薛光明

近年來(lái)，地方政府性債務(wù)問(wèn)題受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注，新常態(tài)下對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行深入探討具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀與判斷

（一）國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的兩次審計(jì)情況

近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)署于2011年3月至5月、2013年8月至9月兩次對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)，其中2011年對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì);2013年的審計(jì)增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)。2011年的審計(jì)結(jié)果表明，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元;2013年的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元。

（二）對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題的基本判斷

國(guó)家審計(jì)署的兩次審計(jì)都指出有的地方政府在債務(wù)舉借、管理和使用中存在問(wèn)題和一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的關(guān)系看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。對(duì)此也可用財(cái)政收支數(shù)據(jù)解析，政府債務(wù)源于政府入不敷出，因此可用財(cái)政赤字反映政府債務(wù)，財(cái)政盈余的多少則代表政府償債能力的強(qiáng)弱。2000-2013年地方財(cái)政每年都有赤字且不斷增加，從2000年的3960.59億元增加到2013年的50303.38億元，累計(jì)赤字287997.22億元，累計(jì)赤字與審計(jì)結(jié)果大體相當(dāng);同期中央財(cái)政每年均有盈余，且盈余也不斷擴(kuò)大，從2000年的1469.32億元增加到2013年的39702.02億元，累計(jì)盈余231920.93億元。地方缺錢與中央有錢并存，地方累計(jì)的赤字和中央累計(jì)的盈余差額不大，統(tǒng)籌考慮，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

二、地方政府性債務(wù)問(wèn)題的深層原因分析

（一）快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)沉重的公共服務(wù)供給負(fù)擔(dān)

中國(guó)的城鎮(zhèn)化在新世紀(jì)快速推進(jìn)，人口城市化率從2000年36.22%上升到2013年的53.73%，給地方政府在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的提供帶來(lái)巨大壓力，以2013年為例，地方政府的教育支出高達(dá)20140.64億元，社會(huì)保障和就業(yè)支出為11999.85億元，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和交通運(yùn)輸兩項(xiàng)的支出為16393.5億元，僅此幾項(xiàng)合計(jì)就占到地方政府2013年財(cái)政收入的70.37%。各種形式的舉債成為平衡巨大財(cái)政收支缺口的被動(dòng)選擇。

（二）改革不徹底帶來(lái)地方政府跨越發(fā)展的沖動(dòng)

由于市場(chǎng)化改革不徹底，政府對(duì)資源配置的作用舉足輕重，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本由地方政府主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果成為考核地方政府工作的主要方面。地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀意識(shí)很濃，不少地方政府提出了實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的口號(hào)，不考慮地區(qū)的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本規(guī)律，不計(jì)成本強(qiáng)推新產(chǎn)業(yè)、搶上新項(xiàng)目，出現(xiàn)很多華而不實(shí)的政績(jī)工程，給地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，融資借債求發(fā)展和借新債還舊債形成了惡性循環(huán)。

（三）創(chuàng)新不給力帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期粗放推進(jìn)

技術(shù)與資本、勞動(dòng)力、土地等一樣是基礎(chǔ)生產(chǎn)要素。由于技術(shù)創(chuàng)新具有高成本、高風(fēng)險(xiǎn)與用時(shí)長(zhǎng)等特征，不能產(chǎn)生資本與土地投入所帶來(lái)的立竿見影效果，地方政府更加喜歡通過(guò)資本和土地等要素的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。諸如“大投資大發(fā)展、小投資小發(fā)展、沒(méi)投資不發(fā)展”的粗放發(fā)展思路大行其道，但受制于財(cái)政收入水平，各種城投融資平臺(tái)遍地開花，以支撐這種粗放發(fā)展需求，成為不少地方政府背負(fù)沉重債務(wù)壓力的主要原因。

（四）危機(jī)的影響帶來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)壓力

地方政府性債務(wù)規(guī)模在2008年國(guó)際金融危機(jī)后出現(xiàn)大幅擴(kuò)充。為穩(wěn)增長(zhǎng)，中央政府出臺(tái)了4萬(wàn)億元刺激政策，各級(jí)地方政府在政策落實(shí)過(guò)程中也投入了大量資金和資源，據(jù)媒體報(bào)道，全國(guó)各級(jí)地方政府配套資金逾10萬(wàn)億元，遠(yuǎn)超地方財(cái)政能力，大量舉債成為必然。2011年審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年地方政府性債務(wù)余額比2008年增長(zhǎng)61.92%，同期地方政府財(cái)政赤字規(guī)模凈增近8000億，遠(yuǎn)高于之前和之后的各年份，反映了危機(jī)對(duì)地方政府性債務(wù)的沖擊性影響。

三、新常態(tài)下地方政府性債務(wù)的應(yīng)對(duì)之策

（一）適應(yīng)新常態(tài)加快財(cái)稅體制改革

新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步，環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，對(duì)各級(jí)政府在社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目的投入提出更高要求。

1.合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，地方財(cái)政支出是全國(guó)財(cái)政支出的主體。從總量看，1990-2006年地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例在70%左右，2007-2013年上升到80%左右;從支出項(xiàng)目看，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)了社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)支出的主要部分，中央財(cái)政在相應(yīng)項(xiàng)目上的投入較少，以2012年為例，社會(huì)保障與就業(yè)的地方支出為11999.85億元，中央支出為585.67億元，教育的地方支出20140.64億元，中央支出1101.46億元，地方的節(jié)能保護(hù)支出為2899.81億元，中央用于環(huán)境保護(hù)的支出僅63.65億元。適應(yīng)新常態(tài)，必須合理劃分中央政府和地方各級(jí)政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，堅(jiān)持權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一的原則，加快建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。

2.深化稅制改革平衡政府間的財(cái)權(quán)。稅收是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，宏觀稅負(fù)和政府間的稅收分成安排決定了各級(jí)政府的財(cái)政收入水平。實(shí)踐表明，1994年分稅制改革確立的稅收制度已難以適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，稅種優(yōu)化和政府間稅收分成安排調(diào)整勢(shì)在必行。適應(yīng)新常態(tài)，必須在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的大前提下，不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、推進(jìn)依法治稅，依據(jù)事權(quán)劃分調(diào)整政府間的稅收分成安排，進(jìn)一步理順中央和各級(jí)地方政府間的收入劃分，逐步平衡政府間的財(cái)權(quán)。

3.不斷健全政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)合理的轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)政府間的財(cái)政收入調(diào)節(jié)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例高，用于均衡地區(qū)間財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌使用的一般性轉(zhuǎn)移支付不是轉(zhuǎn)移支付的主體，同時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度本身并不完善，存在多頭管理審批和監(jiān)督退出機(jī)制缺失等問(wèn)題。適應(yīng)新常態(tài)，必須健全政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，明確一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制。

（二）適應(yīng)新常態(tài)實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變

新常態(tài)下，要素規(guī)模驅(qū)動(dòng)力減弱，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機(jī)會(huì)大量涌現(xiàn)，小微企業(yè)作用凸顯，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用探索未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等趨勢(shì)性特征明顯，結(jié)合地方政府性債務(wù)的深層原因分析，政府應(yīng)當(dāng)從以下三方面實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變：

1.做好簡(jiǎn)政放權(quán)工作，推進(jìn)市場(chǎng)化改革。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。新一屆政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批事項(xiàng)，來(lái)增強(qiáng)市場(chǎng)的資源配置能力，兩年來(lái)，共有600項(xiàng)行政審批項(xiàng)目取消下放，完成了李克強(qiáng)總理承諾的將1700項(xiàng)行政審批項(xiàng)目削減1/3以上的目標(biāo)。但是，簡(jiǎn)政放權(quán)不是只做減法，而是要“放”、“管”結(jié)合，事前審批下放和事中事后監(jiān)管要及時(shí)跟上，避免陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。

2.更新發(fā)展理念，以引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。政府主導(dǎo)的“主官”發(fā)展理念和以量換量的粗放發(fā)展理念，既帶來(lái)不少政績(jī)工程，也消耗了大量資源，是很多地方政府財(cái)政背負(fù)沉重壓力的主要原因。新常態(tài)下，應(yīng)該倡導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展理念，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，應(yīng)該依靠提升資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素的效率來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)以質(zhì)換量，突破資源環(huán)境約束。

3.加大創(chuàng)新投入并完善成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。雖然“三經(jīng)普”的數(shù)據(jù)顯示，技術(shù)創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的推動(dòng)逐步增強(qiáng)，如2013年末規(guī)模以上高技術(shù)制造業(yè)企業(yè)占比為7.8%，比“二經(jīng)普”高1.3%;高技術(shù)制造業(yè)2.7萬(wàn)戶研發(fā)投入2034億元，比2008年增加1.78倍。但就創(chuàng)新投入總量看，我國(guó)R&D投入占GDP的比重在2%左右，美日等發(fā)達(dá)國(guó)家為3-4%;從投入結(jié)構(gòu)看，R&D包括的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展三大方面中試驗(yàn)發(fā)展的占比過(guò)大，應(yīng)用研究占比不高，2012年的R&D為10298.41億元，試驗(yàn)發(fā)展支出8637.63億元，應(yīng)用研究?jī)H為1161.97億元。

（三）適應(yīng)新常態(tài)建立風(fēng)險(xiǎn)處置體系

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但化解以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)一段時(shí)間是新常態(tài)的九大趨勢(shì)性特征之一。新常態(tài)下，應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題必須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置體系。

1.規(guī)范地方政府的舉債融資體制。從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，要剪斷各融資平臺(tái)對(duì)財(cái)政的輸血通道，加快推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)有償還條件的融資平臺(tái)公司進(jìn)行市場(chǎng)化改革，通過(guò)自身資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)自主承擔(dān)債務(wù)的本息償還;要完善預(yù)算管理和監(jiān)督，允許地方政府依規(guī)適度舉債，同時(shí)積極引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.加強(qiáng)存量債務(wù)的定期預(yù)警監(jiān)測(cè)。設(shè)定高、中、低風(fēng)險(xiǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)體系，加快建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)存量債務(wù)的定期審計(jì)和債務(wù)償還的預(yù)算監(jiān)督，對(duì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要督促降低風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的中、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要及時(shí)預(yù)警并進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤監(jiān)測(cè)。

3.建立處置債務(wù)違約的應(yīng)急資金。在堅(jiān)持“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理的前提下，為應(yīng)對(duì)部分高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)可能出現(xiàn)的債務(wù)違約情況，建議由中央政府根據(jù)目前的地方政府性債務(wù)的規(guī)模安排一定額度的應(yīng)急資金，并設(shè)定啟用應(yīng)急資金的條件，同時(shí)，注重發(fā)揮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)債務(wù)違約的遏制作用。

（作者單位：中共廣州市黃埔區(qū)委黨校）

責(zé)任編輯：代建明