陸 林,羅婷婷

(西南大學文化與社會發(fā)展學院,重慶市400715)

我國土地權能的演進邏輯與夯實謀劃

陸 林,羅婷婷

(西南大學文化與社會發(fā)展學院,重慶市400715)

我國土地私有權能、兩權合一公有權能、兩權分離公有權能的邏輯演進,必然要求進一步夯實土地權能。土地權能夯實的關鍵是政策制度謀劃,而政策設計、執(zhí)行、監(jiān)督則是土地權能夯實的三角。只有站在歷史和全局的高度夯實土地權能,才能真正維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權益,保障農(nóng)民公平分享土地增值收益,為全面深化農(nóng)村改革、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供現(xiàn)實基礎。

土地所有制;土地權能;私有權能;公有權能;演進邏輯;夯實謀劃

所有制與權能是一個問題的兩個方面:所有制是指人們對物質資料的占有形式,從制度層面回答占有主體是誰的問題;權能是一個法權概念,是指由法律規(guī)定或授予的權利和職能;所有制是權能的支點——所有權是最高、終極的權力,權能是所有制的外在表現(xiàn)——占有、經(jīng)營、使用、收益、依法處分的權能都是所有權的實現(xiàn)形式。所有權是根本、基礎、前提?！罢加小奔仁撬袡嗟闹苯訉崿F(xiàn),又是經(jīng)營、使用、收益、依法處分權實現(xiàn)的條件?！敖?jīng)營、使用”既是占有權利的對象化,又是收益權利實現(xiàn)的保證,還是處分權利實現(xiàn)的方式。“收益”既是占有的目的,又是經(jīng)營、使用權的結果。“依法處分”是體現(xiàn)所有權的核心——既是占有權的充分體現(xiàn),又是經(jīng)營、使用、收益權實現(xiàn)的手段。占有、經(jīng)營、使用、收益、依法處分是土地權能的構成要素,其相互作用、相互影響是構成土地權利與職能現(xiàn)實的有機系統(tǒng)。

我國土地制度按所有制形態(tài)可分為私有制、兩權①“兩權”指所有權和使用權。合一公有制、兩權分離公有制三個階段,而土地權能的演進邏輯套嵌在所有制變遷的歷史進程中,并呈現(xiàn)出與所有制變遷歷史進程相適應的階段性特點——私有權能、所有權和使用權合一公有權能、所有權和使用權分離公有權能。揭示這一演進邏輯過程對于夯實我國土地權能的謀劃有著極其重要的價值和意義。

一、土地私有權能的演進邏輯

(一)土地私有權能內在演進邏輯

土地私有制是一種土地由自然人個體占有的制度,規(guī)定了土地占有的主體是私人。這種制度由所有權派生出了個體對其私有的土地具有占有、經(jīng)營、使用、收益、依法處分的權能。

土地私有權能內在地規(guī)定了所有權、使用權、經(jīng)營權直接同一——土地所有者對其所有的土地同時具有占有、經(jīng)營、使用、收益、依法處分的權能;由于土地私有權能屬于私法范疇,私權自治是私法的靈魂,因此法律必然賦予土地私有主體就其占有的土地具有至高無上的權力——土地自用、租賃、質押、買賣應法而生。在這種土地權能下,土地所有者分為自耕農(nóng)、佃農(nóng)、富農(nóng)、地主等階層。值得注意的是,這些權能只有在運動過程中才能實現(xiàn)。

正是這些權能實現(xiàn)過程的有機運動,形成了土地私有權能內在的客觀演進邏輯:土地私有權能現(xiàn)實運動必然導致土地兼并;土地高度集中必然導致大量農(nóng)民失去土地;失地農(nóng)民生存無計、衣食無著必然導致階級矛盾激化;階級矛盾尖銳必然導致社會危機加劇——失地農(nóng)民迫于生計而起義,推翻統(tǒng)治者;農(nóng)民起義必然推進新舊王朝的更替;新王朝看到了農(nóng)民起義的力量,對土地重新確權(頒照)或重新分配(均田制)。農(nóng)民土地私有權得到確認,煥發(fā)出極大的積極性和創(chuàng)造性,形成了中國歷史上著名的文景、貞觀之治,漢武、開元、康乾盛世。但是,即使是治世、盛世,也無法避免土地私有權能實現(xiàn)過程中的體制矛盾——新王朝的建立——新一輪的土地兼并開始……如此無限循環(huán)往復,這就是土地私有權能客觀存在的內在演進邏輯。

(二)土地私有權能突破邏輯

正是由于土地私有權能為土地兼并提供了內在邏輯依據(jù)和現(xiàn)實合法性,每到一個王朝的末期, 80%的土地集中在不到10%的大官僚、大地主手中,失去土地變成徒附的農(nóng)民占70%。同時,農(nóng)民不僅失去土地還失去人生自由,成了依附于豪強大地主的“徒附”,“豪人之室,連棟數(shù)百,膏田滿野,奴婢千髃,徒附萬計”[1]成了王朝末期的共性。一旦土地兼并、高度集中到一定的程度,失地農(nóng)民無法繼續(xù)生存,“全國都布滿了干柴,很快就會燃成烈火”[2]的時候,農(nóng)民起義就必然爆發(fā)?！暗刂麟A級對于農(nóng)民的殘酷的經(jīng)濟剝削和政治壓迫,迫使農(nóng)民多次地舉行起義,以反抗地主階級的統(tǒng)治……總計大小數(shù)百次的起義,都是農(nóng)民的反抗運動”[3]。而農(nóng)民起義的根本原因就是土地私有權能導致的土地兼并集中,起義的主力軍就是失地農(nóng)民。中國封建社會的歷史證明了這一演進邏輯的客觀性。

統(tǒng)治階級也采取了均田、改制等手段期望從根本上克服這一邏輯矛盾,實現(xiàn)王朝的長治久安。盡管自商鞅變法確定土地私有以來,每一王朝初期采用的均田、頒照確權都起過緩解矛盾的作用,但也正是頒照確權明確了土地私有,為新一輪的土地兼并提供了法律依據(jù)。王莽“更名天下田曰‘王田’”,“廢除土地私有制,實行土地國有制,私人不得買賣”[4],既受到了豪強地主的拼死反對,又給失地農(nóng)民開了空頭支票,結果抑制兼并的土地改制成了一場鬧劇。王叔文、柳宗元等人的變法雖然沒有明確抑制土地兼并,但變法本身是以土地為基礎的,“錢谷為本”、“與人休息,致之富壽”[5],免除民間對官府的各種舊欠等主張成了一紙空文,最后以“獨釣寒江雪”告終。王安石希望通過“方田均稅”[6]的變法——按照田地的地勢、肥瘠,把田地劃分等級,制定地籍,分別規(guī)定各等級的稅額,以消除隱田逃稅的現(xiàn)象,增加賦稅收入,減輕農(nóng)民的負擔,抑制土地兼并,但卻侵害了豪強地主的利益,在他們的強烈反對下以流產(chǎn)告終。張居正為了解決田賦收入因土地兼并和負擔不均而很難增加,推行“一條鞭法”的改革,“從此役無偏累,人始知有種田之利,而城中富室始肯買田,鄉(xiāng)間貧民始不肯輕棄其田”[7],做到了“田不荒蕪,人不逃竄,錢糧不拖欠”,有效地抑制了土地兼并,但也未能避免人亡政息的改革悲劇。地主階級一著手進行抑制土地兼并的改革,就使整個封建社會陷入混亂,就使土地私有權能的存在受到威脅。

縱觀我國封建王朝的改制,除商鞅變法確立土地私有,王朝初期的均田頒照是土地革命成功的范例以外,所有王朝從事的抑制兼并的土地私有權能改革都以失敗告終,而且改革失敗后的反彈更加速了土地兼并的進程,最終只能靠農(nóng)民起義這種革命的手段暫時解決。只要土地私有,土地兼并就成為必然,其引起的農(nóng)民起義既是我國封建社會危機的根源,又是解決土地兼并的唯一手段。

我國封建社會歷史證明:土地私有權能不能從根本上解決土地兼并,化解農(nóng)民和地主的矛盾,土地私有權能決定了土地兼并的必然性,土地兼并決定了農(nóng)民起義的必然性——這是土地私有權能自身無法克服的基本矛盾——體制性矛盾。隨著土地的兼并愈演愈烈,封建社會賴以生產(chǎn)和占有產(chǎn)品的基礎——土地私有制本身也就從它的腳下被挖掉了——要從根本上解決問題,就必須廢除土地私有制,消滅土地私有權能對土地的支配,這就是土地私有權能的突破邏輯。

二、土地兩權合一公有權能的演進邏輯

(一)土地兩權合一公有權能產(chǎn)生的邏輯

土地兩權合一公有權能的邏輯演進是從土地兼并開始的。土地私有權能的對象化必然導致土地兼并愈演愈烈,這是土地私有權能自身無法克服的——農(nóng)民起義只能暫時局部緩解當時的土地兼并;均田、頒照確權只能解決無主荒地的再次分配;改制只能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳,且?guī)缀跻允「娼K。要從根本上解決土地兼并問題就必然探索私有權能的突破,這恰好是土地兩權合一公有權能誕生的邏輯起點——土地兩權合一公有權能正是在探索解決土地兼并中開始的。

在土地私有權能條件下維護社會長治久安必然要求“均田”?！熬毟?、等貴賤”既是農(nóng)民起義的口號,又是農(nóng)民革命的目標;均田既是新王朝鞏固統(tǒng)治的策略,也是緩解土地兼并的手段。盡管農(nóng)民起義領袖、新王朝統(tǒng)治者、開明王朝改革者都把“均田”作為抑制土地兼并、緩解階級矛盾的主要手段,王莽、王叔文、王安石、張居正把抑制土地兼并作為改制、變法的目標,但由于土地私有權能內在的規(guī)定性,都只是在土地私有的籠子里面討論限制土地兼并,最終只能延緩兼并的速度而不能從根本上治理、消除兼并。

在土地私有權能條件下解決土地兼并遵循著土地私有權能肯定——私有權能發(fā)展——土地兼并集中——私有權能否定的內在邏輯。土地私有權能的充分發(fā)展是土地私有權能否定的動力。太平天國的“有田同耕”、中華民國的“平均地權”、中華人民共和國的“平分土地”,從根本上講都是在私有權能條件下解決土地兼并集中。土地私有權能實現(xiàn)愈充分,土地兼并集中就愈厲害,社會危機就越深;而解決土地集中的最直接措施就是平分土地。太平天國、中華民國、中華人民共和國都是將平分土地作為號召民眾的口號和建立新政權的方略。

太平天國《天朝田畝制》以解決土地問題為中心,在堅持“凡天下田,天下人同耕”[8]原則的基礎上按人口平均分配,以實現(xiàn)“有田同耕,有飯同食,有衣同穿,有錢同使,無處不均勻,無人不飽暖”的理想社會。然而遺憾的是,《天朝田畝制》提出的解決土地兼并的方案未能真正實施,雖然沖擊了土地兼并,但沒有從根本上解決“有田同耕”。《天朝田畝制》是在歷代新興王朝“均田”制和農(nóng)民領袖“均平”口號基礎上的邏輯發(fā)展——開創(chuàng)了近代史上土地平均分配的先河,是近現(xiàn)代解決土地問題的邏輯起點。

中華民國“民生主義”的核心是“平均地權、節(jié)制資本”,其目的是廢除封建土地私有制,抑制土地兼并。中華民國的“平均地權”在太平天國的“有田同耕”基礎上前進了一大步——明確把“平均地權”納入了民國的建國綱領,并有具體的實施方案。但遺憾的是,該方案存在著兩大缺陷:“一是沒有將平均地權和農(nóng)民無償獲得土地的問題聯(lián)結起來,這就不能真正動員農(nóng)民的力量來實現(xiàn)這個綱領”[9];二是企圖用和平的方式,在不損害地主現(xiàn)有利益但卻剝奪地主將來的可能利益的情況下,希望地主主動報價賣地,這種想法是不現(xiàn)實的?！捌骄貦唷彪m然具有革命性,但采用的方式卻是改良的,既沒有真正實現(xiàn)地權的平均,又沒能真正抑制住土地兼并。中華民國在太平天國“有田同耕”的基礎上明確提出了“平均地權”,并出臺了具體政策,是近現(xiàn)代解決土地問題的邏輯推進。

《中華人民共和國土地改革法》的實質是“平分土地”。人民政權推行“平分土地”[10]政策,全國掀起了暴風驟雨般的土地改革運動。1952年頒發(fā)的土地證確立了土地私有制,使廣大農(nóng)民獲得了土地所有權。我國有史以來第一次真正實現(xiàn)了“耕者有其田”,極大地調動了億萬農(nóng)民的積極性,不僅使中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到大解放,而且鞏固了人民民主專政,是近現(xiàn)代解決土地問題的邏輯終點。

但是,土地私有權能內在不可克服的矛盾決定了只要土地私有存在,就必然導致土地兼并集中。1952至1955年,土地買賣迅猛發(fā)展,新一輪土地兼并又開始了。要從根本上解決土地兼并,必須廢除土地私有制,就必須建立土地公有制;且只有建立高度集中的所有權和使用權直接同一的公有制,才能從根本上消除土地兼并的任何可能性;這種公有制內在地規(guī)定了土地所有權能和使用權能合一。這就是土地私有權能突破、土地兩權合一的公有權能產(chǎn)生的邏輯基石。

(二)土地兩權合一公有權能的內在演進邏輯

土地兩權合一的公有制內在地規(guī)定了所有權、使用權直接同一——國家或集體對其土地行使所有權的同時享有占有、使用、收益、依法處分的權能。土地兩權合一公有權能是由土地公有制派生出來的。土地公有制是土地由部分或全體人民共同所有的占有制;這種制度規(guī)定了土地占有的主體是代表全國人民的國家或代表組織內部成員的集體,不同于“普天之下莫非王土”的“王”個人占有的“公有”;國有和集體是我國土地公有制實現(xiàn)的兩種形式。土地公有制由所有權派生出了國家或集體對其所有的土地具有占有、經(jīng)營、使用、收益、依法處分的權能,國家對土地擁有終極處分權。

由于土地兩權合一公有權能屬于公法范疇,公法的一方主體是國家,否定私法自治,多以強制性規(guī)范為主,因此法律賦予國家對土地具有至高無上的權力——土地“平調”、出讓、劃撥、所有權變更應法而生;國家依靠行政隸屬關系,運用計劃和用途管制手段,直接行使使用權和收益權。在這種土地權能下,土地所有者分為國家和集體。值得注意的是,兩權合一公有權能只有在土地使用過程中才能實現(xiàn)。

正是這些權能實現(xiàn)過程的有機運動,形成了土地兩權合一公有權能內在的客觀演進邏輯:土地兩權合一公有權能內在地規(guī)定了國家或集體同時擁有土地的所有權和使用權,其現(xiàn)實運動必然要求土地占有、使用、收益、依法處分權能的直接同一;直接同一決定了土地平調、出讓、劃撥、所有權變更、用途管制的指令計劃性;指令計劃性必然促使行政權不斷強化;行政權力強化必然導致所有權、行政權合一,公有程度提高——“一大二公”、“政社合一”[11];限制資產(chǎn)階級法權、割資本主義尾巴——沒收自留地——私權趨零成了土地公有權能高度發(fā)展的邏輯要求。這就是土地兩權合一公有權能的內在演進邏輯。

(三)土地兩權合一公有權能突破邏輯

正是由于土地兩權合一公有權能的實現(xiàn),為強化行政權力、所有權與行政權合一、“政社合一”、私權趨零提供了內在邏輯依據(jù)和現(xiàn)實合法性。土地兩權合一公有權能實現(xiàn)得越到位,行政權力就越大:土地所有者“國家”、“集體”虛置現(xiàn)象越來越嚴重——各級政府代表“國家”、“集體”履行土地所有者權能——對管轄范圍內的土地具有終極處分權,為土地權力尋租埋下了種子;土地兩權合一公有權能實現(xiàn)得越到位,指令性計劃的功能就顯示得愈充分:各級政府運用行政權力,采用計劃手段,對土地的占有、使用、收益、處分進行安排,由于計劃本身帶有很大的主觀性——偏離客觀實際的狀況時有發(fā)生——計劃的指令性和主觀性同時強化,科學性大打折扣成為必然;土地兩權合一公有權能實現(xiàn)得越到位,行政權力越大、公有化程度越高,對自然人個體私權就消除得越徹底:“斗私批修”[12],“狠斗私心一閃念”,同土地私有關系、觀念“實行最徹底的決裂”等“靈魂深處爆發(fā)革命”的要求愈來愈強烈,這樣就必然忽視私權在社會主義初級階段的積極作用,極大地壓抑了土地使用個體的積極性和創(chuàng)造性。從“一化三改造”土地公有制建立到十一屆三中全會責任承包,20多年的歷史證明了這一演進邏輯的客觀性。

黨和政府通過“三級所有隊為基礎”、“三自一包”、“四大自由”、“教育運動”、“設立計委”[13]等手段,力圖在土地兩權合一公有制基礎上解決公有權能邏輯演進過程中的負面影響,維護土地兩權合一公有制的權威性、純潔性。

1955年農(nóng)業(yè)合作化實現(xiàn)了土地公有,全國農(nóng)村掀起了社會主義建設的高潮,國民經(jīng)濟得到迅速發(fā)展,但土地兩權合一公有權能帶來的行政權力強化,執(zhí)政領導的急躁、冒進——“超英趕美”、“跑步進入共產(chǎn)主義”——“大躍進”、“大煉鋼鐵”、“公共食堂”[14]等活動激化了兩權合一土地公有權能的內在矛盾。黨中央及時對兩權合一公有權能進行了調整,把以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的三級集體所有制作為根本制度,以緩和土地兩權合一公有權能實現(xiàn)帶來的社會矛盾;把“三自一包”——自由市場、自留地、自負盈虧、包產(chǎn)到戶和“四大自由”(雇工、貿易、借貸、租地不受限制)作為基本政策,在一定程度上承認了私權的合法性與合理性;把“四清”等運動作為教育農(nóng)村干部,防止權力尋租的手段。這些調整、改革極大地提高了基層組織和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,國民經(jīng)濟在平穩(wěn)度過三年自然災害后迅速復蘇——1964～1966年連續(xù)三年糧棉大豐收,經(jīng)濟總量迅猛遞增。但“十年動亂”把“三自一包”、“四大自由”作為走資本主義道路的綱領進行批評,“三級所有,隊為基礎”、“限制資產(chǎn)階級法權”、“割資本主義尾巴”[15]等口號不斷轉變?yōu)檎?土地兩權合一權能再度被強化?！皩幰鐣髁x的草、不要資本主義的苗”左右著農(nóng)村集體經(jīng)濟。這種土地兩權合一公有權能在“十年動亂”期間把農(nóng)村經(jīng)濟推到了崩潰的邊緣——大量農(nóng)民在饑餓線上掙扎。盡管《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》對土地兩權合一公有權能進行了調整、改革,但“十年動亂”不僅徹底破壞,而且把兩權合一發(fā)展到極限。

20多年土地兩權合一土地權能發(fā)展歷史證明:在土地兩權合一公有權能的籠子里進行改革,雖然能收到一定的成效,但這種權能的有機構成內在地決定了越改革越強化公有權能,越強化公有權能就越依賴行政權力的終極裁判性和計劃的指令性,就越推動私權趨零、越壓抑個體積極性。只有突破兩權合一公有權能的制約,改革僵化的土地管理體制,創(chuàng)新公有權能實現(xiàn)的方式,才能保證在土地公有制條件下有效實施各項權利和職能,這就是土地兩權合一公有權能的突破邏輯。

三、土地兩權分離公有權能的演進邏輯

(一)土地兩權分離公有權能產(chǎn)生的邏輯

土地兩權分離公有權能的邏輯演進是從土地兩權合一公有權能對象化的內在矛盾展開、激化開始的。大躍進、“十年動亂”把土地兩權合一公有權能的局限推向極端——如果不改變這種權能結構,農(nóng)村經(jīng)濟將無法繼續(xù)維持。改變的途徑有兩種:一是革命——用革命的手段改變所有制結構,形成新的適應生產(chǎn)力發(fā)展的土地權能結構;二是改革——在維持基本制度不變的前提下,改革那些不適應生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟基礎和上層建筑,而土地權能的改革則是經(jīng)濟基礎的主體要素之一。由于我國生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的矛盾是非對抗性的,公有制的生產(chǎn)關系基本適應生產(chǎn)力發(fā)展,不需采取革命的手段,從根本上變更所有制關系——堅持社會主義公有制是唯一的價值選擇;但公有制規(guī)定的兩權合一公有權能的對象化卻存在著限制生產(chǎn)力進一步發(fā)展的因素——堅持土地權能改革必然成為建設中國特色社會主義的基本點之一。因此,只有在堅持土地公有制的前提下創(chuàng)新土地權能的有機構成,才能全面解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

堅持社會主義土地公有制,堅持土地權能改革,探索突破土地兩權合一權能的現(xiàn)實道路,尋找在土地公有制不變的條件下,以解放生產(chǎn)力——充分發(fā)揮土地使用主體的積極性、創(chuàng)造性為目標的土地公有權能改革措施,是土地兩權分離公共權能產(chǎn)生的現(xiàn)實邏輯。

“責任承包”、《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)出臺及修改、“土地流轉”[16]既是兩權分離土地權能產(chǎn)生、形成的邏輯過程,也是土地兩權合一到兩權分離公有權能的邏輯演進過程。

十一屆三中全會以后,我國進行了以“包產(chǎn)到戶”為主要內容的地權改革,在農(nóng)村開始了把使用權和所有權分離的嘗試。農(nóng)村集體依然行使所有權,但承包經(jīng)營者真正享有了在承包地上種什么,怎么種的自主權——部分使用權——非常有限地承認了私權。這是我國土地兩權合一公有權能向兩權分離公有權能邏輯演進的起點,其結果不但激發(fā)了農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性,而且拉開了我國土地權能改革的序幕。但這種改革雖然開了兩權分離的先河,卻沒有從法律上肯定這種兩權分離的合法性。土地立法確立兩權分離勢在必行。

《土地管理法》的出臺(1986年)和三次修改(1988、1998、2004年)明確了所有權和使用權,并將二者適度分離;規(guī)定了所有權只能變更,不能轉讓,集體所有通過征收或征用變更為國有;集體土地使用權的中心是承包經(jīng)營權,能夠轉讓的是使用權。這對于厘清產(chǎn)權關系,規(guī)范土地制度改革意義重大。但隨著改革的深入,城市化進程加快,所有權和使用權分離、土地使用權轉讓遠遠不能適應發(fā)展的需要。于是,土地經(jīng)營權流轉政策應運而生。

《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年)指出:“完善土地承包經(jīng)營權權能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利”;“允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權”;“必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權,在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”[17]。這就明確了土地承包經(jīng)營權權能的流轉。農(nóng)村土地使用權有償轉讓,為推進土地所有權和使用權進一步分離提供了市場機制。

(二)土地兩權分離公有權能演進的邏輯

土地兩權分離權能是指在公有制前提下,所有權和使用權分離——國家、集體作為土地所有者實施所有權能,單位和個人作為具體的土地使用者實施使用權能,所有權能和使用權能相對獨立,形成相互區(qū)別、相互聯(lián)系、相互制約的權能系統(tǒng)。由于土地兩權分離公有權能的基礎是公有制,就其本質來看仍屬公法范疇,但落腳點在所有權和使用權的分離上,因此法律在賦予所有者對土地的所有權權能以外,同時賦予使用者對土地的使用權權能。兩權分離的邊界就成了邏輯演進的矛盾焦點。

正是土地所有權權能和使用權權能實現(xiàn)過程的矛盾運動,形成了土地兩權分離公有權能內在的客觀演進邏輯,如圖1所示:

土地兩權分離的公有權能內在地規(guī)定了所有權、使用權分離——國務院代表國家對國有土地行使所有權,各級政府在國務院領導下行使轄區(qū)內土地的所有權;集體對其管轄的土地行使所有權——虛置——法律法規(guī)尚未明確賦予所有權行使權能。國有土地所有權能對象化必然采用劃撥、出讓、回收、征收等方式;集體土地所有權能對象化必然采取經(jīng)營、管理、回收等方式。土地使用主體——法人、自然人、其他組織實現(xiàn)土地使用權能必然采取占有、使用、收益、抵押、擔保等手段。正是土地兩權分離公有權能實現(xiàn)過程的矛盾運動,所有權變更,私權部分肯定,使用權流轉、集中應運而生。也正是兩權分離必然引起所有權與使用權之間的博弈、兩權分離規(guī)范化、使用權經(jīng)營合法化——推進土地公有制進一步完善,夯實土地公有權能,在更高層次上實現(xiàn)土地公有權能兩權分離的對立統(tǒng)一就成了必然。

四、土地權能的夯實謀劃

“夯實土地權能這一基礎”[18]必須對相關制度政策設計、執(zhí)行、監(jiān)督進行深度謀劃,否則“夯實”將成為空中樓閣。

(一)制度政策設計

“在全面考慮土地問題復雜性的基礎上,進行周密周全的制度和政策設計”是夯實土地權能的基礎,法律法規(guī)是制度和政策的靈魂,修改、完善現(xiàn)行的《土地管理法》是從制度政策上夯實土地權能的首要任務。建議從明確規(guī)范兩權分離公有權能著手,在實體和程序立法上保證各項權能的有效實施,并將法律制度轉化為政策,在政策執(zhí)行中夯實各項土地權能。

建議在《土地管理法》第二章“土地的所有權和使用權”中增加“國家依照土地所有權和使用權分離的原則”,明確規(guī)定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”[19];“農(nóng)民集體所有的土地所有權由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會行使”,以解決農(nóng)村用地所有權“虛置”的不足;進而從所有權能上明確行使主體?！皢挝缓蛡€人對國家授予其使用的土地(劃撥地除外)享有占有、使用、收益、流轉和使用權抵押、擔保及依法處分的權利”,進而從使用權能上明確行使主體。增加“依法處分權能”是《土地管理法》第二章修改的關鍵,也是土地使用權能改革的重大突破。

建議在《土地管理法》中完善土地使用權登記制度,“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認所有權”;“單位和個人依法使用的國有土地,由縣級以上人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認使用權”,在“國有”后面增加“或集體”。

建議將現(xiàn)行《中華人民共和國征地拆遷補償暫行條例》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中的征地程序和補償安置制度進行有機整合、修改完善;將《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關于“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓”的規(guī)定改為“城市規(guī)劃內的集體所有土地和國有土地實行使用權有償出讓制度”;將“國家依法實行國有土地有償使用制度”[20]改成“國家依法實行國有、集體土地有償使用制度,建立土地的統(tǒng)一市場、同地同價”作為《土地管理法》的有機組成部分。

建議在《土地管理法》中強化土地用途管制,在中央“堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線”精神的指導下,把“國土規(guī)劃”上升到《規(guī)劃法》層面;將國土規(guī)劃審批權限集中在國務院、省(直轄市、自治區(qū))兩級,國務院行使終極審批權;“優(yōu)化城市空間結構”,嚴格限制建設用地規(guī)模;實行耕地補償一把手負責制,在“新增建設用地的土地有償使用費,百分之三十上繳中央財政,百分之七十留給有關地方人民政府,都專項用于耕地開發(fā)”的規(guī)定后面增加“禁止挪作他用,違反規(guī)定將追究其行政或法律責任”。

建議建立法律法規(guī)轉化為政策的長效機制,法律法規(guī)是政策的內在依據(jù),夯實土地權能最終落實在政策上。國家相繼頒布的《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》、《中共中央印發(fā)〈關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題〉的通知》、《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件對土地權能,特別是農(nóng)村集體土地權能作了明確規(guī)定。建議將《土地管理法》,特別是修改后的《土地管理法》中有關土地權能的規(guī)定變成于法周嚴、于事簡便的政策,最好出臺《國務院關于土地權能政策的若干規(guī)定》,以從政策設計上夯實土地權能。

(二)制度政策執(zhí)行

夯實土地權能最終落實在政策制度執(zhí)行上。政策落到實處必須在組織、程序、機制三個關鍵環(huán)節(jié)狠下功夫。

一是健全組織。建議在國務院領導下,由國土資源部具體執(zhí)行、協(xié)調土地權能夯實的相關政策,制定土地確權、頒證的實施細則,按照行政隸屬關系明確各級國土資源行政管理部門在確權、頒證中的職責,明確規(guī)定各級土地管理部門首次確權、頒證的時間。

二是規(guī)范程序。建議國土資源部在出臺實施細則時主要規(guī)范以下程序:一是發(fā)布土地所有權能登記公告;二是土地所有權能和使用權能主體在規(guī)定的時間、地點申請權利登記;三是國土資源行政管理部門對申請材料匯編造冊;四是按冊核地,調查核實申請登記的土地權能歸屬;五是將土地權能歸屬核實的相關材料重新造冊,并報請上級國土管理部門審批、備案;六是根據(jù)上級國土管理部門審批的權能歸屬材料編制土地所有證或土地使用證;七是按土地所有權能歸屬主體的名稱填寫土地所有證或土地使用證;八是頒發(fā)證書,明確土地權能主體的權利義務。

三是完善機制。建議強化行政機制,堅決按照下級服從上級、全黨服從中央的行政規(guī)范運行,從中央到地方各級國土管理部門對自己轄區(qū)內的土地權能夯實執(zhí)行政策,各安其位、各負其責,杜絕所有越權越位現(xiàn)象,堅決執(zhí)行政策;建議建立激勵約束機制,完善《土地權能夯實政策執(zhí)行責任制》,明確規(guī)定對全面執(zhí)行國務院土地權能夯實政策的單位和個人給予精神、經(jīng)濟、晉級的獎勵,對土地權能夯實政策打折扣的單位和個人追究其行政和法律責任。

(三)制度政策監(jiān)督

夯實土地權能制度政策執(zhí)行的效果取決于監(jiān)督的力度。建議從組織建設、過程控制和結果反饋三方面強化監(jiān)督力度,以保證土地權能夯實制度政策執(zhí)行的高效性。

一是組織建設。建議建立由同級紀委監(jiān)察牽頭的橫向監(jiān)督系統(tǒng)與國土資源部內部縱向監(jiān)督系統(tǒng)相交叉的監(jiān)督組織網(wǎng)絡,采取聯(lián)席會議和組織專項監(jiān)督檢查的工作方式,真正形成橫向到邊縱向到底的監(jiān)督組織系統(tǒng),把土地權能夯實制度政策執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)納入監(jiān)督視線。

二是過程控制。建議監(jiān)督人員與政策執(zhí)行人員交叉,每一執(zhí)行程序都有專人專項監(jiān)督,對容易出問題的環(huán)節(jié)特殊監(jiān)督,及時糾正執(zhí)行過程中偏離政策的行為,把事故扼殺在過程中,以降低土地權能夯實制度政策執(zhí)行的離散率。

三是結果反饋。建議建立土地權能夯實制度政策執(zhí)行結果反饋信息系統(tǒng),由執(zhí)行部門和監(jiān)督部門聯(lián)手將制度政策應然效果與反饋信息進行比較,離散率超過3‰就一定要尋找偏離原因,并構思消除原因的新型控制手段。同時,為了避免信息反饋的誤差,還必須將制度政策應然效果與反饋信息、實際結果進行比較,三者同一則土地權能夯實制度政策執(zhí)行有效,監(jiān)督到位。

總之,只有在土地權能邏輯演進的基礎上,從政策制度設計、執(zhí)行、監(jiān)督等方面進行土地權能夯實謀劃,才能從根本上解決我國土地制度政策面臨的現(xiàn)實問題,實現(xiàn)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果的目標,在全面深化農(nóng)村改革、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎上,加速實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢!

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責任編輯 劉榮軍

C912.82/F301

A

1673-9841(2015)02-0034-08

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.02.005

2014-11-18

陸林,西南大學文化與社會發(fā)展學院,教授。

國家社會科學基金重點項目“三峽庫區(qū)獨特地理單元‘環(huán)境－經(jīng)濟－社會’發(fā)展變化研究”(11AZD099),項目負責人:鄒學榮;中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目“近現(xiàn)代土地國策的邏輯發(fā)展對當今土地政策的啟示”(SWU1209459),項目負責人:羅婷婷。