周慶智

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所,北京100028)

·政治文明與法律發(fā)展·

當(dāng)代中國(guó)的政治參與
——政治現(xiàn)代化意義上的討論

周慶智

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所,北京100028)

社會(huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化導(dǎo)致政治參與擴(kuò)大,政治參與的性質(zhì)和形式需要做出制度變革。但至今,民主政治建設(shè)并不具有政治參與擴(kuò)大的制度化意義,精英參與體制在結(jié)構(gòu)與功能方面沒(méi)有出現(xiàn)根本變化,而且,面對(duì)多元社會(huì)的政治權(quán)利訴求,政治體制一直通過(guò)加強(qiáng)精英參與體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)緩解和降低政治參與擴(kuò)大對(duì)現(xiàn)行體制合法性所造成的壓力,把政治參與訴求管控在以往動(dòng)員式參與的組織動(dòng)員水平上。然而,政治參與的廣度或范圍已經(jīng)達(dá)到足以引起制度變革的水平和條件,因此,將政治參與納入政治現(xiàn)代化的制度化與法治化的軌道之上,避免非制度化的政治參與導(dǎo)致政治社會(huì)失序,具有非常迫切的現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展意義。

政治參與;政治現(xiàn)代化;參與制度化與法治化

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)社會(huì)政治權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng),越來(lái)越多的個(gè)體和群體試圖影響和監(jiān)督政府的決策和施政行為,政治參與意識(shí)不斷擴(kuò)大。一方面,政治參與要求的擴(kuò)大對(duì)傳統(tǒng)政治社會(huì)秩序構(gòu)成挑戰(zhàn),傳統(tǒng)的政治參與渠道已經(jīng)不能滿足社會(huì)政治參與的需求;但另一方面,合法參與的性質(zhì)和形式并沒(méi)有因?yàn)檫@種政治參與擴(kuò)大的要求而發(fā)生相應(yīng)的制度性改變。但非制度化的政治參與比如上訪和群體性事件卻不斷挑戰(zhàn)現(xiàn)行體制秩序,這使得中國(guó)的政治現(xiàn)代化處于轉(zhuǎn)型壓力下的選擇:一個(gè)是政治參與與現(xiàn)行體制獲得積極的調(diào)適和互動(dòng)并最終落實(shí)到制度性架構(gòu)上;一個(gè)是政治參與不能制度化并與現(xiàn)行體制產(chǎn)生廣泛的不適應(yīng)關(guān)系,造成政治認(rèn)同下降、社會(huì)動(dòng)蕩和秩序混亂。

也就是說(shuō),在新的歷史時(shí)期,社會(huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化導(dǎo)致參與擴(kuò)大,現(xiàn)行體制政治參與性質(zhì)和形式必須做出適應(yīng)性改變。但至今,中國(guó)政治參與的民主建制渠道并沒(méi)有向著擴(kuò)大參與的制度化方向去努力,原有的精英參與體制沒(méi)有發(fā)生功能性與結(jié)構(gòu)性的變化,不僅如此,面對(duì)多元社會(huì)的政治權(quán)利訴求,政治體制一直希望通過(guò)加強(qiáng)精英參與體制權(quán)威和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)降低政治參與擴(kuò)大的壓力,試圖把政治參與要求管控在動(dòng)員式參與的制度水平上。然而,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)動(dòng)員已經(jīng)達(dá)到足以引起政治制度變革的條件和水平,而促進(jìn)制度變革的直接推動(dòng)力乃是由社會(huì)動(dòng)員所導(dǎo)致的政治參與不斷擴(kuò)大的需求。在這個(gè)意義上講,中國(guó)政治發(fā)展的未來(lái)走向取決于如何適應(yīng)這種政治參與擴(kuò)大化趨勢(shì)。

本文將政治參與置于政治現(xiàn)代化的歷史發(fā)展邏輯之下,來(lái)討論當(dāng)下中國(guó)政治參與擴(kuò)大所具有的民主政治發(fā)展意義。要闡釋的主要問(wèn)題是,政治參與擴(kuò)大并制度化是推進(jìn)中國(guó)政治現(xiàn)代化的本質(zhì)要求,關(guān)鍵是怎樣將政治參與納入到民主政治法治化的軌道之上。

一、政治參與與政治現(xiàn)代化

政治參與擴(kuò)大是一種社會(huì)政治現(xiàn)象,是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化所促成的新生社會(huì)力量的不斷成長(zhǎng)并參與政治的過(guò)程。政治參與是政治現(xiàn)代化過(guò)程當(dāng)中社會(huì)成員和社會(huì)共同體的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利主張的多元化成長(zhǎng)過(guò)程,并促成社會(huì)力量與國(guó)家權(quán)力的相互影響與妥協(xié)、合作的關(guān)系。也就是說(shuō),政治參與是公民試圖影響政府及其決策的活動(dòng),貫穿于一個(gè)國(guó)家的政治現(xiàn)代化過(guò)程當(dāng)中。簡(jiǎn)言之,所謂政治參與,是指一個(gè)國(guó)家的個(gè)人或團(tuán)體通過(guò)某種方式涉入政治過(guò)程,以表達(dá)利益、施加影響的努力和活動(dòng)。政治參與擴(kuò)大作為一種普遍的社會(huì)政治現(xiàn)象,是解釋一個(gè)社會(huì)權(quán)力分配與政策形成的關(guān)鍵性因素。某種意義上,政治參與的狀況反映著一個(gè)社會(huì)政治體系的內(nèi)容和質(zhì)量,也是該社會(huì)政治發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。

政治參與是政治現(xiàn)代化的重大議程之一,而政治現(xiàn)代化發(fā)生在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中。政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志,亦即從政府和政治通常只與少數(shù)精英有關(guān)的傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型為政治和政府成為眾人參與之事的過(guò)程。現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)或稱(chēng)“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”(state-building/making)是指?jìng)鹘y(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,國(guó)家權(quán)力試圖深入基層社會(huì)貫徹國(guó)家意志的過(guò)程。這個(gè)理論是由西方學(xué)者從西歐近代民族國(guó)家的演進(jìn)過(guò)程中提煉出來(lái)的重要分析框架,是指現(xiàn)代化過(guò)程中以民族國(guó)家為中心的制度與文化整合措施、活動(dòng)及過(guò)程,其基本目標(biāo)是要建立一個(gè)合理化的、能對(duì)社會(huì)與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。本質(zhì)上,現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建最根本的問(wèn)題是國(guó)家角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,“國(guó)家政權(quán)建設(shè),并非只涉及權(quán)力擴(kuò)張,更為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容是,它必定還涉及權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國(guó)家—公共(政府)組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化,以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化。這些方面預(yù)示著,國(guó)家政權(quán)建設(shè)能夠成功取代其他政治單位或共同體,成為版圖內(nèi)公民歸屬中心的關(guān)鍵,在于伴隨這個(gè)過(guò)程出現(xiàn)的不同于以往的治理原則、一系列新的社會(huì)身份分類(lèi),不同成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定以及公共組織自己成為捍衛(wèi)并擴(kuò)散這些基本原則、權(quán)利和關(guān)系的政治實(shí)體”[1]。也就是說(shuō),在國(guó)家與社會(huì)之間的規(guī)則規(guī)范確認(rèn)上,現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)還必須完成一種面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變,使自己成為提供公共產(chǎn)品、管理公共財(cái)務(wù)、為公共社會(huì)服務(wù)的組織。作為一個(gè)公共組織的政府、及其與公民制度化關(guān)系代表的公共性(公民)權(quán)利原則,就是“現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)”或政治現(xiàn)代化所包含的規(guī)范性含義。換言之,作為政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,政治參與必是確立在“積極的公民權(quán)原則(the principle of active citizenship)”——影響政府決策的政治權(quán)利之上。

自近代以來(lái),受外部世界的影響,中國(guó)開(kāi)始了政治現(xiàn)代化進(jìn)程,而政治參與作為一項(xiàng)重大的民主建制議程一直貫穿于這一進(jìn)程當(dāng)中。換句話講,在中國(guó),政治現(xiàn)代化就是要使政治逐漸從少數(shù)精英的事情變成大眾參與的事情,這是政治現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。然而,中國(guó)政治現(xiàn)代化過(guò)程帶有傳統(tǒng)歷史文化資源的深刻印記,傳統(tǒng)政治價(jià)值——政治從來(lái)就是精英的事業(yè)——一直頑強(qiáng)地拒斥政治參與的廣度或范圍,體現(xiàn)在國(guó)家建制上,那就是參與制度的壟斷性和精英政治特質(zhì)。孔飛力認(rèn)為,中國(guó)自身的歷史文化資源同包括憲政民主在內(nèi)的現(xiàn)代性構(gòu)建必有相通之處,并會(huì)在歷史演進(jìn)的各個(gè)時(shí)期不斷表現(xiàn)出來(lái)?？罪w力以政治參與、政治競(jìng)爭(zhēng)、政治控制為主軸,將中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形成及發(fā)展的建制議程歸結(jié)為三組相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題或矛盾:第一,政治參與的擴(kuò)展與國(guó)家權(quán)力及其合法性的加強(qiáng)之間的矛盾;第二,政治競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)與公共利益的維護(hù)和加強(qiáng)之間的矛盾;第三,國(guó)家的財(cái)政汲取能力與地方社會(huì)財(cái)政需求之間的矛盾。孔飛力認(rèn)為,這三組問(wèn)題是中國(guó)歷朝歷代都要面對(duì)的,但卻跨越了朝代鼎革之大變一直存在到帝國(guó)晚期,并在帝國(guó)崩潰后繼續(xù)成為20世紀(jì)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)時(shí)的基本問(wèn)題。也就是說(shuō),進(jìn)入19世紀(jì)后,盡管人們的思考受到了來(lái)自西方的影響,但無(wú)論是問(wèn)題提出本身或是構(gòu)成人們對(duì)問(wèn)題回答底蘊(yùn)的基本文化資源,卻仍然可以從中國(guó)傳統(tǒng)自身找到其根源和發(fā)展的基本線索[2]?？罪w力的意思是,現(xiàn)代性亦內(nèi)在于中國(guó)的歷史文化資源當(dāng)中。但問(wèn)題是,他所謂的“現(xiàn)代性”(如果有的話)在中國(guó)的歷史發(fā)展中一直不能成為主導(dǎo)力量和主流意識(shí)形態(tài),或者說(shuō),他所謂的現(xiàn)代性及其與之伴生的政治參與或政治競(jìng)爭(zhēng)并不是中國(guó)社會(huì)政治的基本歸宿和主流樣態(tài),這可以歸因于傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的同質(zhì)性以及“行政權(quán)支配社會(huì)”的特質(zhì)。但孔飛力關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的很有價(jià)值的啟示是,他沒(méi)有“割斷歷史”,比如他把清末湖南耒陽(yáng)一樁抗稅暴動(dòng)事件與毛澤東時(shí)代國(guó)家對(duì)農(nóng)民及農(nóng)業(yè)的改造放在一起討論,認(rèn)為兩者均源于國(guó)家財(cái)稅汲取與社會(huì)控制所致。不同的社會(huì)動(dòng)員基礎(chǔ)但卻具有本質(zhì)上的一致性,這頗具歷史意味。概括地講,中國(guó)專(zhuān)制體制的本質(zhì)取向不是什么現(xiàn)代性的東西,因此,所謂的政治參與,只是旨在國(guó)家權(quán)力加強(qiáng),作為實(shí)施政治統(tǒng)治的工具來(lái)運(yùn)用而已。

從歷史上看,中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)一直致力于兩個(gè)壓倒一切的目標(biāo):一是(經(jīng)濟(jì)資源)財(cái)稅汲取能力;一是(政治資源)社會(huì)控制和動(dòng)員能力。這兩大目標(biāo)決定了中國(guó)政治現(xiàn)代化的基本走向,決定了政治控制必然壓倒政治參與和政治競(jìng)爭(zhēng),并且決定了國(guó)家治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)、職能分化以及社會(huì)整合原則和治理方式。從另一個(gè)角度看,政治參與一直是被當(dāng)作治國(guó)理政的統(tǒng)治工具和手段,也就是說(shuō)政治參與從來(lái)不是基于“積極的公民權(quán)原則”之上。

概括地講,擴(kuò)大政治參與一直是中國(guó)政治現(xiàn)代化的目標(biāo)之一,或者說(shuō),擴(kuò)大政治參與一直是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要議程之一,但是,近代以來(lái)的政治參與的主張及實(shí)踐形式,無(wú)不是以國(guó)家和體制獲得改進(jìn)和加強(qiáng)為前提和目標(biāo)的,也就是說(shuō),政治參與擴(kuò)大不是一個(gè)關(guān)乎“積極的公民權(quán)原則”問(wèn)題,而是一個(gè)有助于國(guó)家有效性加強(qiáng)的問(wèn)題。而且,政治參與的范圍非常有限,從魏源主張文人上層參與到官僚隊(duì)伍中來(lái),到馮桂芬更進(jìn)一步提倡讓鄉(xiāng)村士紳也參與進(jìn)來(lái),直至民國(guó)時(shí)期的政黨發(fā)展,政治參與始終沒(méi)有打開(kāi)通向“民主社會(huì)”的一扇門(mén)戶。原因是,這樣的政治參與基本上沒(méi)有涉及現(xiàn)代意義上的“政治參與”所包含的全民政治參與并以此產(chǎn)生權(quán)力制衡的政治機(jī)制的內(nèi)容。直到今天,擴(kuò)大政治參與依然是為了國(guó)家和體制的鞏固和強(qiáng)大,并且精英參與體制特質(zhì)一再地以經(jīng)過(guò)歷史洗練的形式——人大、政協(xié)、民主黨派參政議政等表現(xiàn)出來(lái)。但歷史的發(fā)展是,擴(kuò)大政治參與從來(lái)沒(méi)有像今天這么迫切和重大,從來(lái)沒(méi)有像今天這樣具備政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。實(shí)質(zhì)上,更為廣泛的政治參與不僅能夠使民眾的政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn),加強(qiáng)政權(quán)的合法性基礎(chǔ),而且也能防止少數(shù)精英利益集團(tuán)的裹挾和權(quán)力階層壟斷政權(quán)和腐敗行為。

二、動(dòng)員式政治參與

新中國(guó)成立后,政治參與是在一個(gè)主導(dǎo)性的政治力量控制之下為完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)任務(wù)而進(jìn)行的社會(huì)動(dòng)員,在一定意義上,這也是政治現(xiàn)代化的一部分,但卻是國(guó)家主義意義上的政治現(xiàn)代化,而政治參與就是為了(經(jīng)濟(jì)資源)強(qiáng)化財(cái)稅的汲取與(政治資源)社會(huì)控制與動(dòng)員能力。這與現(xiàn)代民主建設(shè)無(wú)關(guān),與保障公民政治權(quán)利的制度建設(shè)無(wú)關(guān)。在國(guó)家與社會(huì)高度一體化的體制下,所謂的政治參與,主要表現(xiàn)為完成政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)而進(jìn)行的動(dòng)員式政治參與。在此,政治參與的效用不是為了影響政府決策,而是為政府的決策執(zhí)行凝聚民心、鋪平執(zhí)行道路。

按照亨廷頓的定義,“動(dòng)員式參與是被誘發(fā)出來(lái)的試圖影響政府的行為,行為者對(duì)自己行為會(huì)給政府造成什么影響不感興趣或者甚至不一定意識(shí)到這一點(diǎn)。他們按照命令行事,促使他們這么做的原因,很大程度上或完全是因?yàn)橹矣?、?ài)戴、順從或者害怕領(lǐng)導(dǎo)人,或者因?yàn)橄嘈胚@么做領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)給他們好處”[3]133。簡(jiǎn)言之,動(dòng)員參與就是公民在某種政治力量的領(lǐng)導(dǎo)號(hào)召或暗示下參與政治過(guò)程的行為。一般講,動(dòng)員參與在參與形式上表現(xiàn)為規(guī)模性的群體運(yùn)動(dòng),比如通過(guò)示威、游行、罷工、罷課、集會(huì)等形式。從政治系統(tǒng)自身的完善角度看,動(dòng)員式參與是一種只有輸出沒(méi)有反饋的系統(tǒng)和環(huán)境的單向作用模式。在動(dòng)員參與中,政治系統(tǒng)未必給參與的公民提供制度化的參與渠道。在大多數(shù)情況下,每次社會(huì)動(dòng)員結(jié)束后,政治參與的渠道隨之關(guān)閉或者廢置,換句話說(shuō),動(dòng)員參與的目標(biāo)不是為了解決政治參與的制度化問(wèn)題,而是政黨或政府為了實(shí)現(xiàn)某一政治的經(jīng)濟(jì)的或社會(huì)的目標(biāo)采取的群眾運(yùn)動(dòng)形式和方式而已。顯然,這種參與模式不利于政治系統(tǒng)自身的完善和良性發(fā)展,而且,動(dòng)員參與容易引發(fā)個(gè)體或群體參與的無(wú)秩序狀態(tài),從這個(gè)意義上講,這樣的動(dòng)員參與對(duì)政治現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)不具有民主制度建設(shè)性意義。

歷史上看,與政治現(xiàn)代化相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重大變遷,直接影響甚至決定著政治參與的形式和性質(zhì)以及廣度或范圍。新中國(guó)成立后,與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),權(quán)力高度集中的政治體制導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)的高度一體化,國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式——城市的“街居制”和鄉(xiāng)村的“人民公社”的單位制體制逐步建立起來(lái)。國(guó)家權(quán)力通過(guò)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)轄,而實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)政治及其他一切領(lǐng)域的控制,極大地強(qiáng)化了國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力?！皣?guó)家用社會(huì)主義的公共生活和集體生產(chǎn)方式取代了農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式,徹底改變了農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民的生存方式,農(nóng)民直接處在國(guó)家政權(quán)的嚴(yán)密控制之中。這種控制表現(xiàn)出很強(qiáng)的政治‘全能主義’(totalism)傾向,這一政治全能主義使鄉(xiāng)村的社會(huì)生活軍事化、經(jīng)濟(jì)生活行政化、精神生活一統(tǒng)化,政治權(quán)力成了無(wú)所不能的東西。國(guó)家權(quán)力史無(wú)前例地下伸到社會(huì)底層,通過(guò)支配每個(gè)農(nóng)民的日常生活而將農(nóng)民整合到自上而下的集權(quán)體系之中?！盵4]換言之,新社會(huì)的合法性是確立在“國(guó)家權(quán)力的邏輯”之上,而不是推進(jìn)“積極的公民權(quán)原則”的建構(gòu)之上。

也就是說(shuō),新中國(guó)成立以后,所謂的政治參與,就是黨和政府實(shí)現(xiàn)其革命和建設(shè)目標(biāo)而發(fā)動(dòng)的動(dòng)員式政治參與。比如,在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期,政治參與被廣泛運(yùn)用于國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理當(dāng)中。這一時(shí)期,依靠社會(huì)動(dòng)員手段發(fā)動(dòng)了一系列政治運(yùn)動(dòng),包括新中國(guó)成立初期開(kāi)展的土地革命、鎮(zhèn)壓反革命、抗美援朝、“三反”和“五反”、知識(shí)分子界的思想改造等運(yùn)動(dòng),以及之后開(kāi)展的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)、對(duì)手工業(yè)的社會(huì)主義改造和資本主義工商業(yè)的公私合營(yíng)運(yùn)動(dòng)。上述政治參與的目標(biāo)是自上而下的政治整合而非自下而上的民主政治建設(shè)。在新中國(guó),國(guó)家與社會(huì)高度一體化,各種社會(huì)力量與國(guó)家高度一致性。所謂政治參與,就是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員,將異己的社會(huì)力量通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)方式整合到一個(gè)政治共同體當(dāng)中。換言之,所謂政治參與,并不是指各種社會(huì)力量的廣泛參與并多樣化,而是指政治力量通過(guò)政治動(dòng)員方式使各種社會(huì)力量統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入唯一具有合法性的高度意識(shí)形態(tài)化的政治共同體當(dāng)中。

從國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化的角度看,新中國(guó)的政治參與是一種國(guó)家治理方式或模式,亦即政治參與是一種通過(guò)政權(quán)組織,發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)的一種國(guó)家治理方式。這個(gè)治理模式以政治為核心,以集中統(tǒng)一、層層動(dòng)員、人民群眾的廣泛發(fā)動(dòng)為主要手段和表現(xiàn)形式,是一種動(dòng)員式參與,它的目標(biāo)是建立一個(gè)社會(huì)動(dòng)員組織系統(tǒng)。這個(gè)社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng)主要具有四個(gè)特征:第一,社會(huì)的組織化程度極高,社會(huì)控制嚴(yán)密,以黨政機(jī)關(guān)自上而下的層級(jí)式單向推進(jìn)為主,在基層依靠單位制推廣。第二,以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心,形成全能主義的社會(huì)動(dòng)員模式。第三,與政治運(yùn)動(dòng)相結(jié)合,以思想動(dòng)員為主導(dǎo),依托強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)統(tǒng)一思想來(lái)促成一致的行動(dòng)。第四,社會(huì)動(dòng)員以效率原則為優(yōu)先,在短時(shí)間內(nèi)匯聚資源實(shí)現(xiàn)政治意圖[5]。政治參與的制度性和結(jié)構(gòu)性條件是經(jīng)濟(jì)上的計(jì)劃體制和政治上的集權(quán)體制,其目標(biāo)是財(cái)稅汲取與社會(huì)控制及動(dòng)員能力。也就是說(shuō),用國(guó)家所有制的資源控制形式,使社會(huì)成員進(jìn)入國(guó)家的資源分配體系,再憑借黨的嚴(yán)密的組織體系和強(qiáng)大的組織能力,把全社會(huì)成員集結(jié)起來(lái)。同時(shí),恰好是所有制的性質(zhì)關(guān)系,形成國(guó)家與人民之間的庇護(hù)—依附關(guān)系。只有在這樣的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序下,才能完成國(guó)家與社會(huì)的高度一體化,一個(gè)動(dòng)員式參與的社會(huì)才能塑造出來(lái)。因此,動(dòng)員式政治參與與“積極的公民權(quán)原則”無(wú)關(guān),因?yàn)檫@樣的政治參與是確立在國(guó)家權(quán)力的邏輯之上。

概言之,新中國(guó)成立后的政治參與可稱(chēng)為建立在全能主義社會(huì)動(dòng)員體制上的動(dòng)員式參與。全能主義社會(huì)動(dòng)員體制通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)資源的全面支配與控制,建立城鄉(xiāng)分治的戶籍制度,形成一個(gè)無(wú)所不在的龐大嚴(yán)密的組織系統(tǒng)。自主的社會(huì)與文化空間幾乎完全消失,不但獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體從此消失,而且社會(huì)成員也完全依附于國(guó)家體制。國(guó)家通過(guò)各級(jí)單位組織,形成一個(gè)無(wú)所不在的社會(huì)控制和社會(huì)動(dòng)員組織系統(tǒng)。在上述社會(huì)動(dòng)員體系上,所謂政治參與,其有力的支持來(lái)自有組織的集體參與,“動(dòng)員式參與往往以意識(shí)形態(tài)為號(hào)召,以功能性社團(tuán)、政黨等民眾團(tuán)體作為凝聚民眾、動(dòng)員政治支持的手段,以組織化渠道和輿論宣傳媒體取得公眾的認(rèn)可和支持,使其具有強(qiáng)大的政治動(dòng)員和感召力”[6]。盡管這種參與具有種種不同的形式,但從根本上講,這個(gè)政治參與是動(dòng)員參與,是黨和政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)政策的重大改革而發(fā)動(dòng)的有組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)式的政治參與。這個(gè)政治參與與民主關(guān)系不大(參與者沒(méi)有自主性且不抱有影響政府決策者的意圖),與基于公民權(quán)原則的政治參與也相去甚遠(yuǎn),然而這卻是集權(quán)體制統(tǒng)治相當(dāng)成功和慣用的政治參與形式。

三、主動(dòng)式政治參與

改革開(kāi)放以來(lái),自主的社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)大,國(guó)家與社會(huì)逐漸分離并不斷地確認(rèn)各自的權(quán)利邊界。也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,促成社會(huì)資源主體多樣性發(fā)展和利益分化的多元社會(huì)的不斷壯大和成長(zhǎng)。但是,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的主導(dǎo)力量是政府權(quán)力,并且它的導(dǎo)向是從經(jīng)濟(jì)改革入手,政府政策始終是以經(jīng)濟(jì)改革為主以及將它作為改革邊界。也就是說(shuō),貫穿在經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程當(dāng)中的是“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”,以及不斷強(qiáng)化的社會(huì)控制和動(dòng)員能力。換句話說(shuō),在這個(gè)巨變過(guò)程當(dāng)中,政府權(quán)力的威權(quán)結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的變化,只是在“發(fā)展才是硬道理”的政治方針指導(dǎo)下,政府把重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度或曰GDP的增長(zhǎng)上,而不是致力于公民權(quán)利保障和社會(huì)公正及社會(huì)平等的建構(gòu)上。唯其如此,以國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化為目的的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí),基層社會(huì)的不滿、矛盾和沖突也日益積累起來(lái)。與此互為表里,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多樣性與多元化促成參與主體的分化和參與基礎(chǔ)的多元化,導(dǎo)致參與要求的提升和參與范圍的廣泛,傳統(tǒng)政治參與的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。

從社會(huì)政治發(fā)展上看,當(dāng)下的政治參與表現(xiàn)為主動(dòng)式政治參與。理論上,主動(dòng)式參與是公民基于自身的利益和需要而自覺(jué)地以某種形式對(duì)政治過(guò)程施加影響的參與行為[7],主動(dòng)式政治參與有一個(gè)穩(wěn)定的制度化的途徑可供參與者傳達(dá)意愿,并及時(shí)獲得反饋;其動(dòng)力來(lái)源于謀求利益、維權(quán)需要等內(nèi)部力量的推動(dòng);主動(dòng)式參與是一個(gè)良性的互動(dòng)過(guò)程,它對(duì)完善政治系統(tǒng)、推進(jìn)民主政治發(fā)展具有十分重要的作用。主動(dòng)式政治參與主要受利益驅(qū)動(dòng),積極主動(dòng)地介入政治活動(dòng),以謀求和維護(hù)自身權(quán)益,再有,出于公民責(zé)任感,為了公眾利益而積極主動(dòng)參與政治生活當(dāng)中。主動(dòng)式政治參與是政治發(fā)展過(guò)程中的必然。謝爾·阿斯汀的政治參與發(fā)展階梯理論認(rèn)為,參與的發(fā)展階段是由政府主導(dǎo)型參與到象征型參與到完全型參與的轉(zhuǎn)變過(guò)程。因此,主動(dòng)式政治參與的發(fā)展,既是政治現(xiàn)代化的一種表現(xiàn),也是推動(dòng)民主政治前進(jìn)的一股社會(huì)力量。

進(jìn)一步講,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)動(dòng)員主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨向。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化,社會(huì)成員在職業(yè)、收入、居住和生活方式等領(lǐng)域,個(gè)人的選擇增加,對(duì)單位的依賴減弱,個(gè)人發(fā)展的途徑出現(xiàn)多元分化,這一切改變了社會(huì)中的地位分布狀況,經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)多元化,政府控制之外的文化與民間社團(tuán)也開(kāi)始出現(xiàn)。盡管?chē)?guó)營(yíng)企業(yè)依然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體力量,但是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亦不斷占有和擴(kuò)大其社會(huì)資本的分量。同時(shí),社會(huì)資源的分散造成權(quán)力的分散,不同利益群體的權(quán)利意識(shí)不斷得到強(qiáng)化,社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣化也促成社會(huì)價(jià)值的多元化?！熬蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政治參與的長(zhǎng)期影響而言,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政治參與的擴(kuò)大,造成參與基礎(chǔ)的多樣化,并導(dǎo)致自動(dòng)參與代替動(dòng)員參與?！盵3]69換言之,國(guó)家不再能夠壟斷政治參與領(lǐng)域,也不再是社會(huì)動(dòng)員的唯一主體。多元?jiǎng)訂T主體的發(fā)展和成長(zhǎng),不僅分享著對(duì)社會(huì)資源和結(jié)構(gòu)性社會(huì)活動(dòng)空間的支配,也直接參與社會(huì)的目標(biāo)定向、價(jià)值分配并通過(guò)各種形式影響國(guó)家政策的利益取向。這一切使得社會(huì)動(dòng)員表現(xiàn)出政治參與擴(kuò)大的要求趨向。

不斷涌現(xiàn)的社會(huì)組織存在于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域,并表現(xiàn)出參與擴(kuò)大化的強(qiáng)烈需求。根據(jù)民政部2013年6月正式發(fā)布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示:截至2012年底,在民政部門(mén)正式登記的社會(huì)組織全國(guó)共有49.9萬(wàn)個(gè),比上年增長(zhǎng)8.1%,且近幾年來(lái)每年增長(zhǎng)率至少都在3%以上;這些社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也在逐漸增強(qiáng),到2012年底共形成固定資產(chǎn)1425.4億元;而且,這些社會(huì)組織幾乎涵蓋了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域:工商、科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、職業(yè)從業(yè)、國(guó)際及涉外等,已經(jīng)基本形成體系,吸納社會(huì)各類(lèi)人員就業(yè)613.3萬(wàn)人,比上年增加2.3%。作為政治參與的社會(huì)基礎(chǔ),各類(lèi)社會(huì)組織正發(fā)揮著日益重要的作用,參與意識(shí)得到迅速提高,參與范圍不斷擴(kuò)大。

把少數(shù)精英之事的政治變?yōu)楸娙酥碌恼?就是讓廣大的城鄉(xiāng)居民參與到政治生活中來(lái),并保障他們的政治參與權(quán)利;就是要變革現(xiàn)在的精英參與體制,建構(gòu)能夠容納新生社會(huì)力量的參與渠道和參與形式,同時(shí),把非制度化的參與——比如有組織的參與或自發(fā)的參與、合法的參與或不合法的參與、和平的參與或暴力的參與、有效的參與或無(wú)效的參與——納入到體制中來(lái),這對(duì)中國(guó)的政治現(xiàn)代化具有非常迫切的現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展意義。

但事實(shí)上,并非社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化必然帶來(lái)政治參與擴(kuò)大。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或現(xiàn)代化與政治參與之間的關(guān)系是非常復(fù)雜的,一種情況是,參與水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所似乎應(yīng)有的水平,另一種情況是,參與水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)有水平[3]1。當(dāng)前中國(guó)的政治參與水平屬于后者。也就是說(shuō),參與擴(kuò)大已經(jīng)突出在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,諸如住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問(wèn)題,貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距的持續(xù)擴(kuò)大,勞資關(guān)系等社會(huì)利益群體矛盾日益顯化,土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定,等等,引發(fā)政治參與擴(kuò)大需求,但國(guó)家權(quán)力依然采取傳統(tǒng)的動(dòng)員參與的做法,對(duì)社會(huì)與政治領(lǐng)域加強(qiáng)管控,社會(huì)自主空間不僅沒(méi)有得到進(jìn)一步的拓展甚至處于壓縮狀態(tài)。與革命時(shí)代的政治參與不同,在市場(chǎng)化改革時(shí)期,黨政群組織及其所派生出來(lái)的官辦社會(huì)組織,繼續(xù)承擔(dān)組織滲透、社會(huì)控制和統(tǒng)戰(zhàn)工作,革命動(dòng)員被經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定動(dòng)員所取代,后者發(fā)揮著激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力、提供公共產(chǎn)品、承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管與社會(huì)利益代表與協(xié)調(diào)等新功能。具體講,一方面,用傳統(tǒng)的組織滲透的方式進(jìn)行管控,比如政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)多元化過(guò)程中出現(xiàn)的新的社會(huì)團(tuán)體以及已有的民間組織,基本上是采取政治的、行政的控制和管理;另一方面,又用行政手段(比如登記條件等)阻止自發(fā)的民間組織制度化。事實(shí)上,自20世紀(jì)90年代初以來(lái),政府形成了一種習(xí)慣性的思維方式來(lái)管控民間社會(huì)組織的各種事情。政府組織力量滲透于人大、社團(tuán)、社區(qū),如此一來(lái),造成缺乏表達(dá)不同利益的社會(huì)中間組織來(lái)發(fā)揮不同利益集團(tuán)與政府溝通與表達(dá)利益的功能,無(wú)法滿足社會(huì)成員政治參與的需求。而且,自20世紀(jì)90年代后期以來(lái),隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的起飛,國(guó)家稅收與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng),各級(jí)政府可以憑依強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有能力通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)行滲透性極強(qiáng)的比如網(wǎng)格化的官僚權(quán)威主義方式。隨著國(guó)家功能進(jìn)一步向社會(huì)彌散,原先由社會(huì)解決的事,大都轉(zhuǎn)由政府包辦;原先由民間社會(huì)舉辦的事情與發(fā)揮的社會(huì)功能,都由政府管控與包辦下來(lái)。與參與水平高于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所應(yīng)有的水平比較,中國(guó)的政治參與水平顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)有的水平。

政治參與水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng),社會(huì)分工和利益群體多元化,帶來(lái)的并不是國(guó)家與社會(huì)權(quán)利規(guī)范的適應(yīng)性調(diào)整,卻是社會(huì)整合越來(lái)越困難。初級(jí)社團(tuán)如基于家庭、血緣、地緣等紐帶連接起來(lái)的社會(huì)共同體,已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)身份和社會(huì)團(tuán)體的功能作用,而新的利益群體和社會(huì)團(tuán)體又不能找到維護(hù)權(quán)利的協(xié)商平臺(tái)?！吧鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)的變化,如城市化、文化和教育水平的提高,工業(yè)化以及大眾傳播的擴(kuò)展等,使政治意識(shí)擴(kuò)展,政治要求劇增,政治參與擴(kuò)大,這些變化消弱了政治權(quán)威的傳統(tǒng)源泉,也消弱了傳統(tǒng)的政治體制,這些變化使建立新的政治聯(lián)系的基礎(chǔ)問(wèn)題,以及創(chuàng)造新的既具合法性又具高效能的政治體制問(wèn)題,都大大復(fù)雜化了。”[8]5事實(shí)上,今天的政治參與的要求和政治參與制度化的建設(shè)變得如此迫切,以至于體制外的參與行為越來(lái)越引人關(guān)注,“即使社會(huì)動(dòng)員和參政范圍既深又廣,而政治上的組織化和體制化的速度卻十分緩慢,其結(jié)果便是政治上的不穩(wěn)定和混亂”[8]5。簡(jiǎn)言之,政治參與擴(kuò)大與政治體制的不開(kāi)放形成愈來(lái)愈顯著的不適應(yīng)關(guān)系。

概括地講,當(dāng)前中國(guó)政治參與是一種動(dòng)員式參與。雖然有政治選舉、權(quán)力監(jiān)督、人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度等,但是,基本政治現(xiàn)實(shí)是,這類(lèi)參與形式和參與途徑并不能直接或間接影響政治決策和政治過(guò)程,并不能起到為民眾參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)提供制度條件的作用。同時(shí),政府把依附它的所有社會(huì)中間組織進(jìn)行翻新、改造并納入黨政體制當(dāng)中,并不是希望這類(lèi)社會(huì)組織能夠影響政府的決策,而是指望這類(lèi)社會(huì)組織能夠發(fā)揮政府力不能及的整合社會(huì)資源和社會(huì)力量的作用。比如,政府對(duì)社會(huì)組織的控制和管理方法主要有:一是使基層群眾自治組織成為體制內(nèi)的力量;二是裝備傳統(tǒng)的體制力量,比如掛靠政府的社團(tuán)組織、工青婦組織,進(jìn)而發(fā)展出遍布基層社會(huì)的所謂“網(wǎng)格化管理”整合起來(lái)的體制觸角,等等;三是對(duì)體制外的社會(huì)力量進(jìn)行分而治之,使其分享體制的紅利,認(rèn)同體制,進(jìn)而為體制服務(wù);四是參與的限制。多年來(lái),社會(huì)組織不斷涌現(xiàn),但這類(lèi)社會(huì)組織的自主性與自由性經(jīng)不住考驗(yàn),大多成為體制的一部分。同時(shí),還有大量的具有自主性與促進(jìn)性的社會(huì)組織不被體制所容納。簡(jiǎn)言之,動(dòng)員參與是參與者受到他者策動(dòng)而發(fā)生的影響政府決策的活動(dòng),這種參與形態(tài)能夠起到多大作用還不好斷定(比如,是否能從動(dòng)員參與逐漸轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與),或者不起作用,或者從被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為自動(dòng)參與,因而參與者的意見(jiàn)得到了比較充分的表達(dá)。然而,不管如何辨認(rèn),如果政治參與的作用顯然是控制的結(jié)果,那么這種參與就不可能有多大民主政治發(fā)展的意義。

從政治現(xiàn)代化的角度看,政治參與一直是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的努力方向。事實(shí)上,在國(guó)家權(quán)力不斷深入社會(huì)和不斷強(qiáng)化的同時(shí),政治參與的訴求一直頑強(qiáng)有力地伴隨其中。理論上講,政治參與是公民試圖影響政府決策的活動(dòng),參與的性質(zhì)和形式包括“可以是個(gè)人的參與或者群體的參與,可以是組織的參與或自發(fā)的參與,可以是持續(xù)的參與或間斷的參與,可以是和平的參與或暴力的參與,可以是合法的參與或非法的參與,可以是有效的參與或無(wú)效的參與”[3]3。歷史上看,上述參與方式在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的語(yǔ)境中都表現(xiàn)過(guò),但都不是能夠影響政府決策的參與,因?yàn)樯鐣?huì)力量還不足以被視為可以上升為一種有組織的集體參與力量。

四、政治參與制度化法治化

政治參與是政治現(xiàn)代化的基本過(guò)程——公民權(quán)利尤其是政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。在這一過(guò)程中,政治現(xiàn)代化要完成的除了民族國(guó)家的整合能力,它還有一個(gè)更根本性的議程,那就是,公民的權(quán)利規(guī)范和法律固定上,其中本質(zhì)的一點(diǎn)是政治參與的權(quán)利。反過(guò)來(lái)說(shuō),傳統(tǒng)專(zhuān)制主義政體——威權(quán)主義是它的現(xiàn)代變異——不是建立在公民權(quán)利基礎(chǔ)上,其統(tǒng)治權(quán)力的合法性或者是君權(quán)神授或者是族姓世襲,在此,聚斂財(cái)稅和強(qiáng)制力就是統(tǒng)治的全部意義。近代以來(lái)的政治現(xiàn)代化過(guò)程,在民主建制上的意義,就是要讓社會(huì)承擔(dān)社會(huì)的功能,國(guó)家承擔(dān)國(guó)家的功能,形成一種基于現(xiàn)代政治共同體意識(shí)之上的國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)關(guān)系,使民眾積極參與到政治生活當(dāng)中來(lái),把政治合法性確立在制度性、程序性、法治化的基礎(chǔ)之上。

由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和利益分化導(dǎo)致利益群體多元化,社會(huì)資源的擁有主體呈現(xiàn)多元化和多樣化態(tài)勢(shì)。城市單位體制逐漸瓦解,鄉(xiāng)村治理體制也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。與此同時(shí),隨著基層政府分權(quán)和社會(huì)自治的發(fā)展,人們參政議政的意識(shí)和能力逐漸增強(qiáng),個(gè)體自主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)逐漸孕育成長(zhǎng)。各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織、市場(chǎng)主體和各級(jí)政府組織分享著對(duì)稀缺資源和結(jié)構(gòu)性社會(huì)活動(dòng)空間的支配,因而也分享著對(duì)民眾的動(dòng)員潛能。進(jìn)一步講,傳統(tǒng)的精英參與體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。社會(huì)自治組織的發(fā)展和成長(zhǎng),造成多中心的社會(huì)力量結(jié)構(gòu)變化,社會(huì)自主性不斷發(fā)展,建立在公民權(quán)利基礎(chǔ)之上的政治參與訴求對(duì)國(guó)家權(quán)力構(gòu)成制約力量。影響政府決策及其實(shí)施過(guò)程的政治參與要求致使社會(huì)動(dòng)員具有了自主參與主體的意義。公民對(duì)政治體制愈來(lái)愈全面的認(rèn)知,使公民免于政治蠱惑帶來(lái)的盲從和民粹主義的歇斯底里,增強(qiáng)了公民的理性判斷能力。同時(shí),對(duì)政府的政策以及對(duì)政府權(quán)力的來(lái)源和政府的公共性有了參與監(jiān)督的迫切要求。而且,從傳統(tǒng)的集權(quán)政治所造成的迷信或冷漠中走出來(lái),這促成了獨(dú)立的公共道德權(quán)威的發(fā)育成長(zhǎng)。更具實(shí)質(zhì)性意義的是,多元社會(huì)不同群體均有著自身特殊的利益與訴求,不同社會(huì)群體向政府表達(dá)自己的意愿與訴求以維護(hù)自身利益,是一種強(qiáng)烈的內(nèi)在的需要。社會(huì)自主性與社會(huì)共同體意識(shí)的增強(qiáng)是滿足政治參與要求的社會(huì)前提和條件。

政治參與擴(kuò)大首先是一個(gè)政治問(wèn)題。解決政治參與擴(kuò)大不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度問(wèn)題,而是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)性質(zhì)問(wèn)題,亦即關(guān)乎公平的收入分配、教育和就業(yè)機(jī)會(huì)等社會(huì)正義問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的同時(shí),社會(huì)領(lǐng)域的矛盾卻凸顯出來(lái),諸如住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問(wèn)題日益突出,貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大;勞資關(guān)系等社會(huì)利益群體矛盾日益顯化;土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題凸顯;特別是群體性事件呈現(xiàn)蔓延的趨勢(shì),使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題日益突出。也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)繁榮不僅沒(méi)有成為“解決一切問(wèn)題的關(guān)鍵”并促成新的社會(huì)整合形式的出現(xiàn),相反卻使得具有制度性和體制性特征的社會(huì)不公正問(wèn)題日益尖銳和凸顯出來(lái),促使政治參與(合法的或非法的)要求不斷高漲和擴(kuò)大。然而,這一切,由于沒(méi)有成熟和發(fā)達(dá)的社會(huì)自治組織,在國(guó)家與公民之間參與渠道還不能完善起來(lái),參與擴(kuò)大變成了一個(gè)政治問(wèn)題,因此,應(yīng)對(duì)日益高漲的政治參與要求,包括意見(jiàn)表達(dá)、結(jié)社以及公民權(quán)利的保障等,已經(jīng)提到民主政治發(fā)展的議程上。

避免政治參與訴求無(wú)序化,就要致力于政治參與制度化建設(shè),亦即加強(qiáng)公民政治參與的制度化能力。改革開(kāi)放以來(lái),在參與制度化和程序化建設(shè)方面,從中央到地方,不斷地做出積極的努力,但制度化水平低下,政治參與的廣度或范圍非常狹窄。比如,雖然各級(jí)地方政府都已開(kāi)通了信訪、政府熱線、政府信箱、政府微博等溝通渠道,或者說(shuō),從參與渠道上看,政府與社會(huì)公眾之間的溝通渠道似乎并不少,但實(shí)際上,由于政治領(lǐng)域的不開(kāi)放以及根深蒂固的人治傳統(tǒng)和觀念,造成諸如此類(lèi)的制度化利益表達(dá)渠道應(yīng)有的功效未得到充分發(fā)揮。再如,作為公民政治參與的重要制度化渠道,人大的法權(quán)地位和實(shí)質(zhì)功能未能確立起來(lái)并得到充分發(fā)揮。事實(shí)上,近些年來(lái),一些地方政府嘗試人大能夠發(fā)揮廣納民意的作用,讓這個(gè)儀式化的制度能夠具備一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容,并有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),諸如,在人大的平臺(tái)上,建起公共決策聽(tīng)證制度,讓公民參與政府公共決策,從而有利于提高政府決策民主性和政策的執(zhí)行力。但從實(shí)踐的效果看,這些所謂的創(chuàng)新,其政治參與的代表性不足,且多為政府干預(yù)和控制的結(jié)果,其影響政府決策的意義非常有限,而且不能制度化。

政治參與制度化法治化的關(guān)鍵是政治生活的開(kāi)放和政治參與的有序化,這主要包括三個(gè)方面:一是廣開(kāi)言路。沒(méi)有自由意志的表達(dá),就不可能有政治權(quán)利的維護(hù)和主張,這包括公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)以及輿論監(jiān)督權(quán),這些權(quán)利是政治權(quán)利的基本內(nèi)容,且不能分割。二是自由結(jié)社。憲法賦予的公民集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等政治參與權(quán)利,由于缺乏制度支持、規(guī)范和約束機(jī)制,在實(shí)際生活中,公民的這些權(quán)利就不能得到發(fā)揮和落實(shí)。另外,獨(dú)立的社會(huì)力量要尋求聯(lián)合的形式,成為一個(gè)社會(huì)共同體,如此才能面對(duì)國(guó)家主張自身的權(quán)利,而個(gè)體的公民面對(duì)國(guó)家權(quán)力是沒(méi)有意義的,也就是說(shuō),只有組織起來(lái)的社會(huì)才能防范和影響政府不當(dāng)政策的侵害和越界行為。三是依法參與。政治參與是影響政府決策的政治活動(dòng)、政治行為。公民通過(guò)各種政治制度化形式和途徑進(jìn)行政治參與,表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求,維護(hù)自己的權(quán)利。但避免無(wú)序性政治參與,則必須進(jìn)行政治制度化建設(shè),使政治參與成為促進(jìn)民主政治發(fā)展的建設(shè)力量而不是破壞力量。

政治參與擴(kuò)大的關(guān)鍵是自主的社會(huì)自治組織發(fā)展的制度化,反過(guò)來(lái)講,社會(huì)自治組織的發(fā)展對(duì)政治參與的有序化與制度化至關(guān)重要。社會(huì)自治組織(工會(huì)、農(nóng)會(huì)、商會(huì)以及其他民間利益團(tuán)體)作為公民自我組織的社會(huì)中間力量,通過(guò)自我管理,來(lái)滿足不同社會(huì)利益群體的交往與利益維護(hù)的需要。不僅如此,社會(huì)自治組織通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的關(guān)切和參與來(lái)表達(dá)、維護(hù)自身的權(quán)利和利益,由此形成和國(guó)家建制的對(duì)等監(jiān)督力量,并形成對(duì)國(guó)家的制衡力量。而政治參與就包括公民權(quán)利的含義,它的目標(biāo)之一是在公民與國(guó)家之間、不同層次的自治體之間,建立明確的權(quán)利邊界。因此,發(fā)展獨(dú)立的社會(huì)力量,培養(yǎng)社會(huì)自治能力,是政治參與制度化的第一步,也是政治參與擴(kuò)大法治化的關(guān)鍵性一步。第一,公民個(gè)體通過(guò)社會(huì)自治組織來(lái)參與。在國(guó)家與社會(huì)之間要有一個(gè)中間結(jié)構(gòu),這個(gè)中間結(jié)構(gòu)就是由社會(huì)自治組織形成的自治權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個(gè)中間結(jié)構(gòu)的重要性在于,它起到了社會(huì)自治、緩沖社會(huì)危機(jī)、防止極端和暴力革命的作用,而且,通過(guò)社會(huì)自治組織進(jìn)行政治參與,防范國(guó)家對(duì)公民個(gè)體的不當(dāng)侵害,并主張個(gè)體和社群的權(quán)利。事實(shí)上,在利益日益多元化的今天,不同利益的社會(huì)中間組織發(fā)揮不同利益集團(tuán)與政府溝通與表達(dá)利益的功能,諸如工會(huì)、農(nóng)會(huì)、商會(huì)以及其他民間利益團(tuán)體,過(guò)去直接隸屬于國(guó)家,或受政府嚴(yán)密監(jiān)管與控制,隨著社會(huì)自我組織化要求的提高,這些功能性團(tuán)體逐漸發(fā)生演變,從國(guó)家控制的社團(tuán)組織逐漸向社會(huì)自治團(tuán)體轉(zhuǎn)化,并越來(lái)越多地代表這些利益團(tuán)體與政府進(jìn)行對(duì)話,在政府與大眾之間扮演著協(xié)商與對(duì)話的積極角色。第二,社會(huì)自治組織通過(guò)制度化參與渠道對(duì)國(guó)家權(quán)力發(fā)揮約束和制衡的作用。對(duì)國(guó)家進(jìn)行監(jiān)督的主體,不能僅僅是孤單的公民個(gè)人,而應(yīng)該是公民社團(tuán)的組織力量,而獨(dú)立的社會(huì)中間組織的存在,則有助于形成對(duì)國(guó)家進(jìn)行有效制衡的社會(huì)機(jī)制,而不是國(guó)家直面?zhèn)€人。要在國(guó)家與社會(huì)自治組織之間構(gòu)建這樣的關(guān)系:一方面,國(guó)家要尊重社會(huì)自治組織的獨(dú)立性和價(jià)值,同時(shí)給它更多的促進(jìn)和支持;另一方面,社會(huì)自治組織要有序參與政治生活,并更加自律地參與到國(guó)家治理過(guò)程中來(lái)。如此,國(guó)家與社會(huì)自治組織之間形成一個(gè)雙方承諾的契約關(guān)系。第三,建構(gòu)國(guó)家、社團(tuán)及社會(huì)成員之間的法治化規(guī)范關(guān)系。國(guó)家建立、控制一些功能性的社團(tuán)組織,由這些社團(tuán)把工人、農(nóng)民、司機(jī)、醫(yī)生等從事不同職業(yè)者組織到協(xié)會(huì)中。協(xié)會(huì)用國(guó)家支持的規(guī)章制度來(lái)規(guī)范會(huì)員。一方面,國(guó)家與社團(tuán)之間形成協(xié)商機(jī)制,共同制定合理的公共政策,從而滿足社會(huì)成員的利益;另一方面,社團(tuán)也可以約束會(huì)員,防止個(gè)人與國(guó)家之間關(guān)系緊張,并避免發(fā)生不利于社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。與此同時(shí),社團(tuán)又有其一定的自主性,并對(duì)成員的利益負(fù)責(zé)。職業(yè)群體聚合為協(xié)會(huì)團(tuán)體,國(guó)家、社團(tuán)與個(gè)人之間整合成一個(gè)協(xié)商體系,從國(guó)家附屬的社會(huì)機(jī)構(gòu),向自組織的民主社會(huì)過(guò)渡,逐漸走向自主化,并承擔(dān)起整合社會(huì)利益集團(tuán)的功能?？傊?必須充分認(rèn)識(shí)到,非制度化政治參與狀態(tài)并不是可以忽視的社會(huì)力量,“某種觀念的暴發(fā)并被付諸行動(dòng),有時(shí)看起來(lái)顯得十分突然。然而這只是一種表面的結(jié)果,在它背后肯定能夠找到這種延續(xù)良久的準(zhǔn)備性力量”[9]。從這個(gè)意義上講,政治參與制度化未必一定能夠阻止某種“無(wú)序化參與行動(dòng)”,但參與制度化卻一定能夠使民眾的政治參與保持在法治約束之下。

總之,政治參與是政治現(xiàn)代化的本質(zhì)要求,并且政治參與是確立在公民權(quán)利保障的法治基礎(chǔ)之上,而不是確立在國(guó)家權(quán)力的邏輯之上。因此,政治體制與政治參與是一種結(jié)構(gòu)性的互惠關(guān)系,也就是說(shuō),不能把現(xiàn)在的政治參與看作是“社會(huì)不穩(wěn)定因素”而將民眾的主動(dòng)參與政治化,不能把政治參與放在集體行動(dòng)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、革命的范疇內(nèi)來(lái)理解和應(yīng)對(duì)。恰好相反,廣泛的制度化的政治參與是民主政治社會(huì)穩(wěn)定的基石。要達(dá)成政治參與的制度化法治化,同時(shí)也是推進(jìn)民主政治發(fā)展的制度建設(shè)和組織建設(shè),那就要滿足下列基本條件:一是公民以社會(huì)自治共同體的方式組織起來(lái)?，F(xiàn)代民主社會(huì)的一大特征就是社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體為公民提供了與國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效協(xié)商和交涉的平臺(tái)。有了這樣的協(xié)商平臺(tái)就能夠把社會(huì)動(dòng)員包括各種利益訴求、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突控制在程序化的法治規(guī)范之下。二是政治參與是民主政治發(fā)展的基本條件。政治整合只有通過(guò)民主的、多元社會(huì)力量協(xié)商和良性互動(dòng)才能達(dá)成,這有別于動(dòng)員式參與,前者是社會(huì)動(dòng)員制度化——基于公民權(quán)利之上的參與式民主的必然結(jié)果,而后者只是集權(quán)體制慣用的、從根本上講不具有制度建設(shè)性意義的社會(huì)運(yùn)動(dòng)方式而已。三是現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系建構(gòu)是政治參與制度化的制度要求和前提條件。政治參與制度化的結(jié)構(gòu)性條件就是現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系法治化,或者說(shuō),法治化的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是避免權(quán)力專(zhuān)制與無(wú)政府狀態(tài)的基本保障和社會(huì)穩(wěn)定的基本條件。四是推進(jìn)政治參與法治化。以憲法和法律來(lái)約束政府權(quán)力、保障個(gè)體的權(quán)利隨之成為社會(huì)共同的政治價(jià)值訴求。而在控制權(quán)力與保障公民權(quán)利的意義上,法治能夠帶來(lái)有序的政治參與和社會(huì)多元治理的制度化。

五、余 論

從當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)看,社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)階層的分化,致使越來(lái)越多的個(gè)體或群體因素參與到社會(huì)資源的分配過(guò)程中。社會(huì)資源的分散必然造成權(quán)力的多中心化,對(duì)政治參與而言,政治資源向社會(huì)轉(zhuǎn)移,這意味著參與擴(kuò)大不可能由一種政治力量來(lái)主導(dǎo),也就是說(shuō),不管是什么方式的政治參與,都不可能靠強(qiáng)制力來(lái)整合多中心的社會(huì)力量,這是一個(gè)基本事實(shí)。問(wèn)題在于,傳統(tǒng)的動(dòng)員式政治參與必須跟上社會(huì)的變化而做出改變,把因社會(huì)動(dòng)員基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性變化所帶來(lái)的政治參與擴(kuò)大要求以及由此而產(chǎn)生的民意的踴躍以及社會(huì)的對(duì)立與沖突置于法治的框架之內(nèi),來(lái)尋求制度化與法治化的化解之道,換言之,不要把政治參與政治化,不要把動(dòng)員式政治參與當(dāng)作治理的方式和手段,不能靠層層節(jié)制的科層強(qiáng)制力(比如維穩(wěn)體制)來(lái)維持一種非常態(tài)化的社會(huì)秩序。尤其不要指望通過(guò)“統(tǒng)一意志,統(tǒng)一行動(dòng)”的舊的動(dòng)員式政治參與思維和方式把不斷擴(kuò)大的參與需求消解在所謂“社會(huì)穩(wěn)定”的剛性秩序之上。

在政治參與擴(kuò)大的時(shí)代,最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過(guò)于結(jié)構(gòu)化的保守政治勢(shì)力將所有必然面對(duì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷帶來(lái)的矛盾、問(wèn)題和沖突歸結(jié)為對(duì)現(xiàn)存政治秩序的致命挑戰(zhàn),進(jìn)而把所有的社會(huì)問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化或政治化。典型如“維穩(wěn)體制”,就是把許多基于利益問(wèn)題發(fā)生的矛盾和沖突上升到政治層面,使社會(huì)矛盾及其解決變得無(wú)解和激化,導(dǎo)致維穩(wěn)管控的非理性化。再如,培植體制內(nèi)的社會(huì)組織以瓦解甚或?qū)贵w制外的社會(huì)自組織力量,諸如對(duì)基層群眾自治組織(城市居委會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì))的架空和行政化,等等。長(zhǎng)此以往,只會(huì)造成公權(quán)力的權(quán)威與民眾政治認(rèn)同的下降,保持在絕對(duì)不穩(wěn)定的控制與防范關(guān)系,如此,社會(huì)穩(wěn)定將永無(wú)寧日?？傊?不是基于“積極的公民權(quán)原則”的政治參與,對(duì)現(xiàn)代民主社會(huì)的建構(gòu)來(lái)講,只具有反動(dòng)的無(wú)意義。

日益興盛的政治參與趨勢(shì)孕育著現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本力量和民主社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)活力。從利益群體的不斷分化到社會(huì)自組織的發(fā)展壯大,表明了一個(gè)基本的政治現(xiàn)實(shí):一是必須民主化。民主化會(huì)使得各種社會(huì)力量有了可以進(jìn)行互動(dòng)、協(xié)商和妥協(xié)的場(chǎng)所。二是必須制度化。不要把對(duì)政治參與的控制寄希望于官員的政績(jī)追求上,要把政治參與的規(guī)范放置在制度化的約束和規(guī)范之上。三是必須法治化。政治參與擴(kuò)大不是靠公權(quán)力一元化的管控和壓制就可以不斷地復(fù)制社會(huì)穩(wěn)定的虛幻秩序,反過(guò)來(lái)講,任何政府的參與創(chuàng)新(如果是創(chuàng)新)都必須提升至法治的框架之內(nèi),這是維持政治社會(huì)秩序的基本原則,也是政治參與不至于失控的底線。如果上述三個(gè)方面大致能夠達(dá)成,那么政治參與所帶來(lái)的權(quán)力分享要求就不至于導(dǎo)致失序、混亂和動(dòng)蕩,就不至于把現(xiàn)存政治社會(huì)秩序推到崩解的境地。

也就是說(shuō),在國(guó)家力量與社會(huì)力量此消彼長(zhǎng)的博弈之中,最要緊的是,將所有的沖突和對(duì)立置于民主化和法治化的基礎(chǔ)之上。舊的作為政黨或政府統(tǒng)治工具的動(dòng)員式政治參與觀念必須改變,在國(guó)家與社會(huì)不斷分離的結(jié)構(gòu)情景下,面對(duì)一個(gè)變動(dòng)不居的政治參與擴(kuò)大事實(shí),不要執(zhí)著于現(xiàn)存政治統(tǒng)治秩序的興亡繼絕,更根本的是,從人民主權(quán)的基本訴求出發(fā),積極支持政治參與所蘊(yùn)含的民眾權(quán)利訴求意愿和主張,把這些意愿和主張引領(lǐng)至法治的范疇之內(nèi),同時(shí),讓民眾懂得在法治的民主的規(guī)范內(nèi)如何行動(dòng)和如何參與,并把這些行動(dòng)和參與納入有序的法治化框架之內(nèi)。這大致就是政治參與所具有的政治現(xiàn)代化或現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的現(xiàn)代性含義。

政治參與未必一定會(huì)影響政府的政策,政治參與擴(kuò)大并使政治參與制度化并不會(huì)削弱現(xiàn)行政治體制的權(quán)威性而造成現(xiàn)存政治體制無(wú)法承受的壓力乃至秩序危機(jī),但政治參與或政治參與擴(kuò)大一定會(huì)收到公民政治權(quán)利平等實(shí)踐的效果,以及公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)成效。正因?yàn)槿绱?政治參與擴(kuò)大所帶來(lái)的民意充分表達(dá)恰好是社會(huì)穩(wěn)定的源頭活水,這關(guān)乎一個(gè)國(guó)家的民主政治發(fā)展,關(guān)乎一個(gè)社會(huì)的平等、公平和正義。

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Political Participation in Contemporary China—Discussion Based on the Significance of Political Modernization

ZHOU Qing-zhi
(Institute of Political Science,Chinese Academy of Social Science,Beijing 100028,China)

Social and economic modernization leads to expansion of citizen's political participation, so the nature and form of citizen's political participation should be reformed.But so far,the construction of democracy politics doesn't present institutionalization importance which is related to the expansion of citizen's political participation,none of fundamental shifts in the structure and function of the elite participation system.Furthermore,in face of the political rights appeals which are originated from the pluralistic society,the political system alleviates and reduces the pressure which is caused by the expansion of citizen's political participation and its pressure on the legitimacy of the current system by means of the customary ways which are strengthening the elite participation system and economic growth,which can control the political participation appeals above the organization and mobilization level of the previous mobilized participation.However,the breadth and scope of citizen's political participation are satisfied for the standard and condition which can give rise to institutionalized reform. Therefore,it is of very urgent significance for realistic political development to bring political participation into the track of institutionalization and ruling of law of political modernization and to avoid the political social disorder which is caused by the non-institutionalized political participation.

political participation;political modernization;institutionalization and ruling of law of participation

D621.5

A

1009-1971(2015)03-0013-10

[責(zé)任編輯:張蓮英]

2015-02-08

2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)縣級(jí)政府公共產(chǎn)品供給體制機(jī)制研究”(11AZZ006)

周慶智(1960-),男,內(nèi)蒙古赤峰人,研究員,博士生導(dǎo)師,從事基層政權(quán)組織、地方政府治理與社會(huì)治理、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政治文化等研究。