任喜榮

一、我國(guó)憲法中的預(yù)算條款及其制度邏輯

(一)我國(guó)憲法中的預(yù)算條款

財(cái)政乃庶政之母，中華人民共和國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法制定時(shí)就有人提出應(yīng)該專章規(guī)定預(yù)算問(wèn)題，但憲法最終還是采取了最簡(jiǎn)略的規(guī)定方式。對(duì)于其中的原因，劉少奇曾在關(guān)于1954年憲法草案的說(shuō)明的最后部分梳理了對(duì)全民討論過(guò)程中提出的問(wèn)題的處理結(jié)果，提到“有人主張，應(yīng)專門規(guī)定預(yù)算一章，這一意見(jiàn)沒(méi)有被接受”，原因“主要是因?yàn)椤短K聯(lián)憲法》沒(méi)有規(guī)定，再說(shuō)我們對(duì)預(yù)算缺乏經(jīng)驗(yàn)，1953年預(yù)算搞早了，公布不久就出問(wèn)題，所以不宜寫?！盵注]參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第330頁(yè)。1982年憲法在起草過(guò)程中，預(yù)算問(wèn)題幾乎沒(méi)有受到關(guān)注，彭真在關(guān)于憲法草案的說(shuō)明中也沒(méi)有對(duì)預(yù)算方面的內(nèi)容加以闡述。[注]參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版?，F(xiàn)行憲法是在1954年憲法基礎(chǔ)上進(jìn)行修改的結(jié)果，繼承了1954年憲法對(duì)于預(yù)算法治的規(guī)范模式。

現(xiàn)行憲法僅在第62條第10項(xiàng)、第67條第5項(xiàng)、第89條第5項(xiàng)、第99條第2款直接提到了預(yù)算，分別規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案”，國(guó)務(wù)院有權(quán)“編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”以及“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”，內(nèi)容極其簡(jiǎn)略。就是這樣的規(guī)定與1954、1975、1978年憲法相比，還是有所進(jìn)步。[注]參見(jiàn)張獻(xiàn)勇：《預(yù)算權(quán)研究》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第180-181頁(yè)。除此之外，憲法還在第107條、第117條，以內(nèi)容更廣泛的“財(cái)政”一詞，涵蓋了“預(yù)算”的內(nèi)容。第91條、第109條則分別規(guī)定了國(guó)務(wù)院和地方政府的審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)，由于審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容就是財(cái)政收支，所以也與預(yù)算權(quán)的配置相關(guān)。憲法的上述規(guī)定實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算權(quán)在人民代表大會(huì)與政府之間以及中央與地方之間的宏觀配置，即：人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算、政府編制和執(zhí)行預(yù)算、中央預(yù)算統(tǒng)率地方預(yù)算。這基本符合了現(xiàn)代預(yù)算體系的基本政治架構(gòu)，以及預(yù)算民主與預(yù)算法治的基本精神。

但是，不容回避的是，我國(guó)憲法的上述條文，在內(nèi)容上僅將預(yù)算作為一種國(guó)家職能在不同國(guó)家機(jī)關(guān)間進(jìn)行了權(quán)力的初始分配，缺少對(duì)于預(yù)算制度細(xì)節(jié)的起碼規(guī)定，根本無(wú)法反映我國(guó)預(yù)算制度的基本面貌。預(yù)算是一國(guó)的財(cái)政收支計(jì)劃，在現(xiàn)代民主國(guó)家，“政府從事的公共財(cái)政活動(dòng)，其資金主要來(lái)源于國(guó)民交納的稅收，故國(guó)民必然十分關(guān)注政府如何有效地支配這部分公共資金。人民希望通過(guò)某種制度安排、程序設(shè)計(jì)、技術(shù)手段，盡量改善政府對(duì)有限財(cái)政資源的使用效率”[注]張志超：《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理》，南開(kāi)大學(xué)出版社2011年版，第43頁(yè)。。這是現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力。預(yù)算制度在構(gòu)成要素上應(yīng)該包括預(yù)算原則、預(yù)算分類、預(yù)算方式、預(yù)算程序、預(yù)算監(jiān)督等內(nèi)容。完善的預(yù)算制度是控制國(guó)家權(quán)力的最有效的機(jī)制。財(cái)政的收支計(jì)劃從來(lái)都不是簡(jiǎn)單的如何花錢的問(wèn)題，“公共預(yù)算是國(guó)家政治的主題，預(yù)算權(quán)力是一種非常重的政治權(quán)力，預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分，公共預(yù)算的本質(zhì)屬性是政治性，它體現(xiàn)了利益權(quán)威分配的政治過(guò)程”[注]黃新華、趙瑤：《政治過(guò)程與預(yù)算改革》，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2014年第12期。。因此，許多國(guó)家的憲法都對(duì)預(yù)算制度作出盡量詳盡的規(guī)定。反觀我國(guó)，國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源極其復(fù)雜，既有稅收、國(guó)有資本收益，也有出讓土地、發(fā)行彩票等取得的收入，以及通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)繳(稅)費(fèi)、銀行信貸等獲得的收益。我國(guó)預(yù)算法曾長(zhǎng)期將第一類視為預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入，而其他的收入則不列入預(yù)算。直到2011年預(yù)算外收入才全部納入預(yù)算內(nèi)，現(xiàn)有政府預(yù)算體系由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算組成，基本反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，但仍然不夠全面。預(yù)算公開(kāi)與預(yù)算問(wèn)責(zé)也沒(méi)有完全建立起來(lái)。對(duì)于預(yù)算制度的上述缺陷，由于憲法并未就財(cái)政收入的來(lái)源、分配的原則、預(yù)算編制的方式等作出原則性規(guī)定，而完全留給《預(yù)算法》以及其他的行政法規(guī)加以解決，因此，憲法無(wú)法提供具體制度建構(gòu)的以及違憲審查的規(guī)范依據(jù)。

(二)比較分析憲法中的預(yù)算條款

憲法應(yīng)該對(duì)預(yù)算作出多大程度的規(guī)定，并沒(méi)有完美的榜樣。預(yù)算制度的形成和發(fā)展往往是現(xiàn)實(shí)中的政治博弈的結(jié)果，也是普通法律逐步制定和完善的結(jié)果。美國(guó)的預(yù)算制度就是在分權(quán)與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)中逐漸發(fā)展變革的。[注]參見(jiàn)《預(yù)算中的政治：淺論美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算中沖突與平衡的制度結(jié)構(gòu)》，載馬駿等編：《呼吁公共預(yù)算》，中央編譯出版社2008年版，第138-157頁(yè)。美國(guó)憲法第1條第9款第6項(xiàng)規(guī)定：“除依據(jù)法律規(guī)定撥款外，不得從國(guó)庫(kù)支款；一切公款的收支報(bào)告和賬目應(yīng)不時(shí)予以公布?！备鶕?jù)這一項(xiàng)，1789年美國(guó)財(cái)政部向國(guó)會(huì)提交了組建聯(lián)邦政府以來(lái)的第一份預(yù)算申請(qǐng)法案，該條規(guī)定“使得國(guó)會(huì)擁有主導(dǎo)一切有關(guān)財(cái)政收入和財(cái)政撥款問(wèn)題的權(quán)力?！盵注]肖鵬：《美國(guó)政府預(yù)算制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版，第6頁(yè)。該項(xiàng)關(guān)于公布收支報(bào)告和賬目的規(guī)定也確立了透明預(yù)算的原則。盡管憲法條文的規(guī)定簡(jiǎn)略，但美國(guó)預(yù)算制度經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜和精致，并被許多國(guó)家推崇。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)介紹美國(guó)政府預(yù)算管理體系、預(yù)算過(guò)程中的政治博弈、美國(guó)公共財(cái)政框架的譯著和著作也越來(lái)越多[注]代表性的如美國(guó)阿倫·威爾達(dá)夫斯基的《預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)》、愛(ài)倫·魯賓的《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》、羅伯特·D·李的《公共預(yù)算體系》，以及肖鵬編著的《美國(guó)政府預(yù)算制度》等。。

與美國(guó)不同，許多國(guó)家選擇在憲法中對(duì)預(yù)算制度盡量作出詳細(xì)的規(guī)定，從而為預(yù)算制度的發(fā)展和預(yù)算中的權(quán)力沖突提供憲法規(guī)范依據(jù)，確?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立。一些國(guó)家的憲法，尤其是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后新制定或新修訂的憲法，不僅在政治架構(gòu)部分原則規(guī)定立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在預(yù)算權(quán)上的配置，更是通過(guò)盡量豐富的條文對(duì)預(yù)算的核心制度內(nèi)容作比較細(xì)致、全面的規(guī)定?！堵?lián)邦德國(guó)基本法》第十章是“財(cái)政制度”，全面規(guī)定了聯(lián)邦與各州以及議會(huì)與政府在預(yù)算上的權(quán)力分配。如對(duì)于聯(lián)邦與各州之間在預(yù)算權(quán)力上的原則分配，《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第109條規(guī)定：“聯(lián)邦和各州的財(cái)政預(yù)算相互獨(dú)立、互不依賴?！钡恰奥?lián)邦和各州預(yù)算原則上應(yīng)當(dāng)在不進(jìn)行貸款的情況下保持收支平衡?！睂?duì)于預(yù)算計(jì)劃的編制以及預(yù)算法的通過(guò)，《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第110條規(guī)定：“聯(lián)邦一切收入和支出均須編入財(cái)政預(yù)算計(jì)劃”，“預(yù)算計(jì)劃必須保持收支平衡”?！熬幹祁A(yù)算計(jì)劃應(yīng)當(dāng)以一個(gè)或以若干個(gè)財(cái)政年度為單位，于第一個(gè)財(cái)政年度開(kāi)始前由預(yù)算法予以規(guī)定。”編制預(yù)算計(jì)劃以及“修改預(yù)算法、預(yù)算計(jì)劃的提案，在提交聯(lián)邦議院的同時(shí)亦提交于聯(lián)邦參議院?！睂?duì)于這一條的規(guī)定，德國(guó)憲法學(xué)家康拉德·黑塞認(rèn)為：“在這項(xiàng)傳統(tǒng)并且非常重要的權(quán)限中，聯(lián)邦議會(huì)獲得了對(duì)于確立一切國(guó)家權(quán)力之內(nèi)容、方向與范圍的決定性的分享參與權(quán)。其對(duì)于財(cái)政手段的分享參與決定權(quán)，通過(guò)第115條第1項(xiàng)第1句的規(guī)定[注]《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第115條規(guī)定：“可能引起未來(lái)財(cái)政年度支出的貸款、擔(dān)保、一般保證和其他類型保證，需要聯(lián)邦法律作出已確定額度或可確定額度的授權(quán)。”得以被完整化，根據(jù)這條規(guī)則，信貸接受、保證金取得、擔(dān)?；蛘咂渌?cái)政上的保障，這些或者需要按照某個(gè)確定的數(shù)額，或者需要確定的聯(lián)邦法律授權(quán)后方能進(jìn)行。”[注][德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第455頁(yè)?！堵?lián)邦德國(guó)基本法》還在第112、113條規(guī)定了議會(huì)對(duì)于預(yù)算權(quán)力的行使受到政府的制衡的內(nèi)容?！段靼嘌劳鯂?guó)憲法》第七章是“經(jīng)濟(jì)與財(cái)政”，其中，第134條、135條、136條對(duì)預(yù)算、公債、審計(jì)等作了詳細(xì)規(guī)定?！洞箜n民國(guó)憲法》對(duì)預(yù)算的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)略，但仍然在第54條到第58條用5條的內(nèi)容規(guī)定了國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)、政府預(yù)算案的提交時(shí)間、新會(huì)計(jì)年度開(kāi)始前預(yù)算案尚未通過(guò)的處理、跨會(huì)計(jì)年度的預(yù)算支出、政府的預(yù)算變更和議會(huì)的預(yù)算變更權(quán)等內(nèi)容。

對(duì)于憲政后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，憲法對(duì)于預(yù)算制度作出盡量詳細(xì)的規(guī)定，優(yōu)勢(shì)明顯?？梢詫?shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力配置、預(yù)算審查和批準(zhǔn)程序、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督，甚至財(cái)政年度的計(jì)算等預(yù)算基本制度問(wèn)題的憲法化，明確政府在財(cái)政收支方面的憲法責(zé)任，從而降低了憲法中的原則性條款在法律化過(guò)程中發(fā)生扭曲和變形的危險(xiǎn)。

(三)我國(guó)簡(jiǎn)約的憲法預(yù)算條款的制度邏輯

從我國(guó)目前憲法的預(yù)算條款看，預(yù)算在國(guó)家治理中的重要地位顯然受到了憲法不適當(dāng)?shù)暮鲆?。究其原因，除了現(xiàn)代財(cái)政制度長(zhǎng)期不完善，預(yù)算制度一直在發(fā)展完善當(dāng)中之外[注]參見(jiàn)楊志勇：《我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)軌跡：1979—2014年》，載《改革》2014年第10期。，制憲者關(guān)于憲法的定位以及對(duì)于財(cái)政權(quán)力的定性，是導(dǎo)致憲法中的預(yù)算條款內(nèi)容簡(jiǎn)約的制度邏輯。未來(lái)如要完善憲法中的預(yù)算條款，需要從改變規(guī)范背后的制度邏輯出發(fā)。

其一，憲法被定位為“國(guó)家的根本法”和“政治法”。將憲法定位為“國(guó)家的根本法”就刻意回避了對(duì)于“非”根本性制度問(wèn)題的規(guī)定。將憲法定位為“政治法”就主要關(guān)注憲法關(guān)系的政治層面，而間接地排除了對(duì)憲法關(guān)系的其他層面的關(guān)注。反映到預(yù)算制度上，憲法主要關(guān)注預(yù)算權(quán)力在人民代表大會(huì)與政府間的分配，至于預(yù)算制度本身的原則和基本內(nèi)容，則劃入法律的調(diào)整范圍，導(dǎo)致目前缺乏憲法層面的對(duì)于預(yù)算發(fā)展的原則性指引。

其二，國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)主要被視作一種行政管理活動(dòng)，與之相連，財(cái)政權(quán)的行政權(quán)面向受到重視，立法權(quán)面向則受到忽視。財(cái)政權(quán)是一種在中央與地方、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間平衡配置的國(guó)家權(quán)力，因行使的機(jī)關(guān)不同，而具有立法權(quán)與行政權(quán)的不同面向，并不能籠統(tǒng)地稱為立法權(quán)或行政權(quán)。但是，在財(cái)政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際中，哪種面向更受重視，則可以通過(guò)實(shí)證分析得出結(jié)論。根據(jù)我國(guó)的憲法文本，管理財(cái)政和經(jīng)濟(jì)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的主要職權(quán)[注]《憲法》明確將經(jīng)濟(jì)和財(cái)政視做行政工作，《憲法》第107條的規(guī)定明確反映了這一事實(shí)：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！保嗣翊泶髸?huì)則負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的立法和有限的監(jiān)督。盡管憲法規(guī)定各級(jí)人大有權(quán)審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，新修正的《預(yù)算法》也明確規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！比嗣翊泶髸?huì)關(guān)于財(cái)政預(yù)決算的決定的法律性質(zhì)越來(lái)越突出。但是，從實(shí)踐中看，除預(yù)算立法外，哪些財(cái)政收入列入預(yù)算、如何分配以及如何編制預(yù)算，基本都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)也缺少以人民代表大會(huì)為代表的外部壓力機(jī)制推動(dòng)其加快預(yù)算制度的完善，由憲法明確預(yù)算制度的基本原則和主要內(nèi)容的社會(huì)需求嚴(yán)重降低。這與法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于預(yù)算權(quán)的認(rèn)識(shí)有很大不同。眾所周知，現(xiàn)代預(yù)算制度最早形成于英國(guó)，而“英國(guó)預(yù)算制度的形成過(guò)程也是英國(guó)議會(huì)預(yù)算權(quán)的形成過(guò)程”[注]張獻(xiàn)勇：《預(yù)算權(quán)研究》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第41頁(yè)。。英國(guó)議會(huì)通過(guò)將征稅權(quán)從國(guó)王手中收回，以及控制國(guó)王的支出，逐漸掌握了財(cái)政權(quán)，并日益細(xì)化了政府就公共開(kāi)支向議會(huì)負(fù)責(zé)(accountability),接受議會(huì)的審議和調(diào)查的制度。在美國(guó)，“1787年憲法將征稅權(quán)和根據(jù)撥款法案進(jìn)行開(kāi)支的權(quán)力賦予了國(guó)會(huì)，而對(duì)總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)在財(cái)政上的角色卻只字不提”[注]同上書(shū)，第56頁(yè)。。美國(guó)的審計(jì)總署也設(shè)在議會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)各行政部門的賬務(wù)進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。美國(guó)國(guó)會(huì)在預(yù)算審查方面的技術(shù)力量也非常雄厚，“美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算辦公室有兩三百名工作人員，其預(yù)算分析人員在知識(shí)水平和技術(shù)能力方面，與所有其他政府部門相比，都是最強(qiáng)的”[注]張志超：《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理》，南開(kāi)大學(xué)出版社2011年版，第62頁(yè)。，從而切實(shí)保障了國(guó)會(huì)預(yù)算審查作用的發(fā)揮。可見(jiàn)，英美等國(guó)是極其重視預(yù)算權(quán)的立法權(quán)面向的。

二、簡(jiǎn)約的憲法預(yù)算條款的制度后果

過(guò)于簡(jiǎn)單化的預(yù)算條款由于對(duì)預(yù)算實(shí)踐缺乏積極的規(guī)范性，從而導(dǎo)致了一些不利于現(xiàn)代預(yù)算制度建立和完善的實(shí)踐傾向。

(一)預(yù)算權(quán)力在整體權(quán)力配置中的重大意義被淡化

預(yù)算權(quán)力，顧名思義是指參與預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、變更、監(jiān)督的國(guó)家權(quán)力。對(duì)預(yù)算權(quán)力進(jìn)行配置，是民主國(guó)家憲法的重要內(nèi)容。從各國(guó)憲法文本來(lái)看，許多國(guó)家的憲法是在對(duì)立法權(quán)力和行政權(quán)力或中央權(quán)力與地方權(quán)力的一般性配置中，把預(yù)算作為權(quán)力的一項(xiàng)內(nèi)容加以分別規(guī)定的，如意大利、日本、韓國(guó)等。也有國(guó)家在憲法中列出專章或?qū)９?jié)對(duì)預(yù)算權(quán)力的主體、內(nèi)容、程序等作出詳細(xì)規(guī)定，如德國(guó)、葡萄牙、西班牙等。憲法一方面將預(yù)算作為權(quán)力配置的重要內(nèi)容，另一方面，又通過(guò)預(yù)算權(quán)力的配置實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡與控制的目的。行政機(jī)關(guān)編制和執(zhí)行預(yù)算，立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算，成為現(xiàn)代預(yù)算體系的核心制度形態(tài)。這一制度形態(tài)支撐了立法權(quán)與行政權(quán)之間符合各國(guó)需要的權(quán)力分配和制約的目標(biāo)。但具體到各國(guó)預(yù)算權(quán)力的實(shí)際配置，可謂千差萬(wàn)別，各國(guó)預(yù)算權(quán)力配置的背后反映了差異性的政治和經(jīng)濟(jì)訴求，并由此確定了各國(guó)預(yù)算制度的發(fā)展方向。

“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的?！盵注][美]愛(ài)倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第1頁(yè)。這是公共預(yù)算政治學(xué)的核心觀點(diǎn)?！耙?yàn)楣差A(yù)算反映了政府做什么和不做什么的選擇，反映了不同的個(gè)人和組織影響預(yù)算結(jié)果的相對(duì)權(quán)力?！盵注]黃新華：《預(yù)算政治學(xué)研究進(jìn)展與前瞻》，載《學(xué)?！?014年第6期。我國(guó)現(xiàn)行憲法的文本僅用幾條零散的條文，在最簡(jiǎn)單的意義上勾畫了預(yù)算權(quán)力的基本配置，明顯淡化了預(yù)算權(quán)力配置的憲政意義。

(二)預(yù)算權(quán)力向行政機(jī)關(guān)過(guò)度傾斜

人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督能力問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視，通過(guò)將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立于國(guó)務(wù)院，權(quán)力的天平進(jìn)一步向行政機(jī)關(guān)傾斜。憲法除了一般性規(guī)定人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行外，并沒(méi)有為這一權(quán)力的實(shí)現(xiàn)提供實(shí)質(zhì)性的制度內(nèi)容。相反，卻將審計(jì)這一專門性的財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)立于國(guó)務(wù)院[注]“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”“審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?，從而注定使權(quán)力的天平向行政機(jī)關(guān)傾斜。審計(jì)機(jī)關(guān)因其財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的專門性、專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性，成為現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政民主機(jī)制中不可替代的監(jiān)督主體。許多國(guó)家將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)為立法機(jī)關(guān)的組成部分，從而一方面加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，另一方面加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的專業(yè)性。我國(guó)目前采取的是行政型審計(jì)模式，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而不是直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。各級(jí)人大雖然也設(shè)立了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，主要對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況、國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況等進(jìn)行審查，但與審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)性和機(jī)構(gòu)龐大性相比，處于明顯的弱勢(shì)。筆者曾經(jīng)撰文分析我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的成長(zhǎng)[注]任喜榮：《預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政民主：人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的成長(zhǎng)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期；《地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力成長(zhǎng)的制度分析——中國(guó)憲政制度發(fā)展的一個(gè)實(shí)例》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年。，分析了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)重增加的事實(shí)。但與法治發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的預(yù)算權(quán)力相比，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督能力還是明顯不足。

人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督能力的不足導(dǎo)致了一些明顯的預(yù)算制度缺陷長(zhǎng)期存在。例如，預(yù)算的“先執(zhí)行后批準(zhǔn)”問(wèn)題?！额A(yù)算法》規(guī)定我國(guó)的預(yù)算年度從每年的1月1日起至12月31日止，而我國(guó)的各級(jí)人大，市級(jí)人大基本上在每年的12月底或1月初召開(kāi)，省級(jí)人大基本上在1月底或2月初召開(kāi)，而全國(guó)人大則固定在每年的3月初召開(kāi)。考慮到各級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算后到預(yù)算的執(zhí)行還需要一段時(shí)間，可以說(shuō)我國(guó)預(yù)算的整體情況是“先執(zhí)行后批準(zhǔn)”。我國(guó)《預(yù)算法》第54條為此專門作出規(guī)定：預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出，包括：上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。新修訂的《預(yù)算法》也沒(méi)有改變預(yù)算年度的計(jì)算方法。如果說(shuō)調(diào)整預(yù)算年度以適應(yīng)各級(jí)人大現(xiàn)行的會(huì)期制度不可避免會(huì)增加行政成本，那么保持二者的不變使“先執(zhí)行后批準(zhǔn)”成為常態(tài)，雖然可以節(jié)省行政成本，但無(wú)疑犧牲了財(cái)政民主的本意，耗費(fèi)了巨大的“民主成本”。我國(guó)預(yù)算制度發(fā)展中還存在預(yù)算外資金長(zhǎng)期存在以及政府提交的預(yù)算案過(guò)于簡(jiǎn)略的問(wèn)題。

(三)在民主與效率的博弈中效率優(yōu)先成為常態(tài)

現(xiàn)代公共預(yù)算主要成型于19世紀(jì)的歐洲國(guó)家，是伴隨著代議民主制度的確立而確立的，具有天然的民主取向?！罢缲?cái)政史表明的，預(yù)算民主是任何現(xiàn)代稅收國(guó)家都繞不過(guò)去的一個(gè)坎。對(duì)于從自產(chǎn)國(guó)家轉(zhuǎn)向稅收國(guó)家的中國(guó)來(lái)說(shuō)也是如此。”[注]馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革》，中央編譯出版社2005年版，第44頁(yè)。中國(guó)憲法依人民代表大會(huì)制度的框架配置預(yù)算權(quán)力，也具有明確的民主價(jià)值取向,尤其通過(guò)預(yù)算監(jiān)督體系的建設(shè)表現(xiàn)得最為明顯。從監(jiān)督體制的基本概況看，我國(guó)的公共預(yù)算基本上形成了適當(dāng)分權(quán)、環(huán)環(huán)相扣、內(nèi)外呼應(yīng)的監(jiān)督體制。但預(yù)算制度的民主價(jià)值目標(biāo)卻因人大預(yù)算監(jiān)督能力的不足而嚴(yán)重削弱?！艾F(xiàn)代公共預(yù)算有四個(gè)基本目標(biāo)：總額控制、配置效率、運(yùn)作效率和財(cái)政問(wèn)責(zé)。其中，財(cái)政問(wèn)責(zé)是最根本性的。這四大基本目標(biāo)也是衡量一個(gè)國(guó)家預(yù)算能力高低的關(guān)鍵性指標(biāo)?！盵注]中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)：《公共預(yù)算讀本》，中國(guó)發(fā)展出版社2008年版，第9頁(yè)。而我國(guó)預(yù)算中的主要問(wèn)題恰恰是人大無(wú)法有效地監(jiān)督政府從而實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任的問(wèn)題。這種現(xiàn)狀事實(shí)上是配置效率與運(yùn)作效率的考慮優(yōu)越于財(cái)政問(wèn)責(zé)即財(cái)政民主的表現(xiàn)，即在制度的民主目標(biāo)之后隱含著更為現(xiàn)實(shí)、有效的效率目標(biāo)。有研究人員分析某省財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)所存在的問(wèn)題時(shí)指出，預(yù)算編制環(huán)節(jié)透明度不高、預(yù)算審批環(huán)節(jié)監(jiān)督弱化、預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開(kāi)性不強(qiáng)、民眾參與監(jiān)督意識(shí)薄弱、預(yù)算信息公開(kāi)平臺(tái)過(guò)少是主要表現(xiàn)。[注]參見(jiàn)蔣玉瑤：《黑龍江省財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的問(wèn)題及對(duì)策》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2014年第10期。我們可以從中看出追求效率的后果。我們可以通過(guò)對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)的分析[注]參見(jiàn)魏陸：《人大預(yù)算修正權(quán)困境研究》，載《社會(huì)科學(xué)》2014年第12期。以及人大目前采用的綜括性的表決方式(即僅對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行整體表決而不是分項(xiàng)表決)，更清楚地看到在民主與效率的價(jià)值博弈中，事實(shí)上是效率占優(yōu)的現(xiàn)實(shí)。建立民主與效率更穩(wěn)定、合理的平衡應(yīng)該是預(yù)算憲法學(xué)對(duì)于預(yù)算改革最重要的理論關(guān)照。

三、重新認(rèn)識(shí)預(yù)算法治發(fā)展的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

預(yù)算改革具有重要的憲政意義，因?yàn)閷?duì)收入與支出的控制最終會(huì)從財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域滲透到政治領(lǐng)域，從而影響現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)?！邦A(yù)算過(guò)程的改變可以增加亦可以減少公民參與的機(jī)會(huì)；可以強(qiáng)化亦可以弱化預(yù)算平衡或經(jīng)濟(jì)刺激；可以使政府更透明，亦可以使政府更加隱秘?！盵注][美]艾倫·魯賓：《預(yù)算中的政治》(第四版)，葉娟麗、馬駿等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，中文版序言。我國(guó)的預(yù)算改革正在進(jìn)行，但主要的理論探討集中在財(cái)政理論和財(cái)稅法理論領(lǐng)域，憲法的規(guī)范價(jià)值沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。這與憲法本身的規(guī)范內(nèi)容過(guò)少有關(guān)，也與人們對(duì)于憲法規(guī)范效力的認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。事實(shí)上，盡管我國(guó)憲法對(duì)于預(yù)算的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，但從憲法文本的整體看，憲法仍然可以在許多層面為預(yù)算改革提供根本法的規(guī)范依據(jù)，從而為預(yù)算改革設(shè)定憲法基調(diào)。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)：“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！薄爸卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)”，有利于我們認(rèn)識(shí)憲法在預(yù)算改革中的基礎(chǔ)性作用。

(一)預(yù)算民主的憲法依據(jù)

中國(guó)憲法對(duì)于預(yù)算的規(guī)定分散在國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的條款中，反映了憲法在預(yù)算權(quán)力配置上的關(guān)注，即通過(guò)民主權(quán)力機(jī)制的運(yùn)作將預(yù)算維持在可控的范圍內(nèi)。在預(yù)算權(quán)的配置上，憲法反映出了明顯的民主偏好?！额A(yù)算法》以及國(guó)務(wù)院有關(guān)的行政法規(guī)，國(guó)家的宏觀發(fā)展政策，都應(yīng)該肩負(fù)起將憲法中的民主原則具體落實(shí)的任務(wù)，并接受憲法的規(guī)范評(píng)價(jià)。

預(yù)算權(quán)力關(guān)系是現(xiàn)代民主制度框架下國(guó)家權(quán)力關(guān)系的一部分。預(yù)算權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)該符合民主權(quán)力架構(gòu)的普遍原則，而不應(yīng)獨(dú)辟蹊徑。國(guó)家財(cái)政收支龐雜繁復(fù)，利益博弈貫穿始終，實(shí)際發(fā)生的收支的績(jī)效評(píng)價(jià)，往往在事后才能完成。中央與地方、政府各部門、社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域，互相博弈，極易使國(guó)家和地方預(yù)算服務(wù)于地方、部門及短期利益，最終損害整體利益。

憲法不會(huì)調(diào)整預(yù)算制度的細(xì)節(jié)，但憲法對(duì)于民主制度的設(shè)計(jì)則為預(yù)算制度的發(fā)展確定了民主的基調(diào)，從而確保預(yù)算在總體方向上接受民主的約束，使得預(yù)算制度的變革能夠經(jīng)受住民主合理性的考驗(yàn)。

新修訂的《預(yù)算法》在第1條開(kāi)宗明義確定了預(yù)算法治的發(fā)展目標(biāo)，即：“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，“透明預(yù)算”是“民主預(yù)算”的結(jié)果，“民主”是“透明”的價(jià)值內(nèi)核。以民主為基調(diào)可以審查預(yù)算制度的具體設(shè)計(jì)是否始終遵循了民主的程序設(shè)計(jì)，是否在具體制度安排上弱化了民主的考量，等等。

(二)預(yù)算法治的憲法依據(jù)

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》以及其他一些行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整等作了實(shí)體和程序的規(guī)定。預(yù)算法治的規(guī)范框架基本完備，基本上實(shí)現(xiàn)了形式意義的預(yù)算法治，即：“一是預(yù)算的形成及運(yùn)作過(guò)程受到法律約束，即預(yù)算的要素法定、預(yù)算的程序法定、預(yù)算的責(zé)任法定；二是預(yù)算必須提交立法機(jī)關(guān)審議，一經(jīng)通過(guò)就具有法律效力，成為各級(jí)政府及其部門在財(cái)政年度內(nèi)安排各項(xiàng)支出的依據(jù)；三是對(duì)于已通過(guò)的政府預(yù)算，未經(jīng)法定程序，任何主體都無(wú)權(quán)擅自改變；四是在特殊情況下，需要增加支出或變更既定支出的用途，必須得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。”[注]陳治：《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，載《政法論壇》2014年第2期。但預(yù)算法治在中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走，預(yù)算約束力不夠和預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)的問(wèn)題還很突出。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出了“遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績(jī)效，用好增量資金，構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度”的預(yù)算管理制度改革的指導(dǎo)思想，其中明顯強(qiáng)調(diào)了法治的重要性，是巨大的進(jìn)步。但預(yù)算法治的發(fā)展方向和基調(diào)是由憲法設(shè)定的?！爸腥A人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”1999年被寫入憲法，只有將憲法中的法治精神和原則深入貫徹到預(yù)算制度中，才能夠真正建立起現(xiàn)代財(cái)政制度。

政府預(yù)算是具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力。對(duì)此，實(shí)踐中長(zhǎng)期有不同認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中調(diào)整預(yù)算而不根據(jù)法律規(guī)定報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的經(jīng)常存在。更重要的是，由于報(bào)人大審批的預(yù)算過(guò)于簡(jiǎn)略，因此，實(shí)際上的預(yù)算調(diào)整往往可以繞過(guò)人大而由政府自由決定，降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性。新修訂的《預(yù)算法》明確了預(yù)算調(diào)整的條件，并規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。”對(duì)于不同預(yù)算科目間的資金調(diào)劑，新《預(yù)算法》規(guī)定：“各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理?！北M管與舊法相比增加了“嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑”的規(guī)定，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變。

(三)預(yù)算監(jiān)督的憲法依據(jù)

預(yù)算權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督，是現(xiàn)代公共預(yù)算制度的主要關(guān)切。“公共預(yù)算的靈魂在于依法監(jiān)督與控制行政權(quán)，立法機(jī)構(gòu)通過(guò)民主方式將社會(huì)成員對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)的集體意愿上升為法律，使社會(huì)成員的意志得以約束、規(guī)范、監(jiān)督政府公共財(cái)政活動(dòng)，確保政府公共財(cái)政活動(dòng)符合社會(huì)成員的根本利益。”[注]馬駿等編：《呼吁公共預(yù)算》，中央編譯出版社2008年版，第13頁(yè)。一般來(lái)看，預(yù)算監(jiān)督主要是對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行，以及決算等活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、有效性實(shí)施的監(jiān)察和督促。除了財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制外，還有隸屬于行政機(jī)關(guān)但具有相當(dāng)獨(dú)立性的審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和各級(jí)人民代表大會(huì)的立法監(jiān)督，從而形成了復(fù)雜的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。我國(guó)目前已形成的預(yù)算監(jiān)督體系主要由人民代表大會(huì)監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督構(gòu)成。人民代表大會(huì)的監(jiān)督側(cè)重預(yù)算的法制性與規(guī)范性；財(cái)政監(jiān)督的是預(yù)算的編制是否具有實(shí)用性和效益性；審計(jì)部門的監(jiān)督主要側(cè)重于預(yù)算的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。[注]參見(jiàn)任喜榮：《地方人大監(jiān)督權(quán)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第230頁(yè)。

預(yù)算監(jiān)督的基調(diào)是由憲法確定的。憲法明確規(guī)定了人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)上下層級(jí)對(duì)于財(cái)政的縱向監(jiān)督權(quán)。預(yù)算改革應(yīng)將監(jiān)督的制度機(jī)制進(jìn)一步完善，從而符合憲法的基本理念。要完善全口徑預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的完整性，并推進(jìn)一般公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間的統(tǒng)籌；進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容、擴(kuò)大部門預(yù)決算公開(kāi)范圍和內(nèi)容，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開(kāi)本部門預(yù)決算。

(四)財(cái)政資源配置的憲法責(zé)任依據(jù)

預(yù)算歸根結(jié)底是財(cái)政資金如何分配的問(wèn)題?！罢贫ㄘ?cái)政預(yù)算的主要目的，在于為完成政府財(cái)政政策目標(biāo)而確定財(cái)政活動(dòng)重點(diǎn)及其優(yōu)先順序，并且據(jù)此監(jiān)控財(cái)政活動(dòng)進(jìn)程?！盵注]張志超編著：《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理》(第四版)，南開(kāi)大學(xué)出版社2011年版，第43頁(yè)。在預(yù)算改革中以及具體制定預(yù)算時(shí)，盡管指導(dǎo)性原則及其具體法律規(guī)范依據(jù)，可能來(lái)自黨的決定、人大的立法、政府的法規(guī)和規(guī)范性文件，但其中都應(yīng)該反映憲法在財(cái)政資源配置上的原則性規(guī)定。憲法中的一些條款看起來(lái)與預(yù)算無(wú)關(guān)，但事實(shí)上對(duì)國(guó)家的財(cái)政資源配置具有憲法規(guī)范效力。例如對(duì)少數(shù)民族公民和少數(shù)民族地區(qū)特殊的財(cái)政傾斜政策，“國(guó)家從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”；憲法在原則上提出了財(cái)政支出的一般原則，以及財(cái)政資金的分配原則，“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”發(fā)展民生需要國(guó)家積極的財(cái)政投入，憲法中對(duì)此有明確的規(guī)定，涉及教育、醫(yī)療、體育、文化事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等；經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家的財(cái)政支持，對(duì)社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的國(guó)家責(zé)任，憲法中也有明確表述。例如：對(duì)于勞動(dòng)權(quán)，憲法規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇?！薄皣?guó)家對(duì)就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動(dòng)就業(yè)訓(xùn)練?！睂?duì)于休息權(quán)，憲法規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展勞動(dòng)者休息和休養(yǎng)的設(shè)施”。對(duì)于社會(huì)救助權(quán)，或社會(huì)保障權(quán)，憲法規(guī)定：“退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障。”“國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。”“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”

我國(guó)憲法不具有司法適用性，憲法中的上述原則性和政策條款目前主要通過(guò)發(fā)揮對(duì)國(guó)家政策的指導(dǎo)原則功能、資源配置功能、立法審查功能以及責(zé)任主體的界定功能，發(fā)揮規(guī)范效力。國(guó)家和地方的預(yù)算在上述方面沒(méi)有合理的安排，就應(yīng)該接受憲法的審查。