上的問題使得美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部淪落成為軍種部的代言，有名無實，完全無法履行聯(lián)合指揮的職責(zé)。因此，美軍經(jīng)過整改，著重改革了國防部、參聯(lián)會和軍種部，才把聯(lián)合作戰(zhàn)司令部建成真正的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)。

隨著國際戰(zhàn)略形勢和軍事技術(shù)的變化，美軍南方總部、中央總部、北方總部和非洲總部的成立，多與核戰(zhàn)略形勢的重大變化有關(guān)。為應(yīng)對中南美洲的戰(zhàn)略形勢變化，保持美國后院的穩(wěn)定，1963年美軍成立了南方總部；為遏制蘇聯(lián)在中東地區(qū)的擴(kuò)張，1983年美軍成立了中央總部；為加強(qiáng)本土的安全防衛(wèi)，2002年美軍成立了北方總部；為打擊恐怖勢力在非洲大陸的蔓延，2007年美軍成立了非洲總部。

在應(yīng)用軍事技術(shù)的突破方面，戰(zhàn)略司令部的改革也是一個典型例子。美軍最初組建的戰(zhàn)略司令部主要負(fù)責(zé)指揮戰(zhàn)略核力量，統(tǒng)領(lǐng)陸?？杖婘庀碌摹叭灰惑w”戰(zhàn)略核力量，但隨著太空、網(wǎng)絡(luò)和遠(yuǎn)程打擊技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，該司令部擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能范圍，概括起來，戰(zhàn)略司令部的現(xiàn)實職能就是航天、防天、核打擊及網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。

相對比較穩(wěn)定的就是歐洲司令部和太平洋司令部。歐洲司令部司令同時兼任北約盟軍的最高司令，毫無疑問，歐洲司令部是冷戰(zhàn)的橋頭堡。

美軍各個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部管轄的地域、擔(dān)負(fù)的職能完全不同，因此內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。聯(lián)合作戰(zhàn)司令部主要采取的是聯(lián)合參謀部加軍種司令部的內(nèi)部結(jié)構(gòu)模式。美軍的中央總部、歐洲總部、非洲總部、特種作戰(zhàn)司令部和運(yùn)輸司令部都是如此。但是，太平洋總部和戰(zhàn)略司令部則不同。太平洋總部除聯(lián)合參謀部和軍種司令部外，還有二級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部以及常設(shè)聯(lián)合特險司令部。戰(zhàn)略司令部里沒有軍種組織司令部，它是按照核、太空和網(wǎng)絡(luò)等不同領(lǐng)域設(shè)立機(jī)構(gòu)。聯(lián)合參謀部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不一樣，它基本上與參聯(lián)會聯(lián)合參謀部保持一致，但南方總部和非洲總部比較特殊，由于受作戰(zhàn)任務(wù)和編制員額等因素的影響，參謀機(jī)構(gòu)沒有單獨的作戰(zhàn)部門和后勤部門。非洲司令部甚至連在非洲駐軍的地點都找不到，只能和歐洲司令部暫時擠在一起“合署辦公”，畢竟非洲國家對美軍成立非洲司令部還是充滿了敵意。

結(jié) 語

軍事體制改革是一項艱巨的系統(tǒng)工程，在中國軍隊的新一輪軍事體制改革伊始，既要借鑒美軍等國的軍隊改革成功經(jīng)驗，也要繼承中國軍隊原有的好經(jīng)驗、好傳統(tǒng)，不能“一刀切”“簡單劃線”“非牛即馬”，一定要有中國軍隊特色，有中國國情特色，中國軍隊的很多優(yōu)良傳統(tǒng)不能丟，也丟不得。做到這一點，中國新一輪軍事體制改革才能真正實現(xiàn)“聽黨指揮、能打勝仗”的總體改革目標(biāo)。

責(zé)任編輯：劉靖鑫