王萬華

《行政復(fù)議法》修改是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的一類立法項(xiàng)目。以相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)和設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)為核心內(nèi)容的行政復(fù)議體制改革能否寫入《行政復(fù)議法》，是《行政復(fù)議法》修改中最關(guān)鍵的問題。早在2008年9月，為提升行政復(fù)議的公正性和公信力，提高行政復(fù)議有效解決行政糾紛的能力，國(guó)務(wù)院法制辦公室下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》)，在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個(gè)省、直轄市開展相對(duì)集中復(fù)議權(quán)、設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出“探索開展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。”2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于深化改革的若干重大問題的決定》中提出“改革行政復(fù)議體制、健全復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”的具體要求。

《行政訴訟法》修改已經(jīng)于2014年10月底完成，《行政復(fù)議法》修改將成為下一步修法的重點(diǎn)。修法在即，但是圍繞行政復(fù)議體制改革的爭(zhēng)議并未停止，共識(shí)仍未達(dá)成，尤其是來自法院的質(zhì)疑聲音不斷。八個(gè)省市行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作開展迄今已經(jīng)六年，目前有必要梳理和總結(jié)地方行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，在準(zhǔn)確把握現(xiàn)行復(fù)議體制問題基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討修法應(yīng)當(dāng)如何完善行政復(fù)議體制。

一、行政復(fù)議體制運(yùn)行中存在的問題分析

學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議體制的特點(diǎn)和問題主要包括：非獨(dú)立性、從屬性、分散性等[注]相關(guān)論述可以參見石佑啟、王成明：《論我國(guó)行政復(fù)議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2004年春季號(hào)；黃紅星：《對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議體制的兩點(diǎn)反思》，載《法學(xué)研究》2004年第2期。，“復(fù)議機(jī)構(gòu)不超脫、不中立、不獨(dú)立，也不能自主作出復(fù)議裁決，是問題關(guān)鍵所在”[注]劉莘：《行政復(fù)議改革之重——關(guān)于復(fù)議機(jī)構(gòu)的重構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。。為更好地了解行政復(fù)議體制的實(shí)際運(yùn)行情況，“相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議體制重構(gòu)研究”課題組于2013年年底對(duì)北京市法制辦、朝陽(yáng)區(qū)法制辦、西城區(qū)法制辦、海淀區(qū)法制辦、昌平區(qū)法制辦的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織、人員、行政復(fù)議委員會(huì)改革情況及效果等問題展開調(diào)研，同時(shí)通過行政復(fù)議工作人員訪談、網(wǎng)上資料查詢等方式了解了其他地方行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作情況。行政復(fù)議體制主要存在以下問題，妨礙了行政復(fù)議制度作用的發(fā)揮。

(一)行政復(fù)議權(quán)配置過于分散，造成復(fù)議資源配置不合理，削弱復(fù)議作用的發(fā)揮

受行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的功能定位影響，行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，不設(shè)置專門的復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議權(quán)由各級(jí)政府及一定層級(jí)的政府工作部門分散行使。行政復(fù)議權(quán)配置過于分散嚴(yán)重削弱了這一制度權(quán)能的發(fā)揮，同時(shí)造成復(fù)議資源配置嚴(yán)重不合理。《行政復(fù)議法》實(shí)施二十多年了，相當(dāng)一部分老百姓還不知道這一制度的存在，妨礙了行政復(fù)議制度功能的發(fā)揮。造成這一現(xiàn)象的原因在一定程度上與欠缺專門的復(fù)議機(jī)關(guān)有直接關(guān)聯(lián)。行政復(fù)議權(quán)分散配置體制之下，縣級(jí)以上政府和政府相關(guān)部門都具有行政復(fù)議職權(quán)，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《行政復(fù)議法》執(zhí)法檢查報(bào)告，全國(guó)目前僅地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)就有30 450個(gè)，其中政府3 281個(gè)，部門27 169個(gè)。行政復(fù)議資源過于分散，資源配置效率偏低。有的復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議案件多，“無人辦案”；有的復(fù)議機(jī)關(guān)沒有案件，“無案可辦”。少數(shù)地方甚至從《行政復(fù)議法》實(shí)施以來沒有辦理過復(fù)議案件，但這些縣每年信訪數(shù)量少的三四百件，多的上千件。[注]參見2013年12月23日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議審議的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉實(shí)施情況的報(bào)告》。

行政復(fù)議權(quán)配置過于分散之后帶來行政復(fù)議案件分散受理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)分散受理造成行政復(fù)議案件數(shù)量偏少，案件數(shù)量偏少造成相當(dāng)數(shù)量行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)不健全?！缎姓?fù)議法》明確規(guī)定，負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，但不少縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)是政府辦公室內(nèi)部掛牌機(jī)構(gòu)，約38.2%的縣級(jí)政府沒有設(shè)立法制機(jī)構(gòu)或者只掛牌無編制，平均每個(gè)縣級(jí)政府專職行政復(fù)議人員不到1人，人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障、辦公場(chǎng)所等普遍不能滿足辦理行政復(fù)議案件的需要。

行政復(fù)議權(quán)配置過于分散還給老百姓申請(qǐng)復(fù)議帶來極大不便。由于缺乏專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，老百姓不知該向哪個(gè)機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，多頭復(fù)議造成有時(shí)都有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間相互推諉，使得申請(qǐng)人無所適從。

(二)復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)地位偏低，難以有效發(fā)揮復(fù)議制度監(jiān)督功能

復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)具體承辦復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)由負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，不設(shè)置專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)承辦復(fù)議案件。關(guān)于復(fù)議機(jī)構(gòu)的名稱及其地位，不同時(shí)期復(fù)議立法有所不同，反映出不同階段的立法政策。1990年《行政復(fù)議條例》(以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議條例》)明確使用復(fù)議機(jī)構(gòu)這一名稱，《復(fù)議條例》總則第4條第2款規(guī)定：“本條例所稱復(fù)議機(jī)構(gòu)，是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的負(fù)責(zé)有關(guān)復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。”就復(fù)議機(jī)構(gòu)的主體地位而言，它是復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，不是政府法制工作機(jī)構(gòu)的下設(shè)部門，組織上可以由復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況設(shè)定。實(shí)踐中，由于復(fù)議工作的法律屬性，在政府或者政府工作部門法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，即在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置行政復(fù)議處(科)，成為比較普遍的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。在有復(fù)議職能但復(fù)議案件較少的復(fù)議機(jī)關(guān)，則采用賦予法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)其他處(科)復(fù)議職能的方式。

《復(fù)議條例》的規(guī)定對(duì)于保障復(fù)議機(jī)構(gòu)專門辦理復(fù)議案件有積極意義，遺憾的是《行政復(fù)議法》取消了關(guān)于復(fù)議機(jī)構(gòu)的專章規(guī)定，名稱上也不再明確使用復(fù)議機(jī)構(gòu)概念?！缎姓?fù)議法》第3條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)”，之后的法律條文中，一直使用“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”這一表述，沒有使用“復(fù)議機(jī)構(gòu)”這一名稱。當(dāng)然，這并不影響實(shí)踐中大家仍然習(xí)慣將承擔(dān)具體復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)稱為“復(fù)議機(jī)構(gòu)”。應(yīng)當(dāng)說《復(fù)議條例》更強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門性與法律屬性的結(jié)合，除要求確立專職復(fù)議人員外，還在明確復(fù)議機(jī)構(gòu)及其職責(zé)之后，規(guī)定復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。《行政復(fù)議法》則淡化了復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門性，突顯其法律屬性。由于復(fù)議工作的內(nèi)容體現(xiàn)為裁決爭(zhēng)議，不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)的其他執(zhí)法工作，為更好保障行政復(fù)議工作的有效進(jìn)行，2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)第2條恢復(fù)使用“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”概念，規(guī)定：“各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱行政復(fù)議機(jī)構(gòu))依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)?！?/p>

由于法制工作部門在行政系統(tǒng)內(nèi)部地位不高，復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的地位更低，復(fù)議機(jī)構(gòu)不敢作撤銷決定、作了撤銷決定也得不到重視的現(xiàn)象并不少見，造成復(fù)議糾錯(cuò)率偏低、維持率偏高。北京市法制辦自2008年至2012年每年復(fù)議案件的糾錯(cuò)率在3%左右，2013年有所提高，達(dá)到5%。行政復(fù)議是裁決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，要對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的行政決定的合法性、合理性作出裁判，這就意味著復(fù)議工作可能是對(duì)被復(fù)議機(jī)關(guān)作出否定性評(píng)價(jià)的工作。調(diào)研中，復(fù)議工作人員普遍認(rèn)為復(fù)議機(jī)構(gòu)地位不高，行政復(fù)議工作很難開展。如有的工作人員認(rèn)為：“感覺復(fù)議就是維持會(huì)，復(fù)議機(jī)構(gòu)受行政首長(zhǎng)左右，具有早期行政色彩，辦理行政案件類似辦文辦會(huì)，法院也不把復(fù)議當(dāng)回事。有的委辦局不尊重復(fù)議決定，具體行政行為被撤銷之后，其重作的行為與之前的差不多”；有的認(rèn)為：“法制辦與其他機(jī)關(guān)是平級(jí)的，我們無法要求他們配合。有的機(jī)關(guān)不重視復(fù)議機(jī)構(gòu)，提交證據(jù)總是拖延?！?/p>

(三)復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)行，體制存在自身難以克服的天然公正性缺失

行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)一般存在上下級(jí)關(guān)系，易背負(fù)官官相護(hù)之名，公正性存在天然缺陷，特別是對(duì)部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)的情形，有的執(zhí)法決定有時(shí)就是在請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)之后作出的，很難不讓申請(qǐng)人對(duì)其能否居中裁判產(chǎn)生懷疑。復(fù)議機(jī)構(gòu)是復(fù)議機(jī)關(guān)的普通內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，在人員配備和權(quán)力行使方面都不具備獨(dú)立性，很多情況下很難真正做到依法獨(dú)立辦案，受行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)意志影響較大。正如有學(xué)者指出的那樣，“從行政復(fù)議機(jī)關(guān)中派生出來的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，不論在經(jīng)費(fèi)保障、干部任免上，還是在考核、獎(jiǎng)懲甚至機(jī)關(guān)福利上，都離不開行政復(fù)議機(jī)關(guān)的支持和幫助，都受到行政復(fù)議機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)意見的影響”[注]黃紅星：《對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議體制的兩點(diǎn)反思》，載《法學(xué)研究》2004年第2期。。

(四)復(fù)議機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)復(fù)議工作之外的其他工作，專門性不足，影響復(fù)議案件的審理質(zhì)量

實(shí)踐中很多復(fù)議機(jī)構(gòu)不專門辦理復(fù)議案件，在辦理復(fù)議案件的同時(shí)還承擔(dān)大量法制工作機(jī)構(gòu)的其他事務(wù)，直接影響了復(fù)議案件的審理質(zhì)量。復(fù)議機(jī)構(gòu)不是作為復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是作為復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)的下設(shè)部門設(shè)置。如在北京市法制辦，復(fù)議機(jī)構(gòu)包括四個(gè)處：復(fù)議案件辦理一處、復(fù)議案件辦理二處、復(fù)議立案處、復(fù)議應(yīng)訴調(diào)解指導(dǎo)處，區(qū)法制辦設(shè)復(fù)議科辦理復(fù)議案件。作為各級(jí)政府法制辦的一個(gè)部門，復(fù)議機(jī)構(gòu)并不能將全部時(shí)間、精力投入復(fù)議案件辦理中，還要承擔(dān)大量其他事務(wù)，有的情況下，復(fù)議案件的辦理反而成了副業(yè)。如北京市朝陽(yáng)區(qū)法制辦復(fù)議科除辦理復(fù)議案件之外，還承擔(dān)以下工作：區(qū)政府為被告的訴訟案件應(yīng)訴、案卷評(píng)查、信訪、行政調(diào)解、臨時(shí)交辦的其他事項(xiàng)；西城區(qū)法制辦復(fù)議科還承擔(dān)以下工作：區(qū)政府被復(fù)議被訴訟的案件應(yīng)訴、拆違案件的審核、征收決定申請(qǐng)執(zhí)行、國(guó)家賠償?shù)?。?fù)議部門不能專門辦理復(fù)議案件直接影響了復(fù)議案件的審理質(zhì)量，案件辦理過程中復(fù)議人員通常沒有時(shí)間對(duì)案件的事實(shí)問題進(jìn)行必要的調(diào)查，絕大多數(shù)案件只能實(shí)行書面審，這就使得復(fù)議人員對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定基本以被申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)為基礎(chǔ)，很難組織開庭審理，一定程度上造成復(fù)議決定維持率偏高。

書面審為主的復(fù)議審理方式使得申請(qǐng)人很難參與到復(fù)議過程中，一方面影響復(fù)議人員對(duì)事實(shí)問題的準(zhǔn)確判斷，另一方面造成申請(qǐng)人缺乏對(duì)復(fù)議的公正認(rèn)同，當(dāng)復(fù)議決定維持原具體行政行為時(shí)，申請(qǐng)人會(huì)形成行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)官官相護(hù)的認(rèn)識(shí)，而選擇到法院提起行政訴訟，行政復(fù)議難以起到過濾行政爭(zhēng)議的作用。

(五)行政復(fù)議工作人員專業(yè)性不足，任職條件、職業(yè)保障等方面欠缺制度保障，難以滿足復(fù)議工作的要求

行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)本是可利用行政的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)更好解決行政爭(zhēng)議，但是實(shí)踐中行政復(fù)議工作人員的專業(yè)性缺乏制度保障，與從事行政案件審判的法官相比較，行政復(fù)議工作人員整體專業(yè)水平還存在較大差距。

行政復(fù)議工作人員人數(shù)偏少，造成有案無人辦，或者難以保證辦案質(zhì)量。作為法制辦的下設(shè)部門，復(fù)議機(jī)構(gòu)人員配備受制于嚴(yán)格的編制限制，人數(shù)偏少，通常為2～4人，在以朝陽(yáng)區(qū)為代表的部分區(qū)縣，由于復(fù)議案件近年來成倍增長(zhǎng)，難以適應(yīng)爆發(fā)式增長(zhǎng)的案件數(shù)量，復(fù)議案件的審理質(zhì)量相應(yīng)難以保障。調(diào)研中，有的復(fù)議工作人員反映由于人數(shù)過少，不敢宣傳復(fù)議工作，害怕案件數(shù)量上升過快，難以審理。

行政復(fù)議工作人員任職條件沒有要求，行政復(fù)議人員的資格、條件、標(biāo)準(zhǔn)目前沒有專門的規(guī)定，準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致行政復(fù)議人員的水平參差不齊。多數(shù)在基層從事行政復(fù)議工作的人員未上過大學(xué)，更沒有經(jīng)過法律專業(yè)的學(xué)習(xí)，有些地方是一般工作人員輪流辦案。復(fù)議工作人員專業(yè)性不強(qiáng)造成復(fù)議案件審理質(zhì)量不高，較之法院有較大差距。此外由于復(fù)議部門地位低，工作繁重，工作難開展，很多復(fù)議工作人員工作幾年后就報(bào)考到其他行政機(jī)關(guān)，或者內(nèi)部流動(dòng)，造成復(fù)議工作人員流動(dòng)性很強(qiáng)，人才流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，難以培養(yǎng)能夠長(zhǎng)期從事復(fù)議工作的隊(duì)伍。

行政復(fù)議工作人員缺乏職業(yè)保障，很難避免按照復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意志形成復(fù)議決定，難以做到依照事實(shí)和法律開展復(fù)議工作。

二、地方集中行政復(fù)議權(quán)及行政復(fù)議委員會(huì)改革試點(diǎn)梳理

為提升行政復(fù)議的公正性和公信力，提高行政復(fù)議有效解決行政糾紛的能力，學(xué)界很早就開始呼吁開展集中行政復(fù)議權(quán)和設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的改革。[注]相關(guān)建議可以參見彭書清：《關(guān)于建立統(tǒng)一行政復(fù)議機(jī)關(guān)的思考》，載《行政法學(xué)研究》1997年第2期；石佑啟、王成明：《論我國(guó)行政復(fù)議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2004年春季號(hào)；崔紅：《專門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管轄體制的完善》，載《沈陽(yáng)師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期；劉剛、劉助建：《論我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的重構(gòu)》，載《廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期；孟鴻志、王歡：《我國(guó)行政復(fù)議制度的功能定位與重構(gòu)——基于法律文本的分析》，載《法學(xué)論壇》2008年第3期；章志遠(yuǎn)：《行政復(fù)議困境的解決之道》，載《中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)》2008年第1期等。實(shí)踐層面，2008年9月，國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》)，在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個(gè)省、直轄市開展相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)、設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作。此次改革的基本思路是將部門的行政復(fù)議權(quán)集中到政府，并通過設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的組織形式引入行政機(jī)關(guān)外的社會(huì)人士作為復(fù)議委員參與到行政復(fù)議工作中來，通過引入外部力量加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性，提升行政復(fù)議的公正性和公信力，更好獲得當(dāng)事人和社會(huì)的認(rèn)同。

國(guó)務(wù)院法制辦在推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)改革過程中沒有對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的組織模式、運(yùn)行機(jī)制等作出具體規(guī)定，而是鼓勵(lì)地方先行先試，積極探索“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)專家學(xué)者參與”的行政復(fù)議工作機(jī)制，為國(guó)家層面統(tǒng)一改革積累經(jīng)驗(yàn)。從實(shí)踐發(fā)展來看，各地結(jié)合地方特點(diǎn)，形成各具特色的行政復(fù)議委員會(huì)制度，在行政復(fù)議權(quán)集中模式、行政復(fù)議委員會(huì)功能定位、組織模式、運(yùn)行機(jī)制等方面都存在較大的差異。

(一)行政復(fù)議權(quán)集中的三種做法

在相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)和設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的改革實(shí)踐中，全國(guó)逐漸形成了三種做法：

第一種，全部集中。即將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府統(tǒng)一行使。如山東省從2008年開始到2013年，全省除省政府本級(jí)外，17個(gè)市、138個(gè)縣(市、區(qū))政府集中了行政復(fù)議權(quán)，將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)全部集中由政府統(tǒng)一行使。如濟(jì)寧市自2011年4月1日起，市級(jí)行政復(fù)議權(quán)由濟(jì)寧市人民政府集中行使，市政府工作部門、直屬事業(yè)單位、法律法規(guī)授權(quán)的組織，以及省以下垂直管理的行政機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位、法律法規(guī)授權(quán)的組織，都不再行使行政復(fù)議權(quán)。將行政復(fù)議權(quán)由部門全部集中到一級(jí)政府的優(yōu)勢(shì)在于力度大，效率高，整合資源一步到位，符合試點(diǎn)工作基本意圖和發(fā)展方向，也能有效避免因改革措施不到位而帶來的過渡性問題。

將部門行政復(fù)議權(quán)全部集中到政府統(tǒng)一行使在行政復(fù)議權(quán)能的集中上又存在兩種做法：一種是將行政復(fù)議的受理、審理、決定三項(xiàng)復(fù)議職能都集中到政府行使。如山東省實(shí)行“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式，廈門市實(shí)行行政復(fù)議“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”的“三統(tǒng)一”模式。另一種是集中全部部門的部分權(quán)限，即行政復(fù)議委員會(huì)集中行使受理、審查等行政復(fù)議權(quán)限，決定權(quán)限依然保留在政府部門，只是在行政復(fù)議環(huán)節(jié)上進(jìn)行“集中式”改造。如黑龍江省哈爾濱市試點(diǎn)工作采取集中受理、集中調(diào)查、集中議決、以各法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義分別作出行政復(fù)議決定的“三統(tǒng)一、一分散”模式。

第二種，部分集中。即將部分部門的行政復(fù)議權(quán)集中到政府統(tǒng)一行使，未被集中的其他政府部門還按照現(xiàn)行體制辦理行政復(fù)議案件。如江蘇省海門市將除國(guó)稅以外的部門復(fù)議權(quán)集中到市政府行政復(fù)議委員會(huì)行使。

第三種，不集中。即保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考。如北京市政府、上海市政府。

(二)行政復(fù)議委員會(huì)功能定位

行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位目前有議決機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)兩種情形。

1.議決機(jī)構(gòu)

議決機(jī)構(gòu)模式之下行政復(fù)議委員會(huì)的審議意見為最終審議結(jié)論，行政機(jī)關(guān)按審議結(jié)論作出行政復(fù)議決定。采用議決機(jī)構(gòu)定位的典型地方試點(diǎn)有哈爾濱市、海門市、廈門市等?！豆枮I市行政復(fù)議規(guī)定》第4條規(guī)定：“市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)依照本規(guī)定履行市人民政府受理的行政復(fù)議案件的議決職責(zé)”；海門市把行政復(fù)議委員會(huì)定位于經(jīng)市政府授權(quán)、負(fù)責(zé)審議市政府行政復(fù)議案件的復(fù)議議決機(jī)構(gòu)，其宗旨是通過行政復(fù)議案件的辦理，實(shí)現(xiàn)化解行政爭(zhēng)議、提高案件審理質(zhì)量和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的目的。

將行政復(fù)議委員會(huì)定位為議決機(jī)構(gòu)是對(duì)復(fù)議體制作出的重大調(diào)整，行政復(fù)議委員會(huì)取代原來的復(fù)議機(jī)構(gòu)成為案件的實(shí)質(zhì)審理、決定機(jī)構(gòu)，復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)當(dāng)尊重復(fù)議委員會(huì)形成的議決結(jié)果。對(duì)舊體制調(diào)整越大，面臨的問題就會(huì)越多。議決機(jī)構(gòu)模式會(huì)影響到一些政府部門的職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致實(shí)踐中一些垂直管理部門基于體制原因不愿集中，一些案件數(shù)量多且管理職能較強(qiáng)的部門因其特殊性很難集中或者不愿意行政復(fù)議委員會(huì)以他們的名義作出行政復(fù)議決定等。此外，在《行政復(fù)議法》尚未修改前還存在法律依據(jù)不足的問題。因此，議決機(jī)構(gòu)模式的推進(jìn)及其效果更依賴較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.議事咨詢機(jī)構(gòu)

議事咨詢機(jī)構(gòu)模式之下，行政復(fù)議委員會(huì)委員參加案件審理時(shí)雖然對(duì)案件進(jìn)行表決，但表決結(jié)果僅作為復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的參考意見。北京市政府行政復(fù)議委員會(huì)目前采用這一模式。根據(jù)北京市人民政府辦公廳《關(guān)于設(shè)立北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》及《北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》的規(guī)定，“行政復(fù)議委員會(huì)是市人民政府負(fù)責(zé)審理行政復(fù)議案件、指導(dǎo)本市行政復(fù)議制度建設(shè)工作的審議機(jī)構(gòu)”。行政復(fù)議委員會(huì)不承擔(dān)議決功能，復(fù)議機(jī)關(guān)不是必須依照復(fù)議委員會(huì)形成的案審會(huì)意見作出復(fù)議決定。

議事咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有復(fù)議體制調(diào)整很小，是一種工作機(jī)制的調(diào)整，帶來的影響小，面臨的問題少。但是當(dāng)出現(xiàn)行政復(fù)議委員會(huì)的意見與復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的意見不一致時(shí)，很難保證復(fù)議委員會(huì)的結(jié)果成為最終復(fù)議決定，行政復(fù)議委員會(huì)難以避免虛化的質(zhì)疑。此種模式會(huì)抑制行政復(fù)議委員會(huì)作用的發(fā)揮，如北京市政府僅僅將部分疑難案件提交行政復(fù)議委員會(huì)審議。行政復(fù)議委員會(huì)的實(shí)行對(duì)舊有的復(fù)議體制并沒有帶來實(shí)質(zhì)變化。

(三)行政復(fù)議委員會(huì)組織形式及其職責(zé)

根據(jù)《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》的要求，縣級(jí)以上人民政府設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，集中行使本級(jí)政府工作部門的行政復(fù)議權(quán)。行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)辦公室，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公，具體負(fù)責(zé)受理、審查行政復(fù)議案件以及辦理行政復(fù)議委員會(huì)的其他日常工作。由于行政復(fù)議委員會(huì)功能定位存在差異，地方賦予行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室的職責(zé)存在較大的差異。

第一種類型，與行政復(fù)議委員會(huì)議決功能定位相對(duì)應(yīng)，以行政復(fù)議委員會(huì)及行政復(fù)議委員會(huì)辦公室替代原來的復(fù)議機(jī)構(gòu)組織，并在行政復(fù)議委員會(huì)及行政復(fù)議辦公室之間按照復(fù)議案件繁簡(jiǎn)進(jìn)行職權(quán)配置。如哈爾濱市將原市政府法制辦行政復(fù)議應(yīng)訴處分設(shè)成行政復(fù)議案件調(diào)查處和立案應(yīng)訴與指導(dǎo)處兩個(gè)業(yè)務(wù)處，作為行政復(fù)議辦公室具體工作機(jī)構(gòu)，承辦行政復(fù)議具體事項(xiàng)，由市政府法制辦統(tǒng)一管理。立案應(yīng)訴與指導(dǎo)處對(duì)外掛市行政復(fù)議受理辦公室的牌子，統(tǒng)一接收、轉(zhuǎn)送全市范圍內(nèi)的行政復(fù)議申請(qǐng)，監(jiān)督全市行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。

哈爾濱市確定了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、專業(yè)保障、民主決策”的行政復(fù)議委員會(huì)組織模式。市行政復(fù)議委員會(huì)是直接對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的行政復(fù)議案件議決機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議辦公室是對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé)的具體辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的調(diào)查和落實(shí)行政復(fù)議委員會(huì)議決事項(xiàng)等具體工作。[注]哈爾濱市行政復(fù)議辦公室的主要職責(zé)包括：受理行政復(fù)議申請(qǐng)；調(diào)查案件的基本事實(shí)；定期向委員會(huì)提報(bào)需要議決的行政復(fù)議案件調(diào)查和初審報(bào)告；具體辦理行政復(fù)議委員會(huì)議決事項(xiàng)；主持行政復(fù)議調(diào)解工作；按照《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》直接辦理適用簡(jiǎn)易程序的行政復(fù)議案件；開展行政復(fù)議方面的調(diào)查研究等工作。

第二種類型，對(duì)應(yīng)復(fù)議委員會(huì)的議事咨詢功能定位，行政復(fù)議委員會(huì)及行政復(fù)議委員會(huì)辦公室依托舊有復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置，行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室職責(zé)相對(duì)較小。根據(jù)《北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》的規(guī)定，行政復(fù)議委員會(huì)是市人民政府負(fù)責(zé)審理行政復(fù)議案件、指導(dǎo)本市行政復(fù)議制度建設(shè)工作的審議機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是審議市人民政府重大疑難行政復(fù)議案件、研究本市行政復(fù)議工作中的重大問題。行政復(fù)議委員會(huì)辦公室是行政復(fù)議委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在市人民政府法制辦公室。[注]北京市行政復(fù)議辦公室的主要職責(zé)是：(1)聯(lián)系行政復(fù)議委員會(huì)委員；(2)印發(fā)行政復(fù)議委員會(huì)組成人員調(diào)整名單；(3)組織承辦行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議和行政復(fù)議案件審理會(huì)議；(4)制作行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議《會(huì)議紀(jì)要》；(5)向行政復(fù)議委員會(huì)報(bào)告年度工作情況；(6)辦理行政復(fù)議委員會(huì)交辦的其他工作。

(四)行政復(fù)議委員會(huì)的組成

《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》中提出探索建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)專家學(xué)者參與”的行政復(fù)議工作機(jī)制。根據(jù)《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》的指導(dǎo)性規(guī)定，行政復(fù)議委員會(huì)可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應(yīng)當(dāng)由本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任委員由本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，一般委員可以由經(jīng)遴選的專職行政復(fù)議人員和專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員擔(dān)任。外部人員擔(dān)任行政復(fù)議委員會(huì)成員是行政復(fù)議委員會(huì)改革的最大亮點(diǎn)，旨在通過外部中立力量的引入，提升復(fù)議工作的專業(yè)性和公正性，彌補(bǔ)自身公正性不足的天然缺陷。

地方基本按照《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》提出的人員構(gòu)成組建行政復(fù)議委員會(huì)，一般采用主任委員、副主任委員、常任委員、非常任委員的人員構(gòu)成結(jié)構(gòu)。如北京市政府行政復(fù)議委員會(huì)成立于2007年，第二屆行政復(fù)議委員會(huì)委員43名，由主任委員1名、常務(wù)副主任委員2名、副主任委員1名、常任委員9名、非常任委員30名組成。非常任委員一般由政府之外的人員擔(dān)任，非常任委員的人選、所占比例等方面各地有所不同。如哈爾濱市政府行政復(fù)議委員會(huì)35名專家委員來自人民代表大會(huì)、政協(xié)、高校法學(xué)院、黨委、律師事務(wù)所等部門。北京市政府第二屆行政復(fù)議委員會(huì)30名非常任委員，28名來自北京高校、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所，2名非常任委員來自國(guó)家部委，非常任委員約占全部委員的70%。

(五)行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制

《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》中將運(yùn)行機(jī)制的探索作為試點(diǎn)內(nèi)容之一，提出“要充分體現(xiàn)行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效率的要求，區(qū)別輕重緩急，探索不同案件的不同運(yùn)行模式”。行政復(fù)議委員會(huì)是在尚未修改《行政復(fù)議法》前提下對(duì)行政復(fù)議體制和機(jī)制展開的創(chuàng)新改革，推進(jìn)過程中需要平衡好依法復(fù)議與行政復(fù)議改革之間的關(guān)系，特別是要處理好行政復(fù)議委員會(huì)與法定復(fù)議機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，處理好發(fā)揮行政復(fù)議委員會(huì)作用與行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系。從各地實(shí)踐來看，行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出以下幾種情形。

第一種，哈爾濱市實(shí)行的行政復(fù)議委員會(huì)集中受理、集中調(diào)查、集中議決，以各法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義分別作出行政復(fù)議決定的“三統(tǒng)一、一分散”模式。哈爾濱市按照分權(quán)制衡、民主決策的理念設(shè)計(jì)了行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行程序，包括四個(gè)方面：(1)實(shí)行立案權(quán)與調(diào)查權(quán)相分離。行政復(fù)議受理中心負(fù)責(zé)受理復(fù)議申請(qǐng)，案件調(diào)查處負(fù)責(zé)調(diào)查案件事實(shí)。(2)實(shí)行調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離。通過政府規(guī)章《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》區(qū)分調(diào)解程序、簡(jiǎn)易程序和一般程序，確定了三種結(jié)案方式，兼顧了公平與效率。簡(jiǎn)易程序和調(diào)解結(jié)案以外的一般程序案件全部由行政復(fù)議委員會(huì)議決，案件調(diào)查權(quán)在市政府法制辦案件調(diào)查處，議決權(quán)在行政復(fù)議委員會(huì)。調(diào)查處要在議決會(huì)議召開的5日前將案件相關(guān)材料通過電子信息系統(tǒng)發(fā)給委員研究。(3)少數(shù)服從多數(shù)表決形式確定行政復(fù)議決定意見。行政復(fù)議委員會(huì)每半月召開一次案件議決會(huì)議，會(huì)議按照委員名單順序和與案件業(yè)務(wù)研究范圍有關(guān)聯(lián)委員優(yōu)先原則，選擇5名至9名單數(shù)委員參會(huì)。委員在聽取案件調(diào)查情況并就有關(guān)問題提問后，各自填寫表決票，現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)，以少數(shù)服從多數(shù)原則確定每起案件的議決意見，形成決定書文稿報(bào)市長(zhǎng)簽發(fā)。(4)決策權(quán)的相互制衡。為體現(xiàn)行政復(fù)議的政府最終決策權(quán)的理念，這項(xiàng)機(jī)制賦予了市長(zhǎng)對(duì)委員會(huì)議決意見的否決權(quán)，即市長(zhǎng)可以拒絕簽發(fā)復(fù)議決定書，由行政復(fù)議委員會(huì)召集三分之二以上委員參加的會(huì)議重新議決，市長(zhǎng)再次拒簽復(fù)議決定的，必須提交市政府常務(wù)會(huì)議集體表決。在實(shí)踐中，市長(zhǎng)沒有否決過一次行政復(fù)議委員會(huì)的議決意見。

哈爾濱的行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行方式既對(duì)復(fù)議資源進(jìn)行了整合，同時(shí)又在《行政復(fù)議法》規(guī)定的法定復(fù)議機(jī)關(guān)框架內(nèi)保留了法定復(fù)議機(jī)關(guān)的決定權(quán)，兼顧了復(fù)議資源整合與《行政復(fù)議法》現(xiàn)行規(guī)定相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了可能與現(xiàn)實(shí)的平衡。此種運(yùn)行方式由于仍然帶有一定過渡性，一方面存在因部門對(duì)案件存在不同看法或者擔(dān)心本系統(tǒng)案件被撤銷變更而在履行簽發(fā)等手續(xù)時(shí)消極怠慢的情形；另一方面由于行政復(fù)議案件的實(shí)際議決機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議委員會(huì)，而名義上作出行政復(fù)議決定的機(jī)關(guān)是有關(guān)部門，在發(fā)生行政訴訟時(shí)應(yīng)訴責(zé)任難以落實(shí)。

第二種，山東省實(shí)行的“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式，廈門市實(shí)行的行政復(fù)議“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”的“三統(tǒng)一”運(yùn)行機(jī)制，建立了“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式。[注]山東省濟(jì)寧市的行政復(fù)議體制改革獲得2014年11月18日在北京揭曉的第三屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。其獲獎(jiǎng)理由是：濟(jì)寧市的行政復(fù)議體制改革以復(fù)議權(quán)集中為核心，復(fù)議審理與復(fù)議監(jiān)督模式并行，專家審案、集體合議、委員票決、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，真正將創(chuàng)新與法治巧妙糅合，為“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性一步。在廈門市，行政復(fù)議申請(qǐng)由市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室統(tǒng)一受理；案件受理后，由市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室統(tǒng)一審理，進(jìn)行調(diào)查取證、組織聽證，提出初步處理意見，對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難行政復(fù)議案件，提請(qǐng)市政府行政復(fù)議委員會(huì)審議。行政復(fù)議委員會(huì)案件審議會(huì)議由行政復(fù)議委員會(huì)主任或授權(quán)副主任召集并主持，應(yīng)當(dāng)有5名以上單數(shù)行政復(fù)議委員會(huì)委員參加。參加行政復(fù)議委員會(huì)案件審議會(huì)議的委員名單，由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室根據(jù)案件性質(zhì)、委員專業(yè)特長(zhǎng)等情況確定。行政復(fù)議委員會(huì)案件審議會(huì)議審議行政復(fù)議案件時(shí)，實(shí)行票決制，審議意見以過半數(shù)表決通過；行政復(fù)議案件經(jīng)審理形成處理意見后，由市政府統(tǒng)一作出行政復(fù)議決定?！叭y(tǒng)一”運(yùn)行機(jī)制將行政復(fù)議審理權(quán)真正集中由市政府行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使，體現(xiàn)了行政復(fù)議的專業(yè)性、權(quán)威性。

第三種，北京市實(shí)行的行政復(fù)議委員會(huì)僅對(duì)重大疑難案件進(jìn)行審議運(yùn)行機(jī)制。北京市制定了《北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》和《北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)行政復(fù)議案件審理會(huì)議議事規(guī)則》兩個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行規(guī)則作出規(guī)定。根據(jù)這兩個(gè)規(guī)范性文件的規(guī)定，行政復(fù)議委員會(huì)通過召開行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議和行政復(fù)議案件審理會(huì)議開展工作。全體會(huì)議負(fù)責(zé)研究本市行政復(fù)議工作中的重大問題；復(fù)議案件審理會(huì)議負(fù)責(zé)審議重大疑難行政復(fù)議案件。

(六)地方行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)施效果存在地區(qū)差異

行政復(fù)議委員會(huì)改革嘗試在一些地方成效顯著，如山東省在實(shí)行“三集中”行使行政復(fù)議權(quán)改革之后，2012年的行政復(fù)議案件維持率比2010年下降13%，綜合糾錯(cuò)率上升9%。廣東省中山市試點(diǎn)后行政復(fù)議案件數(shù)量同比增長(zhǎng)近3倍，超出同級(jí)法院20%。黑龍江省在實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)制度之后，糾錯(cuò)率提高到47%。2011年，江蘇省海門市行政復(fù)議和行政訴訟案件比為43∶34，行政復(fù)議案件數(shù)自行政復(fù)議制度建立二十多年來首超行政訴訟案件數(shù)。廈門市試點(diǎn)之后行政復(fù)議案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)，2011年廈門市政府行政復(fù)議委員會(huì)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)133件，比2010年增加156%；2012年上半年收到復(fù)議申請(qǐng)93件，比2011年同期增加33%。哈爾濱市自2007年開始試點(diǎn)工作以來，行政復(fù)議案件數(shù)量(每年超過千件)已經(jīng)超過行政訴訟案件，越來越多的申請(qǐng)人選擇行政復(fù)議這一法律途徑解決行政爭(zhēng)議問題，行政復(fù)議已經(jīng)成為化解行政爭(zhēng)議的主要渠道。

北京的行政復(fù)議委員會(huì)改革力度較其他地方要小。市政府行政復(fù)議委員會(huì)自2008年到2013年，每年平均召開案審會(huì)12次，審議重大疑難案件平均30件。非常任委員除了參加案件審理之外，還參加案件的調(diào)查、聽證活動(dòng)。北京市法制辦自2008年至2012年每年復(fù)議案件的糾錯(cuò)率在3%左右，2013年有所提高，達(dá)到5%。在北京，行政復(fù)議委員會(huì)改革對(duì)重大、疑難案件的解決發(fā)揮了積極作用，但是總體效果與其他地方相比較，效果不是十分明顯，昌平區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)自成立以來，尚未啟動(dòng)審議過復(fù)議案件。

三、域外行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)考察

英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家更重視法院在行政爭(zhēng)議解決中的作用，來自行政系統(tǒng)的行政救濟(jì)機(jī)制相較于司法救濟(jì)制度得不到重視，日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等東亞國(guó)家和地區(qū)很重視來自行政系統(tǒng)的救濟(jì)機(jī)制的建構(gòu)和完善，特別是韓國(guó)的行政審判委員會(huì)制度和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿委員會(huì)制度對(duì)完善大陸的行政復(fù)議體制借鑒意義更大。

1.韓國(guó)的行政審判委員會(huì)[注]本文關(guān)于韓國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)的介紹來源于2014年5月22日在北京京儀大酒店召開的中韓行政法論壇上韓國(guó)法制研究院研究委員李世靜博士提交會(huì)議文字材料《韓國(guó)行政審判制度》。

我國(guó)的行政復(fù)議在韓國(guó)稱為行政審判(我國(guó)的行政訴訟，韓國(guó)也稱為行政訴訟)，是一種國(guó)民權(quán)利救濟(jì)制度，泛指行政機(jī)關(guān)行使的行政法糾紛的審理、裁決程序。行政審判的職能包括以下幾點(diǎn)：(1)行政的自我控制和監(jiān)督；(2)通過行政審判，充分適用專門知識(shí)，從而補(bǔ)充司法職能；(3)通過行政審判救濟(jì)權(quán)利，從而減輕司法負(fù)擔(dān)；(4)權(quán)利救濟(jì)的迅速性和經(jīng)濟(jì)性等。在行政審判的諸多職能中，更多強(qiáng)調(diào)“國(guó)民的權(quán)利救濟(jì)”這一職能。由于行政審判裁決時(shí)間比法院短，且不需要任何費(fèi)用，在韓國(guó)，行政審判請(qǐng)求數(shù)量呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。

韓國(guó)于1984年廢止《訴愿法》后，制定了《行政審判法》，前后歷經(jīng)9次修改。韓國(guó)修改行政審判制度的過程，是一個(gè)行政審判工作不斷趨向準(zhǔn)司法化的過程。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，無論是政府還是部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都在本級(jí)政府之下統(tǒng)一設(shè)置，部門不再另設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。2008年修法時(shí)，韓國(guó)取消行政復(fù)議機(jī)關(guān)的概念，直接由行政審判委員會(huì)以自己的名義進(jìn)行審理和裁決。國(guó)務(wù)總理行政審判委員會(huì)從政府法制部門獨(dú)立出來，與國(guó)民苦衷處理委員會(huì)和國(guó)家清廉委員會(huì)一起，在保留原有機(jī)構(gòu)和名稱基礎(chǔ)上合并重組為國(guó)民權(quán)益保護(hù)委員會(huì)。根據(jù)2010年最近一次修法，韓國(guó)目前行政審判機(jī)關(guān)分為中央行政審判委員會(huì)與地方行政審判委員會(huì)。中央行政審判委員會(huì)設(shè)在國(guó)民權(quán)益保護(hù)委員會(huì)，由少于50名的委員構(gòu)成，設(shè)委員長(zhǎng)1名，常任委員由法定公務(wù)員擔(dān)任，少于4名，從而保障行政審判委員會(huì)委員主要由外部專家構(gòu)成；地方行政審判委員會(huì)為市、道知事所屬，由包括1名委員長(zhǎng)在內(nèi)的30名以內(nèi)的委員構(gòu)成。韓國(guó)行政審判委員會(huì)的發(fā)展是一個(gè)不斷凸顯其獨(dú)立性、確立其作為中立裁決者地位的過程，也是一個(gè)與政府法制部門逐漸分離的過程，以保障其專門裁決行政糾紛，更好地為國(guó)民提供權(quán)利救濟(jì)。

2.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿委員會(huì)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿制度由“訴愿法”規(guī)定。訴愿制度屬于一種帶有司法性質(zhì)的行政活動(dòng)，是一種“準(zhǔn)司法”活動(dòng)，與司法活動(dòng)追求公正的屬性更為接近，同時(shí)兼顧行政活動(dòng)專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)司法公正的同時(shí)，大大提高解決行政糾紛的效率。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)共設(shè)置了60個(gè)訴愿機(jī)關(guān)。在“中央”一級(jí)，共有“行政院”以及包括“財(cái)政部”、“經(jīng)濟(jì)部”、“內(nèi)政部”等所屬部門在內(nèi)的34個(gè)訴愿機(jī)關(guān)；在“地方”一級(jí)，共有“省”、“市”、“縣”政府26個(gè)訴愿機(jī)關(guān)。地方政府的所屬部門不再專門設(shè)置訴愿機(jī)關(guān)，而由政府集中力量辦理訴愿案件。訴愿機(jī)關(guān)的案件承辦機(jī)構(gòu)一律采取訴愿審議委員會(huì)的形式。以臺(tái)北市為例，臺(tái)北市政府訴愿審議委員會(huì)為臺(tái)北市政府訴愿案件的辦理機(jī)構(gòu)，主要職能是根據(jù)“訴愿法”，基于行政監(jiān)督權(quán)的行使，受理民眾不服臺(tái)北市政府所屬各局處違法或不當(dāng)?shù)男姓幏郑缕錂?quán)利或利益受損害時(shí)所為的行政救濟(jì)。訴愿審議委員會(huì)為臺(tái)北市政府下轄的具有獨(dú)立編制的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，由主任1人、副主任1人及委員9人組成。1994年開始，其主任委員由兼任改為專任，委員全部為聘請(qǐng)的學(xué)者、專家擔(dān)任(教授6人、司法官員2人、律師1人)。同時(shí)，訴愿審議委員會(huì)還配備專職法制工作人員28人，具體協(xié)助訴愿審議委員辦理訴愿事件，并配備行政人員21人，提供有關(guān)行政及后勤事務(wù)保障。訴愿審議委員會(huì)下設(shè)4個(gè)組，將臺(tái)北市政府所屬各局分別劃歸4組的業(yè)務(wù)辦理范疇，實(shí)行分組辦案，人員職位設(shè)置為主任秘書、專門委員、組長(zhǎng)、秘書、編審、專員、組員、辦事員及書記等。

3.英國(guó)的行政裁判所制度

英國(guó)的行政裁判所制度過于復(fù)雜，裁決糾紛的范圍非常廣泛，既裁決行政糾紛，也裁決與行政管理相關(guān)的民事糾紛。組織形式上，行政裁判所也異常分散、復(fù)雜。英國(guó)行政裁判所制度對(duì)我們完善行政復(fù)議體制改革有借鑒意義之處在于對(duì)行政裁判所獨(dú)立性的注重與強(qiáng)調(diào)。行政裁判所組織上獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，審理案件基本適用司法程序，但較普通司法更方便、迅速、廉價(jià)。為了保證行政裁判所裁決的“公正、公開、無偏私”，以及不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，他們作出的裁決不需要請(qǐng)示部長(zhǎng)或者其他行政機(jī)關(guān)，部長(zhǎng)也無權(quán)撤銷或者改變裁判所的裁決。作為一種爭(zhēng)議解決機(jī)制，如何保障裁決機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其中立裁決者的角色是我們需要注意借鑒的。

4.美國(guó)的行政法法官制度

美國(guó)的行政法法官在行政機(jī)關(guān)中扮演的是行政決定初步?jīng)Q定者的角色，并非行政決定作出之后的爭(zhēng)議裁決者。行政法法官體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查與決定職能分離的組織原則。美國(guó)行政法法官制度對(duì)我們完善行政復(fù)議制度的借鑒意義在于如何加強(qiáng)復(fù)議工作人員的任職資格、職業(yè)保障，以保證行政復(fù)議工作人員能夠相對(duì)獨(dú)立于被申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)和所在復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的意志影響，能夠根據(jù)事實(shí)、法律作出復(fù)議決定。美國(guó)行政法法官由同時(shí)具有行政管理經(jīng)驗(yàn)和律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任，他們獨(dú)立于所在的行政機(jī)關(guān)，薪酬、任免等統(tǒng)一由文官事務(wù)委員會(huì)管理。行政法法官行使職權(quán)不受所在行政機(jī)關(guān)影響，能夠獨(dú)立主持聽證，并作出初步?jīng)Q定。行政法法官作出初步?jīng)Q定只具有建議性質(zhì)，根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第557條的規(guī)定：“如果初步?jīng)Q定被上訴或者被申請(qǐng)復(fù)議，行政機(jī)關(guān)擁有與初次決定時(shí)同樣全面的權(quán)力?！毙姓C(jī)關(guān)首長(zhǎng)有權(quán)對(duì)行政法法官作出的初步?jīng)Q定的事實(shí)、法律、裁量權(quán)行使等進(jìn)行全面審查。

縱觀不同國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，盡管各有其特點(diǎn)，但仍呈現(xiàn)出很多共性之處，可以作為改革和完善我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的他山之石予以借鑒，具體包括：

第一，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)與行政復(fù)議性質(zhì)相匹配，要有助于行政復(fù)議制度目標(biāo)的達(dá)成。行政復(fù)議在西方是作為彌補(bǔ)司法解決行政爭(zhēng)議之缺陷與不足發(fā)展起來的一種行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，其優(yōu)勢(shì)在于較之司法更熟悉行政管理專業(yè)事務(wù)，程序更為便捷、靈活，能夠更為及時(shí)地解決行政爭(zhēng)議。域外在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置定位上，都力求與行政復(fù)議性質(zhì)相匹配，從組織、人員方面保障行政復(fù)議制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如公正是糾紛解決機(jī)制需要滿足的基本要求，域外在復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置上都強(qiáng)調(diào)賦予其相對(duì)獨(dú)立的法律地位，如韓國(guó)的行政審判委員會(huì)制度；再如行政復(fù)議較之行政訴訟更具行政專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有利于解決行政專業(yè)性問題，域外在復(fù)議人員的任職資格、任職以后的任職保障方面都有具體要求和規(guī)定，如美國(guó)的行政法法官?gòu)募扔行姓C(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，又從事一定時(shí)間律師工作的人員中產(chǎn)生。

第二，成立專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，重視行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)化。行政復(fù)議是裁決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)，既涉及法律問題，也涉及行政管理專業(yè)問題，難度大，要求高，應(yīng)由專門的裁判機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這也是加強(qiáng)復(fù)議人員專業(yè)化建設(shè)的組織基礎(chǔ)。從域外的經(jīng)驗(yàn)看，都成立了專門的行政爭(zhēng)議裁判機(jī)構(gòu)，如英國(guó)的行政裁判所，韓國(guó)的行政審判委員會(huì)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿委員會(huì)，這些復(fù)議機(jī)構(gòu)專司復(fù)議職責(zé)，其人員專門從事復(fù)議工作，人員固定，熟悉法律和復(fù)議工作，保證了復(fù)議結(jié)果的正確。如韓國(guó)的行政審判委員會(huì)，根據(jù)層級(jí)不同對(duì)其任職人員的行政經(jīng)驗(yàn)和法律專業(yè)素養(yǎng)作了明確規(guī)定，突出了人員的專業(yè)性，各級(jí)行政審判委員會(huì)的任期、身份保障等法律都有明文規(guī)定。再如美國(guó)在司法法官之外專設(shè)行政法法官，行政法法官獨(dú)立于所在的行政機(jī)關(guān)，由文官事務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一管理。

第三，賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的法律地位。行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，復(fù)議機(jī)構(gòu)作為中立的裁決者是公正作出復(fù)議決定的基礎(chǔ)。由于行政復(fù)議是來自行政內(nèi)部的爭(zhēng)議解決機(jī)制，為公正解決行政爭(zhēng)議必須賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位，但又不可能如法院那樣完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，因此，從域外經(jīng)驗(yàn)看，都采取折中做法，賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的法律地位，即復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)，但是復(fù)議機(jī)構(gòu)作復(fù)議決定時(shí)不受行政首長(zhǎng)意志影響。如韓國(guó)通過各級(jí)行政審判委員會(huì)的建立，提升了復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，劃清了與被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，真正做到案件獨(dú)立審理、意見合議表決。

5.法國(guó)對(duì)行政復(fù)議案件審理主體的改革[注]關(guān)于法國(guó)行政復(fù)議制度改革的介紹來自張莉教授提交的本課題研究成果“法國(guó)行政復(fù)議制度述評(píng)”。

法國(guó)行政訴訟制度異常發(fā)達(dá)，在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，這在一定程度上抑制了行政復(fù)議的發(fā)展。然而，面對(duì)日益加劇的行政審判壓力，最近十幾年，法國(guó)開始重新審視行政復(fù)議制度建設(shè)問題，并著手進(jìn)行了一些改革，取得了一定的成效，這其中就包括針對(duì)人員專業(yè)化程度不高的問題，在行政復(fù)議案件審理中引入專業(yè)性團(tuán)體以增強(qiáng)行政復(fù)議案件審理的專業(yè)性。在多數(shù)情況下，復(fù)議申請(qǐng)由行政首長(zhǎng)指派處理相關(guān)行政實(shí)體業(yè)務(wù)的公務(wù)員再次審查。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著行政事務(wù)專業(yè)化程度的提高，法國(guó)開始出現(xiàn)合議制機(jī)構(gòu)參與復(fù)議案件審理的情形，包括各省土地整治委員會(huì)、職業(yè)記者證件管理高等委員會(huì)、全國(guó)商業(yè)調(diào)整委員會(huì)、大學(xué)選舉監(jiān)督委員會(huì)、簽證拒簽申訴委員會(huì)、醫(yī)生職業(yè)公會(huì)全國(guó)委員會(huì)和大區(qū)委員會(huì)、法國(guó)奧林匹克體育委員會(huì)等。這些委員會(huì)法律性質(zhì)各異，有的具有公法人資格，有的屬于私法上的協(xié)會(huì)、團(tuán)體，它們?yōu)榱寺男泄珓?wù)使命而被法律授予一定公法特權(quán)。這些委員會(huì)利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理糾紛提供咨詢意見。從實(shí)際效果看，在這些機(jī)構(gòu)參與的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)更容易改變立場(chǎng)。這不僅是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立的法律地位、在人員組成上更具專業(yè)性和多方利益代表性，從而起到專業(yè)提醒和調(diào)和矛盾的作用，還由于這些機(jī)構(gòu)的公信力較強(qiáng)，其在公開發(fā)表的報(bào)告中披露典型案件的做法，令行政復(fù)議被申請(qǐng)人有被點(diǎn)名批評(píng)的感覺，從而形成了自決及時(shí)改正錯(cuò)誤的制度性社會(huì)壓力。

四、完善行政復(fù)議體制改革的幾點(diǎn)設(shè)想與思考

體制改革是機(jī)制改革的基礎(chǔ)，如何在現(xiàn)有行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作已經(jīng)取得的成效基礎(chǔ)上，確定行政復(fù)議體制改革的走向，是《行政復(fù)議法》修改中首先需要解決的一個(gè)問題。各地在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作中功能定位、組織形式、運(yùn)行機(jī)制等方面有共同之處，也存在差異。有的試點(diǎn)效果很好，復(fù)議案件數(shù)量增長(zhǎng)很快，超過行政訴訟案件數(shù)量，特別是通過復(fù)議渠道解決了大量征地、拆遷等容易引發(fā)社會(huì)矛盾的糾紛，發(fā)揮了行政復(fù)議委員會(huì)的積極作用。有的地方行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作效果不是很明顯。在現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革和完善行政復(fù)議體制，需要解決好以下問題。

(一)重新定位行政復(fù)議的功能，明確行政復(fù)議的主要功能是為公民提供權(quán)利救濟(jì)，這是行政復(fù)議體制改革的基礎(chǔ)

現(xiàn)行行政復(fù)議體制與行政復(fù)議作為內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督機(jī)制的功能定位相適應(yīng)，改革行政復(fù)議體制，首先需要重新定位行政復(fù)議的功能。韓國(guó)《行政審判法》修改過程中，日益強(qiáng)調(diào)將為國(guó)民提供權(quán)利救濟(jì)作為行政審判的主要功能，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)行政審判制度從體制到機(jī)制進(jìn)行準(zhǔn)司法化改造。這是符合行政復(fù)議性質(zhì)的。有權(quán)利必有救濟(jì)，行政復(fù)議由公民提出復(fù)議申請(qǐng)而啟動(dòng)，申請(qǐng)行政復(fù)議的緣由在于申請(qǐng)人認(rèn)為自己的權(quán)利受到了公權(quán)力的侵害，到復(fù)議機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。因此，行政復(fù)議首先應(yīng)當(dāng)要為公民的權(quán)利因公權(quán)力運(yùn)行受到損害后提供救濟(jì)，這是它的基礎(chǔ)。行政復(fù)議如果不回應(yīng)如何救濟(jì)公民權(quán)利，其一，公民會(huì)選擇放棄行政復(fù)議渠道，直接進(jìn)入行政訴訟或者信訪等其他渠道；其二，申請(qǐng)人會(huì)不服行政復(fù)議決定，繼續(xù)到法院起訴，或者進(jìn)入信訪。因此，改革行政復(fù)議體制首先要轉(zhuǎn)變《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議設(shè)定的行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的客觀功能定位，回歸公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的主觀功能定位，將行政復(fù)議體制的基礎(chǔ)建立在如何更好實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)上。為使行政復(fù)議更好發(fā)揮公民權(quán)利救濟(jì)的功能，就需要賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)一定的獨(dú)立地位，使之能夠擺脫來自被申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的干預(yù)和壓力，真正做到根據(jù)案件事實(shí)公正適用法律，獨(dú)立作出復(fù)議決定。

行政復(fù)議在內(nèi)容上體現(xiàn)為行政裁決爭(zhēng)議。作為一種爭(zhēng)議解決機(jī)制，保障行政復(fù)議的公正性是行政復(fù)議制度改革必須考慮的問題。裁決者中立是公正裁決糾紛的前提，如何從制度上保障復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性進(jìn)而保障其中立性是改革和完善行政復(fù)議體制的核心問題。

(二)行政復(fù)議權(quán)必須集中行使，以形成一定規(guī)模的案件數(shù)量，這是健全復(fù)議機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)復(fù)議工作隊(duì)伍專業(yè)化、專門化等工作的前提

與司法權(quán)的配置相較，行政復(fù)議權(quán)的配置無疑過于分散，行政復(fù)議資源配置嚴(yán)重不合理，妨害了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。行政復(fù)議權(quán)過于分散是造成行政復(fù)議體制面臨當(dāng)前諸多困境的根源。行政復(fù)議權(quán)過于分散之后造成案件分布分散，案件分布分散進(jìn)一步造成復(fù)議機(jī)構(gòu)不健全、復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立性、復(fù)議人員專業(yè)性不強(qiáng)、老百姓不知復(fù)議制度、多頭復(fù)議主體并立以致老百姓不知該向哪兒提出復(fù)議申請(qǐng)等一系列問題。整合復(fù)議資源，優(yōu)化有限的復(fù)議資源配置，將行政復(fù)議權(quán)由分散行使轉(zhuǎn)變?yōu)榧行惺梗瑧?yīng)當(dāng)是行政復(fù)議體制改革堅(jiān)持的方向。無論是韓國(guó)、日本還是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，都將復(fù)議權(quán)集中在政府行使，只是集中的程度不同而已。

從北京行政復(fù)議情況來看，市、區(qū)政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件數(shù)量明顯較之部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件數(shù)量多，復(fù)議工作人員認(rèn)為其原因在于政府相較于部門更為超脫一些。在山東省，84%的行政復(fù)議案件由省、市、縣三級(jí)政府辦理，部門辦理的案件很少，有的部門十多年沒有辦理過一起復(fù)議案件。再如江蘇省海門市政府法制辦在試點(diǎn)之前的三年內(nèi)，政府法制辦復(fù)議工作人員占全市復(fù)議工作人員的25%,審理的復(fù)議案件卻占全市復(fù)議案件的75%。與部門作為被申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)相比較，政府作為綜合性行政機(jī)關(guān)，相對(duì)更為獨(dú)立一些，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)更能得到當(dāng)事人的認(rèn)同。因此，修改《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集中行政復(fù)議權(quán)的改革方向，將部門的行政復(fù)議權(quán)逐漸向政府集中，整合行政復(fù)議資源，讓行政復(fù)議資源集中使用，更好發(fā)揮效益。至于行政復(fù)議權(quán)集中到何種程度，則需要考慮以下兩方面問題。

第一，是否將部門行政復(fù)議權(quán)全部集中到政府？將部門的行政復(fù)議權(quán)一步到位全部集中到政府是最為理想的狀態(tài)，但是行政復(fù)議權(quán)集中是一項(xiàng)重大體制改革，對(duì)現(xiàn)有體制會(huì)形成較大沖擊。從行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作在地方的推進(jìn)情況來看，面對(duì)體制變革各地應(yīng)對(duì)能力和應(yīng)對(duì)條件有很大不同，即使在北京市，朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、西城區(qū)的發(fā)展相對(duì)較快，而昌平區(qū)發(fā)展很慢。因此，可以考慮在修法時(shí)賦予地方一定期限的準(zhǔn)備期，地方可以在準(zhǔn)備期內(nèi)根據(jù)本地實(shí)際情況確定具體步驟：(1)條件成熟、已經(jīng)有試點(diǎn)基礎(chǔ)的地方，可以一步到位，將全部部門行政復(fù)議權(quán)或者絕大多數(shù)部門的行政復(fù)議權(quán)集中到一級(jí)政府。(2)條件不成熟、尚未開展試點(diǎn)工作的地方，可以考慮先不將一些垂直、半垂直管理的部門和公安等社會(huì)管理職能較重的部門進(jìn)行集中。如北京市海淀區(qū)最初將所有部門行政復(fù)議權(quán)集中到政府行使，但是交通違章停車處罰復(fù)議案件數(shù)量太大，難以集中，又逐漸拿回去了。有些部門案件數(shù)量大，復(fù)議工作基礎(chǔ)比較好，可以考慮不進(jìn)行集中，保留其部門行政復(fù)議權(quán)。在美國(guó)，行政法法官雖然分布在整個(gè)聯(lián)邦行政體系中，但是美國(guó)社會(huì)保障署呈現(xiàn)出一家獨(dú)大的局面，雇用了大約85%的行政法法官，然而，在美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》制定之初的196名聽證官中，只有13名是為社會(huì)保障署工作的。2011年，美國(guó)社會(huì)保障署行政法法官主持了55萬起案件。[注]數(shù)據(jù)來源于2014年6月15日在北京京儀大酒店召開的中美行政法國(guó)際研討會(huì)上美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)馬瑞新教授發(fā)言“美國(guó)行政法法官制度的起源及其與行政訴訟的關(guān)系”。

第二，將行政復(fù)議權(quán)集中到何種程度？在《行政復(fù)議法》修改之前，或者如果《行政復(fù)議法》依然保留分散復(fù)議體制，對(duì)部門的行政復(fù)議權(quán)只能集中行使案件受理、案件調(diào)查、案件審議、案件議決等權(quán)限，復(fù)議決定依然需要以法定復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)有權(quán)作出最終決定。如果《行政復(fù)議法》修改行政復(fù)議權(quán)分散配置體制，代之以集中行政復(fù)議權(quán)體制，則可以通過修法解決當(dāng)前集中行政復(fù)議權(quán)的瓶頸問題，集中部門的行政復(fù)議權(quán)后統(tǒng)一由政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，即對(duì)行政復(fù)議權(quán)進(jìn)行完整集中。

(三)作為設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的爭(zhēng)議裁決機(jī)構(gòu)，復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循裁決職能與管理職能相分離的原則，對(duì)內(nèi)具有相對(duì)獨(dú)立性，一定程度上保障復(fù)議決定公正性；對(duì)外，通過引入外部社會(huì)力量彌補(bǔ)自身公正性天然不足的缺陷，增強(qiáng)其專業(yè)性和中立性，提升公信力，行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置及其作用的實(shí)際發(fā)揮成為行政復(fù)議體制重構(gòu)的核心內(nèi)容

行政復(fù)議在我國(guó)是與行政訴訟并立的行政救濟(jì)機(jī)制，可以發(fā)揮行政解決糾紛的專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性、便捷性等優(yōu)勢(shì)，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)。但是，行政復(fù)議畢竟不同于行政執(zhí)法活動(dòng)，其內(nèi)容表現(xiàn)為裁決爭(zhēng)議。作為一種爭(zhēng)議裁決活動(dòng)，公正性是其基本要求。因此，需要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)進(jìn)行職能分離，將行政的管理職能和裁決職能分離，分別由不同的機(jī)構(gòu)行使，賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部職能分離僅僅解決了復(fù)議機(jī)構(gòu)公正性不足的部分問題，難以完全打消申請(qǐng)人對(duì)于復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是否真正得到貫徹的顧慮。正義應(yīng)當(dāng)以看得見的形式讓當(dāng)事人感受到，引入外部力量彌補(bǔ)內(nèi)在公正性不足就成為最好的方案，行政復(fù)議委員會(huì)成為這一思路的最好組織形式。分析韓國(guó)行政審判委員會(huì)的發(fā)展歷程可以看到，隨著行政審判對(duì)國(guó)民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)功能的不斷強(qiáng)化，行政審判案件數(shù)量的不斷上升，行政審判委員會(huì)也由最初設(shè)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)的復(fù)議機(jī)構(gòu)，逐步替代行政復(fù)議機(jī)關(guān)，自身成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，以自己的名義直接作出決定。來自外部因素的注入無疑更能打消申請(qǐng)人的顧慮，增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性基礎(chǔ)，提升其公信力，使得民眾愿意選擇復(fù)議解決行政糾紛，認(rèn)同行政復(fù)議決定。

我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)意識(shí)到在行政復(fù)議工作中引入外部力量參與行政復(fù)議的重要性及其實(shí)際成效，但是如何處理行政復(fù)議委員會(huì)與現(xiàn)有復(fù)議機(jī)構(gòu)的關(guān)系卻是一個(gè)難度較大的問題?！缎姓?fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通知》中的基本定位是“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”。外部力量的引入并不對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)形成實(shí)體分權(quán)，但是由于外部委員多數(shù)是各領(lǐng)域有一定代表性的專業(yè)人士，他們的進(jìn)入難以避免會(huì)引發(fā)復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)自身工作重要性降低的焦慮?，F(xiàn)有的復(fù)議機(jī)構(gòu)將會(huì)變身成為行政復(fù)議委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)大量的具體前期工作，卻沒有最終表決權(quán)，客觀上削弱了現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)限?；诖耍鞯匦姓?fù)議委員會(huì)改革呈現(xiàn)出較大的差異性。但是從行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)施成效來看，我們可以形成一個(gè)基本判斷，行政復(fù)議委員會(huì)組織上實(shí)體化程度越高，承擔(dān)職責(zé)越多的地方，行政復(fù)議工作的變化就越大；反之，行政復(fù)議工作的變化就越小。行政復(fù)議委員會(huì)這一組織形式有助于治愈行政復(fù)議作為行政內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制所具有的公正性不足的天然缺陷。

未來行政復(fù)議體制改革，在堅(jiān)持集中行政復(fù)議權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政復(fù)議委員會(huì)作為復(fù)議機(jī)構(gòu)的方向，將行政復(fù)議委員會(huì)作為復(fù)議機(jī)構(gòu)實(shí)體化，包括：

(1)將行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位為議決機(jī)構(gòu)，真正發(fā)揮行政復(fù)議委員會(huì)在復(fù)議案件辦理中的作用。引入行政復(fù)議委員會(huì)的目的在于通過增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的外部性賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)中立基礎(chǔ)，進(jìn)而增強(qiáng)行政復(fù)議決定的公正性。如果僅僅將行政復(fù)議委員會(huì)定位為復(fù)議機(jī)構(gòu)的咨詢機(jī)構(gòu)，則難以發(fā)揮這一作用，行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)案件審理所能發(fā)揮作用的空間將會(huì)很小。

(2)在調(diào)整功能定位基礎(chǔ)上，調(diào)整依托法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議委員會(huì)職責(zé)的做法，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議委員會(huì)組織實(shí)體化，實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門性保障。復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門性保障是復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠集中精力辦好行政復(fù)議案件的重要保障機(jī)制。目前復(fù)議機(jī)構(gòu)通常設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)，復(fù)議工作人員難以專門從事復(fù)議工作，有的地方復(fù)議工作反而成了副業(yè)，復(fù)議工作人員難以開展調(diào)查查證工作，主要實(shí)行書面審，影響了復(fù)議案件的辦理質(zhì)量。復(fù)議機(jī)構(gòu)是復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而非法制工作機(jī)構(gòu)的下設(shè)部門，要提升復(fù)議案件辦理質(zhì)量，就要讓復(fù)議機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)審理復(fù)議案件，復(fù)議人員專司其職，認(rèn)認(rèn)真真辦好每一起復(fù)議案件，提高辦案水平和辦案質(zhì)量，做到實(shí)質(zhì)上解決爭(zhēng)議，化解矛盾。因此，較為理想的模式是將復(fù)議機(jī)構(gòu)與法制工作機(jī)構(gòu)分離，由一級(jí)政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)辦公室作為行政復(fù)議委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，在行政復(fù)議委員會(huì)辦公室基礎(chǔ)上調(diào)整、整合現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的復(fù)議工作。在行政復(fù)議委員會(huì)辦公室下設(shè)案件受理部門、調(diào)查部門，分別負(fù)責(zé)案件的受理、調(diào)查、聽證等工作，這些工作可由現(xiàn)在的復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體復(fù)議工作的部門承擔(dān)。行政復(fù)議委員會(huì)辦公室完成案件前期調(diào)查、形成初步建議決定之后，統(tǒng)一交由行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行議決。

如果將復(fù)議機(jī)構(gòu)從法制工作機(jī)構(gòu)中分離出來存在一定難度，也需要將復(fù)議機(jī)構(gòu)與法制辦的一般內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)區(qū)分開來，保障其專門辦理行政復(fù)議案件，不應(yīng)讓其在復(fù)議案件審理之外承擔(dān)法制辦的其他事務(wù)。同時(shí)，在辦理復(fù)議案件中，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循《行政復(fù)議法》的程序，而非一般機(jī)關(guān)辦文的內(nèi)部程序。

(3)行政復(fù)議委員會(huì)作出的議決結(jié)論原則上是案件的最終結(jié)論，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上直接簽發(fā)復(fù)議決定。但是，復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為議決結(jié)論存在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、裁量權(quán)審查判斷不當(dāng)?shù)葐栴}時(shí)，有權(quán)不予簽發(fā)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不予簽發(fā)的，應(yīng)當(dāng)發(fā)回行政復(fù)議委員會(huì)重新議決。對(duì)重新議決決議仍然有異議的，可以提交政府常務(wù)會(huì)議討論決定。

(四)復(fù)議工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和法律屬性，需要提升復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平，包括設(shè)定復(fù)議工作人員的任職資格，為其提供相應(yīng)職業(yè)保障

行政復(fù)議權(quán)集中行使為復(fù)議工作人員的專業(yè)化建設(shè)提供了基礎(chǔ)。復(fù)議工作人員的專業(yè)化建設(shè)包括以下設(shè)想：

1.科學(xué)合理設(shè)定復(fù)議工作人員的任職資格，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)入職后的監(jiān)督管理

行政復(fù)議工作同時(shí)涉及行政管理專業(yè)性問題與法律問題，理想的復(fù)議人員任職條件是如美國(guó)的行政法法官人選，既有行政管理經(jīng)驗(yàn)，又有律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。如果同時(shí)具備這兩個(gè)條件目前有困難，可以先從具備法律專業(yè)知識(shí)條件入手，如今后錄用的行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家司法考試或者行政復(fù)議人員資格考試。入職后，要完善監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)復(fù)議工作人員日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核，參照法院經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)職業(yè)化培訓(xùn)和管理考評(píng)模式。

2.提供相應(yīng)職業(yè)保障

目前復(fù)議工作人員流動(dòng)快，人才流失較為普遍。要改變這種狀況，需要在制度上為復(fù)議工作人員提供職業(yè)保障，保證復(fù)議工作人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。(1)參照美國(guó)的行政法法官，名稱上設(shè)立“行政復(fù)議專員”，作為對(duì)專門從事行政復(fù)議工作人員的統(tǒng)一稱謂。(2)對(duì)復(fù)議工作人員的管理突破行政級(jí)別，參照法官等級(jí)設(shè)立行政復(fù)議專員等級(jí)，根據(jù)行政復(fù)議專員任職時(shí)間、業(yè)務(wù)水平、工作業(yè)績(jī)等確定不同等級(jí)，進(jìn)而確定相應(yīng)的工資、津貼標(biāo)準(zhǔn)。(3)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障復(fù)議工作需要的人、財(cái)、物。(4)加強(qiáng)與法院等司法機(jī)關(guān)的人員交流，采取掛職、輪崗等多種形式實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議人員的動(dòng)態(tài)培養(yǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.對(duì)復(fù)議工作人員進(jìn)行分類管理，補(bǔ)充行政復(fù)議機(jī)構(gòu)輔助工作人員

由于案件數(shù)量迅速加大，但是行政編制有限，所以可以考慮將案件辦理中的登記、咨詢、記錄、送達(dá)、檔案管理、統(tǒng)計(jì)分析等輔助崗位的人員以事業(yè)編制的形式給予解決，從而解放與釋放現(xiàn)有辦案人員的能量，確保案件實(shí)質(zhì)辦理的效果。