程杰　劉筠婷

摘要：遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化水平提高。新型城鎮(zhèn)化背景下，失地農(nóng)民不斷增加，進(jìn)城務(wù)工人員比重逐步增大。大批農(nóng)民工涌向城市、前期農(nóng)民工的老齡化問題突顯，這也使農(nóng)民工社會保障問題愈發(fā)成為社會關(guān)注的重點(diǎn)。城鄉(xiāng)社會保障制度對接困難、用人企業(yè)對政策的扭曲、農(nóng)民工參加社會保障的積極性不高以及社保基金運(yùn)營效率低等問題，均在不同程度上加劇了政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。完善社會保障體系自身的問題，解決執(zhí)行過程中出現(xiàn)的漏洞，提高基金保值增值功能，不但可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，達(dá)到事半功倍的效果。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；社會保障；基金保值增值功能

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）18019203

農(nóng)民工，即農(nóng)民工人，主要是指具有農(nóng)業(yè)戶籍，但從事著非農(nóng)業(yè)的工作，生活工作在城市的社會勞動群體。改革開放后大批農(nóng)民從土地中解放出來形成了第一代農(nóng)民工，中國作為新興市場在加入世貿(mào)組織后提供了大量制造業(yè)就業(yè)崗位，農(nóng)民工數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定增長，2010年1月31日，國務(wù)院發(fā)布的2010年中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中，首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，讓新生代農(nóng)民工市民化。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，遼寧省城鎮(zhèn)化覆蓋率逐年提升。遼寧省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年，全省城鎮(zhèn)化覆蓋率由2012年的65.7%上升為66.5%，城鎮(zhèn)化覆蓋率居全國第二位，大大超過全國平均水平。并預(yù)計(jì)2015年城鎮(zhèn)化覆蓋率達(dá)到70%左右，2020年達(dá)到75%。城市化覆蓋率提高的同時(shí)，造就了大量的新市民。遼寧省第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為27167928人，占62.10%；居住在鄉(xiāng)村的人口為16578395人，占37.90%。同第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加3898886人，鄉(xiāng)村人口減少2536975人，城鎮(zhèn)人口比重上升7個(gè)百分點(diǎn)。大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工比重也逐年增長，完善農(nóng)民工社會保障問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障對接，已成為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1 完善農(nóng)民工社會保障問題的必要性

1.1 農(nóng)民工老齡化問題凸顯，“裸老”問題備受關(guān)注

隨著時(shí)間的推移，第一代農(nóng)民工已步入老齡階段，農(nóng)民工的平均年齡也處于上升態(tài)勢。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)顯示，2013年全國41歲以上農(nóng)民工已占到農(nóng)民工比重的40.7%，30歲以下的農(nóng)民工比重僅為36%。農(nóng)民工的老齡化趨勢必然引發(fā)社會養(yǎng)老問題。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的另一組數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率只占農(nóng)民工總數(shù)的16%，其中退保率卻高達(dá)40%。農(nóng)民工“裸老”問題嚴(yán)重。而遼寧作為東北老工業(yè)基地的龍頭，是國家重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)，也是第一代農(nóng)民工集中涌入的地區(qū)之一，農(nóng)民工老齡化問題更加突出。完善農(nóng)民工社會保障體系，提高農(nóng)民工的參保積極性，更是當(dāng)務(wù)之急。

1.2 遼寧社保資金缺口嚴(yán)重，社會保障制度改革任重道遠(yuǎn)

我國最初的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，但是隨著老齡化社會問題的日益凸顯，自1993年開始了部分現(xiàn)收現(xiàn)付和部分積累相結(jié)合的基金運(yùn)作模式。2007年1月遼寧更是首批試點(diǎn)坐實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)省份。但是社?；鸬娜笨谑沟眠|寧只得挪用個(gè)人基金賬戶以解燃眉之急。為了保障社保金的發(fā)放，遼寧將“擴(kuò)面”作為社保資金的主要來源，即將逾百萬農(nóng)民工納入社會保障體系，基金收入連續(xù)四年增長。但隨著繳費(fèi)水平的逐年提高，作為低收入群體的農(nóng)民工往往存在參保有心無力的情況。欠保、斷保現(xiàn)象頻發(fā)。擴(kuò)面資源“枯竭”。社?；鸨Ｖ翟鲋的芰Υ蠓陆担鹑笨谶M(jìn)一步增大。周而復(fù)始，形成惡性循環(huán)，使政府財(cái)政壓力逐年增大。遼寧省人力資源和社會保障廳統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：2014年，各級財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老金為234.5億元?？梢娺|寧社保基金缺口之大，財(cái)政負(fù)擔(dān)之重。嚴(yán)重的社保資金缺口、亟待解決的老齡化問題以及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新市民問題是社會保障制度改革的重中之重。

2 農(nóng)民工社會保障問題的歷史根源

新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工社會保障面臨的主要問題，追根溯源，在于長期以來形成的制度結(jié)構(gòu)及思想觀念問題。從整體上看，遼寧省農(nóng)民工的社會保障主要存在以下障礙：

2.1 農(nóng)民工自身參保積極性不高

（1）自身素質(zhì)偏低，參保意識缺失。

長期以來，受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，大多數(shù)農(nóng)民工偏好家庭養(yǎng)老的養(yǎng)老模式。又因?yàn)檗r(nóng)民工受教育水平偏低，其自身對社會保障相關(guān)問題的認(rèn)知程度不夠。由此帶來的參保意識薄弱、維權(quán)意識不強(qiáng)，是農(nóng)民工“裸老”問題的根源。

（2）保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，加重農(nóng)民工負(fù)擔(dān)。

第一代農(nóng)民工漸漸邁入老齡化的同時(shí)，新生代農(nóng)民工正步入社會，并日益成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍。為與當(dāng)前國家建設(shè)相適應(yīng)，遼寧省將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，并針對新生代農(nóng)民工市民化問題進(jìn)行了一系列改革。但由于收入差距，以城鎮(zhèn)職工平均工資為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)大大超過了農(nóng)民工的承受能力。2015年，遼寧省規(guī)定，先行參加社會保險(xiǎn)的農(nóng)籍職工繳納社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的最低標(biāo)準(zhǔn)為2109元，而目前遼寧省農(nóng)民工月平均工資尚不足2000元，用于日常生活消費(fèi)的支出為980元，若再扣除社會保障部份的支出，農(nóng)民工的工資所剩無幾。較重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，不但會影響農(nóng)民工自身參保積極性，甚至對社?；鸬氖杖敕€(wěn)定造成影響。

2.2 建立在中國特色二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的社保制度與農(nóng)民工自身特點(diǎn)

（1）長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

建國之初，為了鞏固國家政權(quán)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國也實(shí)行二元戶籍制度。在這種特有的二元結(jié)構(gòu)下，一方面農(nóng)村居民的自由遷徙受到限制，另一方面，由于城鄉(xiāng)間資源配置的不對等，也使城鄉(xiāng)間社會保障的覆蓋面積和福利水平存在不小的差距，最終導(dǎo)致農(nóng)民工不能享有充足的保障。盡管2009年5月，遼寧省政府出臺《遼寧深化戶籍制度改革若干規(guī)定》中表明，全省取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口限制，統(tǒng)一登記為居民戶口，但改革并沒有涉及社會福利和資源配置層面，對緩解農(nóng)民工社會保障固有問題，并沒有起到實(shí)質(zhì)性效果。

（2）農(nóng)民工自身高流動性的特點(diǎn)，增大城鄉(xiāng)社會保障對接的難度。

與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民工具有高流動性的特點(diǎn)。從整體上看，農(nóng)民工的流動大體可分為兩類。一類是流動于各省市之間的農(nóng)民工，此類農(nóng)民工大多受工作性質(zhì)、收入水平、生活成本、以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和變化等因素的影響。目前，遼寧省農(nóng)民工大多分布在建筑、采掘、加工制造、捕撈、以及餐飲服務(wù)等行業(yè)。這些行業(yè)的工資收入普遍較低，受季節(jié)性和經(jīng)濟(jì)狀況的影響大，穩(wěn)定性較差。另一類則是基于自身年齡、家庭狀況以及傳統(tǒng)觀念等影響的“返鄉(xiāng)”農(nóng)民工。逐步邁入老齡化的農(nóng)民工則是這類群體的有力代表。在“新老交替”的時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和具有顯著“區(qū)域性”特點(diǎn)的社會保障制度，并不能與農(nóng)民工高流動性的特點(diǎn)相適應(yīng)。各省市間、城鄉(xiāng)間社會保障制度對接困難重重，在面對實(shí)際保障水平大打折扣的情況下，多數(shù)農(nóng)民工持有一種觀望的態(tài)度，認(rèn)為社保和自己并無關(guān)系。農(nóng)民工參保積極性不高，繳費(fèi)不足以及斷?，F(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，大大影響了社會保障的可持續(xù)性。

2.3 用人企業(yè)對農(nóng)民工社會保障政策認(rèn)識扭曲

當(dāng)前遼寧省農(nóng)民工主要集中于第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工大部分工作屬于私營企業(yè)，在國有企業(yè)工作的農(nóng)民工僅占這一群體總數(shù)的10%左右。受國家政策和企業(yè)性質(zhì)的影響，私營企業(yè)以盈利為主要目的，聘請農(nóng)民工的根本原因是通過降低工資成本而提高企業(yè)自身的競爭力，這會使企業(yè)本身對農(nóng)民工存在偏見。近年來農(nóng)民工“用工荒”現(xiàn)象嚴(yán)重，受市場上勞動力的供求關(guān)系影響，工資上漲，企業(yè)人力成本提高，再加上連年上調(diào)的社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，私營小企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。此時(shí)企業(yè)為了壓低經(jīng)營成本往往扭曲國家相關(guān)政策，在農(nóng)民工社會保障實(shí)施方面大做文章，而長期以來政府對農(nóng)民工社會保障監(jiān)管方面的疏忽，使當(dāng)前農(nóng)民工的保障問題陷入窘迫境地。

2.4 社?；疬\(yùn)營層次和運(yùn)作效率低，增大政府財(cái)政壓力

（1）社?；鸸芾矸稚?，基金運(yùn)作效率低。

目前遼寧省社?；饘?shí)行的是“地方統(tǒng)籌，地方管理”的管理方式。首先分散管理的運(yùn)營模式，使社?；鸬钠骄?guī)?？s小，投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營成本增加。省內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)展存在差距，社?；鸬倪\(yùn)作能力也有所不同，實(shí)行分散管理的管理模式，大大降低了基金整體運(yùn)作的效率。其次，分散的管理模式易形成地方利益。由于社會保障基金的管理費(fèi)用是從社?；鸨旧硖崛〉?，而并非財(cái)政預(yù)算，國家對社?；鸬墓芾碣M(fèi)用只規(guī)定參考數(shù)值而并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就會使各地方通過提高管理費(fèi)用的方式而形成地方利益。另外，社?；鸬胤焦芾淼哪Ｊ?，也易導(dǎo)致管理部門利用職權(quán)之便動用社?；?，造成財(cái)政虧空。這也在無形中增加了政府的財(cái)政壓力。

（2）基金投資渠道單一，影響保值增值能力。

我國社會保險(xiǎn)基金投資的渠道主要是存入銀行或購買國債。然而，如果存款準(zhǔn)備金率和國債利率雙雙下調(diào)，社?；鸨Ｖ翟鲋的芰荼卮蟠鬁p弱。存款準(zhǔn)備金率下降，國家實(shí)行寬松的財(cái)政政策，量化寬松的政策下，通貨膨脹率也會節(jié)節(jié)攀升。在高通脹的影響下，物價(jià)水平持續(xù)上漲，貨幣貶值，社?；鸬膶?shí)際收益則會下降。甚至?xí)霈F(xiàn)通貨膨脹率高于社?；鹜顿Y收益率的情況。盡管目前我國允許社?；鹬幸徊糠滞顿Y于證券投資基金和股票市場，但我國目前仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，資本市場發(fā)展尚不完善，市場運(yùn)作和監(jiān)管機(jī)制并不健全。震蕩的資本市場會加大社?；鸬倪\(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，再加上各地投資能力的不同，社?；鸬谋Ｖ翟鲋倒δ芤矔艿綐O大影響。

3 對于完善遼寧省農(nóng)民工社會保障問題的幾點(diǎn)建議

3.1 提高農(nóng)民工參保積極性，調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)

（1）加大宣傳力度，提高農(nóng)民工參保意識。

農(nóng)民工社保存在諸多問題的根本原因，在于其自身文化素質(zhì)和受教育程度偏低，參保意識薄弱。提高農(nóng)民工群體素質(zhì)和參保積極性，解決社會保障中存在的一系列問題，需要農(nóng)民工自身和社會共同的努力。對于農(nóng)民工，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注國家政策，充分了解與自己相關(guān)的法律法規(guī)及政府規(guī)定，樹立維權(quán)意識。了解社會生活動態(tài)，改變傳統(tǒng)觀念，提高對社會保險(xiǎn)的認(rèn)知程度和參與程度。對于社會，首先，民眾應(yīng)破除原有觀念，以平等的眼光對待農(nóng)民工群體。其次，政府應(yīng)加大社會宣傳力度，在不斷提高農(nóng)民工社會保障水平的同時(shí)，可以鼓勵(lì)那些在社會保險(xiǎn)中受益的農(nóng)民工深入民工群體進(jìn)行宣傳，用自身的實(shí)踐經(jīng)歷和事實(shí)證明社會保障的重要作用，減輕農(nóng)民工對是否能夠從社保中受益等問題的疑慮，增強(qiáng)農(nóng)民工群體的信心，提高參保積極性，保證社?；饋碓捶€(wěn)定。

（2）制定兩個(gè)繳費(fèi)方案，減輕農(nóng)民工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

為保障農(nóng)民工利益，提高農(nóng)民工參保積極性，可以參照個(gè)人收入所得稅累進(jìn)稅制的辦法，對農(nóng)民工繳費(fèi)實(shí)行遞減繳費(fèi)制。即根據(jù)農(nóng)民工目前的工作性質(zhì)和收入狀況，將農(nóng)民工進(jìn)行分類。對于那些工作穩(wěn)定，收入水平較為樂觀的農(nóng)民工，按照城鎮(zhèn)職工繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取保險(xiǎn)費(fèi)。而對于那些工作不穩(wěn)定，收入偏低的農(nóng)民工，建立一套獨(dú)立的核算系統(tǒng)。以此類群體的平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算其應(yīng)繳社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，減輕其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，減少因繳費(fèi)壓力而斷保的現(xiàn)象。

3.2 加快推進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革

長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民工身份陷入尷尬境地，嚴(yán)重阻礙了社會保障制度的進(jìn)步。對此，遼寧省應(yīng)加快推進(jìn)改革的步伐。首先，要從政策上對農(nóng)民工的身份予以肯定，將他們統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會保障體系。其次，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生條件，縮小城鄉(xiāng)差距，使“返鄉(xiāng)”農(nóng)民工能夠得到和城鎮(zhèn)職工相當(dāng)?shù)母＠龊捅Ｕ纤健?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度和保障條件的有效對接，增強(qiáng)社?；鸬目沙掷m(xù)性。

3.3 規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對用人單位的監(jiān)管

針對當(dāng)前現(xiàn)狀，遼寧省政府應(yīng)健全農(nóng)民工社會保障監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對用人單位的監(jiān)管。規(guī)范企業(yè)用人制度，加大對企業(yè)用人合法性的監(jiān)管，監(jiān)督企業(yè)與農(nóng)民工勞動合同的簽訂，并將農(nóng)民工社會保障相關(guān)權(quán)益明確寫入合同。確保農(nóng)民工擁有維護(hù)自身合法權(quán)益的法律依據(jù)。另外可專門設(shè)立“農(nóng)民工社會保障巡查組”，對用人單位為農(nóng)民工參保情況進(jìn)行隨時(shí)抽查，對于違規(guī)企業(yè)，根據(jù)情節(jié)輕重，給予不同級別處罰。切實(shí)保障農(nóng)民工的平等地位和合法權(quán)益。同時(shí)也有利于擴(kuò)大社保基金的規(guī)模。

3.4 提高社保基金運(yùn)營層次，充分發(fā)揮基金保值增值的功能

（1）提高社保基金運(yùn)營層次，實(shí)行相對集中的分權(quán)管理模式。

當(dāng)前遼寧省社?；鹩筛鞯胤椒稚⒐芾?，實(shí)行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的管理方式。個(gè)人繳納部分歸入個(gè)人賬戶，企業(yè)繳納部分則歸入統(tǒng)籌賬戶，二者均由地方社保部門統(tǒng)一管理。這就容易造成社?；疬\(yùn)營效率低，管理過程中形成資金缺口等問題。為解決基金管理中的諸多問題，遼寧省應(yīng)提高社保基金的運(yùn)營層次，建立相對集中的分權(quán)管理模式。首先，提高基金運(yùn)營和管理層次，減少資金規(guī)模過小而帶來的運(yùn)營成本，同時(shí)避免因地區(qū)發(fā)展差異而形成的基金運(yùn)作效率的差異。其次，實(shí)行相對集中的分權(quán)管理模式。遼寧省可嘗試將統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶管理權(quán)分離，社?；鹩烧y(tǒng)一籌集后，將統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶分開，政府設(shè)立專門的社?；鸸芾聿块T對統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行管理運(yùn)作。而將個(gè)人賬戶的管理權(quán)下放到基金管理公司管理。這樣一來，既可解決由于集中管理帶來的缺乏競爭，效益低下的問題，也可避免肆意挪用個(gè)人賬戶，以及權(quán)利濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）拓寬投資渠道，加強(qiáng)金融監(jiān)管，提高基金保值增值功能。

遼寧省社保基金投資收益較低，投資渠道較為單一，保值增值能力弱。這大大加重了財(cái)政壓力。當(dāng)前，遼寧省應(yīng)拓寬社?；鹜顿Y渠道，在國家規(guī)定的投資比例下，盡量減少對銀行存款和購買國債的投資，增加社?；鹜顿Y于資本市場的比重。適當(dāng)增加其在金融衍生品中的份額。同時(shí)加強(qiáng)對資本市場的金融監(jiān)管，在確保社?；鸱€(wěn)健、安全的前提下，提高基金保值增值功能以減輕財(cái)政壓力。

財(cái)政是社會保障的核心組織者和保障資金的重要提供者，在社會保障中起著十分重要而獨(dú)特的作用。在十八大積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)提出社會保障全民覆蓋，這必將造成各級財(cái)政部門社會保障財(cái)政支出面臨新的問題。新城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工是社會保障全民覆蓋的重點(diǎn)對象。只有通過完善農(nóng)民工社會保障體系建設(shè)，提高農(nóng)民工參保率的方式，才能保持社保資金的規(guī)模和資金來源穩(wěn)定，提高基金保值增值功能。從而減輕財(cái)政部門社會保障支出的壓力，推動新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]丁璇.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新生代農(nóng)民工社會保障問題研究——以聊城市為例[J].前沿，2013，（16）：116117.

[2]楊林，侯歡.新型城鎮(zhèn)化背景下提升農(nóng)民工社會保障水平的路徑選擇[J].改革與戰(zhàn)略，2014，（08）：111115，140.

[3]翟建強(qiáng).如何構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度[J].經(jīng)營管理者，2013，（24）：229.

[4]朱紅英，劉春焱.中國農(nóng)民工社會保障研究[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2009，（01）：3943.

[5]郭玉坤，吳玉紅.遼寧省農(nóng)民工社會保障問題的法律思考[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2007，（03）：43.

[6]閆志軍.新時(shí)期農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀與對策淺析[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011，（05）：2123.