張鮮堂+++吳思

2013年，國務(wù)院發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，界定了262個(gè)資源型城市，資源枯竭型城市最終確定為67個(gè)。這些城市經(jīng)歷了金融危機(jī)后大宗商品“黃金十年”的終結(jié)，迫切期盼擺脫“因資源而生、因資源而亡”的命運(yùn)。

資源過度開采、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是這類城市不得不面對(duì)的難題。上述規(guī)劃指出，尚有近7000萬平方米棚戶區(qū)需要改造，約14萬公頃沉陷區(qū)需要治理，失業(yè)礦工人數(shù)達(dá)60多萬，城市低保人數(shù)超過180萬，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴性依然較強(qiáng)，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過20%，進(jìn)一步發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的支撐保障能力嚴(yán)重不足。

轉(zhuǎn)型在艱難中進(jìn)行。按照規(guī)劃，到2020年要基本完成資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型。盡管國家近年來在中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、棚戶區(qū)改造和社會(huì)保障、替代產(chǎn)業(yè)培育等多方面給予扶持，但總體來看，尚未建立起有效的資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機(jī)制。

這67座城市有四分之一集中在東北三省。資源枯竭難題不解決，東北老工業(yè)基地的振興也難以實(shí)現(xiàn)。尤其是去年東北經(jīng)濟(jì)大幅放緩，被外界解讀為一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)，普遍認(rèn)為東北地區(qū)將成為中國經(jīng)濟(jì)先行“塌陷”的區(qū)域 。

撫順也是一座老工業(yè)基地，因煤而建、因煤而興。在撫順人的心中，無論是煤、大伙房水庫（給全省7個(gè)城市供水）、石蠟（世界產(chǎn)量第一），還是雷鋒、以及在撫順挖過煤的焦裕祿，都給撫順留下了奉獻(xiàn)型城市的烙印。而這座曾經(jīng)創(chuàng)造過新中國工業(yè)輝煌歷史的城市，如今也深陷資源枯竭的泥潭。

出路就在于轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)粗放需要轉(zhuǎn)，資源枯竭需要轉(zhuǎn)，結(jié)構(gòu)不優(yōu)需要轉(zhuǎn)，要素短缺需要轉(zhuǎn)，競爭力不強(qiáng)需要轉(zhuǎn)。幸運(yùn)的是，撫順主政者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)型的重要性，在剛剛閉幕的撫順市“兩會(huì)”上，市長欒慶偉表示，要以城市轉(zhuǎn)型為主線，重塑撫順。

因煤而興

撫順是努爾哈赤和皇太極出生地，清王朝就肇興于此。但近現(xiàn)代以來撫順讓人們記住的主要是煤。撫順?biāo)赜小懊憾肌敝Q，是國家在“一五”時(shí)期重點(diǎn)投資建設(shè)的老工業(yè)基地之一，國家156個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目中有8個(gè)安排在撫順。煤炭開采已有百年歷史，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，煤炭占撫順經(jīng)濟(jì)總量的80%以上，年產(chǎn)量最高時(shí)達(dá)1800萬噸，建國以來為國家建設(shè)貢獻(xiàn)了10億噸優(yōu)質(zhì)煤，累計(jì)為國家上繳利稅數(shù)百億元，一批批與煤有關(guān)的企業(yè)也在這里拔地而起。在那個(gè)激情燃燒的火紅年代，撫順創(chuàng)造了共和國的多個(gè)“第一”：第一噸成品油、第一噸鋁、第一噸鎂、第一噸硅、第一噸鈦、第一噸特鋼、第一臺(tái)挖掘機(jī)……即使到了改革開放年代，撫順仍然是集能源、原材料、石化工業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代工業(yè)城市?！懊珴蓶|、鄧小平、江澤民三代領(lǐng)導(dǎo)人都曾來過撫順”，一位老礦工將此作為撫順輝煌的象征。

煤殤

撫順市先有礦后有城，曾經(jīng)很長一段時(shí)間礦務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)還兼著撫順市的領(lǐng)導(dǎo)，那時(shí)候，礦、城不分。撫順市人大常委會(huì)副主任馮作良說，在撫順幾乎每家都有在礦上工作的人。

然而，煤在城下，城在煤上，礦城合一的撫順，卻一直被“資源詛咒”所折磨。

一百年持續(xù)不斷地挖煤，把這座城市挖得傷痕累累。地陷了、房塌了，礦坑越來越深，礦渣越堆越高，集中連片的棚戶區(qū)，因塌陷而停產(chǎn)的大小型企業(yè)不斷出現(xiàn)。

撫順西露天礦礦坑，是亞洲第一人工大坑，面積13.2平方公里、容積17.86億立方米、最大垂直深度440米。當(dāng)?shù)厝碎_玩笑說，這個(gè)坑能裝下全世界的人。

作為亞洲第一大露天開采煤礦，巨大的礦坑放眼望去甚至看不到底，向外人展示著曾經(jīng)的一路高歌，卻也猶如難以撫平的傷口。霧氣的迷蒙遮擋不住灰黑的坑體，彌漫著濃濃的煤煙味。如今，這個(gè)大坑倒成了撫順的一個(gè)“風(fēng)景”，來撫順的人都想去看一看。

因煤而興的城市，走到今天也觸到了“霉頭”。2009年，撫順被確定為國家第二批資源枯竭型城市。從1975年開始，采煤資源日趨枯竭，原有10個(gè)煤礦大部分已停產(chǎn)，剩下的3個(gè)煤礦也將分別于2017年和2070年關(guān)閉。隨著礦產(chǎn)資源的逐步枯竭，該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也成了問題。

撫順礦業(yè)集團(tuán)常務(wù)副總經(jīng)理李兆福接受本刊記者采訪時(shí)表示，去年煤炭價(jià)格一路下跌，導(dǎo)致企業(yè)營業(yè)收入和利潤下滑，甚至出現(xiàn)了虧損，煤炭行業(yè)逆轉(zhuǎn)對(duì)資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拖累日益顯現(xiàn)。

“那個(gè)時(shí)候只顧挖煤，沒有人管生態(tài)，哪里煙囪冒煙、哪里機(jī)器轟鳴，就認(rèn)為哪里有生機(jī)活力?！睋犴樖幸?guī)劃院院長唐慶業(yè)指著礦坑對(duì)記者說。撫順發(fā)電廠始建于1908年，原是亞洲最大的火力發(fā)電廠，在運(yùn)行了103年后，因礦山地質(zhì)災(zāi)害除部分機(jī)組異地遷建外，原址電廠于2011年全部停運(yùn)。撫順發(fā)電廠負(fù)責(zé)人無奈地說，過去沉陷還不是那么嚴(yán)重，投資了幾千萬的設(shè)備，現(xiàn)在全成了沉沒成本，無法收回。

建于1928年的撫順石油一廠是中國第一家煉油廠，1961年在全國率先煉制大慶原油。由于緊臨西露天礦，使老廠區(qū)地表下沉嚴(yán)重，這個(gè)輝煌了83年的大型企業(yè)也被迫于2011年停產(chǎn)、搬遷。

西露天礦開采于1914年，曾是亞洲最大的露天礦。在百年的開采歷史中，發(fā)生了許多地質(zhì)災(zāi)害：滑坡、泥石流、地面塌陷變形等。近年來頻繁發(fā)生的礦震也嚴(yán)重干擾了市民的日常生活。2001年和2002年，礦震發(fā)生次數(shù)分別為7222次和6311次，最近幾年平均每年發(fā)生800-1000次左右，2014年為2959次。撫順市地震局局長杜濤告訴記者，撫順煤礦由于開采時(shí)間長，而且煤層厚分層開采，原來是隨沙充填，后來煤層變緩，變成了自然垮落，對(duì)地表影響比較大。2014年因?yàn)榈V區(qū)開采深度的變化，有幾次地面震感較強(qiáng)，大家以為是地震。

在經(jīng)濟(jì)整體下滑的大環(huán)境下，煤炭開采日漸萎縮，2014年，采掘業(yè)（以煤炭為主）占撫順經(jīng)濟(jì)總量的比重已經(jīng)降到了3.2%。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢，兩年前到任的撫順市長欒慶偉在全面深入調(diào)研后心情極為沉重，“撫順這樣下去沒有未來，必須要改變”。而要改變首先就要對(duì)撫順面臨的困境有清醒的認(rèn)識(shí)。在接受《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者采訪時(shí)他表示，撫順實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨著五大矛盾。一是央地矛盾，主要體現(xiàn)在中央和地方在資源收益分配中，資源價(jià)稅未充分反映市場供求關(guān)系和稅收調(diào)節(jié)作用，稅收與稅源背離。二是礦城矛盾，即資源開發(fā)企業(yè)與所在城市的發(fā)展出現(xiàn)一定的矛盾，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是政府和市場的矛盾，政府主導(dǎo)特征依然明顯，市場力量發(fā)揮的作用不足。四是資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。五是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育之間的矛盾，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擠占了有限的要素資源，退出機(jī)制尚不健全。

欒慶偉指出，撫順的轉(zhuǎn)型必須從解決好以上五大矛盾開始尋找出路。

一邊像歐洲，一邊像非洲

渾河將撫順市區(qū)隔成兩岸，走在狹長的沿河路上，你會(huì)感受到強(qiáng)烈的反差，北邊是林立的高樓和點(diǎn)亮的景觀，現(xiàn)代、時(shí)尚；南邊是大面積的采沉區(qū)，破敗不堪，路邊的房屋有的沉降近1/3，大片農(nóng)田滿目瘡痍，仿佛戰(zhàn)爭后的廢墟。老百姓戲稱“一邊是歐洲，一邊是非洲”。撫順市副市長應(yīng)中元告訴記者，的確是“一河兩世界”，同樣在撫順，老百姓的幸福指數(shù)不一樣。撫順市人大副主任馮作良說得更尖銳，一個(gè)是天上，一個(gè)是地下。

新?lián)釁^(qū)是撫順礦業(yè)集團(tuán)所在地，這里曾是撫順最繁榮的區(qū)域，如今的榆林街道成了受影響最嚴(yán)重的區(qū)域，老百姓把這里稱為“災(zāi)區(qū)”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，撫順市礦山地質(zhì)災(zāi)害及災(zāi)害影響區(qū)面積57.8平方公里，占城市建成區(qū)的比重高達(dá)42.5%，涉及人口近30萬人，且地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)緊鄰城市中心，對(duì)城區(qū)破壞非常嚴(yán)重，地面沉降、塌陷、礦震、地裂縫、地質(zhì)滑坡等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。

全國有很多個(gè)塌陷區(qū)，但很少像撫順這樣嚴(yán)重到影響到一個(gè)城市的生存。去年10月份，一個(gè)國家級(jí)智庫調(diào)研組來到撫順，在看過撫順采沉區(qū)后，專家組成員感嘆地說，撫順的礦山地質(zhì)災(zāi)害在全國來看都是最嚴(yán)重的。有專家指出要治理如此嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害，須有國家力量來主導(dǎo)才行。

邊挖邊塌邊治理，撫順天天在這樣的循環(huán)中打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。

排頭兵為何落后了

撫順的現(xiàn)狀是東北地區(qū)的一個(gè)縮影。經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫中國研究副總監(jiān)劉倩在接受《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者采訪時(shí)表示，東北三省黑龍江、吉林和遼寧2014年GDP增速分別為5.6%、6.5%、5.8%。撫順市發(fā)改委主任王金華說，2014年撫順經(jīng)濟(jì)增速降到6%，如果繼續(xù)在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)里轉(zhuǎn)圈，是沒有多少增長空間的，必須尋找新的增長點(diǎn)。

主要受石油和能源等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)放緩、房地產(chǎn)投資降低等因素影響?！霸诘胤秸{(diào)研時(shí)我們看到，傳統(tǒng)工業(yè)供給和產(chǎn)能過剩問題較大，很多企業(yè)在業(yè)務(wù)負(fù)增長的情況下還在努力支撐著，大家都希望能從政府那繼續(xù)借到錢度過難關(guān)，而不是被市場踢出去?！眲①徽f

斷崖式的下滑，讓東北人有點(diǎn)難以接受。在東北人眼中，東北地區(qū)是共和國長子，過去的排頭兵如今卻落后了。

在上世紀(jì)90年代和2000年左右，東北地區(qū)作為重工業(yè)的中心率先完成了工業(yè)化，這里曾是中國城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)。但是隨著90年代末東北地區(qū)大型國有企業(yè)重組帶來的大量失業(yè)，該地區(qū)城鎮(zhèn)化動(dòng)力逐漸減弱。出生于此的年輕人紛紛搬離，留下一個(gè)老齡化的人口結(jié)構(gòu)?！吧贁?shù)地級(jí)市的城鎮(zhèn)人口將減少，人口老齡化帶來的死亡人數(shù)大于出生人數(shù)，這些城市大部分都在東北地區(qū)”，經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫的《中國城鎮(zhèn)化白皮書》中做出上述判斷。

所以，東北地區(qū)遭遇的困境，除了自然資源的枯竭，還有人力資源的枯竭?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅僅在于資源的可持續(xù)發(fā)展，而更在于人的可持續(xù)發(fā)展。

撫順市常務(wù)副市長王潛表示，老工業(yè)基地歷史遺留問題非常多，最典型的就是養(yǎng)老金缺口。從2001年開始，撫順養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金當(dāng)期出現(xiàn)缺口并逐年增加，到去年末，累計(jì)缺口達(dá)到113億元。按照現(xiàn)行政策，預(yù)計(jì)到2017年，當(dāng)期缺口將達(dá)到75億元，累計(jì)缺口294億元。造成養(yǎng)老金缺口大的主要原因，是政策帶來的沒有繳費(fèi)人員多。92年實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，撫順已有10.3萬名退休人員，這些人沒繳納過養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，卻在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，由養(yǎng)老基金直接支付養(yǎng)老金，僅此一項(xiàng)，到2013年底，撫順就多支付養(yǎng)老金121.5億元。此外，還有老工業(yè)基地特殊工種多，導(dǎo)致提前退休的人員多，以及體制帶來的下崗職工向失業(yè)并軌群體多、集體企業(yè)失業(yè)人員多、低保戶和低保邊緣戶多等原因。撫順養(yǎng)老金缺口也是全省最大的，去年當(dāng)年缺口35億元，今年大約47億元，僅借款利息今年至少有3億元。有長期研究東北轉(zhuǎn)型的人士不無悲觀地表示，東北振興很難在短期內(nèi)做到，民間資本薄弱、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型慢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重偏舊、市場觀念落后等問題，在東北地區(qū)尤為嚴(yán)重。

經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫亞太區(qū)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tom Rafferty建議，東北轉(zhuǎn)型一定要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化、提高政府運(yùn)營效率、優(yōu)化商業(yè)環(huán)境、鼓勵(lì)私人資本投資。

煤礦棚戶區(qū)改造

由于當(dāng)年“先生產(chǎn)，后生活”，礦區(qū)遺留了大量棚戶區(qū)。礦區(qū)人曾用“八難”來描述棚戶區(qū)的真實(shí)生活寫照：上水難、下水難、行路難、如廁難、取暖難、就業(yè)難、洗澡難、娶親難。

2004年，李克強(qiáng)剛到遼寧任省委書記12天后就來到撫順，全國第一個(gè)大面積煤礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目就是他在撫順下的指令。他說，“絕不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”。

在李克強(qiáng)的支持下，從2005年起撫順開始進(jìn)行大規(guī)模連片棚戶區(qū)改造，累積拆遷改造棚戶區(qū)337萬平方米，動(dòng)遷居民10萬余戶，共37萬人，新建安置用房490多萬平方米，總投資56億元。記者走進(jìn)撫順最大的棚戶區(qū)改造回遷項(xiàng)目——莫地社區(qū)，大門上高掛著的是 “莫地棚改新區(qū)歡迎您”的大幅門欄；在撫順棚改紀(jì)實(shí)展館里，看到的是一段令人感懷的變遷史。過了幾十年“災(zāi)民”般生活的人們終于在這里過上了寬心的日子。

現(xiàn)在距2005年第一批棚改安置房竣工已有十年，由于建造時(shí)要求造價(jià)較低、竣工速度較快，導(dǎo)致后來出現(xiàn)了一些墻體漏水、漏風(fēng)問題。撫順市住建委主任董春然坦言，“地方財(cái)政壓力非常大，當(dāng)年籌措的資金，現(xiàn)在還在還款中，修繕改造又需要大批資金。”

政府也在研究如何修繕。董春然說，當(dāng)時(shí)出于保障弱勢群體的考慮，沒有收取房屋維修資金，只收取住戶每月0.1元/平方米的維修費(fèi)，缺乏維修資金來源?，F(xiàn)在政府正在與國家開發(fā)銀行對(duì)接，打算爭取3億元的資金對(duì)2005-2009年建造的安置房進(jìn)行修繕，包括房屋本體、庭院、道路、管網(wǎng)、綠化。

2015年撫順計(jì)劃改造棚戶區(qū)1.5萬戶，到2017年底全部改造完。考慮到此前大規(guī)模集中安置存在的問題，新棚戶區(qū)改造將更多采取分散化、貨幣化、市場化的方式。董春然建議，現(xiàn)在國家的政策對(duì)貨幣化比例、還建面積匹配方面都有一定限制，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況而調(diào)整。

資金和政策困境

一手解決歷史問題，一手發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，撫順正朝著由結(jié)構(gòu)單一的工業(yè)城市向生態(tài)宜居城市轉(zhuǎn)變。但是，記者在采訪中亦發(fā)現(xiàn)，資金和政策短缺，成為撫順轉(zhuǎn)型面臨的重大挑戰(zhàn)。

資金和政策的雙重制約，首先表現(xiàn)在災(zāi)害治理和棚戶區(qū)改造上。

撫順市采沉辦主任范長軍對(duì)記者表示，撫順采煤沉陷區(qū)綜合治理，截至目前共投入資金13億元，其中國家投資9.6億元，遼寧省政府出資1.38億元，撫順市政府出資1.17億元，礦業(yè)集團(tuán)出資2400萬元，搬遷居民出資6600萬元。據(jù)初步測算，采沉區(qū)剩余居民的整體搬遷治理需資金30億元，農(nóng)民土地補(bǔ)償及變遷治理需資金16億元，工企戶搬遷補(bǔ)償治理需要資金8.5億元、生態(tài)治理需資金12.5億元，總計(jì)67億元。

遼寧省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳的一份報(bào)告顯示，撫順市累計(jì)籌集棚戶區(qū)改造資金52.12億元，其中中央補(bǔ)助5.41億元、遼寧省補(bǔ)助4.16億元、撫順市0.3億元，開行貸款28.18億元、居民個(gè)人出資14.07億元。此外通過無償劃撥土地、減免行政事業(yè)性收費(fèi)等政策性投入24億元。

據(jù)撫順市發(fā)改委副主任顧建鋒介紹，根據(jù)他們初步核定，政府資金缺口達(dá)107.1億元，其中居民和企業(yè)搬遷、農(nóng)民土地補(bǔ)償59.7億元，災(zāi)害防治和生態(tài)恢復(fù)33.1億元，基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)改造14.3億元。

撫順市發(fā)改委主任王金華介紹稱，2008-2012年中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式一共給了撫順30億元，2012年評(píng)估轉(zhuǎn)型初步取得成效，繼續(xù)延期5年，到2016年就到期了。

不過，當(dāng)?shù)馗刹糠从持醒雽?duì)東北的扶持政策多是一事一議，往往臨時(shí)的優(yōu)惠措施比較多，制度化的東西少，人為影響因素較大，穩(wěn)定性、連續(xù)性和可預(yù)見性不強(qiáng)。市政府副秘書長王飛表示，撫順過去治理采沉區(qū)之所以見效不大，一個(gè)很大原因是沒有做到依法治理?，F(xiàn)在的問題還是在表面上治理，應(yīng)該用法律形式確立資源型城市轉(zhuǎn)型的地位，保障各項(xiàng)政策措施的嚴(yán)格落實(shí)。比如資源補(bǔ)償機(jī)制和“誰破壞誰治理”的環(huán)境治理政策就一直沒有得到很好的執(zhí)行。

發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)面臨同樣的困境

王金華表示，雖然撫順完成了初級(jí)工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，但石化、采掘、裝備制造行業(yè)這些支柱產(chǎn)業(yè)都是國家產(chǎn)能過剩行業(yè)，像撫順石化公司現(xiàn)在開工負(fù)荷率在70%左右。企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)后需要建立和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的培育需要政府引導(dǎo)性資金。而且雖然煤礦采掘占全市3.2%，但就業(yè)量很大，撫礦共4萬多人，下崗員工和退休員工的問題也要地方政府承擔(dān)。

在東洲區(qū)，一邊是采煤沉陷區(qū)，一邊是石化新城。區(qū)長王玉霜告訴記者，撫順石化公司一年為國家創(chuàng)造稅收70多億元，但消費(fèi)稅上繳國家50多億元，增值稅分成后真正落到撫順市的就5.5億元。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如修路卻是要地方完成，不斷地修不斷地沉但不能不修，因此需要稅收返還方面的支持。

除了財(cái)政資金，撫順也考慮吸收一部分社會(huì)資金。應(yīng)中元告訴記者，地方政府觀念也要變，特別是現(xiàn)在政府平臺(tái)貸款不那么容易了。原來琢磨政府投入引進(jìn)企業(yè)，現(xiàn)在應(yīng)更多考慮如何和企業(yè)合作，通過企業(yè)機(jī)制搭建融資平臺(tái)，按照PPP模式啟動(dòng)。

土地政策方面，撫順市國土局副局長韓偉表示，撫順采煤沉陷區(qū)一共是18.41平方公里，其中1.33萬畝耕地，由于多年開采，客觀上已經(jīng)達(dá)不到耕種條件，除了積水就是坑。從土地政策角度有必要將耕地變更為未利用地。對(duì)地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)有條件可以用的土地，他建議，給予短期租賃確認(rèn)（租期不超過30年），租賃期間土地恢復(fù)完成功能的，比照當(dāng)?shù)赝诘蛢r(jià)準(zhǔn)予出讓。

王潛認(rèn)為，資金和政策支持是一方面，更重要的是能否允許撫順在相關(guān)政策上有所創(chuàng)新和突破。比如土地利用方面能否綜合授權(quán)給地方政府，比如可以通過金融創(chuàng)新利用社會(huì)資本等等?！岸伎繃医o錢不現(xiàn)實(shí)，還得靠地方上的一些創(chuàng)新，把社會(huì)資本資源利用起來?！?/p>

得失之間的選擇

盡管資源枯竭如達(dá)摩克利斯之劍般高懸在中國67個(gè)資源枯竭城市頭頂，但出于對(duì)GDP的慣性追求，部分城市和企業(yè)仍然在轉(zhuǎn)型上舉棋不定。

2013年美國城市底特律礦枯城衰最終破產(chǎn)，給中國資源型城市主政者們上了生動(dòng)的一課。底特律依靠五大湖地區(qū)豐富的礦產(chǎn)，曾一度成為美國工業(yè)發(fā)展的先驅(qū)。然而資源的枯竭與經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變使得底特律人口銳減、工廠倒閉、失業(yè)率上升、城市荒廢，成為“美國最悲慘城市”。

資源型經(jīng)濟(jì)，存在明顯的福與禍的轉(zhuǎn)換關(guān)系。很多資源型經(jīng)濟(jì)的衰落不僅僅是因?yàn)橘Y源的枯竭，而是因?yàn)樵缙谥豢吹搅速Y源帶來的利益，沒有意識(shí)到資源帶來的風(fēng)險(xiǎn)。開采方式的粗放，不單單是技術(shù)落后的問題，也是一個(gè)發(fā)展觀問題。

馮作良告訴記者，實(shí)際上撫順目前保有的資源，還有5億多噸媒，30多億立方米的油母頁巖、煤層氣，400多萬立方米林業(yè)資源，但是等到真正枯竭才轉(zhuǎn)型就晚了。國務(wù)院振興東北辦原副主任宋曉梧曾表示，資源成熟型城市恰恰處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金期，提早轉(zhuǎn)型，可以避免“一業(yè)獨(dú)大”導(dǎo)致的“礦竭城衰”。

撫順轉(zhuǎn)型的邏輯困境

是要煤還是要城，這個(gè)問題一直讓撫順人糾結(jié)。

1997年，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基來到撫順，提出“限采保城”。可多年過去了，撫順人抱怨城還是在一點(diǎn)點(diǎn)丟失，也有人希望煤礦閉礦而不是限采。而撫順礦業(yè)集團(tuán)也有一肚子委屈，在接受《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者采訪時(shí)他們表示，如果閉礦，這4萬多工人以及幾十萬家屬的吃飯問題怎么辦？撫礦集團(tuán)常務(wù)副總經(jīng)理李兆福說，百年撫礦為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)輸送了大量的能源和大批的人才。但是，隨著開采年限的增加，特別是執(zhí)行國家“保城限采”指示后，大量城下壓煤無法開采，煤炭可采儲(chǔ)量銳減，這也就意味著經(jīng)濟(jì)總量的減少，使企業(yè)的生存和發(fā)展受到了嚴(yán)峻威脅。早在煤炭行業(yè)不景氣的20世紀(jì)90年代，撫順礦業(yè)集團(tuán)就開始籌劃轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型。盡管企業(yè)現(xiàn)在也遇到了巨大的困難，但我們從沒有停止轉(zhuǎn)型的步伐。李兆福表示，撫礦愿意與撫順市一道為轉(zhuǎn)型發(fā)展走出一條新路。

欒慶偉市長認(rèn)為，撫順的今天是歷史原因造成的，這里有體制的原因，也有發(fā)展觀念等方面的原因。應(yīng)該放下包袱，換位思考，無論是中央企業(yè)還是省屬企業(yè)以及本地企業(yè)，包括全市人民，都應(yīng)該打起精神，解放思想，將思路調(diào)整到撫順轉(zhuǎn)型的大方向上來，共同努力將這一方水土維護(hù)好，建設(shè)好自己的家園，造福于生于斯長于斯的廣大老百姓。

長期以來，礦城分割的局面在煤炭城市中較為普遍，轉(zhuǎn)型必須要打破這種條塊分割的局面，實(shí)行礦城聯(lián)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略，只有這樣才能使煤炭城市成功轉(zhuǎn)型。有專家建議，為打破煤炭城市遺留下來的大小“兩個(gè)政府”的關(guān)系壁壘，各地礦業(yè)企業(yè)應(yīng)下放到市，以促進(jìn)礦城一體化轉(zhuǎn)型。地方政府也要為礦山企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營服務(wù)提供有效而周到的服務(wù)，切實(shí)幫助企業(yè)解決實(shí)際困難。而礦山企業(yè)應(yīng)從城市發(fā)展的大局出發(fā)，支持地方政府的工作。使得城市和礦山企業(yè)之間真正形成唇齒相依、相互促進(jìn)、共同發(fā)展、共同繁榮的新型礦城關(guān)系。

但資源型城市轉(zhuǎn)型是世界性難題。衰老礦山不堪重負(fù)，依靠地方和省級(jí)的力量難以解決閉坑轉(zhuǎn)產(chǎn)中的許多問題。

事實(shí)上，遼寧省委省政府對(duì)撫順的發(fā)展一直很關(guān)注，對(duì)撫順遇到的難題一直在盡最大可能給予解決和幫助。

不過，撫順的自救行動(dòng)一直沒有停止。早在“十五”期間，撫順市就提出了從資源型城市向資源深加工城市轉(zhuǎn)變的發(fā)展思路問題。2009年撫順被國家正式確定為第二批資源枯竭型城市，撫順由生產(chǎn)型城市向消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展被提上日程。

轉(zhuǎn)型路徑

2013年下半年，為順應(yīng)新形勢的發(fā)展，撫順市委作出決議：將撫順轉(zhuǎn)型為消費(fèi)主導(dǎo)型城市。

同期，撫順市政府又提出建設(shè)“國家資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)”，希望通過“頂層設(shè)計(jì)”，通過一攬子的改革與創(chuàng)新來徹底解決撫順的出路問題，至此，一場波及全市的轉(zhuǎn)型浪潮在撫順展開。

延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展資源深加工，是撫順必須要走的一步。在這個(gè)領(lǐng)域，撫順有基礎(chǔ)，有配套，從采掘到加工，順理成章。王金華對(duì)記者表示，目前所形成的石油、化工、機(jī)械制造、冶金這四大支柱產(chǎn)業(yè)通過技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)還是大有潛力可挖的。

撫順礦業(yè)集團(tuán)是撫順最大的資源型企業(yè)，撫順市轉(zhuǎn)型與撫礦轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)。近年來，撫順礦業(yè)集團(tuán)按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以煤炭和油母頁巖綜合開發(fā)為中心，以煤炭及頁巖油深加工、油母頁巖熱電、再生造紙等上下游相關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，加快推進(jìn)同心多元化資源型企業(yè)建設(shè)。共投入資金150余億元，先后建設(shè)了東露天礦、頁巖煉油、頁巖油化工、油頁巖熱電、再生造紙等項(xiàng)目，形成了資源開發(fā)、煉油、化工、熱電、再生造紙、供熱等一套比較完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，安排就業(yè)一萬多人，經(jīng)營總收入達(dá)到80億元規(guī)模。目前已形成頁巖油年生產(chǎn)能力50萬噸，未來將在撫順形成百萬噸頁巖油生產(chǎn)基地，逐漸建成千萬噸級(jí)頁巖油企業(yè)。

在替代產(chǎn)業(yè)方面，注重培育新興產(chǎn)業(yè)。在選擇城市突圍的新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，資源枯竭型城市由于面臨恢復(fù)礦山環(huán)境、解決歷史遺留問題的壓力，因此很大一部分新的產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)密集型，而非簡單的資本密集型或技術(shù)密集型。而撫順市在替代產(chǎn)業(yè)方面，著眼于其特殊的地質(zhì)條件，確立了建設(shè)旅游名城的目標(biāo)，大力發(fā)展旅游業(yè)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在加快煤礦棚戶區(qū)改造的同時(shí)，撫順將榆林采沉區(qū)作為創(chuàng)建“國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)”項(xiàng)目改造起步區(qū)，規(guī)劃并陸續(xù)啟動(dòng)了一大批以創(chuàng)意文化、特色旅游、休閑體驗(yàn)為特色的新型產(chǎn)業(yè)。撫順市規(guī)劃設(shè)計(jì)院總工程師蘇丹對(duì)記者說，由于沉陷區(qū)土地即便被改造后，仍不能承載普通建筑，只能建輕質(zhì)鋼結(jié)構(gòu)建筑。而在市規(guī)劃局局長王詠的辦公室里就擺放著很多這類輕質(zhì)材料樣品，每次來了客人，他都會(huì)展示一番。

基于上述發(fā)展思路，一批充滿激情與創(chuàng)意的重點(diǎn)項(xiàng)目蓄勢待發(fā)。

——計(jì)劃把撫順發(fā)電廠、石油一廠、水泥廠規(guī)劃建設(shè)成“工業(yè)遺址生態(tài)公園”。

——利用礦區(qū)有歷史記憶的舊廠房改造成“撫順國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃展示館”和“數(shù)字城市”指揮中心。在其周圍規(guī)劃設(shè)計(jì)了展示東北工業(yè)文明的“東北記憶”主題廣場。

——發(fā)起“國際大學(xué)生輕體環(huán)保建筑設(shè)計(jì)大賽”，并計(jì)劃將這些設(shè)計(jì)變成建筑。

——啟動(dòng)建造一個(gè)符合當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的“中國北方新型建筑材料博覽園”。

——采沉記憶實(shí)景公園也已啟動(dòng)。

——一個(gè)由市政府、撫礦集團(tuán)和DMDW國際商業(yè)控股集團(tuán)合作開發(fā)的“中國北方越野汽車試驗(yàn)檢測基地”項(xiàng)目也正式簽約。該項(xiàng)目落地在堆積了百年，有10多平方公里的舍場（礦渣堆放地）上。項(xiàng)目投資人代威女士向記者表示，該項(xiàng)目不僅是東北最大的越野車基地，還可為撫順帶來5000多人的就業(yè)。王詠認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目如果建成將是一個(gè)發(fā)展撫順消費(fèi)型接續(xù)產(chǎn)業(yè)的示范項(xiàng)目。

——已經(jīng)啟動(dòng)的生態(tài)廊道是整體塌陷區(qū)的一個(gè)生態(tài)恢復(fù)展示通道，是撫順生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)先行先試區(qū)，也是一個(gè)生態(tài)低碳材料展示通道，更是生態(tài)技術(shù)集中展廊。撫順希望將此項(xiàng)目打造成一個(gè)治理礦山地質(zhì)災(zāi)害的示范工程。

類似這樣的規(guī)劃還有很多，但如何形成最大合力是應(yīng)中元一直在思考的問題。按照他的設(shè)想，應(yīng)該把撫順各個(gè)旅游景點(diǎn)由點(diǎn)及線進(jìn)行整合，把防洪、水利治理、綠化、岸邊景觀打造和旅游結(jié)合起來?！安徽撌敲利惓鞘校€是宜居城市，其實(shí)都可以統(tǒng)籌到旅游上，只要游客來這，肯定是老百姓適合居住的?！?在撫順著力打造的國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)內(nèi)，應(yīng)中元說，除了生態(tài)廊道、實(shí)景公園、記憶廣場等旅游景觀，比如新材料博覽園還可以帶動(dòng)展示、技術(shù)、材料、研發(fā)形成新材料產(chǎn)業(yè)鏈條，規(guī)劃展示館可以帶動(dòng)文化、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)形成創(chuàng)意文化高地。

王詠這兩年來帶著他的團(tuán)隊(duì)就是圍繞這樣的思路來展開工作的，跑北京、找專家、尋項(xiàng)目，他們所做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃局的工作范圍。他對(duì)記者說，轉(zhuǎn)型首先是思想的轉(zhuǎn)型，必須在思維方式、工作方式以及思考問題的角度上有大的轉(zhuǎn)變，同時(shí)必須有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，把災(zāi)害治理與發(fā)展適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)同步進(jìn)行。這就需要超前策劃，規(guī)劃先行，沒有科學(xué)的規(guī)劃，轉(zhuǎn)型無從談起。

“沈撫同城”是解決撫順難題的一個(gè)大手筆設(shè)計(jì)。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成強(qiáng)調(diào)，很多人認(rèn)為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型失敗是因?yàn)闆]能引進(jìn)接續(xù)性產(chǎn)業(yè)，但深層次原因其實(shí)是這些城市在發(fā)展過程中對(duì)周邊的帶動(dòng)很小，人口規(guī)模沒有達(dá)到一定閾值也阻礙了很多產(chǎn)業(yè)的拓展。從這個(gè)角度來看，“沈撫同城”正當(dāng)其時(shí)。

“沈撫同城”可以把沈陽的中心作用突顯出來，分流沈陽的人口和產(chǎn)業(yè)，既為沈陽騰挪出發(fā)展空間，也能帶動(dòng)撫順發(fā)展。早在2007年，時(shí)任遼寧省委書記的李克強(qiáng)就提出，推進(jìn)沈陽與撫順的同城化發(fā)展，打造沈撫連接帶。通過沈陽的帶動(dòng)，撫順轉(zhuǎn)型的成本就會(huì)降低很多，轉(zhuǎn)型速度也會(huì)加快。為此，省政府成立了“沈撫同城”專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

遼寧省發(fā)改委沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)工作辦公室二處處長王幼學(xué)就負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，他告訴《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者，目前沈撫同城化工作主要圍繞要素市場同城化來推開，包括規(guī)劃、交通、工商、就業(yè)、教育、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、環(huán)境同治等，幾年下來已經(jīng)取得不小的成果。在王潛看來，沈撫新城是撫順發(fā)展的未來，如果它的吸納就業(yè)能力更強(qiáng)、發(fā)展速度更快、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)更大，那么撫順就有更多的能力去解決資源枯竭型城市資金來源的問題，解決老百姓就業(yè)安置的問題。

不過王幼學(xué)也坦言，沈撫同城化的確也面臨較大的體制限制。由于行政體制界限難以打破，沈陽積極性明顯不如撫順。而且圍繞沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)四面有七個(gè)城市，都希望和沈陽對(duì)接，那么沈陽就要四面八方同時(shí)建設(shè)，而它并無那么大的經(jīng)濟(jì)輻射能力。

王潛希望沈撫同城首當(dāng)其沖要戶籍同城，把沈撫新城當(dāng)做沈陽一個(gè)區(qū)，使用一個(gè)戶口本。區(qū)域內(nèi)戶籍附著的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老統(tǒng)籌盡可能一體化，至于養(yǎng)老醫(yī)療，兩市之間的差距，可以由撫順來拿錢填平，不讓沈陽吃虧； 再就是要切實(shí)解決金融同城的問題。

撫順轉(zhuǎn)型需搭建政策平臺(tái)。應(yīng)中元強(qiáng)調(diào)，誰都覺得轉(zhuǎn)型很艱難，靠一方力量也做不了，任期內(nèi)也做不完，但從城市未來發(fā)展來看，必須積極采取辦法進(jìn)行自救?，F(xiàn)在最亟需的是把各項(xiàng)政策、規(guī)劃搭建起來，讓轉(zhuǎn)型形成共識(shí)，走入軌道。應(yīng)中元指出，目前撫順正面臨著五大機(jī)遇：1.城市轉(zhuǎn)型的機(jī)遇。2.新一輪東北振興的機(jī)遇。3.城市發(fā)展到一定節(jié)點(diǎn)的機(jī)遇（對(duì)環(huán)境治理的渴望、對(duì)城市拓展的期盼、接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育的需求等）。4.與沈陽同城發(fā)展的機(jī)遇。5.旅游為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)大發(fā)展的機(jī)遇。

機(jī)遇總是留給有準(zhǔn)備者，撫順謀劃轉(zhuǎn)型起步早、定位準(zhǔn)、行動(dòng)快、決心大，已經(jīng)打下了很好的基礎(chǔ)。為此，如何利用好這些機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)撫順的全面轉(zhuǎn)型，欒慶偉提出必須力求五個(gè)突破：1.資源轉(zhuǎn)型試點(diǎn)政策突破。2.體制機(jī)制突破（比如解決政企之間關(guān)系，可考慮成立一個(gè)政企共建的管委會(huì)）。3.土地政策突破。4.地質(zhì)災(zāi)害治理方式的突破。5.財(cái)稅政策突破。這就需要按照中央和省里的部署，全面深化改革，以創(chuàng)新為依托，打好撫順轉(zhuǎn)型發(fā)展這場攻堅(jiān)戰(zhàn)。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者了解，國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)部門剛剛完成了一個(gè)《深入推進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，可探索設(shè)立轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)》的課題報(bào)告，該《報(bào)告》建議“在全國選擇若干可持續(xù)發(fā)展問題突出，具有典型性、代表性，同時(shí)發(fā)展?jié)摿^大、條件相對(duì)充分的資源型城市，如撫順等城市設(shè)立‘轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)?！?/p>

如果能以“實(shí)驗(yàn)區(qū)”的模式去試驗(yàn)，那么撫順就可在財(cái)稅體制、資源價(jià)格、環(huán)境治理、生態(tài)補(bǔ)償、土地管理、投融資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。

而撫順?biāo)Ｍ驼谔剿鞯?，也正是這樣的轉(zhuǎn)型之路。

“沈撫同城”發(fā)展思路催生的沈撫新城。

煤礦棚戶區(qū)。

煤礦棚戶區(qū)改造后新區(qū)。

很多資源型經(jīng)濟(jì)的衰落不僅僅是因?yàn)橘Y源的枯竭，而是因?yàn)樵缙谥豢吹搅速Y源帶來的利益，沒有意識(shí)到資源帶來的風(fēng)險(xiǎn)

撫順西露天礦礦坑，是亞洲第一人工大坑，面積13.2平方公里、容積17.86億立方米、最大垂直深度440米。當(dāng)?shù)厝碎_玩笑說，這個(gè)坑能裝下全世界的人。

長期以來，礦城分割的局面在煤炭城市中較為普遍，轉(zhuǎn)型必須要打破這種條塊分割的局面，實(shí)行礦城聯(lián)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略，只有這樣才能使煤炭城市成功轉(zhuǎn)型