馬 嶺（中國青年政治學(xué)院法學(xué)院，北京100872）

社團(tuán)企事業(yè)組織及個人提出憲法解釋的權(quán)利

馬 嶺
（中國青年政治學(xué)院法學(xué)院，北京100872）

與《中華人民共和國立法法》只能推論出社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有提出法律解釋的建議權(quán)不同，有關(guān)專家起草的《中華人民共和國憲法解釋程序法（專家建議稿）》明確規(guī)定這些組織及個人有憲法解釋的提起權(quán)，其第十一條規(guī)定了個人請求的條件，即憲法訴愿制度；但這并非賦予他們在具體審查性解釋和抽象審查性解釋中的提請權(quán)。準(zhǔn)司法化應(yīng)是我國目前憲法解釋的發(fā)展方向，通過司法途徑將民間的活力納入國家機(jī)關(guān)體系，是克服官僚主義的根本之道，也是激活憲法實(shí)施制度最簡便、最有效的措施。

社團(tuán)企業(yè)事業(yè)組織及個人；憲法解釋；抽象審查性解釋；具體審查性解釋；憲法訴愿

我國《憲法》第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！标P(guān)于人民行使權(quán)力的途徑，該條第二款規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄稇椃ā返诹邨l規(guī)定憲法解釋權(quán)屬于全國人大常委會，這是“人民行使國家權(quán)力”的一種方式，但人民并非授權(quán)于國家機(jī)關(guān)后就萬事大吉，更不能從此就被排除在國家事務(wù)之外，因此《憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！睘榇藨椃ㄟ€規(guī)定公民對國家機(jī)關(guān)的工作有“批評、建議權(quán)”（第四十一條）。社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人是我國民主與法制建設(shè)的重要社會力量，是“人民”的主要構(gòu)成部分，因此憲法由國家某個機(jī)關(guān)來解釋是必要的，但同時應(yīng)賦予人民中的團(tuán)體、個人依法享有參與權(quán)，如當(dāng)某個憲法條文直接涉及他（她）或他（她）們的自身利益時，當(dāng)他（她）或他（她）們“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”時，他們應(yīng)該享有憲法解釋的提起權(quán)。在韓大元教授等起草的《中華人民共和國憲法解釋程序法（專家建議稿）》（以下簡稱《專家建議稿》）中，明確規(guī)定社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有憲法解釋的“提起權(quán)”，這一規(guī)定為公民提供了一條新的權(quán)利救濟(jì)途徑，有利于更好地“保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”①黨的十八屆四中全會《決定》。。憲法和執(zhí)政黨文件中的一系列保障人權(quán)的原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體化，應(yīng)當(dāng)落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活的各個領(lǐng)域，而不能僅僅停留在指導(dǎo)方針的層面。

一、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織及個人應(yīng)享有憲法解釋的提起權(quán)

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第四十六條在規(guī)定法律解釋的提起者時，沒有規(guī)定“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”有權(quán)提出法律解釋的權(quán)利，甚至連建議權(quán)也沒有，但《立法法》第九十九條第二款規(guī)定：“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議”①該條規(guī)定的內(nèi)容有違憲審查，也有違法審查，認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例“同憲法”相抵觸而提起審查的，應(yīng)是違憲審查；認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例“同法律”法相抵觸而提起審查的，應(yīng)是違法審查。。由于違憲審查、違法審查與憲法解釋、法律解釋緊密相連，“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”既然有審查規(guī)范性文件的“建議權(quán)”，也就應(yīng)該有法律解釋和憲法解釋的“建議權(quán)”。因此我們可以從《立法法》第九十九條第二款的規(guī)定中“推論”出社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有提出法律解釋的“建議權(quán)”。

與《立法法》第九十九條第二款只能“推論”出社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有提出法律解釋的“建議權(quán)”不同，在《專家建議稿》第三章“憲法解釋請求的提起”中，第七條（請求解釋的主體）明確規(guī)定社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人有憲法解釋的“提起權(quán)”：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位組織和個人，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求。”但在隨后的第九條第一款“抽象審查性解釋的請求主體”中，只有“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團(tuán)”，沒有“各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位組織和個人”；在第九條第二款中，“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”只有規(guī)范性文件審查的“建議”權(quán)；在第十條“具體審查性解釋的請求主體”中，第二款規(guī)定：“當(dāng)事人認(rèn)為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書面提出的，而人民法院（或法官）認(rèn)為確實(shí)存在抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求?！薄爱?dāng)事人”可能是有關(guān)國家機(jī)關(guān)，如行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，也可能是公民個人、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織，但當(dāng)事人在此享有的也是一種建議性質(zhì)的請求權(quán)——“當(dāng)事人”向人民法院書面提出解釋請求時，只能向在審人民法院（或法官）提出，在審法院（或法官）“認(rèn)為確實(shí)存在抵觸的”，由他們向最高法院提出，最高法院向全國人大常委會提出的請求才是正式的憲法解釋提起權(quán)，而“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”作為當(dāng)事人在此過程中提出的解釋請求只具有建議的性質(zhì)。因此《專家建議稿》第七條（請求解釋的主體）規(guī)定的“各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位組織和個人”的憲法解釋提起權(quán)在隨后的第九條和第十條中都沒有落實(shí)，這兩條落實(shí)的都只是社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的“建議權(quán)”②秦前紅教授也有類似的主張：“在公民個人層面，公民認(rèn)為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸的，可以向全國人大常委會提出解釋憲法的建議；公民（當(dāng)事人）在訴訟過程中認(rèn)為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書面提出的，人民法院也認(rèn)為確實(shí)存在抵觸的，人民法院應(yīng)當(dāng)循前述程序，裁定中止訴訟程序，層報(bào)最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人大常委會提出解釋憲法的要求；此外，公民認(rèn)為自己的基本權(quán)利受到國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)時，也可以向全國人大常委會提出解釋憲法的請求?！鼻厍凹t：《〈憲法解釋程序法〉的制定思路和若干問題研究》，《中國高校社會科學(xué)》2015年第3期。。

真正落實(shí)了“個人”憲法解釋“提起權(quán)”的，是《專家建議稿》第十一條（個人請求的條件）：“任何人認(rèn)為自己的基本權(quán)利受到國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)時，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的請求。全國人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)受理?！边@才是真正的憲法解釋提起權(quán)。但這一條只落實(shí)了“個人”而沒有包括第七條規(guī)定的“各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位組織”。第十一條為個人請求的條件，但條文中使用的是“任何人”這一概念，因此這個“任何人”似乎不能包括“法人”，而僅僅是指自然人。筆者建議將“個人請求的條件”改為“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個人請求的條件”③《德國聯(lián)邦憲法法院法》規(guī)定憲法訴愿的主體既有“個人”（第90條），也有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合團(tuán)體”（第91條）。。

如果第十一條只規(guī)定“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個人”，意味著不包括國家機(jī)關(guān)，這是否違反平等原則呢？的確，訴訟中的當(dāng)事人權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有平等性，賦予國家機(jī)關(guān)當(dāng)事人以特權(quán)進(jìn)而歧視社團(tuán)或個人當(dāng)事人是違反平等原則的，反之進(jìn)行反歧視也是不平等的。但這里只規(guī)定“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個人”的提起權(quán)并不構(gòu)成歧視，因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)擁有“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個人”所沒有的抽象審查性解釋的請求權(quán)——當(dāng)一個國家機(jī)關(guān)受到另一個國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的侵害，通過具體的法律訴訟途徑仍得不到救濟(jì)時，它們可以直接或間接地通過“抽象審查性解釋”的途徑向全國人大常委會提出解釋憲法的請求，如“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會”可以直接請求全國人大常委會解釋憲法；其他國家機(jī)關(guān)也可以通過上述機(jī)關(guān)間接地請求全國人大常委會解釋憲法，如地方各級法院可以通過最高法院、地方各級檢察院可以通過最高檢察院、地方各級政府可以通過國務(wù)院、軍隊(duì)系統(tǒng)可以通過中央軍委，市轄區(qū)、縣、州、設(shè)區(qū)的市和較大市的人大及其常委會可以通過省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會，向全國人大常委會提出憲法解釋的要求①省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會雖不能領(lǐng)導(dǎo)下一級人大及其常委會，但二者之間有指導(dǎo)關(guān)系，不僅其代表由下一屆人大選舉產(chǎn)生，而且工作上也有許多聯(lián)系；此外《專家建議稿》第七條規(guī)定的“60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團(tuán)”的提出權(quán)也可能把基層人大（甚至普通選民）的憲法解釋愿望匯集起來，進(jìn)而向全國人大常委會提出解釋請求。。

依據(jù)《專家建議稿》第十一條的規(guī)定，這種提起權(quán)以“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”為前提，即個人（還應(yīng)包括“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織”）作為“當(dāng)事人”向人民法院書面提出解釋請求后，如果在審法院（或法官）不認(rèn)可其提起內(nèi)容，而不向最高法院提出，或提出了但最高法院認(rèn)為沒有必要向全國人大常委會提出，在窮盡這些法律途徑后仍得不到救濟(jì)，才可以向全國人大常委會提出解釋憲法的請求。這種提起權(quán)實(shí)際上是在判決后才能行使的權(quán)利，即走不通“在審法院——最高法院——全國人大常委會”的途徑，且訴訟結(jié)束之后，他們才能向全國人大常委會提起憲法解釋的請求。如果是判決前（案件還在審理中），即使走不通“在審法院——最高法院——全國人大常委會”的途徑（如申請被法官駁回），但只要判決尚未作出，案件仍然在審理過程中，就不能說“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”，通過訴訟對權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)就還有可能。如果在訴訟過程中，當(dāng)事人走不通“在審法院——最高法院——全國人大常委會”的途徑，也能向全國人大常委會提請解釋（走“當(dāng)事人——全國人大常委會”的途徑），那么規(guī)定“在審法院——最高法院——全國人大常委會”的程序就成為多余，同時還可能造成對法官獨(dú)立判案的干擾。也就是說，當(dāng)當(dāng)事人的憲法解釋申請被法官駁回時，當(dāng)事人的權(quán)利有兩種可能，一是權(quán)利得到救濟(jì)，如法官認(rèn)為當(dāng)事人的權(quán)利不需要啟動憲法解釋機(jī)制也可以被救濟(jì)，在這種情況下當(dāng)事人勝訴后不能（一般也不會）再提起憲法解釋，因?yàn)楫?dāng)事人的權(quán)利已經(jīng)通過法律途徑得到了救濟(jì)②“一般也不會”意味著特殊情況下“可能會”，即個別當(dāng)事人可能將司法問題政治化，即使自身的權(quán)利得到救濟(jì)也要申請憲法解釋。如當(dāng)事人自身的權(quán)利得到了救濟(jì)，但為了其他公民的利益或?yàn)榱送苿訃业姆ㄖ谓ㄔO(shè)而提起解釋憲法的申請。這樣的推動或許是難能可貴的，但應(yīng)通過其他途徑實(shí)現(xiàn)。；二是權(quán)利未得到救濟(jì)，此時當(dāng)事人只能在案件結(jié)束后提起憲法解釋，在此對“窮盡所有的法律途徑是否得到救濟(jì)”的理解可能因人而異，但只要當(dāng)事人認(rèn)為自己的權(quán)利未得到救濟(jì)，包括法院認(rèn)為當(dāng)事人的權(quán)利已經(jīng)得到救濟(jì)，但當(dāng)事人自己認(rèn)為沒有得到救濟(jì)或只得到部分救濟(jì)，當(dāng)事人都應(yīng)有提起憲法救濟(jì)的權(quán)利，總之權(quán)利是否得到救濟(jì)，在此應(yīng)以當(dāng)事人的理解為準(zhǔn)③但全國人大常委會是否受理、是否解釋則不一定。在德國，“提起憲法訴愿的數(shù)量不算少，但是實(shí)際上獲得具體結(jié)果的案件數(shù)量卻不多，大約只占訴案的1%左右”。劉兆興著：《德國聯(lián)邦憲法法院總論》，法律出版社1998年版，第308頁。。

《專家建議稿》第十條為“具體審查性解釋的請求主體”，第十一條為個人請求的條件，二者應(yīng)是并列關(guān)系，至少應(yīng)排除包容關(guān)系，即第十條的“具體審查性解釋的請求主體”不包括第十一條的“個人請求的條件”，這與德國模式頗為相似。正如韓大元教授指出的，第十一條（個人請求的條件）“類似于有些國家實(shí)行的憲法訴愿制度”［1］。那么，“具體審查性解釋的請求”和“憲法訴愿”有何區(qū)別呢？筆者認(rèn)為，首先，“具體審查性解釋的請求”是在司法的一般性權(quán)利救濟(jì)中求助于憲法，“憲法訴愿”是在“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”之后求助于憲法④在德國，“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”是憲法訴愿的一般限制，但也有例外，即“在未用盡其他法律救濟(jì)途徑前提起憲法訴愿，如具有普遍重要性，或因訴愿人如先遵循其他法律救濟(jì)途徑時，將遭受重大或無法避免之損害時，聯(lián)邦憲法法院亦得立即加以裁判”。《德國聯(lián)邦憲法法院法》第90條。；其次，“具體審查性解釋的請求”發(fā)生在訴訟過程中，“憲法訴愿”發(fā)生在訴訟結(jié)束后⑤因此有學(xué)者將憲法訴愿視為一種“申訴”，如張千帆教授在介紹德國1969年的“工程師案”時，將其起因表述為“公民個人提出的憲政申訴”。張千帆著：《西方憲政體系》（下冊·歐洲憲法），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第203頁?！俄n國憲法》第111條也使用了“憲法申訴”這一用語：“憲法裁判所審判下列事項(xiàng)：……5.法律規(guī)定的有關(guān)憲法申訴事項(xiàng)?！保辉俅?，“具體審查性解釋的請求”是在審法官提出的（當(dāng)事人在其中只有建議權(quán)），“憲法訴愿”是“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民個人”提出的⑥如《德國聯(lián)邦憲法法院法》第80條明確規(guī)定“具體的法律法規(guī)審查”的提起者是“法院”，第90條規(guī)定“憲法訴愿”的提起者是“個人”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合團(tuán)體”。。

二、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人提請權(quán)的限制

“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”不論是作為“具體審查性解釋的請求主體”所擁有的建議權(quán)，還是在憲法訴愿中所享有的提起權(quán)，當(dāng)他們行使這些權(quán)利時，是否會過于積極而產(chǎn)生副作用？筆者認(rèn)為，只要將“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”提出的憲法解釋限于具體訴訟的相關(guān)性，其副作用就會大大降低①沒有什么制度是有利無弊的，當(dāng)利大于弊時就可以考慮采納。。不論是憲法解釋還是法律解釋，大多屬于被動解釋，表面上看主動權(quán)在提起人手里，只要有人依法提起解釋，解釋機(jī)關(guān)就要納入法律程序，但“納入”法律程序包括“接收請求書、受理請求書、決定解釋”等多種情形［2］，當(dāng)有權(quán)提出憲法解釋的組織或個人提出憲法解釋的請求時，解釋機(jī)關(guān)固然必須納入程序，但仍然可以作出不予受理、無須解釋的決定，在此解釋機(jī)關(guān)有權(quán)不認(rèn)可解釋的必要性而拒絕解釋，如《專家建議稿》第十四條第二款規(guī)定：“法律委員會認(rèn)為沒有必要解釋憲法的，應(yīng)予駁回，并將駁回理由書面告知提請解釋的請求人?！雹诘P者認(rèn)為這應(yīng)是全國人大常委會的權(quán)力，法律委員會的性質(zhì)決定了它只應(yīng)有了解權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等，而不應(yīng)有駁回權(quán)。第十五條規(guī)定：“全國人民代表大會法律委員會審查后認(rèn)為確有必要解釋憲法的，應(yīng)當(dāng)提出書面意見，提交全國人民代表大會委員長會議討論決定。委員長會議認(rèn)為需要解釋憲法的，應(yīng)啟動解釋程序。”“委員長會議作出解釋或不解釋憲法的決定后，法律委員會應(yīng)書面告知提請解釋的請求人。”③筆者認(rèn)為由“委員長會議”作出解釋或不解釋憲法的決定也超出了憲法規(guī)定的委員長會議之職責(zé)（應(yīng)屬于全國人大常委會的職權(quán)）。實(shí)踐中也有過全國人大法制工作委員會面對解釋請求而不予解釋的例子，如1985年山西省人大常委會請求全國人大常委會對憲法第九條第一款中“灘涂”的定義作出解釋④《憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”，全國人大法制工作委員會的回復(fù)是：“河灘地定義，由于情況各不相同，可以具體情況具體解決，以不用援引和解釋憲法條文的辦法來解決這個問題為好?！雹萃鯘h斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第278頁。全國人大法制工作委員會對這些法律詢問“答復(fù)”中的有些部分從其內(nèi)容來看，是一種“法律解釋”，但從解釋主體來看，法制工作委員會不具有法律解釋的權(quán)力，因此這些“答復(fù)”可以視為一種過渡性的“準(zhǔn)解釋”（1996年后才正式啟動了全國人大常委會的解釋機(jī)制）?？蓞⒖赐鯘h斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第243－332頁。有時候全國人大法工委將有關(guān)權(quán)力下放給地方，由地方自己解決，如1988年湖北省人大常委會法制委員會曾請示全國人大常委會：“我省制定省人大議事規(guī)則，可否規(guī)定省高級人民法院和省人民檢察院有向省人大提出議案權(quán)？”這實(shí)際上是要求對《地方組織法》第十八條作擴(kuò)大性解釋⑥《地方組織法》第十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關(guān)的專門委員會審議、提出報(bào)告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會表決?！奔从刑岚笝?quán)的是“主席團(tuán)、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府”，沒有法院、檢察院。，全國人大法制工作委員會的回復(fù)是：“省人大議事規(guī)則是否可以規(guī)定省高級人民法院和省人民檢察院可以向本級人大提出議案，法律沒有規(guī)定，可由省人大決定?！保?］只有在有關(guān)提起人提起、常委會也認(rèn)為需要解釋時，才會對有關(guān)憲法條文作出解釋，因此，賦予“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”憲法解釋的提起權(quán)，僅僅是可能啟動憲法解釋，這只是憲法解釋制度中的一個環(huán)節(jié)，至于憲法是否需要解釋、怎么解釋，這些權(quán)力仍然是由國家機(jī)關(guān)掌握的（不論是立法機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)，都是國家機(jī)關(guān)）。將“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”的憲法解釋提起權(quán)限制在具體案件方面，當(dāng)事人對憲法解釋的要求只有在訴訟中或訴訟后針對該案件才能提出，這是對憲法解釋提起條件的合理限制，可以避免政治力量對憲法問題的過分侵?jǐn)_，有利于防止憲法解釋的泛化⑦如果全國人大常委會作出的解釋當(dāng)事人仍然不滿意，是否可以向全國人大提出同樣內(nèi)容的解釋請求？這還需進(jìn)一步探討。《憲法》第六十二條只規(guī)定全國人大有權(quán)“改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”，至于怎么啟動“改變或者撤銷”的程序，包括誰有權(quán)提起，這些問題都還缺乏具體明確的規(guī)范。。

“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”除了在憲法訴愿制度中有憲法解釋的提起權(quán)之外，是否還應(yīng)有具體審查性解釋，甚至有抽象審查性解釋的提請權(quán)？《專家建議稿》對此是否定的，筆者也認(rèn)為不必。具體審查性解釋的提起權(quán)屬于在審法官，作為當(dāng)事人的“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”在訴訟中只有建議權(quán)，這樣的設(shè)計(jì)可以防止當(dāng)事人過于頻繁地提出憲法解釋請求。德國《基本法》第100條第1項(xiàng)規(guī)定：“法院如認(rèn)為某一法律違憲，而該法律之效力與其審判有關(guān)者，應(yīng)停止審判程序。如系違反邦憲法，應(yīng)請有權(quán)受理憲法爭議之邦法院審判之；如系違反本基本法，應(yīng)請聯(lián)邦憲法法院審判之。各邦法律違反本基本法或各邦法律抵觸聯(lián)邦法律時，亦同?！痹摋l規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是“法院如認(rèn)為”，即中止訴訟程序、移送案件至有關(guān)憲法法院的權(quán)力屬于在審法院。德國《聯(lián)邦憲法法院法》第80條也規(guī)定“具備基本法第100條第1項(xiàng)規(guī)定之要件時，法院應(yīng)直接請求聯(lián)邦憲法法院裁判?！奔粗苯诱埱舐?lián)邦憲法法院裁判的也是法院。如在“無期徒刑與人的尊嚴(yán)”一案中，向聯(lián)邦憲法法院提起違憲審查的是“弗奧廷地方法院第九刑事法院”；在“公務(wù)員忠誠案”中，將《公務(wù)員忠誠法令》提交到聯(lián)邦憲法法院審查的是州行政法院。韓國也是如此，其《憲法》第111條規(guī)定憲法裁判所審判的事項(xiàng)中，排列第一的就是“法院提交的某項(xiàng)法律是否違憲的事項(xiàng)”；在“刑罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的違憲問題”一案中，就《韓國刑事訴訟法》第331條但書的合憲性向憲法法院提出違憲審判請求的是“審理該案件的法院”；在“《韓國律師法》第15條的違憲決定”一案中，被告人提出《律師法》第15條的合憲審查申請，“受理該案的法院接受其申請”后，進(jìn)而向憲法法院提起違憲審查請求［4］。至于抽象審查性解釋，可能更多地涉及政治問題，如我國憲法序言中的“馬克思列寧主義、毛澤東思想”是否可以擴(kuò)大解釋為包括“鄧小平理論”“三個代表”（后者應(yīng)是前者的延續(xù)和組成部分），憲法序言第10自然段中的“勞動者”是否可以包括“建設(shè)者”（二者是包容而不是并列關(guān)系），等等，筆者曾撰文指出這類“修憲”是多余的，只需對其做擴(kuò)大解釋即可，今天看來對其進(jìn)行憲法解釋也是不必要的，它們是政治理論問題而不是憲法問題。德國的抽象解釋大多也涉及政治問題或主權(quán)問題，如在“政黨公共資助案”中，黑森州政府對聯(lián)邦國會以法律形式通過的1965年度《預(yù)算案》第1條（對不同政黨的財(cái)政援助）向聯(lián)邦憲法法院提出抽象性審查，其中涉及政黨與國家財(cái)政、政黨國家化等政治問題；在“聯(lián)邦軍隊(duì)核武器裝備民意測驗(yàn)案”中，聯(lián)邦政府對兩個州制定的《與核武器相關(guān)的住民調(diào)查法》向聯(lián)邦憲法法院提出抽象性審查，以阻止在社會民主黨指導(dǎo)下推進(jìn)的住民調(diào)查計(jì)劃的實(shí)施［5］。如果“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”有抽象的憲法解釋提起權(quán)，往往不太可能是一個社會團(tuán)體、一個企業(yè)或事業(yè)組織，更不可能是一個公民提起，而是需要若干社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織的聯(lián)合或一定數(shù)量的公民聯(lián)合。鑒于我國長期以來缺乏公民運(yùn)動的實(shí)踐積累，倒是有群眾運(yùn)動、農(nóng)民暴動、義和團(tuán)起事的傳統(tǒng)，目前又處于改革的艱難時期，社會矛盾加劇，因此這一模式可能是弊大于利的，條件不成熟的，至少是可以暫緩的①在美國的附帶性違憲審查制度中，憲法解釋都是與具體訴訟有關(guān)的；在德國的專門法院審查制中，憲法解釋可能存在于具體訴訟中，也可能存在于抽象審查中，但在抽象審查中其提起人也僅限于聯(lián)邦政府、州政府、聯(lián)邦議院1/3議員，沒有社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。參見《德國基本法》第93條。。而“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”通過憲法訴愿提起的解釋請求，實(shí)際上把憲法解釋限制在了法律問題、具體問題、與自身利益相關(guān)的問題上，限制在了非常具體的憲法秩序中，其對體制的變革是一點(diǎn)一滴地展開的，避免了對政治問題、對宏觀框架等國家體制問題大手筆的一次性解決。風(fēng)卷殘?jiān)频纳鐣兏锸菢O有魄力，極其痛快，也非常激動人心的，但我們習(xí)慣的這種傳統(tǒng)政治思維及其模式代價(jià)太大，效果也不好（往往“成果”不穩(wěn)固），新時代要求我們學(xué)習(xí)一種新的政治思維——用法律解決糾紛、構(gòu)建制度，有些問題可以用司法而不一定用政治的手段解決，它是緩慢的、溫和的、理性的、蠶食的。它特別需要的是耐心（可惜我們現(xiàn)在最缺乏的就是耐心），急躁的改革往往不利于改革，甚至?xí)罱K葬送改革，不論是權(quán)力人還是普通民眾都需要節(jié)制自己的欲望，政治上的任性代價(jià)往往十分慘重。

三、我國憲法解釋的方向

由立法機(jī)關(guān)做出的立法解釋比較符合立法原意，但與實(shí)踐有一定距離，不如法官的司法解釋及時、有針對性，立法機(jī)關(guān)的立法解釋和司法機(jī)關(guān)的司法解釋并存的體制有著內(nèi)在的矛盾性，二者之間的界限很難劃清，在我們有限的法律解釋實(shí)踐中其弊端已經(jīng)有所顯現(xiàn)。如1985年最高檢察院研究室曾請示全國人大常委會：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑期間有違法行為，但又構(gòu)不成犯罪，不能撤銷緩刑，可否對其實(shí)行勞動教養(yǎng)？”全國人大法制工作委員會的回復(fù)一方面肯定了最高檢察院研究室的意見：“對被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑期間有違法行為又構(gòu)不成犯罪，需要勞動教養(yǎng)的，可以實(shí)行勞動教養(yǎng)。在勞動教養(yǎng)期間，繼續(xù)依照刑法有關(guān)規(guī)定，對犯罪分子執(zhí)行緩刑。”同時承認(rèn)這類問題不屬于自己解釋的范疇：“這一問題屬于司法解釋問題，以上意見提供最高人民檢察院參考?！庇秩?987年最高法院研究室請示全國人大常委會：“被告人（女）在羈押期間自然流產(chǎn)，是否視同懷孕婦女，不適用死刑？”全國人大法制工作委員會的回復(fù)同樣將解釋權(quán)推給了最高法院：“刑法規(guī)定，審判的時候懷孕的婦女，不適用死刑。對于被告人在羈押期間自然流產(chǎn)的是否適用這一規(guī)定，屬于適用法律問題，請最高人民法院定。”①王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第282、305頁。1996－2004年全國人大常委會做出的16件法律解釋，在形式上較為完備了，但它們更像法律修改而不是法律解釋?，F(xiàn)行體制下立法解釋與司法解釋的界限不清，可能是制度設(shè)計(jì)本身造成的，因?yàn)榻忉專ú徽摲山忉屵€是憲法解釋）都應(yīng)是與具體案件或事件相結(jié)合的，而立法機(jī)關(guān)的解釋恰恰與具體案件結(jié)合得不夠緊密。在目前體制不做大調(diào)整的情況下，我們所應(yīng)當(dāng)做的是，在立法機(jī)關(guān)解釋體制中盡量多參入司法因子，不僅加強(qiáng)法院在憲法解釋中的作用，而且賦予“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”有具體審查性解釋的建議權(quán)，在憲法訴愿中有憲法解釋的提起權(quán)，準(zhǔn)司法化應(yīng)該是我國目前憲法解釋的發(fā)展方向。

有學(xué)者認(rèn)為，憲法解釋權(quán)和立法權(quán)“兩者的屬性有著根本的區(qū)別”，如果混同二者，有溯及既往、違反中立之嫌，同時還會導(dǎo)致職權(quán)配置的混亂［6］。我們確實(shí)應(yīng)該正視解釋權(quán)和立法權(quán)（包括制定和修改法律）在權(quán)力屬性上的區(qū)別：立法權(quán)是制定抽象規(guī)范之權(quán)，是為“今后”定規(guī)則，解釋權(quán)是解決具體條文的應(yīng)用問題，是對已經(jīng)發(fā)生的“當(dāng)下”的糾紛如何裁決的判斷；立法權(quán)是主動行使之權(quán)，何時立法、怎么立法、立什么法，都由立法機(jī)關(guān)自己掌控，解釋權(quán)是被動之權(quán)，一般由解釋者之外的組織或個人提出解釋請求后，解釋者才做解釋，一般不宜主動解釋。而具體性、被動性都是司法權(quán)（而非立法權(quán)）的特征，司法權(quán)具有具體性，一事一議，一案一判，就事論事，不易導(dǎo)致大范圍的變革（不像立法權(quán)是針對某“類”行為而言的）；司法權(quán)具有被動性，不告不理，如果憲法解釋是準(zhǔn)司法化的，就應(yīng)由全國人大常委會之外的組織或人員提起，全國人大常委會受理后進(jìn)行解釋，一般不宜由解釋機(jī)關(guān)內(nèi)部的成員主動提起②從這個意義上說，不論是法律委員會或憲法委員會還是一定數(shù)量的人大代表聯(lián)名或一個代表團(tuán)，都不宜是解釋的提出者，而應(yīng)當(dāng)是解釋者（準(zhǔn)確地說是解釋者的一部分）。。

司法的不告不理原則，還意味著不告不理的“告”也應(yīng)具有廣泛性、平等性，即對原告的資格不做身份限制，不論是國家機(jī)關(guān)，還是“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”，只要涉及自身利益，符合有關(guān)程序規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)賦予其憲法解釋的“提起權(quán)”（只是提起的形式有所不同）。在我國、在當(dāng)下，規(guī)定“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”在“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”后有權(quán)提出憲法解釋，具有特別重要的意義，因?yàn)樗麄兛赡軐?shí)際上成為我國憲法實(shí)施制度最有力的推動者。憲法解釋應(yīng)具有廣泛的社會參與性，體現(xiàn)出開放性、包容性，而不應(yīng)僅僅局限于純粹的公權(quán)力范疇（如《立法法》規(guī)定的法律解釋那樣），它應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力、私權(quán)利對憲法實(shí)施的共同參與。憲法解釋不僅與國家干部有關(guān)，而且與廣大群眾有關(guān)，讓人民群眾參與國家事務(wù)，體現(xiàn)了人民民主的憲法原則，也是貫徹落實(shí)十八屆四中全會《決定》提出的“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用”的途徑之一③黨的十八屆四中全會《決定》。。當(dāng)憲法解釋與“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及個人”的權(quán)利和利益息息相關(guān)時，他們維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)利和利益是憲法賦予的基本權(quán)利，天經(jīng)地義，具有天然合理性和正義性。利益是調(diào)動人們積極性的最有效方式，是推動人們改進(jìn)制度的最大動力，將這股來自社會的活生生的極具生命力的能量引入憲法實(shí)施、憲法解釋機(jī)制，才能更好地啟動憲法保障制度，才可能使憲法具有鮮活的生命力量④鄧小平經(jīng)濟(jì)體制改革成功的關(guān)鍵就是調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為發(fā)家致富而奮斗乃人之天性。。如果憲法解釋的提起權(quán)被國家機(jī)關(guān)壟斷，由于公職人員在其中沒有利害關(guān)系，就很可能只是按部就班地履行職責(zé)，缺乏生氣與活力，缺少民間那種為自身權(quán)利而斗爭的強(qiáng)烈訴求，以及由此而激發(fā)出的勇氣、韌性和智慧。立法機(jī)關(guān)可能在法律制定、法律修改、法律解釋、憲法解釋的自由裁量權(quán)中打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，自娛自樂，甚至只圖自我方便⑤在德國，憲法法院“從那些數(shù)量龐大的可能的觀點(diǎn)之中究竟應(yīng)挑選哪些來作為證明的論據(jù)，并非取決于解釋者的個人喜好”，“他只能將那些與問題有關(guān)的觀點(diǎn)找出來進(jìn)行具體化，這種由問題來決定選擇觀點(diǎn)的方式已將與事實(shí)無關(guān)的觀點(diǎn)排除了”。［德］康拉德·黑塞著：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第47頁。；其他國家機(jī)關(guān)也不一定積極行使法律解釋或憲法解釋提起權(quán)，權(quán)力的本性使我們不能過多地寄希望于他們有維護(hù)公民權(quán)利的道義自覺。如我國《選舉法》中的“預(yù)選”程序，1979年《選舉法》是有規(guī)定的，1986年修改《選舉法》時卻刪去了這一內(nèi)容，之所以如此，是“因?yàn)橐恍┑胤教岢?，將選民集中起來比較困難，預(yù)選增加了工作量”［7］。地方人大把“增加工作量”作為刪減選舉中民主程序的理由，很具有中國特色，許許多多的國家機(jī)構(gòu)（不限于政府）都是因?yàn)椤霸黾恿怂麄兊墓ぷ髁俊?、給他們帶來麻煩和困難而要求減少或?qū)嶋H上已經(jīng)自行減少其工作程序的①1979年的《選舉法》明確規(guī)定：“如果所提候選人名額過多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單?！边@一制度設(shè)計(jì)，事實(shí)上也是當(dāng)年擴(kuò)大民主的一大亮點(diǎn)。1986年刪去了有關(guān)預(yù)選的規(guī)定后，“為一些地方操縱選舉提供了機(jī)會”。周其明：《對中國〈選舉法〉2004年新修改的批評》，《二十一世紀(jì)》2005年12月號總第九十二期。1986年《選舉法》在預(yù)選問題上的“倒退”，一些地方人大常委會在其中的負(fù)面作用不可忽視。；當(dāng)然這其中也可能包括中央國家機(jī)關(guān)對直接選舉中的“預(yù)選”易出亂子、難以控制的擔(dān)心。受傳統(tǒng)政治文化的影響，我國許多國家機(jī)關(guān)工作人員行使權(quán)力時只圖自己省事、上級滿意，為此不惜損害公民權(quán)利，悖逆民主，可見推動國家民主法治建設(shè)的基本動力在民間，而不在官方（開明的官方表現(xiàn)為能夠及時回應(yīng)民間的訴求）。將民間的活力納入國家機(jī)關(guān)體系，是克服官僚主義的根本之道（讓人民監(jiān)督政府），也是激活憲法實(shí)施制度最簡便、最有效的措施②1986年《選舉法》刪去“預(yù)選”后，選舉實(shí)踐中又產(chǎn)生了很多問題和矛盾，因此1995年不得不恢復(fù)預(yù)選，但僅限于間接選舉中。2004年修改選舉法時比1995年的修改更進(jìn)一步，恢復(fù)了直接選舉中的預(yù)選，規(guī)定：“如果所提候選人的人數(shù)超過本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，由選舉委員會交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。”但仍有學(xué)者對此提出批評：“這個被普遍稱贊的預(yù)選程序，并非制度創(chuàng)新，實(shí)際上是恢復(fù)1979年《選舉法》的規(guī)定?！敝芷涿鳎骸秾χ袊催x舉法〉2004年新修改的批評》，《二十一世紀(jì)》2005年12月號總第九十二期。《選舉法》在預(yù)選問題上的“反復(fù)”，生動地說明了部分地方機(jī)關(guān)阻礙民主進(jìn)程、廣大選民要求民主的現(xiàn)實(shí)狀況，誰推進(jìn)改革、誰阻礙改革，改革的動力在哪里，一目了然。。

［1］［2］韓大元.憲法解釋程序法的意義、思路與框架［J］.浙江社會科學(xué)，2009，（9）.

［3］王漢斌.王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)［M］.北京：中國民主法制出版社，2012.320.

［4］［5］韓大元，莫紀(jì)宏.外國憲法判例［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.69－71、201－204、329－333，442－445、477－481.

［6］蔣惠嶺.中國憲法解釋制度的三個基礎(chǔ)理論問題［N］.人民法院報(bào)，2014－12－04.

［7］《選舉法》歷次修改回顧［J］.復(fù)興論壇，2010－03－08.

責(zé)任編輯：邵東華

The Right to Constitutional Interpretation Proposal of the O rganizations or Individuals

Ma Ling
（China Youth University of Political Studies，Beijing 100872）

Inferring from the regulations of Law on Legislation，we could come to the conclusion that the social groups，enterprises，institutions or individual citizens have the right tomake a suggestion about the legal interpretation.However，the Proposal Drafted by the Experts clearly stated that the above organizations or individuals have the right to constitutional interpretation proposals.And article 11 of the Proposal regulated the conditions of individual application，which is the mechanism of constitutional complaints.On the other hand，this mechanism doesn’t confer the submitting power of interpretations on them in the abstract review or concrete review.The development of our constitutional interpretation should follow the path of quasi－judicialization，which is to institutionalize the individual applications through the channel of judiciary.This is a fundamental method to exclude the bureaucracy and themost efficient and simpleway to activate all themechanisms of constitutional enforcement.

socialgroups，enterprises，institutions or individual citizens；constitutional interpretation；interpretation from abstract review；interpretation from concrete review；constitutional complaint

D 921.1

A

2095－3275（2015）06－0001－07

2015－07－10

本文是2015年北京市社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國憲法實(shí)施制度的改進(jìn)與完善”的階段性成果（項(xiàng)目編號：503000120401）。

馬嶺（1960— ），女，河北邢臺人，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。