●曾康華 毛 蕊 李思沛

建立健全預(yù)算評審機(jī)制是完善財(cái)政監(jiān)督的重要舉措

●曾康華 毛 蕊 李思沛

預(yù)算是政府安排財(cái)政收支的計(jì)劃，是政府施政的行動部署。預(yù)算編制的好壞，直接關(guān)系政府履政的成效和財(cái)政資金使用的效率。為了加強(qiáng)預(yù)算管理，自2000年來我國在推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付、收支“兩條線”、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但預(yù)算申報(bào)不實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化程度較低、資金使用效益不高、預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)等問題仍然十分突出。因此，為了配合政府中期滾動預(yù)算的編制，提高財(cái)政資金的預(yù)見性，從而提高財(cái)政資金使用的科學(xué)性和合理性，率先在中央部門開展并加強(qiáng)預(yù)算評審是改進(jìn)和優(yōu)化預(yù)算管理的重要舉措。

一、預(yù)算管理弱化的一個主要原因是預(yù)算評審缺失

2013年底，黨的十八屆三中全會部署了新時期深化財(cái)稅體制改革的藍(lán)圖，新一輪財(cái)稅體制改革從財(cái)政管理體制、稅制改革和完善預(yù)算管理制度三個方面展開。尤其是新《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行，這意味著我國各級政府的財(cái)政工作將在新《預(yù)算法》的統(tǒng)領(lǐng)下，納入規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)的軌道，依法管理和監(jiān)督財(cái)政工作將步入一種新常態(tài)。

同時也應(yīng)當(dāng)看到，受到國內(nèi)外諸多因素的影響，近幾年我國經(jīng)濟(jì)增長一直面臨下行的巨大壓力，這一情況直接影響到財(cái)政收入的增長，相應(yīng)對財(cái)政支出也帶來影響。而另一方面也看到，財(cái)政存量資金出現(xiàn)了大量的閑置。前者說明，我國財(cái)政收入已經(jīng)不可能出現(xiàn)像前些年那樣的高速增長，這就要求更加合理地、科學(xué)地使用好財(cái)政支出；后者顯示，在財(cái)政收入并不寬裕的情況下，竟然存在大量沒有盤活的財(cái)政存量資金。綜合這兩種情況看，要實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會確立的深化財(cái)稅體制改革的藍(lán)圖，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算制度的改革和完善。

事實(shí)上，預(yù)算的科學(xué)性和合理性是加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效率的先決條件。如果沒有預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性，不僅會造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，而且還會出現(xiàn)“趴在”賬上的財(cái)政資金。因此，盡管這些年我國在預(yù)算管理制度建設(shè)方面取得了顯著成效，特別是新《預(yù)算法》的實(shí)施，為依法加強(qiáng)預(yù)算管理提供了法律保障，但是，回顧過去這些年在預(yù)算資金管理方面的成效，不得不看到，預(yù)算資金安排不合理的情況經(jīng)常發(fā)生。固然，財(cái)政存量資金沒有盤活有各種各樣的情況和原因，究其根源還是預(yù)算管理弱化的問題，而預(yù)算管理弱化的一個主要原因是預(yù)算評審缺失。長期以來，政府編制當(dāng)年預(yù)算主要還是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和上年預(yù)算執(zhí)行情況，在政府內(nèi)部進(jìn)行編制，盡管有各級人民代表大會對本級預(yù)算進(jìn)行審查，但這些審查并沒有得到科學(xué)的、合理的建議的支撐，結(jié)果是更多偏向于政府自身利益的預(yù)算很容易獲得通過，預(yù)算規(guī)模過大問題難以得到解決。如果對預(yù)算進(jìn)行評審，尤其是介入了獨(dú)立于或相對獨(dú)立于政府的專業(yè)評審機(jī)構(gòu)參與預(yù)算評審，而專業(yè)評審機(jī)構(gòu)廣泛吸納各類專業(yè)人才參與預(yù)算評審，就可以對政府安排預(yù)算的科學(xué)性和合理性進(jìn)行評估和審查，由此提出的預(yù)算評審報(bào)告，可以為各級人民代表大會審查預(yù)算提供重要的參考依據(jù)，這有利于提高政府安排預(yù)算的科學(xué)性和合理性，從而提高財(cái)政資金使用效率。

二、預(yù)算評審的關(guān)鍵是對財(cái)政支出預(yù)算的評審

通過深化財(cái)稅體制改革，在預(yù)算體系建設(shè)方面，我國已經(jīng)建立起一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的預(yù)算體系。隨著這四個預(yù)算管理的進(jìn)一步完善，必將對完善我國公共財(cái)政體系和加強(qiáng)我國預(yù)算管理發(fā)揮積極作用。但是，應(yīng)當(dāng)看到，我國現(xiàn)階段如此龐大的預(yù)算體系，要想在短時期內(nèi)對這四個預(yù)算的所有收支項(xiàng)目進(jìn)行全面的預(yù)算評審，將是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，在短時期難以實(shí)現(xiàn)和完成。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年僅國家一般公共財(cái)政預(yù)算收入超過13.9萬億元，支出超過15萬億元。因此，為了加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效率，應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)的原則來積極穩(wěn)妥地開展預(yù)算評審。從我國預(yù)算管理存在的突出問題來看，就一般公共預(yù)算而言，預(yù)算評審的重心主要是針對部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出預(yù)算。就預(yù)算的級次看，先進(jìn)行中央部門預(yù)算的評審，以后再擴(kuò)大到地方部門預(yù)算的評審，這樣做的目的就是堅(jiān)持先易后難的原則，有利于推進(jìn)預(yù)算評審的開展。加強(qiáng)預(yù)算評審工作是深化預(yù)算管理制度改革，提高項(xiàng)目支出預(yù)算管理水平的重要舉措。

即使先在中央部門進(jìn)行預(yù)算支出的評審，也不可立即在中央部門進(jìn)行全面的預(yù)算評審，必須是有重點(diǎn)、有步驟地開展預(yù)算評審工作。為此，要做好以下幾項(xiàng)工作。

（一）確定預(yù)算評審范圍

中央部門預(yù)算規(guī)模十分龐大，支出項(xiàng)目眾多而且千差萬別，要想在短時期內(nèi)把這些預(yù)算支出項(xiàng)目納入預(yù)算評審是不現(xiàn)實(shí)的，必須對中央部門預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行選擇，確定預(yù)算評審范圍，凡是擬納入中央部門預(yù)算評審范圍的項(xiàng)目原則上都要進(jìn)行預(yù)算評審。特別是用財(cái)政專項(xiàng)資金安排的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目、部門申報(bào)的項(xiàng)目中擬納入預(yù)算安排的重大項(xiàng)目優(yōu)先納入預(yù)算評審范圍。預(yù)算執(zhí)行中擬追加預(yù)算的項(xiàng)目，也要有選擇地進(jìn)行預(yù)算評審。

（二）預(yù)算評審內(nèi)容明確

預(yù)算評審內(nèi)容主要包括支出項(xiàng)目可行性、合理性、必要性、完整性等方面。這里所說的可行性主要是預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施方案的設(shè)計(jì)可行與否，執(zhí)行條件是否具備等。合理性主要是指預(yù)算項(xiàng)目支出內(nèi)容真實(shí)與否，是否符合國家有關(guān)政策規(guī)定，預(yù)算資金的安排和績效目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理等。必要性主要是指預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)是否具有充分的理由，與中央部門履行職責(zé)和國家宏觀政策銜接是否聯(lián)系緊密，與其他項(xiàng)目是否存在交叉重復(fù)等。完整性主要是指預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)程序是否符合要求，是否符合相關(guān)規(guī)定，預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容填寫是否全面，預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)所需資料是否齊備等。

（三）規(guī)范預(yù)算評審方式

根據(jù)不同類型預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)，可采取委托有相應(yīng)資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)或組織專家組評審、或由中央部門所屬評審機(jī)構(gòu)等方式開展預(yù)算項(xiàng)目評審。根據(jù)預(yù)算管理級次的不同，中央各部門可實(shí)行集中評審或分級評審，具體形式由中央部門根據(jù)實(shí)際情況自行確定。需要組織專家組評審的預(yù)算項(xiàng)目，原則上應(yīng)設(shè)立專家?guī)觳闹须S機(jī)抽取符合相關(guān)專業(yè)要求的專家進(jìn)行預(yù)算評審。財(cái)政部的評審工作主要由預(yù)算評審中心和財(cái)政部專員辦承擔(dān)。而對于專業(yè)性、技術(shù)性要求較高的項(xiàng)目，原則上應(yīng)委托專業(yè)評審機(jī)構(gòu)評審。如果是委托社會中介機(jī)構(gòu)評審的預(yù)算項(xiàng)目，則需要根據(jù)中央部門購買服務(wù)的要求，按照政府采購法規(guī)定的方式選定承接主體，簽訂委托合同。此外，根據(jù)中央部門的需要，財(cái)政部預(yù)算評審中心可提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持。

（四）把握預(yù)算評審環(huán)節(jié)

按照“先評審后入庫”的原則，中央各部門要對部門本級及所屬單位申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目開展預(yù)算評審，如果預(yù)算評審予以通過，則評審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目作為預(yù)算備選項(xiàng)目進(jìn)入部門項(xiàng)目庫。納入財(cái)政部項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循“先預(yù)算評審后安排預(yù)算”的原則，當(dāng)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)入編制階段后，要在中央部門已經(jīng)開展評審的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部根據(jù)需要對擬納入預(yù)算安排的項(xiàng)目進(jìn)行評審，根據(jù)評審結(jié)果確定是否安排及具體額度。如果項(xiàng)目在預(yù)算執(zhí)行中需要申請追加預(yù)算資金，原則上也要經(jīng)過預(yù)算評審。在預(yù)算執(zhí)行階段，中央部門申請追加預(yù)算的項(xiàng)目中需要安排預(yù)算的項(xiàng)目由財(cái)政部進(jìn)行評審。

（五）強(qiáng)化評審結(jié)果的運(yùn)用

預(yù)算評審的成效在很大程度上取決于預(yù)算評審的質(zhì)量。預(yù)算評審的質(zhì)量越高，對提高預(yù)算管理水平越有促進(jìn)作用；而預(yù)算評審的有效性和可行性在于評審結(jié)果的公允和有效運(yùn)用，公允是有效運(yùn)用的前提，有效運(yùn)用是公允真正價值的體現(xiàn)。只有預(yù)算評審公允，財(cái)政部門才能將評審結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，真正發(fā)揮預(yù)算評審的成效，同時，公允的預(yù)算評審結(jié)果對建立預(yù)算激勵約束機(jī)制具有促進(jìn)作用。如果中央部門對預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)不實(shí)，通過預(yù)算評審就可發(fā)現(xiàn)問題或改進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的真實(shí)性；如果經(jīng)過預(yù)算評審，削減預(yù)算規(guī)模較多的部門，財(cái)政部可以根據(jù)審減的額度直接扣減部門項(xiàng)目支出預(yù)算，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)。因此，提高預(yù)算評審的科學(xué)性和質(zhì)量，是加強(qiáng)評審結(jié)果運(yùn)用的前提，中央各部門在提高評審科學(xué)性和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，要把預(yù)算評審的結(jié)果作為確定所屬單位預(yù)算規(guī)模的重要參考依據(jù)，從而引導(dǎo)中央各單位如實(shí)申報(bào)項(xiàng)目和預(yù)算。同時，強(qiáng)化預(yù)算評審結(jié)果的運(yùn)用，使預(yù)算評審結(jié)果作為預(yù)算項(xiàng)目入庫、申報(bào)和調(diào)整的重要依據(jù)。

三、建立健全預(yù)算評審機(jī)制是財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步完善

建立健全預(yù)算評審機(jī)制進(jìn)一步豐富了財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容。從財(cái)政監(jiān)督的環(huán)節(jié)來看，分為事前財(cái)政監(jiān)督、事中財(cái)政監(jiān)督和事后財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算評審機(jī)制的建立屬于事前財(cái)政監(jiān)督的范疇，盡管事前財(cái)政監(jiān)督工作在各地以多種多樣的形式開展，但這些形式并沒有形成一種既定機(jī)制。從制度層面上看，這些事前財(cái)政監(jiān)督形式不能制度化，更談不上具有多強(qiáng)的約束力，其工作流程的規(guī)范性也得不到保證。因此，過去進(jìn)行的事前財(cái)政監(jiān)督工作大多流于形式，并沒有實(shí)質(zhì)性的意義，之所以如此，根本原因就是預(yù)算評審的機(jī)制沒有建立起來，因?yàn)闆]有預(yù)算評審機(jī)制，制度化的預(yù)算評審工作就很難有序和有效開展，事前財(cái)政監(jiān)督的成效就難以保證。

預(yù)算評審機(jī)制的建立進(jìn)一步完善了財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督職能無疑得到了極大加強(qiáng)，有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作。預(yù)算評審機(jī)制的建立，既極大地豐富了財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容，使財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容有制度可依，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容更加具體、清晰和明了，又使財(cái)政監(jiān)督職能得以延伸和拓廣，這對于完善和優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督機(jī)制具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，新《預(yù)算法》的實(shí)施，使加強(qiáng)預(yù)算管理有法可依；預(yù)算體系的建立，使政府預(yù)算制度更加完備。而預(yù)算評審機(jī)制的建立，不僅實(shí)質(zhì)性地拓展了財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容，對于科學(xué)合理地確定預(yù)算規(guī)模和預(yù)算支出方向提供了制度上的保障，而且財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容有章可循，內(nèi)容更為廣泛，財(cái)政監(jiān)督的職能將會進(jìn)一步發(fā)揮出來。

其次，有利于推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)。預(yù)算評審納入規(guī)范化、制度化和法治化的建設(shè)，不僅有助于預(yù)算評審工作的開展，而且有利于推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)。

最后，有利于中期滾動預(yù)算的編制。深化預(yù)算管理制度改革，一個很重要的動因就是提高預(yù)算的預(yù)見性，中期滾動預(yù)算的編制，就是提高預(yù)算預(yù)見性的具體措施。然而，預(yù)算預(yù)見性的提高依賴預(yù)算編制科學(xué)性的提高，而建立預(yù)算評審機(jī)制，則有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性。因此，建立預(yù)算評審機(jī)制，也有利于中期滾動預(yù)算的編制。

四、預(yù)算評審的公允在于評審預(yù)算機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性

隨著預(yù)算評審工作的開展，接受預(yù)算評審的項(xiàng)目會越來越多，預(yù)算評審涉及的面會越來越廣，這就給預(yù)算評審工作提出越來越高的要求。而開展預(yù)算評審工作的目的就是要加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金的使用效率，要做到這一點(diǎn)，就必須提高預(yù)算評審的公允性。而預(yù)算評審的公允在于評審預(yù)算機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。獨(dú)立性是指評審預(yù)算機(jī)構(gòu)要獨(dú)立地、不受相關(guān)利益方影響開展預(yù)算評審，預(yù)算評審報(bào)告要客觀、公允。權(quán)威性是指參與預(yù)算評審的人員要具有相應(yīng)的專業(yè)知識，一般應(yīng)由相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目方面的專家組成評審組。為此，需要做好以下幾項(xiàng)工作。

（一）要加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)

要提高預(yù)算評審的質(zhì)量，關(guān)鍵是完善中介機(jī)構(gòu)及專家遴選、回避、信用和問責(zé)制度，要引入競爭機(jī)制來遴選中介機(jī)構(gòu)，要根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目評審需要建立中介機(jī)構(gòu)庫，要及時補(bǔ)充中介機(jī)構(gòu)到中介機(jī)構(gòu)庫，不斷豐富中介機(jī)構(gòu)庫資源。專家遴選要廣泛征求意見，要真正遴選出能夠代表專業(yè)水準(zhǔn)，提高預(yù)算評審的專業(yè)性和權(quán)威性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算評審基礎(chǔ)工作建設(shè)

做好預(yù)算評審基礎(chǔ)工作，要做到評審流程規(guī)范、有序，評審方法切實(shí)可行。建立信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對評審工作的監(jiān)督和質(zhì)量控制，提高評審工作質(zhì)量和效率。

（三）保障預(yù)算評審經(jīng)費(fèi)

根據(jù)權(quán)利與責(zé)任相匹配的要求，“誰委托誰付費(fèi)”是預(yù)算評審所要遵循的原則，委托方開展評審工作所需經(jīng)費(fèi)由委托方承擔(dān)，評審機(jī)構(gòu)和專家不得向被評審方收取任何費(fèi)用，以消除評審機(jī)構(gòu)和專家與被評審方的利益關(guān)系。只有這樣，才能做到評審機(jī)構(gòu)和專家公允地評審預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算評審項(xiàng)目的科學(xué)性才能最大程度地得到保證。要強(qiáng)化評審機(jī)構(gòu)和專家的責(zé)任意識，對于評審機(jī)構(gòu)和專家自身產(chǎn)生的原因，評審報(bào)告質(zhì)量達(dá)不到要求，要追究評審機(jī)構(gòu)和專家的責(zé)任。如果評審報(bào)告出現(xiàn)嚴(yán)重差錯，或者超過約定評審時間且無正當(dāng)理由的，需要相應(yīng)扣減費(fèi)用；如果情節(jié)嚴(yán)重，可不予支付委托費(fèi)用，以強(qiáng)化受托方的責(zé)任?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）