●郭 玲 王 彬

健全預(yù)算評審機(jī)制 深化預(yù)算管理改革

●郭 玲 王 彬

部門預(yù)算改革以來，雖然我國的預(yù)算管理水平不斷提高，但預(yù)算申報(bào)不實(shí)、資金使用效益不高、預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)等問題仍然十分突出。隨著新《預(yù)算法》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，我國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)邁出了堅(jiān)定有力的步伐。作為加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理的重要手段，預(yù)算評審和績效管理是貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的重要舉措，也是今后一段時(shí)期預(yù)算管理改革的一次制度創(chuàng)新。

一、預(yù)算評審機(jī)制是預(yù)算管理制度的重要組成部分

完整的預(yù)算管理制度包括預(yù)算編制、評審、執(zhí)行、決算、績效評價(jià)、監(jiān)督考核等多個(gè)階段。而預(yù)算評審主要從預(yù)算源頭上控制財(cái)政支出，確保財(cái)政資金使用合理規(guī)范，防范和杜絕財(cái)政資金被截留挪用。構(gòu)建健全的預(yù)算評審機(jī)制，能從源頭上有效控制政府預(yù)算，有利于規(guī)范政府預(yù)算管理，節(jié)約國家財(cái)政資金。

預(yù)算評審制度起源于英國，但發(fā)展完善于美國。具體而言，由國會預(yù)算辦公室提出預(yù)算方案后，經(jīng)過復(fù)雜的預(yù)算評審階段，國會才能進(jìn)行預(yù)算授權(quán)和撥款。其中，預(yù)算評審階段包括專業(yè)委員會的審議、辯論、質(zhì)詢、聽證、投票等多個(gè)環(huán)節(jié)，本階段最大的特點(diǎn)就是公開，所有與預(yù)算相關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員、媒體、公民都可以通過一定的渠道和方式參加到預(yù)算過程之中，甚至一些電視臺對國會討論進(jìn)行全程直播。美國國會通過對預(yù)算評審的控制進(jìn)而制約和監(jiān)督政府的行為，對于美國民主政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展均起到了重要的作用。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要應(yīng)對財(cái)政收入轉(zhuǎn)為中低速增長、財(cái)政支出繼續(xù)剛性增長的中長期壓力，必須從調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高預(yù)算資金使用效益等方面尋找對策。建立健全預(yù)算評審機(jī)制，積極參與預(yù)算編制過程，使預(yù)算評審成為預(yù)算編制過程中的必經(jīng)程序，促進(jìn)形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與績效考評相互制約的工作機(jī)制，這對提高預(yù)算編制的科學(xué)性，嚴(yán)格把控預(yù)算支出和績效評價(jià)將發(fā)揮重要作用。

二、我國預(yù)算評審機(jī)制目前存在的問題

由于我國將預(yù)算評審引入預(yù)算管理的時(shí)間不長、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等原因，現(xiàn)階段我國的預(yù)算評審機(jī)制還存在諸多問題：

（一）缺乏明確的法律依據(jù)

雖然新《預(yù)算法》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用 切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》等法律和文件中，明確提出了要建立健全預(yù)算評審機(jī)制，但是對于預(yù)算評審的地位、預(yù)算評審在政府預(yù)算管理中的環(huán)節(jié)等問題缺乏明確的法律依據(jù)，而各級財(cái)政部門制定的有關(guān)財(cái)政評審管理辦法和規(guī)定的層次又相對偏低，致使預(yù)算評審工作缺乏明確而有力的法律支撐，無法完全適應(yīng)財(cái)政改革科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展的需要。相比之下，美國有《預(yù)算與審計(jì)法》、《國會預(yù)算與截留控制法》、《預(yù)算與執(zhí)行法》等一整套完善的法律體系。

（二）預(yù)算評審多為定性、粗放型管理

為切實(shí)提高預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性和準(zhǔn)確性，要將預(yù)算評審工作實(shí)質(zhì)性嵌入部門預(yù)算管理流程，全過程參與預(yù)算績效管理，成為績效管理的重要組成部分，為提高財(cái)政資金使用效益服務(wù)。但從目前看，我國的預(yù)算評審模式多為定性管理、粗放型管理，這種模式既不能精準(zhǔn)量化預(yù)算，更不能為后期的預(yù)算績效考核提供相關(guān)的支持，已不適應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展的要求。因此，對預(yù)算評審從定性管理、粗放型管理向定量管理、精細(xì)化管理發(fā)展,應(yīng)成為亟須解決的問題。

（三）預(yù)算評審的范圍不明確

《關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評審工作的通知》（財(cái)預(yù)【2015】90號）中規(guī)定以下項(xiàng)目可以不納入預(yù)算評審的范圍：已確定立項(xiàng)且按規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求測算的項(xiàng)目，按規(guī)定由項(xiàng)目主管部門 （指負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金管理并審核相關(guān)部門申報(bào)項(xiàng)目的部門）評審的項(xiàng)目，絕密級項(xiàng)目（另有規(guī)定的除外），總支出規(guī)模在100萬元以下的項(xiàng)目，其他按規(guī)定不予評審的項(xiàng)目。但通知中對于哪些項(xiàng)目應(yīng)該或者必須納入預(yù)算評審的范圍并未做出明確的規(guī)定，實(shí)踐中主要是將社會關(guān)注度高、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜或者涉及金額較大的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)項(xiàng)目納入預(yù)算評審的范圍；對于部門預(yù)算中的延續(xù)性項(xiàng)目，特別是專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目，每年度有計(jì)劃、有重點(diǎn)地選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行評審，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算評審的全覆蓋。總之，預(yù)算評審機(jī)構(gòu)事前不能自主地確定評審項(xiàng)目，預(yù)算評審的范圍不明確，評審工作處于被動接受的局面。

（四）預(yù)算評審的計(jì)劃性不足、效率低、結(jié)論應(yīng)用范圍有限

預(yù)算評審工作缺乏詳細(xì)的計(jì)劃，無法統(tǒng)籌安排評審任務(wù)、合理調(diào)度評審人員，進(jìn)而制約著評審效率和評審質(zhì)量的提高。此外，由于沒有一個(gè)具體的預(yù)算評審指導(dǎo)意見或規(guī)定將評審結(jié)論的法律效力明確下來，導(dǎo)致評審結(jié)論的應(yīng)用范圍還不廣、深度還不夠，也影響了預(yù)算評審在預(yù)算管理環(huán)節(jié)中發(fā)揮其監(jiān)督作用。

三、第三方評審和聯(lián)合評審機(jī)制

從實(shí)踐的角度看，要開展好預(yù)算評審工作，僅靠財(cái)政部門和預(yù)算單位的力量很難滿足要求，借助第三方機(jī)構(gòu)或者其他預(yù)算單位所具有的人才和專業(yè)優(yōu)勢，實(shí)行第三方評審或者部門聯(lián)合評審，不僅可以推動預(yù)算管理創(chuàng)新、提高預(yù)算評審的質(zhì)量、節(jié)約財(cái)政資金，而且可以提高公眾參與度，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制源頭到預(yù)算分配結(jié)果的全程公開。同時(shí)，第三方評審和聯(lián)合評審機(jī)制契合了全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度要求，是深化預(yù)算管理改革的有益嘗試，對加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考核具有重要意義。

（一）第三方評審機(jī)制

第三方評審的專家隊(duì)伍一般由人大代表、政協(xié)委員和專業(yè)技術(shù)人員等共同組成，通常專業(yè)技術(shù)人員從專家?guī)熘须S機(jī)抽取，也可以挑選相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者、媒體人員或政策研究人員、績效管理人員等充實(shí)評審專家隊(duì)伍，確保評審結(jié)果公平公正。

第三方評審的程序包括部門陳述、專家詢問、合議結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)。具體而言，首先由單位負(fù)責(zé)人陳述項(xiàng)目相關(guān)情況，然后由評審論證專家向部門單位和財(cái)政廳詢問了解情況，最后專家組填寫意見表并投票決定產(chǎn)生結(jié)果。引入第三方評審機(jī)制使專家評審組參與到預(yù)算編制評審中，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算決策陽光運(yùn)行，有利于預(yù)算制度公開透明，使財(cái)政資金分配更加公平。

就評審結(jié)果的應(yīng)用而言，預(yù)算部門應(yīng)遵循評審專家組意見，將評審結(jié)果作為預(yù)算審核批復(fù)的重要依據(jù)，并在年度預(yù)算中有所體現(xiàn)。預(yù)算部門應(yīng)及時(shí)與相關(guān)部門單位和評審專家進(jìn)行溝通，按照實(shí)際情況將預(yù)算結(jié)果反饋給他們。

在部門單位“要錢”和財(cái)政部門“給錢”之間引入第三方評審機(jī)制，讓專業(yè)技術(shù)人員、高校學(xué)者等第三方力量積極參與到財(cái)政資金的分配過程中來，其審慎公正的態(tài)度、較高的政策素養(yǎng)和專業(yè)知識，必將使預(yù)算管理更加專業(yè)化。通過第三方預(yù)算評審的論證之后，不僅預(yù)算資金的分配更加科學(xué)合理，而且為保障社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)提供了良好平臺。借助這一平臺，真正實(shí)現(xiàn)了決策過程的公開、民主，進(jìn)一步提升了預(yù)算管理的透明度。

（二）聯(lián)合評審機(jī)制

財(cái)政局內(nèi)部聯(lián)合預(yù)算科、財(cái)政監(jiān)督局等科室組成聯(lián)合評審小組，其中，預(yù)算科負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，其他業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)其歸口預(yù)算單位的預(yù)算初審、相關(guān)資料整理上報(bào)。歸口部門預(yù)算初審?fù)瓿梢院?，再由?lián)合評審小組結(jié)合各業(yè)務(wù)科室上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行評審，最后將評審情況和反饋信息向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。

為明確評審責(zé)任、提高評審質(zhì)量，可以將預(yù)算審核工作納入年度目標(biāo)考核，對預(yù)算評審工作的考評結(jié)果及時(shí)通報(bào)，工作成績突出的予以表彰和獎勵，對申報(bào)不實(shí)、提供虛假資料或預(yù)算審減率較高的部門，要根據(jù)審減額度直接扣減部門項(xiàng)目支出預(yù)算，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)。詳盡的獎懲或考核辦法，對于促進(jìn)中央部門加強(qiáng)預(yù)算編制、提高預(yù)算編制質(zhì)量具有重要的指導(dǎo)作用。

四、健全我國預(yù)算評審機(jī)制的建議

（一）建立健全法律保障機(jī)制

從法律層面明確財(cái)政評審工作的重要意義，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算評審的管理環(huán)節(jié)、內(nèi)容與方式，在預(yù)算管理的大平臺中充分發(fā)揮預(yù)算評審機(jī)制的作用，使其成為項(xiàng)目預(yù)算支出管理的必要環(huán)節(jié)，使評審結(jié)論更具公信力，真正促進(jìn)評審工作自身的科學(xué)化和精細(xì)化管理。

（二）嚴(yán)抓預(yù)算評審工作

充分發(fā)揮評審職能作用，積極圍繞財(cái)政中心工作，為項(xiàng)目預(yù)算支出編制和執(zhí)行提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。在具體工作的開展上，一方面，要高度重視年度評審計(jì)劃編制工作的推進(jìn)，抓好財(cái)審計(jì)劃的制定與執(zhí)行；另一方面，更要明確財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算納入評審的范圍，以重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算事前評審為依托，將項(xiàng)目預(yù)算做實(shí)做細(xì)，提高財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。一是進(jìn)一步加大對關(guān)系全局的重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算評審力度，確保評審質(zhì)量、嚴(yán)控評審風(fēng)險(xiǎn)，更加積極地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革大局；二是積極加強(qiáng)財(cái)政投資評審標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，依據(jù)項(xiàng)目類別、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，形成標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高評審的準(zhǔn)確度和公信力；三是依托信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算編制和評審程序，使評審業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財(cái)政管理信息平臺實(shí)現(xiàn)對接，確保服務(wù)預(yù)算管理程序化、規(guī)范化運(yùn)作。

（三）加強(qiáng)各部門協(xié)作配合，強(qiáng)化評審隊(duì)伍建設(shè)

相關(guān)科室要搞好協(xié)作配合，明確職責(zé)分工，發(fā)揮職能作用，提高評審工作質(zhì)量、評審效益和效率，為預(yù)算管理決策提供可靠的依據(jù)和技術(shù)支撐；堅(jiān)持“有所為，有所不為”，圍繞當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)找好評審切入點(diǎn)，逐步推進(jìn)預(yù)算評審工作的深入和有序開展。

預(yù)算評審工作是一項(xiàng)開拓性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要一些工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識豐富的專業(yè)人士，這就需要加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)，完善遴選、回避、信用和問責(zé)制度，拓寬利用社會中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算評審的范圍和途徑，充分發(fā)揮行業(yè)專家的作用。同時(shí)，要加大預(yù)算評審人員的培訓(xùn)力度，不斷提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，切實(shí)為加強(qiáng)預(yù)算管理發(fā)揮積極有效的作用。

總之，建立預(yù)算評審機(jī)制既是對我國預(yù)算管理改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又是對世界各國預(yù)算管理先進(jìn)做法的大膽借鑒。通過開展預(yù)算項(xiàng)目審核，建立科學(xué)合理的、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)算評審機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算編制的審核把關(guān)，把監(jiān)督端口由預(yù)算執(zhí)行的事后環(huán)節(jié)，移至預(yù)算編制的事前環(huán)節(jié)，可以從源頭上控制預(yù)算的真實(shí)性、合理性和準(zhǔn)確性，為預(yù)算的有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，充分利用社會技術(shù)力量和專業(yè)人員，全過程參與預(yù)算績效管理，對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行跟蹤績效監(jiān)控和事后績效評價(jià)，從結(jié)果取向來考核衡量預(yù)算的執(zhí)行情況，不僅有利于建立政府預(yù)算的績效問責(zé)制，也為以后年度預(yù)算合理安排提供參考，這樣就真正使預(yù)算評審成為預(yù)算編制中的必經(jīng)程序，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管與績效評價(jià)相互銜接、相互制約的工作機(jī)制。■

（本文系 “南開大學(xué)2014年社科立項(xiàng)<廉政研究專項(xiàng)>課題”的階段性研究成果）

（作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）