牛文杰

(海南大學法學院，海南 海口570228)

隨著南海海域周邊各國對海洋利益重視和海洋開發(fā)能力提升，南海海域豐富的油氣資源一直是爭相開發(fā)的重點。我國在海洋油氣資源開發(fā)生態(tài)補償方面尚處于探索階段，陸地資源開發(fā)生態(tài)補償機制相對比較完善，而海洋油氣資源開發(fā)過程中生態(tài)補償問題長期被忽視。面對南海油氣資源開發(fā)中日益突出的生態(tài)環(huán)境問題，國內立法應當重視我國在南海海洋環(huán)境利益，建立海洋生態(tài)補償制度，并利用現(xiàn)有國際合作條件，在區(qū)域性生態(tài)補償機制方面與周邊各國積極開展國際合作，共同維護南海海域油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境秩序。

一 南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償機制的必要性

南海是西北太平洋的邊緣海之一，北至中國大陸，南接馬來亞、文萊和印度尼西亞，西近越南，東鄰菲律賓，面積約為350萬km2，屬我國傳統(tǒng)海疆范圍以內海域面積約187萬 km2［1］，海域內蘊藏著豐富的油氣資源盆地，僅曾母盆地油氣儲量約有126億－137億 m3［1］。在海洋油氣資源大規(guī)模開發(fā)和利用過程中，海洋生態(tài)環(huán)境破壞程度遠遠超過了海洋生態(tài)系統(tǒng)自我平衡能力。生態(tài)環(huán)境惡化導致生物多樣性減少，漁業(yè)資源爭奪加劇，海域水體污染，近海養(yǎng)殖業(yè)減產，旅游資源吸引力下降等一系列問題，而這些問題又是造成相關海洋資源權利主體權利受到損害的直接原因。因此，探討建立南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償機制是十分有必要的。

(一)保護海洋生態(tài)環(huán)境需要

國家海洋局2013年公布《國家海洋環(huán)境狀況公報》，鑒定出南海浮游植物473種，主要類群為硅藻和甲藻;浮游動物546種，主要類群為橈足類和水母類;大型底棲生物645種，主要類群為節(jié)肢動物、軟體動物和環(huán)節(jié)動物;海草7種，紅樹植物9種，造礁珊瑚104種［2］。研究表明，南海漁業(yè)資源潛在漁獲量為6.5×106－7×106噸。自20世紀中后期以來，南海漁業(yè)資源開始出現(xiàn)衰退跡象，到2013年為止，南海北部大陸架漁場、北部灣漁場、西沙海域漁場、南沙海域漁場等漁場漁業(yè)資源數量和質量都已大幅度下降，部分資源、品種、區(qū)域枯竭［3］。漁業(yè)資源富集區(qū)也是其他生物資源聚集區(qū)，海洋油氣資源開發(fā)過程中產生的廢棄物對海洋生物多樣性構成了嚴重威脅。

2010年3月國家海洋局發(fā)布報告顯示，石油類污染已然是海水中主要污染物，且污染范圍和程度呈現(xiàn)不斷擴大和加深趨勢。油氣資源勘探、開發(fā)、生產活動產生污染物是海洋污染主要來源之一，特別是原油污染。據英國B.J卡辛和J.P.格蘭特估算，每年泄入海洋石油約330萬噸，其中8萬噸來自海航勘探開發(fā)事故所泄漏入海的原油［4］。2010年5月5日美國墨西哥灣漏油事故對墨西哥灣海域生態(tài)環(huán)境帶來了災難性損害，原油自深達1500米海底泄出，不僅會對海面造成污染，還會被洋流帶往其他海域，對海洋生態(tài)環(huán)境造成自下而上立體式污染［5］。

隨著南海海域油氣資源開發(fā)活動逐步向深海擴展，深海海洋生態(tài)環(huán)境也逐漸受到威脅。南海是亞洲最大半封閉海，所謂閉海或半閉海是指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄出口連接到另一個?；蜓螅蛉炕蛑饕蓛蓚€或兩個以上沿海國領海和專屬經濟區(qū)構成的海灣、海盆或海域［6］。半閉海封閉性使得南海海域自我凈化能力弱于其他海域，當發(fā)生石油污染時，對海域生態(tài)環(huán)境影響更加持久，持續(xù)干擾周邊國家在南海海域正?；顒印?/p>

(二)維護南海油氣資源開發(fā)秩序需要

數據顯示，南海南部14個盆地總資源量:石油230 億噸、天然氣 33.9 萬億 m3［7］，截止到2008年，亞太地區(qū)海洋油氣產量已經分別占世界海洋油氣總量17%和25%［8］。南海南部海域油氣資源極其豐富，巨大油氣資源儲量成為南海周邊各國爭奪焦點，根據《聯(lián)合國海洋法公約》專屬經濟區(qū)劃界規(guī)則，自20世紀70年代以來，南海周邊國家就開始在各自主張海域多次、頻繁、大規(guī)模進行油氣資源勘探、開采。至上世紀90年代末期，南海海域周邊國家己經在南沙附近海域鉆井超過1000口，發(fā)現(xiàn)含油氣構造200多個，油氣田近200個［9］。截至2008年，越南已從南沙共開采了超過1億噸石油、1.5萬億立方米天然氣，獲利250多億美元。菲律賓石油勘探活動主要集中在西北巴拉望海域和禮樂灘海域。預計蘊藏有4.4億桶石油和上千億立方米天然氣資源。截至2014年，馬來西亞在南沙附近海域有10個商業(yè)性油田，90多口油井［10］。頻繁海上油氣勘探開采活動對海洋環(huán)境造成了極大污染和破壞，由于各國勘探開發(fā)缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制，環(huán)境保護領域尚未建立事先預防機制，油氣資源開發(fā)處于無序狀態(tài)下，任何一次勘探開采活動都會對南海海域生態(tài)環(huán)境造成不同程度損害，危及到其他類型海洋利用活動。

二 南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建基礎

(一)理論學說基礎

南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償可適用理論有外部性理論和公共物品理論。外部性理論［11］是指，個人或組織在對另一個人或組織提供某項服務或勞動時，對其他人產生了受損或受益影響，且不能對受損第三方進行補償，或者得到受益者支付。外部性是一種成本或效益外溢現(xiàn)象，分為正外部性①正外部性是指某一經濟主體的生產或消費使其他經濟主體受益而給沒有得到受益的后者給予的補償，如建立海洋生態(tài)保護區(qū)所產生的生態(tài)效益問題。和負外部性②負外部性是指某一經濟主體的生產或消費使其他經濟主體受損但沒有補償后者，如海洋油氣資源開發(fā)對海洋環(huán)境的影響問題。。在生態(tài)環(huán)境補償方面，外部性理論認為環(huán)境和資源利益相關者在開發(fā)和利用過程中，出現(xiàn)環(huán)境污染問題，應歸咎于外部性，即行為人承擔其行為所造成外部不經濟性后果或享受外部經濟性成果。外部性理論將生態(tài)補償定義為通過調節(jié)生態(tài)環(huán)境利用、保護和建設過程中相關方利益關系，使生態(tài)環(huán)境利用、保護和建設行為外部效應內部化①具體而言，生態(tài)補償是基于生態(tài)保護和建設的成本，通過政府主導、市場交易和社區(qū)參與方式，按照受益者付費、受損者得到補償的原則，調節(jié)生態(tài)環(huán)境利用或保護中相關方的利益關系，使生態(tài)環(huán)境利用或保護行為的外部效應內部化，以維護、改善和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務的一種手段或制度安排，即對具有正外部性的行為進行補償，對具有負外部性的行為實施收費。，以維護、改善和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務的一種手段或制度安排［12］。目前，我國在南海油氣資源開發(fā)活動主要集中在近海、淺海油氣資源分布區(qū)。在這些區(qū)域中，存在著近海養(yǎng)殖、水產捕撈、油氣資源開發(fā)、傾廢、海洋生態(tài)保護區(qū)等各方面利益。龐德社會學法學學說認為:“法律的作用和任務在于承認、確定、實現(xiàn)和保障利益，或者說以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益?！保?3］海洋生態(tài)補償包括了物質利益、一般安全利益、保護社會資源利益在內多重利益關系，在海洋油氣資源開發(fā)過程中，油氣資源開發(fā)者負外部性行為引起的利益沖突，能夠將政府主導、市場交易和社區(qū)參與等相關利益結合起來，符合油氣資源開發(fā)客觀現(xiàn)實。

南海海域海洋生態(tài)系統(tǒng)為周邊國家提供生態(tài)服務不被任何國家所獨自占有，具有公共物品特征②公共物品的兩大特征:一是無競爭性，即一方消費主體使用該商品時不影響另一方消費主體的使用;二是絕對性，即無任何理由排除消費主體使用這些商品。。公共物品理論認為海洋生態(tài)系統(tǒng)提供很多資源和服務屬于公共物品，不通過市場交換用以滿足公共需求產品或服務。法是設定義務規(guī)則和授予權力規(guī)則的結合［14］，在探討設立油氣資源開發(fā)生態(tài)補償法律機制過程中，對海洋生態(tài)環(huán)境公用物品享用著，也應當有義務去保護和維持穩(wěn)定海洋生態(tài)環(huán)境，海域周邊各國都有責任建立區(qū)域內生態(tài)補償法律制度來安排調整利益相關方經濟利益關系，激勵海洋生態(tài)系統(tǒng)服務供給、限制海洋資源過度開發(fā)利用，進而促進海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。

(二)國內法律政策基礎

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》是國內關于海洋環(huán)境保護基本法，其中第三章規(guī)定了海洋生態(tài)保護若干方面。在海洋環(huán)境保護主體方面形成了較為完整的以政府為主導的海洋環(huán)境保護職責體系，第20條規(guī)定:“國務院和沿海地方各級人民政府……”;第21條規(guī)定:“國務院有關部門和沿海省級人民政府應當……”;第27條規(guī)定:“沿海地方各級人民政府……?！痹谛姓ㄒ?guī)方面，2011年9月30日第三次修訂《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，內容涉及到海上石油資源開發(fā)合同雙方權利義務，石油作業(yè)，以及合作權限等方面內容。其他行政法規(guī)、部門規(guī)章方面，《中華人民共和國礦產資源法》第12條規(guī)定:“國家對礦產資源勘查屬性統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度?！钡?6條規(guī)定:“開采下列礦產資源的，由國務院細致礦產主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證:(四)領海及中國關系其他海域的礦產資源。開采石油、天然氣、放射性礦產等特定礦種的，可以由國務院授權的有關主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證?！薄吨腥A人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》第7條規(guī)定:“中國海洋石油總公司就對外合作開采石油的海區(qū)、面積、區(qū)塊，通過組織招標，采取簽訂石油合同方式，同外國企業(yè)合作開采石油資源。前款石油合同，經中華人民共和國商務部批準，即為有效。上述法律規(guī)定在海洋油氣資源開發(fā)的法律規(guī)制方面做出了具體規(guī)定，與基本法共同構成了現(xiàn)有海洋油氣資源開發(fā)生態(tài)保護法律體系。

2004年至2013年這10年間國家層面共出臺了29項生態(tài)補償政策文件，地方層面共出臺了71項生態(tài)補償政策，其中海洋生態(tài)補償政策為1項［15］。2010－2011年，山東省相繼出臺了《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償評估方法》和《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，這是全國范圍內第一次地方性出臺海洋生態(tài)補償專門文件。從中央到地方海洋資源開發(fā)生態(tài)補償政策體系已初步建立。

(三)國際合作基礎

1990年1月印度尼西亞倡辦“處理南中國海潛在沖突專題討論會”，提出在南海爭議區(qū)共同開發(fā)必要性。1991年在萬隆召開第二次會議聲明:“在領土聲稱存在沖突的地區(qū)，有關國家可以考慮實行共同利益合作的可能性，包括信息交換和共同開發(fā)。”1992年7月在日惹召開的第三次會議再次強調“在爭議區(qū)實行合作，無損于領土聲稱和爭議國關心的共同利益”［16］。

1975年10月15日東盟石油會議召開，各國國家石油公司簽署了東盟石油會議宣言，以促進該地區(qū)油氣資源開發(fā)中合作。1977年3月，印、馬、新、泰、菲等國在馬尼拉舉行“東盟石油委員會”年會。會議公報中強調“東盟國家之間今后將加強交換情報，特別是石油勘探方面的情報”，并稱:“南中國海和暹羅灣是東南亞地區(qū)進行地層對比工作的主要目標。將把上述地區(qū)周緣國家的地質資料作比較，進一步了解海底巖層構造，以便于該地區(qū)的近海石油勘探。”［17］

1979年中國加入聯(lián)合國環(huán)境署全球環(huán)境監(jiān)測網和國際環(huán)境情報資料源查詢系統(tǒng)。1991年6月，中國發(fā)起并在北京召開了環(huán)境與發(fā)展部長級會議，有41個發(fā)展中國家參加。1992年4月，中國成立了中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會。

2001年，中國與東盟國家達成共識，建立中國—東盟自由貿易區(qū)，即“10+1”合作框架。2002年11月4日中國與東盟各國外長及外長代表在金邊簽署了《南海各方行為宣言》，旨在維護中國主權權益，保持南海地區(qū)和平與穩(wěn)定。其中第6條第1款指出:在全面和永久解決爭議之前，有關各方可探討或開展合作，包括海洋環(huán)保領域。但是在實踐中，各方并未在海洋環(huán)保領域采取積極有效措施。2014年11月13日，第17次中國－東盟領導人會議發(fā)表主席聲明，重申將致力于繼續(xù)全面有效落實《南海各方行為宣言》，爭取在協(xié)商一致基礎上早日達成“南海行為準則”［18］。

目前，中國加入的環(huán)境保護國際公約有包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內的《保護臭氧層維也納公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》《1969年國際干預公海油污事故公約》《亞洲—太平洋水產養(yǎng)殖中心網協(xié)議》等共37 個［19］。

以上國際合作為南海爭議海域油氣資源開發(fā)過程中生態(tài)補償提供了豐富實踐經驗和物質技術基礎。

三 南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建

(一)生態(tài)補償基本原則

海洋生態(tài)補償是指以保護海洋生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧為目的，根據海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值，海洋生態(tài)保護成本以及發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋資源利用相關各方之間利益關系的環(huán)境經濟政策［20］。目前國內關于生態(tài)補償的理論和實踐缺乏對市場化補償條件以及影響因素的分析與研究［21］，在生態(tài)補償主客體、補償方式、補償渠道等方面受到“誰受益，誰補償”原則制約。國內學者在借鑒國外海洋生態(tài)補償理論基礎上又提出了為提供者補償原則、受益者付費原則、破壞者補償原則①為提供者補償原則，即PGP原則(provider gets principle);受益者付費原則，即BPP原則(beneficiary pays principle);破壞者補償原則，即DPP原則(destroyer pays principle)。。南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償是國內生態(tài)補償體系中一部分，在與“誰受益，誰補償”基本原則一致基礎上，尤其需要考慮南海油氣資源開發(fā)過程中海域爭議特殊性，堅持國家主權，靈活借鑒國外海洋生態(tài)補償理論，綜合上述為提供者補償原則、受益者付費原則、破壞者補償原則作為補充，“擱置爭議，共同開發(fā)”，在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下和《南海各方行為宣言》共識基礎上，促進海洋油氣資源生態(tài)補償法律機制的國際合作，維護我國南海生態(tài)利益。

(二)海洋環(huán)境監(jiān)測制度

南海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據是確定生態(tài)補償標準和分配生態(tài)補償責任基礎。20世紀80年代，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對東亞海域海洋環(huán)境進行了評價，分析了該海域環(huán)境特點、海洋污染、人類活動對海洋環(huán)境的影響、控制和減少污染的措施、海洋環(huán)境發(fā)展趨勢等［22］。在現(xiàn)有的全球環(huán)境監(jiān)測網，國際環(huán)境情報資料源查詢系統(tǒng)，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會等基礎上，未來南海油氣資源開發(fā)過程中海洋環(huán)境監(jiān)測，有著良好國際合作條件。通過尋求聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指導，將已達成生態(tài)補償共識落到實處，與周邊國家簽署環(huán)境保護條約，建立區(qū)域性海洋環(huán)境監(jiān)測制度，為南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償標準、金額、責任等具體事項提供客觀、全面的環(huán)境數據支持。

(三)生態(tài)補償市場化機制

國外進行生態(tài)補償主要是通過購買生態(tài)系統(tǒng)服務方式實現(xiàn)，［23］國外生態(tài)補償法律制度健全，市場已經成為生態(tài)補償主要方式，而我國海洋生態(tài)補償法律制度體系尚未成熟，政府依然建立和完善生態(tài)補償機制和主導者，在完善生態(tài)補償市場交易規(guī)則，生態(tài)服務監(jiān)測系統(tǒng)和促進生態(tài)服務標準化等法律制度方面發(fā)揮著積極作用。［24］海洋油氣資源中生態(tài)補償不同于森林、草地等補償領域，財政轉移支付方式很難實現(xiàn)海洋油氣資源開發(fā)這種高投資、高技術、高難度、高風險活動帶來的生態(tài)環(huán)境問題補償目的，單一以政府為補償主體模式也很難適應海洋油氣資源國際合作開發(fā)模式，因此，建立海洋油氣資源生態(tài)補償市場化制度是必然選擇，也是進行區(qū)域內海洋油氣資源開發(fā)生態(tài)補償合作的制度基礎。市場包括國際市場和國內市場，單獨通過國內市場解決油氣資源開發(fā)的生態(tài)補償問題不利于構建南海區(qū)域性生態(tài)補償機制，因此國際市場是實現(xiàn)生態(tài)補償國際合作重要途徑。“中國—東盟自由貿易區(qū)”的建立為生態(tài)補償國際市場化提供了有利條件，也是落實《南海各方行為宣言》中就海洋環(huán)保領域積極開展合作有效途徑。

(四)生態(tài)補償基金制度

資金支付是生態(tài)補償最主要手段，也是相比技術援助，設立環(huán)境保護區(qū)等最有效，最直接的補償手段。國內的資金支付是通過財政轉移支付形式完成的，生態(tài)補償財政來源大部分是通過其他財政收入事項，僅有少部分財政來源是基于生態(tài)補償相關稅費。2002年1月1日起施行的《中華人民共和國海域使用管理法》中第五章對海域使用金做了規(guī)定，但也僅是規(guī)定了有償使用這一基本要求，并未有對海域使用金更體系化的規(guī)定。相比歐美國家征收生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅收等多特定種稅收［25］來為生態(tài)補償開辟資金來源做法，國內尚未有稅收法律制度將海洋資源開發(fā)利用納入其征收范圍內。財政轉移支付或生態(tài)稅收，旨在分配生態(tài)補償資金負擔，這與外部性理論或公共物品理論解決問題是一致的。庇古認為，外部性產生根源在于市場失靈，必須通過政府干預來解決。對于正的外部影響政府應予以補貼，對于負的外部影響應處以罰款［26］。而科斯則認為不能將外部性問題簡單地看成是市場失靈。外部性問題實質在于雙方產權界定不清導致行為權利和利益邊界不確定［27］。南海油氣資源開發(fā)現(xiàn)狀要求南海油氣資源開發(fā)生態(tài)補償基金制度包含國際、國內兩個方面內容。具體來說國內層面要求參與油氣開發(fā)各國國內財政轉移支付與其開發(fā)活動規(guī)模相適應責任基金，這種責任基金來源于一國國內稅收或者專項財政，具體份額可以在現(xiàn)有國際條約框架下通過國家之間協(xié)商來確定;國際層面要求基金一部分要與市場接軌，適應有關生態(tài)環(huán)境產權交易制度。

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