楊 松 石啟龍

民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)根植于民間金融，遵循著由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民間資本、民間金融、民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的生成邏輯，是我國(guó)金融市場(chǎng)底層演進(jìn)式金融創(chuàng)新。民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)憑借依托實(shí)業(yè)資本積累所具有的與原產(chǎn)業(yè)天然黏合度優(yōu)勢(shì)，能更準(zhǔn)確、細(xì)致地服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，還可以利用自身的信息優(yōu)勢(shì)滿足當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的融資需求。目前，我國(guó)民間資本直接主導(dǎo)或參與新設(shè)的銀行、證券、保險(xiǎn)、融資擔(dān)保、基金等金融機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增多，影響力越來越大。

與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期的底層演進(jìn)路線對(duì)應(yīng)的是頂層設(shè)計(jì)的逐漸轉(zhuǎn)變，在長(zhǎng)期對(duì)金融民營(yíng)化持謹(jǐn)慎、抑制態(tài)度后，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(“非公36條”)，肯定民營(yíng)金融的積極作用，為民間資本進(jìn)入金融行業(yè)掃清了障礙。2010年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(“新非公36條”)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域。2012年胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告明確提出“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”，并且要“改善金融監(jiān)管”。2013年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大了民間資本進(jìn)入金融業(yè)的范圍。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次指出“允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”，并要“發(fā)展普惠金融”。政策引導(dǎo)下，金融監(jiān)管部門和各地方出臺(tái)了一系列法規(guī)、規(guī)章以推動(dòng)發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。可以預(yù)見，作為改變我國(guó)長(zhǎng)期金融抑制局面的新生力量，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)將大量進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)。如何監(jiān)管這一新生力量就成為一個(gè)迫切需要解決的問題。

金融的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)性以及風(fēng)險(xiǎn)外溢性使金融機(jī)構(gòu)無法脫離監(jiān)管覆蓋和制度土壤，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)更兼具“金融”與“民營(yíng)”的雙重風(fēng)險(xiǎn)。[注]民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)因“民營(yíng)”而具有的風(fēng)險(xiǎn)包括社會(huì)信任風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部人控制風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)、所有制歧視風(fēng)險(xiǎn)等。尤其是當(dāng)前，我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)與民間借貸、銀行信貸及地方政府債務(wù)等存在復(fù)雜關(guān)聯(lián)，絕不能成為“影子銀行”[注]徐軍輝：《中國(guó)式影子銀行的發(fā)展及其對(duì)中小企業(yè)融資的影響》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2013年第2期。。同時(shí)，“金融監(jiān)管與包括金融創(chuàng)新在內(nèi)的全部金融活動(dòng)不是彼此割裂的，而是相互銜接的，是一個(gè)統(tǒng)一體”[注]祁敬宇主編：《金融監(jiān)管學(xué)》，西安交通大學(xué)出版社2013年版，第4頁(yè)。，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)作為金融創(chuàng)新亦需要與之匹配的監(jiān)管創(chuàng)新。此外，“管制的歷史向我們揭示，結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)變化經(jīng)常伴隨著政府干預(yù)市場(chǎng)的新形式。”[注][英]丹尼爾·史普博：《管制與市場(chǎng)》，徐暉等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1999年版，第15頁(yè)。“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”作為國(guó)家干預(yù)改革涉及劇烈的“非帕累托”式利益沖突，尤需相應(yīng)法律制度予以平衡、規(guī)范。可見，在“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”背景下，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管擔(dān)負(fù)著多重功能，不再是簡(jiǎn)單的維護(hù)金融秩序，保障金融安全，也不僅是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，還在于通過鼓勵(lì)金融創(chuàng)新以完善我國(guó)金融結(jié)構(gòu)，改良金融生態(tài)系統(tǒng)?？傊?，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)自身的特殊性以及“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的特殊要求決定了對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)引入與之契合的激勵(lì)監(jiān)管制度，借此轉(zhuǎn)變我國(guó)金融監(jiān)管中長(zhǎng)期的管制思維。本文以民營(yíng)金融的監(jiān)管制度優(yōu)化設(shè)計(jì)為核心，探討民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)激勵(lì)監(jiān)管的理論范式、制度選擇及工具創(chuàng)新。

一、管制監(jiān)管與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的背離

長(zhǎng)期的“金融抑制”局面是我國(guó)“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)背景。[注]“金融抑制”理論指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府有意識(shí)地主動(dòng)對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行全方位干預(yù)，特別是介入金融市場(chǎng)交易，扭曲金融市場(chǎng)價(jià)格，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致相當(dāng)部分市場(chǎng)主體無法從正規(guī)金融系統(tǒng)獲得融資。參見[美]羅納德·麥金農(nóng)：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨幣與資本》，盧驄譯，上海三聯(lián)書店1988年版，第18頁(yè)。我國(guó)的金融體制并非金融市場(chǎng)自發(fā)生成，而是由國(guó)家引導(dǎo)，甚至主導(dǎo)構(gòu)建，金融市場(chǎng)的主體類型、交易范圍、方式、程序、價(jià)格以及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)受到國(guó)家全面干預(yù)，不僅混淆了金融監(jiān)管中政府與市場(chǎng)的邊界，更孕育出高度控制的管制(或壓制)監(jiān)管模式。管制監(jiān)管以公共利益規(guī)制和“命令—服從”的行政理念為理論基礎(chǔ)，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有獲取、分析全部監(jiān)管信息的能力為假設(shè)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)將金融交易中有效(正外部性)和無效(負(fù)外部性)行為歸納抽象為特定的行為模式作為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，單方制定限制、禁止性監(jiān)管規(guī)則，對(duì)無效行為模式規(guī)定懲戒后果，再以監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)金融交易行為的合規(guī)性，以達(dá)到懲惡(遏制無效行為)目的，強(qiáng)調(diào)“法不允許不可為”監(jiān)管原則。管制監(jiān)管理念認(rèn)為，通過明確的行為合規(guī)性評(píng)價(jià)來確定行為的有效性，可以統(tǒng)合金融交易行為的合規(guī)性與有效性，為市場(chǎng)參與者提供了明確的行為指引，使其能夠理性作出有效率的選擇，進(jìn)而提升金融市場(chǎng)的整體資源配置效率。故此要求監(jiān)管對(duì)象絕對(duì)服從，嚴(yán)厲打擊、懲戒違反者。管制監(jiān)管反映的是國(guó)家權(quán)力對(duì)金融市場(chǎng)全面、直接的高度控制，實(shí)質(zhì)是以國(guó)家決策替代市場(chǎng)選擇的“父愛主義”在金融監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)。就我國(guó)具體而言，管制監(jiān)管誕生于權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，伴隨政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，深深嵌入國(guó)有金融壟斷的金融體制中，呈現(xiàn)出更強(qiáng)的生命力以及過度的自信，這使其在歷次金融體制變革中形成明顯的路徑依賴現(xiàn)象。“回顧歷史，我國(guó)歷次金融體制改革均為政府安排的強(qiáng)制性制度變遷，結(jié)果往往不盡如人意”[注]安翔：《路徑依賴下民營(yíng)金融發(fā)展的國(guó)際比較》，載《經(jīng)濟(jì)問題》2005年第8期。。其重要因素便是管制監(jiān)管模式的自動(dòng)延續(xù)。

民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)生于金融市場(chǎng)的多元融資需求，是金融市場(chǎng)“自生自發(fā)秩序”和經(jīng)濟(jì)理性選擇。作為專業(yè)化、組織化、規(guī)范化的民間金融[注]參見騰昭君：《民間金融法律制度研究》，中央民族大學(xué)博士論文2011年，第26頁(yè)。，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)不僅繼承了民間金融基于一定親緣、地緣等人格信用體系而具有的信息、擔(dān)保、成本等優(yōu)勢(shì)，而且以持續(xù)性、專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)性融資行為克服了私人借貸信息利用率低、交易對(duì)家難尋、融資規(guī)模有限、風(fēng)險(xiǎn)集中度高等弊端，將偶發(fā)、互助的民事借貸進(jìn)化為經(jīng)常性、營(yíng)利性的商事信貸。經(jīng)常性、營(yíng)利性的商事信貸則要依托于持續(xù)性、專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)行為，如確定貸款審核標(biāo)準(zhǔn)和程序、審核還款計(jì)劃、證明清償能力、要求抵押擔(dān)保等。這種持續(xù)性、專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)性融資行為需要必要的組織機(jī)構(gòu)支撐，由此催生出民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)以專門組織機(jī)構(gòu)來擴(kuò)大信貸信息的收集和使用范圍，提高信息的真實(shí)程度及使用效率，在擴(kuò)大融資規(guī)模的同時(shí)也能相對(duì)控制風(fēng)險(xiǎn)，滿足民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，特別是民營(yíng)中小企業(yè)愈發(fā)常態(tài)化、規(guī)模化的融資需求。此外，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的根基及優(yōu)勢(shì)源于其明晰產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上所形成的“由資本說話的公司治理機(jī)制，由資本決策的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，由資本所有者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)約束機(jī)制”。

可見，管制監(jiān)管帶有極深的“金融抑制”烙印，長(zhǎng)期服務(wù)于國(guó)家控制金融資源的需要，監(jiān)管中權(quán)力與權(quán)利分配設(shè)計(jì)既無效率也不公平，而其否定市場(chǎng)自治，抵制金融創(chuàng)新的立場(chǎng)更與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)蘊(yùn)涵的金融自由、金融公平、金融包容理念存在不可調(diào)和的沖突。

其一，管制監(jiān)管以監(jiān)管者掌握充分的監(jiān)管信息為前提，然而受信息傳遞機(jī)制及監(jiān)管者有限理性的局限，監(jiān)管中信息不對(duì)稱的存在乃是必然。監(jiān)管者信息劣勢(shì)困境必將弱化以其“合規(guī)確認(rèn)有效”的監(jiān)管功能，出現(xiàn)“有效行為不合規(guī)，而合規(guī)行為無效率”的吊詭局面，長(zhǎng)期打壓民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)便是例證。民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)更使問題惡化，一方面，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在橫向金融交易中具有信息優(yōu)勢(shì)，“民間金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生實(shí)際上是對(duì)金融市場(chǎng)信息不對(duì)稱的一種自然反應(yīng)，能充分利用本地區(qū)的信息存量并克服信息不對(duì)稱”[注]岳彩申：《民間借貸的激勵(lì)性法律規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。，借此能選擇更有效的金融交易行為；另一方面，管制監(jiān)管本就缺乏激勵(lì)監(jiān)管對(duì)象“說真話”機(jī)制，而“信息優(yōu)勢(shì)方對(duì)信息的壟斷是產(chǎn)生信息不對(duì)稱的重要原因”[注]曲振濤、楊愷均：《規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年版，第168頁(yè)。，這加劇了民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。加之在“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”政策指引下，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量將大量增長(zhǎng)，加劇了監(jiān)管者的信息劣勢(shì)困境，以至于“以合規(guī)確認(rèn)有效”監(jiān)管功能趨于喪失，“有效行為不合規(guī)，合規(guī)行為無效率”成為普遍現(xiàn)象，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)利用信息優(yōu)勢(shì)逃避監(jiān)管成為理性選擇。

其二，管制監(jiān)管秉承“權(quán)力—權(quán)利”對(duì)立思維及權(quán)力本位理念，限制甚至否定市場(chǎng)主體選擇權(quán)利，以限制、禁止性監(jiān)管規(guī)則壓迫監(jiān)管對(duì)象絕對(duì)服從，監(jiān)管沖突不可避免。由于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)數(shù)量有限、運(yùn)營(yíng)相對(duì)規(guī)范及其與監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同的“國(guó)家”背景，過往管制監(jiān)管沖突尚且適度可控，但民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)大量進(jìn)入金融市場(chǎng)后情況則完全不同。一是民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的逐利性使其與監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺少共識(shí)；二是民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)惡化了管制監(jiān)管中信息不對(duì)稱問題，更加劇了監(jiān)管中對(duì)抗沖突；三是民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，類型多樣，運(yùn)營(yíng)方式靈活，而管制監(jiān)管中大量的限制、禁止性監(jiān)管規(guī)則又完全憑借監(jiān)管機(jī)構(gòu)單方制定并實(shí)施，結(jié)果就是愈來愈龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，愈來愈復(fù)雜的監(jiān)管規(guī)則體系，以及愈來愈嚴(yán)厲的監(jiān)管制裁，這使監(jiān)管機(jī)構(gòu)與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)間始終處于緊張的對(duì)立沖突狀態(tài)，極大推高監(jiān)管成本，過度消耗監(jiān)管權(quán)威。

其三，管制監(jiān)管將金融秩序與安全視為首要甚至唯一目標(biāo)，但所追求的金融秩序是壓制市場(chǎng)融資需求、排斥市場(chǎng)資源配置功能的低效秩序，而所謂的金融安全只是將這種“凝固的非正義”進(jìn)一步固化，以犧牲金融市場(chǎng)效率為代價(jià)實(shí)現(xiàn)所謂的金融秩序與安全。為此，限制與禁止性規(guī)制是管制監(jiān)管的主要利器，打擊與懲戒是管制監(jiān)管的基本方式，目的在于掃清金融市場(chǎng)一切異己力量，嚴(yán)重限制了金融市場(chǎng)的發(fā)展與創(chuàng)新空間。同時(shí)，管制監(jiān)管將監(jiān)管主動(dòng)權(quán)完全賦予監(jiān)管者，監(jiān)管的時(shí)機(jī)、方式、對(duì)象選擇相當(dāng)隨意，由于管制監(jiān)管運(yùn)行成本巨大，在監(jiān)管預(yù)算有限的制約下，監(jiān)管者只能采取選擇性監(jiān)管，對(duì)金融創(chuàng)新或觀望放任，或突然以擾亂金融秩序之名嚴(yán)厲打壓，具有明顯的順周期性。[注]參見宋建軍、吳大雄：《廣東地方民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的路徑和特征》，載《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》2012年第8期。這種或任其“自生自滅”或是“一刀切”式取締實(shí)際都是逃避監(jiān)管職責(zé)的行為，對(duì)于作為金融創(chuàng)新“孵化器”的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)而言，管制監(jiān)管缺乏基本的行為預(yù)期和信賴保護(hù)。

其四，管制監(jiān)管隱含全能政府理念，將監(jiān)管者視為全能理性者，在公共利益需要的宏大理由下無限制侵入市場(chǎng)任意領(lǐng)域，單方為市場(chǎng)設(shè)定嚴(yán)格的計(jì)劃性制度安排，排斥市場(chǎng)主體任何自我選擇的可能性，致使實(shí)踐中“監(jiān)管空白”與“監(jiān)管重疊”共存、“監(jiān)管不足”與“監(jiān)管過?！蓖冢傮w上處于“監(jiān)管疲勞”的失靈狀態(tài)，其所提供的監(jiān)管產(chǎn)品無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上均難以滿足“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的需要。此外，管制監(jiān)管強(qiáng)調(diào)單方意志自上而下實(shí)現(xiàn)，排斥監(jiān)管對(duì)象有效參與程序，更容易出現(xiàn)“尋租”、“捕獲”等監(jiān)管失靈現(xiàn)象，背離民主政治、法治國(guó)家、服務(wù)行政等現(xiàn)代社會(huì)治理理念。

在我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐中，管制監(jiān)管一直是打壓民營(yíng)金融的主要利器，如中國(guó)人民銀行在上世紀(jì)末本世紀(jì)初先后發(fā)布四個(gè)“通知”，嚴(yán)厲打壓民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。[注]具體包括1997年的《關(guān)于嚴(yán)禁擅自批設(shè)金融機(jī)構(gòu)、非法辦理金融業(yè)務(wù)的緊急通知》、1999年《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步打擊非法集資等活動(dòng)的通知》以及2002年的《關(guān)于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》。又制定如《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》等監(jiān)管法規(guī)，其中的“取締”、“整頓”、“非法”、“亂辦”等詞語充分顯露出其管制監(jiān)管屬性，甚至不惜以刑罰方式將管制監(jiān)管發(fā)揮到極致?！胺ú辉试S不可為”管制監(jiān)管在賦予監(jiān)管者幾近無限監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，也使其承擔(dān)幾近無限的“兜底責(zé)任”，這種嚴(yán)重混淆政府與市場(chǎng)功能的惡果不僅使金融市場(chǎng)陷入有效性陷阱，政府承擔(dān)巨大的政治責(zé)任，更使監(jiān)管面臨合法性危機(jī)。如今時(shí)過境遷，在“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”政策背景下，管制監(jiān)管不應(yīng)再“粉墨登場(chǎng)”。

基于此，對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管首先應(yīng)轉(zhuǎn)變“金融抑制”色彩下的“法無規(guī)定不可為”的管制監(jiān)管思維，不應(yīng)在制度完備理念指引下妄圖自上而下強(qiáng)行“構(gòu)建”所謂的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，并將其生拉硬拽進(jìn)“正規(guī)金融”隊(duì)伍，卻排斥、抑制內(nèi)生性民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。這不僅混淆了國(guó)家與市場(chǎng)的邊界，更在根本上違背了民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)本身蘊(yùn)涵的金融自由、金融公平、金融包容等現(xiàn)代金融法治理念，背離了“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的本意，結(jié)果只能是通過管制監(jiān)管“構(gòu)建”的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)因違背市場(chǎng)的理性選擇而被束之高閣，真正的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)卻被迫隱性經(jīng)營(yíng)，淪為“灰色”，甚至“黑色”金融，造成“一管就死”的怪象，其實(shí)質(zhì)是金融抑制的“借尸還魂”。如果仍延續(xù)過往金融體制改革中的管制監(jiān)管的路徑依賴，真正的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)將難以生存，更遑論“加快發(fā)展”了。

二、激勵(lì)監(jiān)管與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的契合

否定管制監(jiān)管模式并非否定監(jiān)管，放棄制度規(guī)范完備理念不等于放棄制度和規(guī)范，不能憑空“構(gòu)建”也絕非意味著不能構(gòu)建。我國(guó)當(dāng)前加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)極具現(xiàn)實(shí)意義。一方面我國(guó)民間金融事實(shí)上的廣泛存在以及價(jià)值上的雙重屬性已不容否認(rèn)[注]參見趙勇：《民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制》，載《中國(guó)金融》2012年第5期。，缺乏監(jiān)管、疏于規(guī)范使其巨大風(fēng)險(xiǎn)極易滲透進(jìn)正規(guī)金融系統(tǒng)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)是促進(jìn)民間金融規(guī)范發(fā)展的主要路徑，“通過發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)為民間金融提供組織保障，可以實(shí)現(xiàn)民間金融的規(guī)范化”[注]唐志武、蔡玉勝：《試析金融壓抑下民間金融的發(fā)展取向》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2006年第9期。。另一方面，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)還擔(dān)負(fù)著深化金融體制改革以及滿足民營(yíng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融資需求的使命。但作為市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)物，加之長(zhǎng)期處于“地下”或“半陽(yáng)光”生存狀態(tài)，我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)難免存在“失靈”問題，如法人治理結(jié)構(gòu)不完善，短視投機(jī)經(jīng)營(yíng)行為明顯，欠缺資產(chǎn)負(fù)債平衡制度及現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)防范制度，特別對(duì)關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)部人控制、產(chǎn)融結(jié)合等自身癥結(jié)缺乏有效防范機(jī)制，資本規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等，這些因素使我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的生命周期普遍較短，往往“其興也勃焉，其亡也忽焉”。而隨著民營(yíng)金融逐漸滲入我國(guó)金融體系，其“失靈”造成的風(fēng)險(xiǎn)極可能成為我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的“暴風(fēng)眼”。更為甚者，部分民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)甚至淪為金融犯罪工具。因此，發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)絕非“放任”民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不僅要在實(shí)證層面尊重其“實(shí)然”優(yōu)勢(shì)，還要以“加快發(fā)展”視角在規(guī)范層面明確其“應(yīng)然”發(fā)展方向，避免“一放就亂”的教訓(xùn)。

監(jiān)管的正當(dāng)性源自治理風(fēng)險(xiǎn)，金融是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)更面臨“金融”和“民營(yíng)”的雙重風(fēng)險(xiǎn)，因此，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管不僅要關(guān)注金融行業(yè)的普遍“失靈”現(xiàn)象，更要聚焦民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)特殊“失靈”問題。

首先，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)底層演進(jìn)路線形成的“草根”習(xí)性使其欠缺風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，亟須完善的法人治理機(jī)制，一是要有合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；二是要建立多層次的組織體系，設(shè)置專業(yè)管理層，明確董事會(huì)和經(jīng)理層權(quán)限，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)制衡原則，防范內(nèi)部人道德風(fēng)險(xiǎn)；三是要設(shè)置多重風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，特別是針對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)的關(guān)聯(lián)交易、股東貸款等問題，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的交易回避及獨(dú)立董事制度等加以防范。[注]參見巴曙松：《關(guān)注民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的利益輸送管道》，載《杭州金融研修學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第10期。通過法人治理機(jī)制建設(shè)促使民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)由簡(jiǎn)單的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)換為深度的內(nèi)涵式發(fā)展，培育現(xiàn)代金融企業(yè)的制度文化。

其次，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)區(qū)域化的中小規(guī)模具有相對(duì)信息優(yōu)勢(shì)[注]See Banerjee A V，Besley T，Guinnane T W. The Neighbor’s Keeper: The Design of a Credit Cooperative with Theory and a Test,Quarterly Journal of Economics,109(2),1994.，其不僅繼承了民間金融充分利用地緣、親緣等人格信用體系有效收集當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)“軟信息”的能力，還憑借持續(xù)性、專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)行為擴(kuò)大了“軟信息”的收集范圍，提高其真實(shí)程度和利用率，降低融資交易成本。但民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的信息及成本優(yōu)勢(shì)與其經(jīng)營(yíng)地域范圍密切關(guān)聯(lián)，超出一定的地域范圍便會(huì)出現(xiàn)新的信息不對(duì)稱問題，增加交易成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著我國(guó)國(guó)有銀行國(guó)際化和集團(tuán)化的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)有金融日趨上層寡頭化[注]在2013年“全球企業(yè)2 000強(qiáng)”榜單中，中國(guó)工商銀行與中國(guó)建設(shè)銀行名列前兩位，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)入前十名。見《中國(guó)工商銀行成全球最大企業(yè)》，http://finance.china.com.cn/roll/20130420/1404506.shtml。2014年5月5日訪問。，縣域等下層金融領(lǐng)域漸成真空，在資本規(guī)模、專業(yè)程度、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面均無法與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)抗衡的情況下，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取“填補(bǔ)式”發(fā)展戰(zhàn)略，與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)展開互補(bǔ)性的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。因此，應(yīng)將民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)限定為縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地域性金融機(jī)構(gòu)，謹(jǐn)慎對(duì)待民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)問題。[注]《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第25條規(guī)定小額貸款公司不得跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)；《江蘇省小額貸款公司管理辦法》第28條第4款規(guī)定小額貸款公司不得跨縣域經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。

再次，金融業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性，與民間金融相比，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)支撐下其邊際融資成本隨著融資規(guī)模的擴(kuò)大而遞減，顯現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但由于其信息優(yōu)勢(shì)的地域局限性，超出一定地域，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模效應(yīng)因“軟信息”優(yōu)勢(shì)喪失而迅速下降，甚至出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。同時(shí)，我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)尚在發(fā)展初期，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等方面均未完善，若放任其簡(jiǎn)單的外延式規(guī)模擴(kuò)張，將使民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在高昂的成本消耗中陷入發(fā)展桎梏。加之我國(guó)金融組織結(jié)構(gòu)中大型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量已趨于飽和，市場(chǎng)真正缺少的是具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的中小金融機(jī)構(gòu)。因此，在當(dāng)前的金融國(guó)際化和集團(tuán)化趨勢(shì)下，特別要注意遏制民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的盲目擴(kuò)張沖動(dòng)，將其定位為小、微型金融機(jī)構(gòu)。

最后，我國(guó)長(zhǎng)期金融抑制政策要求國(guó)有金融機(jī)構(gòu)集中有限金融資源發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先為國(guó)有大型企業(yè)提供融資服務(wù)，造成民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“融資饑渴”局面。[注]參見胡金焱、張樂：《非正規(guī)金融與小額信貸：一個(gè)理論評(píng)述》，載《金融研究》2004年第7期。由于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)缺乏為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供融資服務(wù)的激勵(lì)，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)同民營(yíng)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有天然黏合度，由民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)為民營(yíng)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供具有“生命線”意義的金融服務(wù)，可緩解我國(guó)金融市場(chǎng)壟斷低效局面，改善金融生態(tài)環(huán)境。因此，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中應(yīng)避免同國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)同質(zhì)化，將服務(wù)對(duì)象定位于中、小、微型民營(yíng)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)中拓展發(fā)展空間。可見民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的“金融”與“民營(yíng)”雙重風(fēng)險(xiǎn)及其存在的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象使對(duì)其監(jiān)管成為絕對(duì)必要，“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”更是需要有效監(jiān)管的支持，不監(jiān)管就等于不發(fā)展。關(guān)鍵是如何改進(jìn)監(jiān)管以契合民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的特殊性以及“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的特殊要求。

針對(duì)管制監(jiān)管的弊端，西方國(guó)家在放松監(jiān)管基礎(chǔ)上尋求監(jiān)管創(chuàng)新，形成“管制監(jiān)管—放松監(jiān)管—?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管”的演進(jìn)過程，“在此過程中，以追求監(jiān)管效率和公正的西方行政監(jiān)管的形式正在不斷創(chuàng)新且非強(qiáng)制性監(jiān)管日益受到重視，總的趨勢(shì)集中表現(xiàn)為從傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管手段到非強(qiáng)制的多元行政活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變”[注]李沫：《激勵(lì)型監(jiān)管研究——以行政法學(xué)為視角》，法律出版社2013年版，第4頁(yè)。。在此背景下學(xué)界提出激勵(lì)監(jiān)管方案，[注]See Loeb M. and Magat W. A. A Decentralized Method for Utility Regulation . Journal of Law and Economics 1979,(2),pp.399-404; Vogelsang I and Finsinger J. A Regulation Adjustment Process for Optional Pricing by Multi-product Monopoly Firms. Bell Journal of Economics.1979,(10),pp.71-157;Baron D. and Myerson R. Regulation of Monopolist with Unknown Costs. Econometrica. 1982(4),pp.911-930.并逐漸應(yīng)用到政府監(jiān)管實(shí)踐中，成為監(jiān)管改革和創(chuàng)新的潮流趨勢(shì)。[注]參見董炯：《政府管制研究——美國(guó)行政法學(xué)發(fā)展新趨勢(shì)評(píng)價(jià)》，載《行政法學(xué)研究》1998年第4期。激勵(lì)監(jiān)管以新公共管理和合作治理為理論基礎(chǔ)，“新公共管理理論對(duì)管制行政的看法與傳統(tǒng)管理模式的觀點(diǎn)完全不同，它反對(duì)以下這種建議，即透過威懾機(jī)制，無情的、有效的調(diào)查與執(zhí)法能力能夠使人服從。這種‘經(jīng)典執(zhí)行思維’應(yīng)當(dāng)被以下的文化所替代：盡量不把公眾視為管制的對(duì)象，而應(yīng)把他們視為共同參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合理消除風(fēng)險(xiǎn)的合作伙伴……”[注][美]戴維·羅森布魯姆、羅伯特·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治與法律的途徑(第五版)》，張成福等校譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第448頁(yè)。合作治理理論則打破傳統(tǒng)公共政策目標(biāo)唯一性，改變公共政策只對(duì)政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的單向線性關(guān)系，通過合作治理，政府權(quán)力的外向功能大幅削弱，不再直接作用于治理對(duì)象，“合作治理試圖圍繞聯(lián)合解決問題與遠(yuǎn)離控制裁量權(quán)從而重新定位管制事業(yè)”[注][美]朱迪·弗里德曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海等譯，商務(wù)印書館2010年版，第34頁(yè)。。在此基礎(chǔ)上，激勵(lì)監(jiān)管一方面糾正市場(chǎng)失靈，另一方面克服管制監(jiān)管弊端，主張通過經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)實(shí)施監(jiān)管者期望的行為，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

激勵(lì)監(jiān)管認(rèn)可市場(chǎng)主體的趨利性，尊重市場(chǎng)主體權(quán)利，以“權(quán)力—權(quán)利”的合作思維替代對(duì)立思維，以“法不禁止即自由”激勵(lì)監(jiān)管原則替代“法不允許不可為”管制監(jiān)管原則。“法不禁止即自由”一方面以“禁止”規(guī)范授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)以必要監(jiān)管權(quán)，重點(diǎn)糾正民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、運(yùn)營(yíng)地域、服務(wù)對(duì)象等方面容易出現(xiàn)的“失靈”問題；另一方面，以“自由”制約監(jiān)管權(quán)，約束監(jiān)管者不再親自組織或直接干預(yù)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的組建、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的同時(shí)，也不再充當(dāng)其風(fēng)險(xiǎn)的“兜底者”，為民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)留有充分的自主發(fā)展空間，促使其成為金融創(chuàng)新的“孵化器”、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)人以及金融規(guī)則的發(fā)現(xiàn)者，以此改變我國(guó)金融法律制度長(zhǎng)期“抑制”品質(zhì)，改善長(zhǎng)期惡化的金融生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，“法不禁止即自由”原則下監(jiān)管權(quán)的退市不應(yīng)是簡(jiǎn)單的一走了之，而是同步構(gòu)建社會(huì)信用等金融基礎(chǔ)設(shè)施制度以及存款保險(xiǎn)等金融安全網(wǎng)制度，將隱形的金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及保障轉(zhuǎn)換為顯性的制度規(guī)范供給，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)及金融機(jī)構(gòu)的有序退出，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利，構(gòu)建多元化金融生態(tài)系統(tǒng)，這是加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的基本前提。

此外，激勵(lì)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象存在共同利益基礎(chǔ)，設(shè)定特定權(quán)利(優(yōu)先準(zhǔn)入、特許經(jīng)營(yíng)、稅收減免等)激勵(lì)監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)參與監(jiān)管，通過溝通、對(duì)話、協(xié)商，尋找、發(fā)現(xiàn)監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象共同利益基礎(chǔ)，使監(jiān)管對(duì)象在爭(zhēng)取權(quán)利的同時(shí)積極回應(yīng)監(jiān)管要求，以“合作”實(shí)現(xiàn)共同認(rèn)可的監(jiān)管目標(biāo)?？傊?，激勵(lì)監(jiān)管模式以尊重權(quán)利為核心，以“參與”與“合作”為支柱，經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)[注]參見[日]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第151頁(yè)。，已成為西方國(guó)家政府監(jiān)管的重要方式和發(fā)展趨勢(shì)。在我國(guó)，伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、權(quán)力經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，激勵(lì)監(jiān)管已開始出現(xiàn)在相關(guān)立法中[注]我國(guó)當(dāng)前的激勵(lì)監(jiān)管典型體現(xiàn)在《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等一系列以“促進(jìn)”為名的立法中，具體參見李沫：《激勵(lì)型監(jiān)管研究——以行政法學(xué)為視角》，法律出版社2013年版，第147-154頁(yè)。《內(nèi)蒙古自治區(qū)小額貸款公司試點(diǎn)管理實(shí)施細(xì)則》(修訂)第10條規(guī)定，在滿足經(jīng)營(yíng)狀況良好，各項(xiàng)制度健全，最近兩年無違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)記錄等條件后，小額貸款公司可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。，相比管制監(jiān)管也更契合民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的特殊性以及“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的特殊需要。

第一，激勵(lì)監(jiān)管承認(rèn)監(jiān)管者與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)之間存在目標(biāo)函數(shù)差異以及因民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多并壟斷大量“軟信息”造成的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，尊重民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的逐利本性，以授予特定權(quán)利方式激勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)自愿主動(dòng)“講真話”，緩解監(jiān)管者信息劣勢(shì)，重構(gòu)“以合規(guī)確認(rèn)有效”監(jiān)管功能，提高民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管的認(rèn)可度和接受度。第二，激勵(lì)監(jiān)管秉承“權(quán)力—權(quán)利”的合作思維，以服務(wù)行政理念借助國(guó)家力量推動(dòng)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力與權(quán)利的融合趨勢(shì)，建立監(jiān)管合作基礎(chǔ)，減少監(jiān)管中的對(duì)立沖突。第三，通過“參與”、“合作”，激勵(lì)監(jiān)管在相當(dāng)程度上恢復(fù)“以合規(guī)確認(rèn)有效”監(jiān)管功能，促使民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)自覺主動(dòng)遵守監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管預(yù)期，降低監(jiān)管成本，重建監(jiān)管權(quán)威。如美國(guó)環(huán)境保護(hù)管理局于1974年在清潔空氣法中試行排污交易，在參與有限情況下，到1989年交易計(jì)劃已節(jié)省了50億到120億美元。[注]參見馬英娟：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第173頁(yè)。第四，激勵(lì)監(jiān)管盡可能以激勵(lì)、促進(jìn)性監(jiān)管規(guī)則替代限制、禁止性監(jiān)管規(guī)則，以對(duì)話、協(xié)商、規(guī)勸等監(jiān)管執(zhí)行方式降低打擊、懲戒等監(jiān)管執(zhí)行方式使用頻率，將命令強(qiáng)制的范圍降到最低程度，尊重民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、自我選擇權(quán)，力求監(jiān)管供求均衡，為民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展及金融創(chuàng)新預(yù)留了充分空間。第五，通過激勵(lì)監(jiān)管的參與、合作機(jī)制，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)可以直接或間接影響監(jiān)管規(guī)制制定及其執(zhí)行，最大程度避免監(jiān)管權(quán)力出現(xiàn)“尋租”、“捕獲”等監(jiān)管失靈現(xiàn)象。

綜上，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)特殊性需要與之匹配的新監(jiān)管方式，“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”既不能通過管制監(jiān)管實(shí)現(xiàn)，更不應(yīng)被簡(jiǎn)單化為放松監(jiān)管，甚至是“放任監(jiān)管”，而是需要與之契合的監(jiān)管改革與創(chuàng)新。因此，在“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”中應(yīng)特別著眼于監(jiān)管方式的范式轉(zhuǎn)換，警惕過往金融體制改革中存在的路徑依賴現(xiàn)象。其中關(guān)鍵在于在監(jiān)管中正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)與政府的功能，明確界定二者的邊界并將其制度化、規(guī)范化。這就要求在對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)中必須承認(rèn)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在金融市場(chǎng)底層推進(jìn)式創(chuàng)新中經(jīng)過市場(chǎng)理性選擇所具有的“實(shí)然”品性，保障民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、股東剩余決定權(quán)及收益權(quán)等基本權(quán)利?！胺o規(guī)定不可為”的管制監(jiān)管原則嚴(yán)重混淆了政府與市場(chǎng)功能，其惡果不僅使金融市場(chǎng)陷入有效性陷阱，更使監(jiān)管行為面臨合法性危機(jī)。但與此同時(shí)，市場(chǎng)失靈的客觀性決定了尊重市場(chǎng)并非一味“放任”市場(chǎng)，“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”絕非簡(jiǎn)單地對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)“開閘放水”，而是在深化金融體制改革的目標(biāo)指引下要求民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)具有改變我國(guó)長(zhǎng)期金融抑制局面的“應(yīng)然”品性。因此，“法不禁止即自由”的激勵(lì)監(jiān)管原則既不是否定監(jiān)管，也不是全盤清除管制監(jiān)管。當(dāng)然，否定管制監(jiān)管并非徹底清除管制監(jiān)管措施，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的雙重風(fēng)險(xiǎn)性決定了如最低資本金、股東出資比例、經(jīng)理人資格等管制監(jiān)管措施具有存在的必要性和正當(dāng)性，激勵(lì)監(jiān)管既不能、也無須全盤取代管制監(jiān)管，管制監(jiān)管與激勵(lì)監(jiān)管不是“非此即彼”，而是以何為主的問題。

三、民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)激勵(lì)監(jiān)管工具的創(chuàng)新

激勵(lì)監(jiān)管模式是由一系列具有激勵(lì)功能的監(jiān)管制度工具支撐的，如何將激勵(lì)功效嵌入具體監(jiān)管制度中，平衡制度的激勵(lì)與遏制功效，并順暢、準(zhǔn)確地將激勵(lì)意圖傳遞給監(jiān)管對(duì)象，決定著激勵(lì)監(jiān)管的實(shí)際效果，處理不好就會(huì)出現(xiàn)“扭曲激勵(lì)”、“逆向激勵(lì)”等失靈現(xiàn)象。因此在設(shè)計(jì)激勵(lì)監(jiān)管制度時(shí)，“應(yīng)當(dāng)建立選擇性的多樣化的激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以激勵(lì)相容度為標(biāo)準(zhǔn)，以信息定價(jià)(信息租金)為切入點(diǎn)，著重優(yōu)化以規(guī)制工具綜合及有效運(yùn)用為主要內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)，形成有效的激勵(lì)結(jié)構(gòu)?！盵注]吳軍、何自云：《金融制度的激勵(lì)功能與激勵(lì)相容度標(biāo)準(zhǔn)》，載《金融研究》2005年第6期。特別是要契合民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的特殊性以及“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的特殊要求。

(一)優(yōu)先準(zhǔn)入制度

“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”應(yīng)選擇優(yōu)化存量，促進(jìn)增量的改革路徑，其中促進(jìn)增量就涉及機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入問題。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)寬松化可以促使民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)“陽(yáng)光化”而成為“增量”的要求，而且“較為寬松的準(zhǔn)入條件具有支付信息租金的作用”[注]岳彩申：《民間借貸的激勵(lì)性法律規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。，可解決民間金融監(jiān)管中信息不對(duì)稱的痼疾，降低道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題。然而民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)決定其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不能一味寬松，一定的準(zhǔn)入限制是必要的?？扇魷?zhǔn)入條件嚴(yán)苛煩瑣，就會(huì)激勵(lì)不足，大量民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)會(huì)因準(zhǔn)入成本過高而憑借信息優(yōu)勢(shì)選擇轉(zhuǎn)入“地下”積累大量金融風(fēng)險(xiǎn)；準(zhǔn)入條件寬松簡(jiǎn)易，則會(huì)激勵(lì)過剩，促使大量公司治理有缺陷、關(guān)聯(lián)交易異常頻繁、資產(chǎn)負(fù)債率畸高等不適格的民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場(chǎng)，同樣積聚大量金融風(fēng)險(xiǎn)。

理想的準(zhǔn)入制度應(yīng)當(dāng)平衡激勵(lì)與遏制的功效，在激勵(lì)適格民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場(chǎng)的同時(shí)，能有效遏制不適格民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入意圖，但這無疑是一個(gè)知易行難的問題。當(dāng)前更為現(xiàn)實(shí)的選擇是根據(jù)分類治理原則，在明確列舉準(zhǔn)入禁止事項(xiàng)后，設(shè)定差異化的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許負(fù)外部風(fēng)險(xiǎn)有限而正外部性功能較大的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先進(jìn)入金融市場(chǎng)。具體而言，一是以機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)性及其外溢程度為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模較小的非銀行金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)外溢程度較低的機(jī)構(gòu)可以享受比銀行等風(fēng)險(xiǎn)外溢程度較高的機(jī)構(gòu)更為寬松的準(zhǔn)入條件而優(yōu)先進(jìn)入市場(chǎng)；二是以機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)單一、經(jīng)營(yíng)區(qū)域限于村鎮(zhèn)、社區(qū)的機(jī)構(gòu)可以享受更寬松的準(zhǔn)入條件而優(yōu)先進(jìn)入市場(chǎng)；三是以機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，為“三農(nóng)”以及小微企業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)因具有更強(qiáng)的市場(chǎng)填補(bǔ)功能，可以享受更寬松的準(zhǔn)入條件而優(yōu)先進(jìn)入市場(chǎng)；如此等等。通過差別化的優(yōu)先準(zhǔn)入制度，以優(yōu)先進(jìn)入金融市場(chǎng)激勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)自愿、主動(dòng)地選擇經(jīng)營(yíng)規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)地域、服務(wù)對(duì)象等監(jiān)管要求，控制金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提升市場(chǎng)的整體效率。

(二)差異化稅收制度

稅收是消除市場(chǎng)負(fù)外部性的規(guī)制手段，如果設(shè)置適當(dāng)就具有激勵(lì)功效并產(chǎn)生彈性結(jié)果[注]參見[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷、宋華琳、蘇苗罕譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第388頁(yè)。，但如果設(shè)置不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生“逆向激勵(lì)”結(jié)果，如逃避稅收一直是我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)選擇“地下”經(jīng)營(yíng)或盡可能隱瞞經(jīng)營(yíng)信息的“半陽(yáng)光化”經(jīng)營(yíng)的主要因素。將激勵(lì)功能嵌入相關(guān)稅收制度，是促使民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)選擇“陽(yáng)光化”的規(guī)范經(jīng)營(yíng)并進(jìn)而壯大為改變我國(guó)金融抑制局面的重要力量的重要途徑。

民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)屬經(jīng)營(yíng)性、營(yíng)利性市場(chǎng)主體，對(duì)其征稅本是應(yīng)有之義。但相對(duì)國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)，我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)利能力相對(duì)較弱，一是在金融集團(tuán)化背景下民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模效益較差；二是集中于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)利水平相對(duì)較低；三是以民營(yíng)企業(yè)為主要客戶使得操作成本較高；四是與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和股份制金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)同質(zhì)比較突出；五是我國(guó)民營(yíng)金融的發(fā)展受制于民營(yíng)企業(yè)的局限。[注]參見錢小安：《金融民營(yíng)化與金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——兼論發(fā)展民營(yíng)金融的定位與對(duì)策》，載《金融研究》2003年第2期。因此，不應(yīng)簡(jiǎn)單比照國(guó)有金融機(jī)構(gòu)來設(shè)置民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的稅收制度，以免出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上“所有制歧視”的稅收制度。

民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的稅收制度應(yīng)當(dāng)契合民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的特殊性及“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的特殊要求：一方面，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的稅負(fù)應(yīng)與其創(chuàng)利能力相匹配，在總體上低于國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)，以激勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)“陽(yáng)光化”地規(guī)范經(jīng)營(yíng)、快速發(fā)展；另一方面，具體根據(jù)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的種類、規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)對(duì)象等設(shè)置差異化稅率，如資本規(guī)模較大的吸儲(chǔ)類機(jī)構(gòu)的稅率應(yīng)高于資本規(guī)模較小的非吸儲(chǔ)類機(jī)構(gòu)，而對(duì)服務(wù)“三農(nóng)”以及小微企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同農(nóng)村信用社一樣享受稅收優(yōu)惠[注]參見財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局2010年發(fā)布《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》。，對(duì)服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)以及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)等金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)通過優(yōu)惠稅率予以鼓勵(lì)。通過稅收激勵(lì)，一是能促使民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)選擇“陽(yáng)光化”規(guī)范經(jīng)營(yíng)，二是能通過稅收減免申報(bào)緩解監(jiān)管中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，三是能引導(dǎo)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)向小規(guī)模、區(qū)域化、錯(cuò)位服務(wù)等監(jiān)管要求方向發(fā)展。

(三)多元化存款利率限制

我國(guó)長(zhǎng)期“金融抑制”的重要表現(xiàn)就是利率的嚴(yán)格管制，致使利率無法反映金融市場(chǎng)的資金供求關(guān)系，造成金融資源配置的低效。而金融具有典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較之國(guó)有金融機(jī)構(gòu)處于絕對(duì)劣勢(shì)，利率管制使服務(wù)于民營(yíng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高風(fēng)險(xiǎn)無法通過利率浮動(dòng)彌補(bǔ)。加之長(zhǎng)期被排斥在國(guó)家財(cái)政支持之外，結(jié)果就是大量民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)選擇轉(zhuǎn)入“地下”以所謂“高利貸”維持自身生存，而極少數(shù)具備相當(dāng)規(guī)模的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、服務(wù)對(duì)象等方面基本參照國(guó)有金融以求風(fēng)險(xiǎn)最小化。對(duì)此早有學(xué)者指出“在貸款利率上限受到嚴(yán)格管制的金融制度中，民營(yíng)銀行把其信貸資金配給費(fèi)用較小且具有比較風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)的中大型客戶就是一種理性選擇”[注]李華民：《再論民營(yíng)金融制度需求的不充分性》，載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2004年第10期。，因此，加快利率市場(chǎng)化進(jìn)程，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)的利率決定權(quán)是民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)生死存亡的關(guān)鍵。

如今，我國(guó)利率市場(chǎng)化改革已取得重大突破[注]2004年10月出臺(tái)的《中國(guó)人民銀行關(guān)于調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存貸款利率的通知》規(guī)定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)(城鄉(xiāng)信用社除外)貸款利率不再設(shè)定上限，2013年7月出臺(tái)的《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革的通知》規(guī)定，取消城鄉(xiāng)信用社貸款利率上限以及金融機(jī)構(gòu)貸款利率下限，至此，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的貸款利率上限、下限均取消。，僅余存款利率上限這最后一道關(guān)口，這道關(guān)口能否突破對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，特別是吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)意義重大。由于在資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)范圍、社會(huì)信用影響等方面無法與國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)抗衡，在存款利率上限制約下，吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在吸收存款方面處于絕對(duì)劣勢(shì)，但同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在法人治理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面仍有待完善，貿(mào)然放開存款利率上限將刺激民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)高息攬儲(chǔ)，為償還高利被迫脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)而轉(zhuǎn)向投機(jī)性經(jīng)營(yíng)，不僅會(huì)積累巨大金融風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)威脅社會(huì)穩(wěn)定。在不宜貿(mào)然放開存款利率上限情況下，可以嘗試以多元化差別存款利率限制實(shí)施存款利率市場(chǎng)化，如賦予資本金達(dá)到一定規(guī)模的吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)以相對(duì)寬松的存款利率決定權(quán)，激勵(lì)吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大資本金規(guī)模，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)吸收能力；也可以賦予法人治理結(jié)構(gòu)更為完善的吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)相對(duì)寬松的存款利率決定權(quán)，以激勵(lì)吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力；還可以賦予主要服務(wù)“三農(nóng)”或小微企業(yè)等吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)相對(duì)寬松的存款利率決定權(quán)，以激勵(lì)吸儲(chǔ)類民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)采取錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，填補(bǔ)市場(chǎng)空白，改善我國(guó)金融生態(tài)環(huán)境。

(四)主體轉(zhuǎn)換制度

民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)是我國(guó)金融市場(chǎng)底層演進(jìn)式金融創(chuàng)新，在“民營(yíng)”內(nèi)核的基礎(chǔ)上逐漸形成了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金、財(cái)務(wù)公司、融資擔(dān)保、金融租賃公司等多種類型，對(duì)其監(jiān)管應(yīng)尊重金融市場(chǎng)規(guī)律，將多元化金融生態(tài)系統(tǒng)作為改革的基本方向。同時(shí)，不同類型民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)及其外溢程度差異顯著，對(duì)此，不僅要據(jù)此制定差異化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管重點(diǎn)，更應(yīng)摒棄“主體固化”思維，根據(jù)各類機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)大小及外溢性程度將其劃分為不同級(jí)別主體并設(shè)置主體轉(zhuǎn)換制度，為低級(jí)別機(jī)構(gòu)升級(jí)為高級(jí)別機(jī)構(gòu)，或是高級(jí)別機(jī)構(gòu)降低為低級(jí)別機(jī)構(gòu)提供制度保障，以激勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)回應(yīng)監(jiān)管要求，自覺規(guī)范化經(jīng)營(yíng)以獲取更大營(yíng)利和發(fā)展空間。

但目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的主體轉(zhuǎn)化渠道并不通暢，銀行類金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件過高，整體缺乏激勵(lì)功效，對(duì)此，國(guó)務(wù)院于2013年7月發(fā)布的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》作出相關(guān)規(guī)定：一是鼓勵(lì)民間資本投資入股金融機(jī)構(gòu)和參與金融機(jī)構(gòu)重組改造；二是允許發(fā)展成熟、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行在最低股比要求內(nèi)，調(diào)整主發(fā)起行與其他股東持股比例；三是嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。此規(guī)定具有明顯主體轉(zhuǎn)換的激勵(lì)導(dǎo)向，卻缺少具體的制度落實(shí)，比如可以考慮由低級(jí)到高級(jí)分別設(shè)立只貸不存的金融機(jī)構(gòu)，可吸收大額存款并發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)以及自由吸收存款并發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)(銀行)，并規(guī)定低級(jí)機(jī)構(gòu)符合資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、合規(guī)情況、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，便可經(jīng)一定程序升為高一級(jí)金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，高級(jí)金融機(jī)構(gòu)若違反上述標(biāo)準(zhǔn)，同樣降為低一級(jí)金融機(jī)構(gòu)。這就為級(jí)別較低的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)提供了獲取高級(jí)機(jī)構(gòu)主體身份，進(jìn)而獲取更大營(yíng)利、發(fā)展空間的行為預(yù)期，同時(shí)使其時(shí)刻警惕因降低主體身份而失去營(yíng)利、發(fā)展空間的可能，激勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)追求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，有效抑制其短視暴利的投機(jī)性經(jīng)營(yíng)行為，自小到大，由弱而強(qiáng)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。

(五)監(jiān)管契約制度

監(jiān)管實(shí)踐對(duì)激勵(lì)監(jiān)管制度工具的創(chuàng)新從未停歇，在美國(guó)“緬因200”案例中出現(xiàn)一種新型激勵(lì)監(jiān)管制度，按照傳統(tǒng)規(guī)定，比爾—弗里曼地區(qū)的職業(yè)安全與健康監(jiān)管人員需要花費(fèi)3個(gè)月時(shí)間進(jìn)駐被監(jiān)管公司的現(xiàn)場(chǎng)，再花費(fèi)3個(gè)月準(zhǔn)備報(bào)告，然后極可能又花費(fèi)6個(gè)月至2年在法院應(yīng)付被監(jiān)管公司的行政訴訟，所有這些工作完成后，監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被監(jiān)管公司所做的事情和幾年前他們被要求做的事情完全一樣，但卻花費(fèi)了大量的時(shí)間、精力和經(jīng)費(fèi)。為改變這一局面，監(jiān)管人員走訪兩百多家監(jiān)管對(duì)象并同他們達(dá)成協(xié)議，由監(jiān)管機(jī)關(guān)和被監(jiān)管公司合作制定符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的安全生產(chǎn)計(jì)劃并執(zhí)行。各公司迅速積極回應(yīng)，除兩家公司外，監(jiān)管機(jī)關(guān)與其他兩百余家公司簽訂協(xié)議，公司員工積極參與安全檢查工作，所發(fā)現(xiàn)的安全隱患比監(jiān)管人員所能發(fā)現(xiàn)的多14倍，一些問題甚至不在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，兩年來被監(jiān)管公司的安全事故率下降了35%。[注]參見[美]戴維·羅森布魯姆、羅伯特·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治與法律的途徑(第五版)》，張成福等校譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第453-454頁(yè)。

任務(wù)持續(xù)增加以及預(yù)算控制是目前政府監(jiān)管的最大挑戰(zhàn)，“緬因200”案例表明在政府基于特定政策目標(biāo)干預(yù)私人領(lǐng)域時(shí)，以協(xié)商方式就被干預(yù)主體的權(quán)利義務(wù)與其達(dá)成意見一致的契約，能夠最大程度提高監(jiān)管規(guī)則的正當(dāng)性和被接受程度，在減少對(duì)抗，降低成本的同時(shí)順利實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)目標(biāo)?？梢灶A(yù)見，“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”落實(shí)后將有成批量的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)，數(shù)量眾多、類型多樣、經(jīng)營(yíng)靈活的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)將極大挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的“貓捉老鼠式”監(jiān)管，對(duì)此，可以嘗試以契約思維重新定位監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象之間的關(guān)系，“人們可以通過契約為互利而合作，契約既維護(hù)了共同體的共存，又保障了個(gè)人人格的完整性；既保障了公平，又保障了效率”[注]于立深：《契約方法論——以公法哲學(xué)為背景的思考》，北京大學(xué)出版社2007年版，第187頁(yè)。。利用契約工具，通過對(duì)話、協(xié)商訂立監(jiān)管合同，在監(jiān)管者與民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)之間創(chuàng)建一種“公私伙伴關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的契約化，以這種互動(dòng)式監(jiān)管關(guān)系替代傳統(tǒng)監(jiān)管中的貓鼠游戲規(guī)則，無疑將提升監(jiān)管的效率和公平。

四、結(jié)語

民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)作為我國(guó)金融市場(chǎng)底層創(chuàng)新，在長(zhǎng)期金融抑制背景下顯現(xiàn)出相對(duì)優(yōu)勢(shì)和頑強(qiáng)的生命力，“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”意圖借助民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)來解決我國(guó)當(dāng)前深化金融體制改革、規(guī)范引導(dǎo)民間金融以及滿足民營(yíng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融資需求等現(xiàn)實(shí)問題，在深層次更具有提升金融市場(chǎng)效率，改善我國(guó)金融生態(tài)環(huán)境預(yù)期。但民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)兼具“金融”和“民營(yíng)”雙重風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，以及“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的特殊要求都決定了民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)秉承合理界分政府與市場(chǎng)邊界的適度干預(yù)理念，以“法不禁止即自由”激勵(lì)監(jiān)管原則替代“法無規(guī)定不可為”的管制監(jiān)管原則，并創(chuàng)新設(shè)計(jì)可行的激勵(lì)監(jiān)管制度工具。但激勵(lì)監(jiān)管作為國(guó)家干預(yù)方式同樣會(huì)因信息不對(duì)稱、有限理性、公共選擇、“尋租”、“捕獲”等因素出現(xiàn)“失靈”問題，造成激勵(lì)不足、激勵(lì)過剩、激勵(lì)錯(cuò)誤，甚至扭曲激勵(lì)、逆向激勵(lì)等“意外”，這在古今中外的監(jiān)管實(shí)踐史中絕非罕見。我國(guó)長(zhǎng)期金融抑制傳統(tǒng)形成的路徑依賴現(xiàn)象更是容易將激勵(lì)監(jiān)管異化為新的管制監(jiān)管。問題的解決路徑只能是“良法之治”：首先，在“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”背景下合理界定監(jiān)管中政府與市場(chǎng)的邊界，在此基礎(chǔ)上確定監(jiān)管的法定目標(biāo)；其次，明確“法不禁止即自由”的監(jiān)管原則；再次，將激勵(lì)監(jiān)管的理念及具體工具規(guī)范化，確定其主體并賦予明確職權(quán)、職責(zé)，權(quán)利義務(wù)；最后，輔之權(quán)利救濟(jì)、責(zé)任追究等規(guī)范，通過促進(jìn)型立法將作為改革方案的“加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)”的政策指導(dǎo)順暢轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У纳鐣?huì)治理手段。