摘 要： 村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的沿革大致劃分為三個階段。2010年《村民委員會組織法》修改了村民選舉委員會構(gòu)成制度、選舉權(quán)普遍性制度、選民名單公布制度、選舉實施程序制度、罷免村委會成員制度、不正當(dāng)手段妨害選舉當(dāng)選效力與救濟制度，增設(shè)了村民委員會成員職務(wù)自行終止制度、村民委員會成員出缺補選制度、村民委員會新老交接制度。該制度設(shè)計有關(guān)“村民委員會的選舉”作為章名、村民選舉委員會構(gòu)成制度、村民委員會主任、副主任和委員履行職務(wù)能力自行中止、選民名單異議進一步救濟、村民委員會新老交接缺乏強制保障等方面仍存在不足，需要中央層面國家法規(guī)范立法解決。

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1672－3910（2015）04－0094－07

DOI：10.15926／j.chki.hkdsk.2015.04.018

收稿日期： 2014－12－27

作者簡介： 張景峰（1966—），男，河南偃師人，教授，主要從事憲法、公司法研究。

村民委員會在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）中有兩種不同含義：第一種含義是基層群眾性自治組織，與《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中所提“村民委員會”用法含義相同 ①，即村民委員會實際上是社區(qū)自治體；第二種含義是基于民主選舉產(chǎn)生成員而構(gòu)成的基層群眾性自治組織中的機構(gòu) ②——該含義僅蘊含在《村民委員會組織法》規(guī)定之中，即村民委員會是社區(qū)自治體的機關(guān)或者機構(gòu)。因此，“村民委員會民主選舉”即包含兩種不完全一致的含義。由于2010年《村民委員會組織法》設(shè)置有第3章“村民委員會的選舉”的明確規(guī)定，且本文主要以《村民委員會組織法》具體制度為研究的基本內(nèi)容，那么這里“村民委員會民主選舉”的含義即指第二種含義上村民委員會的選舉。

村民委員會民主選舉國家法規(guī)范有中央層面國家法規(guī)范（《村民委員會組織法》文本）和地方層面國家法規(guī)范（根據(jù)《村民委員會組織法》授權(quán)而進行地方立法文本），村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的研究對象就可能涉及這兩個方面的內(nèi)容。本文的研究對象集中在村民委員會民主選舉中央層面國家法規(guī)范，也主要根據(jù)其制度設(shè)計來進行探討。

一、村民委員會民主選舉國家法規(guī)范主要沿革

村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的沿革大致可以劃分為三個階段，分別體現(xiàn)在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱“試行《村民委員會組織法》”）、1998年《村民委員會組織法》和2010年《村民委員會組織法》三個不同時期的法律文本中。

（一）試行《村民委員會組織法》階段

試行《村民委員會組織法》階段的法律在試行時期是具有強制性的，這從村民自治在各地的試行（集中體現(xiàn)在各地制定有實施條例推動村民自治實施）可以看出，因此，其關(guān)于村民委員會民主選舉的規(guī)定是值得回顧的重要階段。

從法律文本結(jié)構(gòu)上看，試行《村民委員會組織法》共有21個條文，沒有分章，屬于簡單結(jié)構(gòu)規(guī)范性法律文件結(jié)構(gòu)類型。試行《村民委員會組織法》第9條（共1條）是關(guān)于村民委員會選舉的規(guī)定。該條主要涉及兩個方面的內(nèi)容，第1款是村民委員會成員直接選舉產(chǎn)生和村民委員會每屆任期的規(guī)定，第2款是選舉權(quán)普遍性的規(guī)定。

（二）1998年《村民委員會組織法》階段

1998年《村民委員會組織法》的頒布是將試行法轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎸嵤┓ǖ闹匾⒎ㄅe措，其關(guān)于村民委員會民主選舉的規(guī)定是其后相關(guān)內(nèi)容修訂的基礎(chǔ)，因此，這也是值得回顧的重要階段。

從法律文本結(jié)構(gòu)上看，1998年《村民委員會組織法》共有30個條文，沒有分章，仍然屬于簡單結(jié)構(gòu)規(guī)范性法律文件結(jié)構(gòu)類型。1998年《村民委員會組織法》第11－16條（共6條）是關(guān)于村民委員會選舉的規(guī)定。第11條規(guī)定了村民委員會成員直接選舉產(chǎn)生和村民委員會每屆任期，第12條規(guī)定了選舉權(quán)的普遍性、選民名單的公布日期，第13條規(guī)定了村民委員會選舉的主持機構(gòu)、村民選舉委員會產(chǎn)生辦法，第14條規(guī)定了候選人的提名、選舉的有效與當(dāng)選、投票程序、選舉辦法授權(quán)立法，第15條規(guī)定了威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段妨害選舉的救濟與責(zé)任追究，第16條規(guī)定了罷免村委會成員制度。

（三）2010年《村民委員會組織法》階段

2010年《村民委員會組織法》是現(xiàn)行有效的法律規(guī)范，其關(guān)于村民委員會民主選舉的規(guī)定既是現(xiàn)實村民委員會選舉的法律基礎(chǔ)，也是我們分析、批判并提出改進建議的規(guī)范基礎(chǔ)。因此，它是我們分析的關(guān)鍵階段。

從法律文本結(jié)構(gòu)上看，2010年《村民委員會組織法》共有41個條文，分為6章，屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)規(guī)范性法律文件結(jié)構(gòu)類型。該法第3章用10條（第11－20條）規(guī)定了“村民委員會的選舉”。第11條規(guī)定了村民委員會成員直接選舉產(chǎn)生和村民委員會每屆任期，第12條規(guī)定了村民選舉委員會，第13條規(guī)定了選舉權(quán)的普遍性、一次參加權(quán)利窮竭，第14條規(guī)定了選民名單的公布日期、異議，第15條規(guī)定了候選人的提名，選舉的有效與當(dāng)選、投票程序，委托投票和具體選舉辦法授權(quán)立法，第16條規(guī)定了罷免村委會成員制度，第17條規(guī)定了暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段妨害選舉當(dāng)選效力與救濟，第18條規(guī)定了村民委員會成員職務(wù)自行終止，第19條規(guī)定了村民委員會成員出缺補選，第20條規(guī)定了村民委員會新老交接。

二、現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的推進

2010年《村民委員會組織法》關(guān)于村民委員會民主選舉的規(guī)定，較之于1998年《村民委員會組織法》有巨大的進步；對其較之于舊法推進的總結(jié)，是引導(dǎo)人們正確認識相關(guān)制度的理論工作，也是進一步執(zhí)行好現(xiàn)行相關(guān)制度的基礎(chǔ)工作之一。

1.改進了村民選舉委員會構(gòu)成制度。2010年《村民委員會組織法》第12條將村民選舉委員會構(gòu)成制度劃分為3款予以規(guī)定。該規(guī)定與1998年《村民委員會組織法》第13條就村民選舉委員會構(gòu)成制度的簡單規(guī)定相比，有四個方面的改進值得關(guān)注：（1）明確“村民選舉委員會由主任和委員組成”，避免了原來“村民選舉委員會成員”的籠統(tǒng)描述，村民選舉委員會包括主任和委員兩種類型成員的規(guī)定更為具體化，在一定意義上為村民選舉委員會運轉(zhuǎn)提供了組織基礎(chǔ)；（2）增加了村民選舉委員會成員推選產(chǎn)生的新途徑——村民代表會議，與新的村民代表會議制度相銜接，與村民自治的實踐相契合；（3）增設(shè)了村民選舉委員會成員退出制度，如果出現(xiàn)“村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人”的情況，要求該成員退出村民選舉委員會，從而避免選舉的程序不公，體現(xiàn)了制度設(shè)計的精細化；（4）增設(shè)了村民選舉委員會成員缺額填補制度，如果“村民選舉委員會成員退出村民選舉委員會或者因其他原因出缺的”，則推選出缺相應(yīng)名額的成員，具體辦法可以是“按照原推選結(jié)果依次遞補，也可以另行推選”。一方面是作為保障村民選舉委員會正常運轉(zhuǎn)的制度，另一方面實際上與新增的村民選舉委員會成員退出制度相銜接。改進后的2010年《村民委員會組織法》村民選舉委員會構(gòu)成制度體現(xiàn)了立法技術(shù)的進步，是村民自治實踐活動與村民自治立法良好互動的結(jié)果。

2.改進了選舉權(quán)普遍性制度。2010年《村民委員會組織法》第13條將選舉權(quán)普遍性制度劃分為3款予以規(guī)定。該規(guī)定與1998年《村民委員會組織法》第12條就選舉權(quán)普遍性制度的規(guī)定相比，有兩個方面的改進值得關(guān)注：（1）增設(shè)了村民范圍的規(guī)定，明確了能夠在村民委員會選舉前獲得登記、列入?yún)⒓舆x舉村民名單的人員范圍，尤其是對“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”列入?yún)⒓舆x舉村民名單的規(guī)定，遵循了村民自治的原則，符合村民自治理論支持的“村民資格問題，在堅持戶籍關(guān)系原則的前提下，不排除村民自主作用的發(fā)揮，畢竟是村民自治” ［1］。（2）增設(shè)了一次參加權(quán)利窮竭制度，對于那些“已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，”其村民委員會主任、副主任、委員的選舉權(quán)利窮竭，“不得再參加其他地方村民委員會的選舉”。該規(guī)定意在加強參加選舉村民與所在村莊的物質(zhì)利益關(guān)聯(lián)度，實際上也加強了精神利益關(guān)聯(lián)度，避免村民自治權(quán)濫用，損害其他自治主體的村民自治權(quán)和合法利益。

3.改進了選民名單公布制度。2010年《村民委員會組織法》第14條將選民名單公布制度劃分為2款給予了規(guī)定。該規(guī)定與1998年《村民委員會組織法》第12條就選民名單公布制度的規(guī)定相比，有兩個方面的改進值得關(guān)注：（1）明確了村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)在選舉日的20日前公布登記參加選舉的村民名單，確定村民選舉委員會是登記參加選舉村民名單的法定公布主體，修改了原來公布主體不明的規(guī)定、與村民選舉委員會職責(zé)相一致；將需要公布的名單“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民名單”修改為“登記參加選舉的村民名單”，與2010年《村民委員會組織法》第13條規(guī)定相銜接，內(nèi)涵更清晰。（2）增設(shè)了選民名單異議制度，“在中央立法層面確立了登記參加村民委員會選舉的選民名單異議制度，不但考慮到了村民自治中登記參加選舉的村民名單可能存在的不當(dāng)情形，也對村民自治中民主選舉權(quán)的保障給出了明確的法律救濟渠道。村民認為登記參加選舉的村民名單中的人員有不具有選舉資格的，或者村民認為登記參加選舉的村民名單中沒有載入的人員具有參加選舉資格的，可以根據(jù)選民名單異議制度規(guī)定的程序進行申訴” ［2］。該規(guī)定從村民選舉角度逐步構(gòu)建、完善村民自治權(quán)利保障與爭議解決制度，是很好的立法創(chuàng)新。

4.改進了選舉實施程序制度。2010年《村民委員會組織法》第15條將選舉實施程序制度劃分為5款給予了規(guī)定。該規(guī)定與1998年《村民委員會組織法》第14條就選舉實施程序制度的規(guī)定相比，有三個方面的改進值得關(guān)注：（1）候選人的提名增加了積極資格要求與見面制度，在資格制度上要求候選人應(yīng)當(dāng)具備的積極條件包括“奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力”，并對提名的出發(fā)點進行了約束，“應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)”；在見面制度上要求“村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責(zé)的設(shè)想，回答村民提出的問題”。增加的這兩點，不但有助于正面引導(dǎo)提名候選人，而且有助于村民加深對于候選人的認識。（2）選舉有效與當(dāng)選制度增加了不足名額另行選舉制度，明確如果選舉后當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，就要對不足的名額另行選舉來產(chǎn)生應(yīng)選名額的成員；第一次投票未當(dāng)選的人員中得票多的為另行選舉的候選人，經(jīng)過選舉，如果候選人得票多、且所得票數(shù)不少于已投選票總數(shù)的三分之一，即當(dāng)選。該規(guī)定是對地方選舉規(guī)范和選舉實踐經(jīng)驗的總結(jié)。（3）增設(shè)了委托投票制度，明確登記參加選舉的村民如果因為選舉期間外出不能參加投票的，允許書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。該規(guī)定使得法定范圍的委托投票（法定委托人和代理人）得到了確認和規(guī)范，適應(yīng)了選舉實踐的需要。

5.改進了罷免村委會成員制度。2010年《村民委員會組織法》第16條將罷免村委會成員制度劃分為2款給予了規(guī)定。該規(guī)定與1998年《村民委員會組織法》第16條就罷免村委會成員制度的規(guī)定相比，有兩個方面的改進值得關(guān)注：（1）增加了可以提出罷免村民委員會成員要求的新途徑——三分之一以上村民代表聯(lián)名，與新的村民代表會議制度相銜接；（2）刪除了履行投票表決罷免程序時村民委員會的制約制度，實行罷免村民委員會成員通過雙過半制——“須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過”，避免罷免對象阻滯罷免程序，在難度上與當(dāng)選制度相平衡。該制度更加尊重村民的意愿，實際上有助于實現(xiàn)村民的民主監(jiān)督權(quán)。

6.改進了不正當(dāng)手段妨害選舉當(dāng)選效力與救濟制度。2010年《村民委員會組織法》第17條將不正當(dāng)手段妨害選舉當(dāng)選效力與救濟制度劃分為2款給予了規(guī)定。該規(guī)定與1998年《村民委員會組織法》第15條就罷免村委會成員制度的規(guī)定相比，有兩個方面的改進值得關(guān)注：（1）增加列舉了暴力、欺騙、虛報選舉票數(shù)等常見的妨害選舉的不正當(dāng)手段，明確規(guī)定如果采取這些手段當(dāng)選村民委員會成員的，在法律上發(fā)生無效的法律效果，為界定妨害選舉的不正當(dāng)手段提供更為明確的法律依據(jù)。（2）將調(diào)查、處理通過不正當(dāng)手段妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉行為的主體明確為鄉(xiāng)級或者縣級人民政府，責(zé)任單位更為明確，有助于該職責(zé)的落實。

7.增設(shè)了村民委員會成員職務(wù)自行終止制度。對于村民委員會成員具有不能或者不宜繼續(xù)擔(dān)任村民委員會成員職務(wù)的情形，如何處理？1998年《村民委員會組織法》沒有相關(guān)規(guī)定，地方法規(guī)探索、實踐了村民委員會成員職務(wù)自行終止制度。2010年《村民委員會組織法》第18條將村民委員會成員職務(wù)自行終止的地方國家法規(guī)范上升為中央層面的國家法規(guī)范，明確規(guī)定如果村民委員會成員出現(xiàn)喪失行為能力或者被判處刑罰情形，不能或者不宜繼續(xù)擔(dān)任村民委員會成員職務(wù)的，其職務(wù)自行終止。從而在中央立法層面創(chuàng)設(shè)了村民委員會成員職務(wù)自行終止制度。

8.增設(shè)了村民委員會成員出缺補選制度。2010年《村民委員會組織法》第18條規(guī)定了村民委員會成員職務(wù)自行終止制度，就規(guī)范內(nèi)部和諧來看，即產(chǎn)生了村民委員會成員的出缺問題（當(dāng)然，還有其他原因?qū)е麓迕裎瘑T會成員出缺的，比如村民委員會成員死亡、辭職、被罷免等）。為了解決村民委員會成員出缺問題，2010年《村民委員會組織法》第19條規(guī)定了村民委員會成員出缺補選制度（1998年《村民委員會組織法》沒有調(diào)整村民委員會成員出缺的規(guī)范，屬于規(guī)范漏洞）。關(guān)于村民委員會成員出缺補選制度主要包括三個部分：（1）村民會議或者村民代表會議補選的設(shè)計，明確了補選出缺村民委員會成員的承擔(dān)者，村民會議或者村民代表會議成為補選出缺村民委員會成員的法定主體。（2）補選程序參照的設(shè)計，允許參照2010年《村民委員會組織法》第15條的程序規(guī)定，對出缺村民委員會成員進行補選。（3）補選的村民委員會成員任期的設(shè)計，明確其任期到所在屆次村民委員會任期屆滿時止，符合補選村民委員會成員的性質(zhì)。

9.增設(shè)了村民委員會新老交接制度。村民自治實踐中，村民委員會新老交接很容易產(chǎn)生摩擦。由于缺乏法律規(guī)定，存在上一屆村民委員會不與新一屆村民委員會交接的現(xiàn)象，影響到新一屆村民委員會開展工作。為了規(guī)范村民委員會新老交接，2010年《村民委員會組織法》第20條規(guī)定了村民委員會新老交接制度。關(guān)于村民委員會新老交接制度主要包括兩個部分：（1）新老屆村民委員會之間工作移交期限的規(guī)定，明確“村民委員會應(yīng)當(dāng)自新一屆村民委員會產(chǎn)生之日起十日內(nèi)完成工作移交”。即老一屆村民委員會應(yīng)當(dāng)將其工作在新一屆村民委員會產(chǎn)生之日起十日內(nèi)移交完畢，不允許拖延或者拒絕工作移交。（2）新老屆村民委員會之間工作移交主持者和監(jiān)督者的規(guī)定，明確“工作移交由村民選舉委員會主持，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府監(jiān)督”。新老屆村民委員會之間工作移交是在村民選舉委員會主持下，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府監(jiān)督下進行的公務(wù)行為，而不是隨隨便便的私人行為，要按照法律的規(guī)定遵循一定的要求來完成。

三、現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的不足與修改

從立法論及立法研究的角度來看，批判性思維是其研究的基本屬性，尋找立法缺陷是其重要功能，闡發(fā)2010年《村民委員會組織法》村民委員會民主選舉制度的不足問題，即構(gòu)成本文的內(nèi)容之一。建構(gòu)性思維也是其研究的基本屬性，改進立法的對策性探討是其基本功能，在文本分析基礎(chǔ)上探討2010年《村民委員會組織法》村民委員會民主選舉制度的下一步修改問題，也構(gòu)成本文的內(nèi)容之一。

（一）現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的不足

現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范并非無懈可擊。對2010年《村民委員會組織法》村民委員會民主選舉規(guī)定不足的分析，是改進村民委員會民主選舉制度在理論層面的基礎(chǔ)工作之一，也將為制度改進找尋出一定的切入點。

1.“村民委員會的選舉”作為章名的不足。2010年《村民委員會組織法》采用“村民委員會的選舉”作為第3章的章名，存在兩個方面的問題。一個方面是“村民委員會的選舉”的表達方式缺乏憲法根據(jù)，《憲法》第111條規(guī)定的是“村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”，而不是村民委員會的選舉?！洞迕裎瘑T會組織法》使用“村民委員會的選舉”作為章名是不適當(dāng)?shù)谋磉_方式，有違根據(jù)憲法立法的基本要求。第二個方面是“村民委員會的選舉”的運用，延續(xù)了試行《村民委員會組織法》、1998年《村民委員會組織法》在一個法律文本中使用包含兩種不同含義“村民委員會”術(shù)語的立法技術(shù)紕漏，不適當(dāng)?shù)卦黾恿诉m用法律的困難。

2.村民選舉委員會構(gòu)成制度的不足。2010年《村民委員會組織法》村民選舉委員會構(gòu)成制度，還有一些不足值得關(guān)注。（1）村民選舉委員會構(gòu)成的數(shù)目不明確（一是人數(shù)區(qū)間不明確，二是奇數(shù)偶數(shù)不明確），沒有回避制度設(shè)計。民政部2013年《村民委員會選舉規(guī)程》指引的相關(guān)規(guī)定 ①也說明了這一點。村民選舉委員會構(gòu)成制度的這些不足，可能影響到實踐的公正、順利運行。（2）村民選舉委員會運行規(guī)則不足，比如召集人、主持人缺乏規(guī)定，議事決定原則沒有規(guī)定等。民政部2013年《村民委員會選舉規(guī)程》指引的相關(guān)規(guī)定僅僅涉及“少數(shù)服從多數(shù)的議事原則” ②。村民選舉委員會運行規(guī)則的這些不足，很容易影響該組織機構(gòu)的運行。（3）村民選舉委員會成員缺額填補制度沒有更加明確的限制，可能影響村民選舉委員會的議事，或者影響村民委員會的主任、副主任、委員的選舉等。村民選舉委員會成員缺額在有些情況下需要填補、有些情況下不需要填補，而法律文本沒有區(qū)分。

3.村民委員會主任、副主任和委員履行職務(wù)能力自行中止制度的不足。2010年《村民委員會組織法》第18條是村民委員會成員職務(wù)自行終止制度的規(guī)定，一方面職務(wù)終止的用法不符合常規(guī)用法，通常表達是資格終止、能力終止；另一方面，中止事由也影響到職務(wù)的履行，但是中止事由不同于終止事由，僅有終止事由的規(guī)定不能滿足現(xiàn)實情況的需要。2010年《村民委員會組織法》缺乏村民委員會主任、副主任和委員履行職務(wù)能力自行中止的制度。

4.選民名單異議缺乏進一步救濟的制度設(shè)計。2010年《村民委員會組織法》第14條選民名單異議制度，只有選舉村民委員會救濟制度，而沒有不服村民選舉委員會處理決定異議制度和救濟制度，不利于保障村民民主選舉權(quán)的平等實現(xiàn)。如果不服村民選舉委員會的處理決定，現(xiàn)有《村民委員會組織法》又沒有連接《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）的規(guī)定，似乎可以得出結(jié)論，“傾向于將該規(guī)定解釋為村民選舉委員會具有終局的處理權(quán)。但是，這種規(guī)定和解釋是否有利于保障村民民主選舉權(quán)的平等實現(xiàn)不無疑問，事實可能妨礙村民民主選舉權(quán)的平等實現(xiàn)。” ［3］

5.村民委員會新老交接缺乏強制保障。2010年《村民委員會組織法》第20條雖然明確要求“村民委員會應(yīng)當(dāng)自新一屆村民委員會產(chǎn)生之日起十日內(nèi)完成工作移交?！钡侨绻弦粚么迕裎瘑T會不向新一屆村民委員會進行工作移交，又該如何處理呢？從規(guī)范上來看，缺乏村民委員會新老交接的強制保障手段。民政部2013年《村民委員會選舉規(guī)程》指引的相關(guān)規(guī)定 ③也能夠說明這一點。

（二）現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的修改方案分析

根據(jù)前述現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范不足的分析，結(jié)合法學(xué)理論，對于相關(guān)制度的修改、提升進行探討，是政策性理論研究的基本任務(wù)，可以為2010年《村民委員會組織法》的修改提供智力支持。

1.“村民委員會的選舉”章名應(yīng)修改為“村民委員會的主任、副主任和委員的選舉”?！按迕裎瘑T會的選舉”不能包含村民委員會中的所有選舉事項（推選在一定意義上也屬于選舉），其表述與《憲法》上村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉的規(guī)定不一致，需要遵循《憲法》的規(guī)定，恢復(fù)到《憲法》的表述上來。修改后可以在一定程度上改變繼續(xù)混用兩種“村民委員會”術(shù)語的現(xiàn)象。

2.應(yīng)對村民選舉委員會的人數(shù)和活動原則作出規(guī)定。根據(jù)前述分析，村民選舉委員會人數(shù)和活動原則有改進的需要。（1）就村民選舉委員會的人數(shù)而言，可以限制為3、5、7、9的奇數(shù)，少于或者不符合奇數(shù)要求、影響到村民選舉委員會履行職務(wù)的，要進行填補；（2）就村民選舉委員會的活動原則而言，規(guī)定村民選舉委員會召集、主持制度，規(guī)定村民選舉委員會議事時堅持少數(shù)服從多數(shù)的議事原則。

3.應(yīng)補充村民委員會成員職務(wù)能力自行中止制度的規(guī)定。根據(jù)前述分析，如果村民委員會成員職務(wù)能力自行中止制度被確認下來，重點規(guī)定村民委員會的主任、副主任和委員履行職務(wù)能力自行中止的事由?？梢栽黾尤缦乱?guī)定：“村民委員會的主任、副主任和委員部分被依法限制人身自由的，其履行職務(wù)能力自行中止，暫時不履行職務(wù)。村民委員會的主任、副主任和委員全體被依法限制人身自由的，由村民選舉委員會或者村民會議、村民代表會議推舉臨時負責(zé)人，履行相關(guān)的職務(wù)?！?［4］

4.應(yīng)確定村民選舉委員會對選民名單異議處理的效力。根據(jù)前述分析，村民對選舉委員會關(guān)于選民名單異議處理的結(jié)果存在爭議的，鑒于現(xiàn)行立法的實際，可以解釋為村民選舉委員會對選民名單異議問題具有終局的處理權(quán)。但是，這可能與《民事訴訟法》“選民資格案件”的規(guī)定有抵觸?？梢钥紤]，在適當(dāng)?shù)臅r候修改現(xiàn)行規(guī)定，與《民事訴訟法》相連接，或者在適當(dāng)?shù)臈l件下進行符合法理、保證法律體系內(nèi)部和諧的解釋。

5.應(yīng)構(gòu)建村民委員會新老交接強制保障制度。根據(jù)前述分析，為了切實實現(xiàn)村民委員會新老交接，保障村民委員會的運轉(zhuǎn)，可以考慮增設(shè)村民委員會新老交接強制保障制度。比如增加如下規(guī)定：“對拒絕移交或者無故拖延移交的，鄉(xiāng)級人民政府可以依法強制執(zhí)行?！被蛘咴黾尤缦乱?guī)定：“對拒絕移交或者無故拖延移交的，村民選舉委員會或者鄉(xiāng)級人民政府可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。”

四、政策建議

1.以《憲法》為根據(jù)改進2010年《村民委員會組織法》的民主選舉規(guī)范。鑒于《憲法》第111條規(guī)定的是“村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”，“村民委員會”是自治體意義上的社區(qū)有機體，建議將2010年《村民委員會組織法》“村民委員會的選舉”章名修改為“村民委員會的主任、副主任和委員的選舉”，并且在具體制度修改、完善時，應(yīng)將“村民委員會”的含義限定在《憲法》“村民委員會”的內(nèi)涵之中。

2.以“村務(wù)委員會”替代機關(guān)或者機構(gòu)定位的“村民委員會”。鑒于2010年《村民委員會組織法》存在有兩種不完全相同含義的“村民委員會”，造成村民自治相關(guān)立法有悖于《憲法》的局面?！洞迕裎瘑T會組織法》文本內(nèi)部不和諧，《村民委員會組織法》實施出現(xiàn)困境，建議對《村民委員會組織法》中具有機關(guān)或者機構(gòu)定位的“村民委員會”法律術(shù)語進行修改，具體而言，即在立法中采用“村務(wù)委員會”的法律術(shù)語，替代具有《村民委員會組織法》特殊含義“村民委員會”的法律術(shù)語 ［4－5］。

3.修改2010年《村民委員會組織法》民主選舉規(guī)范的若干具體制度。對2010年《村民委員會組織法》的民主選舉規(guī)范，至少以下若干具體制度需要修改、完善：（1）確定村民選舉委員會的人數(shù)、規(guī)模，將其限制為3、5、7、9這樣的奇數(shù)，保證其能夠有效履行職務(wù)。（2）確定村民選舉委員會議事時的召集人、主持人，以及遵循少數(shù)服從多數(shù)的議事決定原則，保證其具備基本的議事規(guī)則。（3）確定村民選舉委員會對選民名單異議處理的效力有兩種方案，一是村民選舉委員會對選民名單異議處理具有終局效力，二是通過《民事訴訟法》規(guī)定的“選民資格案件”特別程序予以司法審理確定效力。到底采用哪種方案？需要立法者定奪。我們的建議是增設(shè)規(guī)定與《民事訴訟法》相連接，利用成熟的渠道，通過司法審查解決問題。（4）構(gòu)建村民委員會新老交接強制保障制度，賦予人民政府或者人民法院強制執(zhí)行權(quán)，切實實現(xiàn)新老屆村民委員會之間工作的正常移交。在“村務(wù)委員會”概念法定化之后，這里的“村民委員會新老交接”即指“村務(wù)委員會新老交接”。

五、小結(jié)

村民委員會民主選舉國家法規(guī)范，在2010年《村民委員會組織法》中有1章10條的規(guī)定，占整個條文數(shù)的24.4%，內(nèi)容比較重要和豐富。在村民自治實踐中，村民委員會民主選舉是一項較為成熟的自治方式、自治內(nèi)容，也是一項最容易博人眼球、引人注意的自治實踐。因此，對村民委員會民主選舉國家法規(guī)范和村民委員會民主選舉實踐深入研究非常必要。本文對村民委員會民主選舉國家法規(guī)范進行研究，首先考察村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的主要沿革，其次分析現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范在2010年修訂后的諸多推進，第三遵循批判性思維和建構(gòu)性思維對現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范的不足與修改方案進行探討，揭示出現(xiàn)行村民委員會民主選舉國家法規(guī)范還有很大的改進空間。當(dāng)然，本研究并非最終定論，還需要更多的理論、實務(wù)工作者共同關(guān)注探討該問題，提升對該問題的研究水平。