李 博

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究

李 博

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展城鄉(xiāng)差距也正在逐步的縮小，大批的農(nóng)民已經(jīng)由常住城市轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)工人，有的也在城市置業(yè)，對土地的依賴程度大大降低。本人試圖運(yùn)用歷史分析法、實(shí)踐分析法、比較分析法等其他方法對我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行研究。在把握宅基地流轉(zhuǎn)過程中存在問題的基礎(chǔ)上，嘗試性地提出規(guī)范、創(chuàng)建我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，以便適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村；宅基地；流轉(zhuǎn)；使用權(quán)

一、我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地使用權(quán)在民間流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一種極其普遍的現(xiàn)象，出賣、出租、抵押等形式都在一定范圍內(nèi)存在。農(nóng)民之所以愿意將宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其根本原因在于他們對土地的依賴程度已經(jīng)大大的降低了。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源合理利用的一種有效途徑。農(nóng)村建設(shè)用地的活躍一定程度上已經(jīng)實(shí)際形成了一個(gè)隱形的土地交易市場，盡管這樣的市場不一定合法，但是確實(shí)存在著這樣隱形市場，由此造成一定程度上的市場混亂。

本人在研究過程中發(fā)現(xiàn)以下幾種現(xiàn)象值得我們探索和思考。首先，現(xiàn)今的農(nóng)村富余勞動力已經(jīng)大批轉(zhuǎn)入城市，農(nóng)村的土地大面積的出現(xiàn)荒蕪，農(nóng)村的住宅空置率也是很高，除了一些老年人生活在農(nóng)村。其次，村級組織干部充分發(fā)揮他們的聰明才智，將土地租給企業(yè)建設(shè)廠方，或是將閑置宅基地賣給城鎮(zhèn)居民，或是將自己的宅基地賣掉后，再向村民組織申請宅基地等其他方式處理農(nóng)村的宅基地。再次，現(xiàn)今的80、90后的青年一代，因長期脫離土地，已經(jīng)失去了對土地的感情，他們對如何耕種已經(jīng)喪失了父輩們的那種能力，當(dāng)然更多的是主觀上也不愿意再從事原始的耕作勞動。他們更多的期待和向往城市的生活，想著如何扎根城市。這也使得農(nóng)村宅基地喪失了持續(xù)性的基礎(chǔ)。最后，農(nóng)村耕地出現(xiàn)一定程度上的集中。原先的每戶3至5畝的時(shí)代，在現(xiàn)今的社會有所調(diào)整。盡管我國沒有調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，但是農(nóng)民私下將土地由別人代為耕種而收取租金的模式已經(jīng)是屢見不鮮了。最為典型的如無為縣泉塘鎮(zhèn)、劉渡鎮(zhèn)、襄安鎮(zhèn)這幾個(gè)地區(qū)，由于淡水養(yǎng)殖螃蟹產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，許多農(nóng)民都擁有50至100畝的土地進(jìn)行水產(chǎn)品養(yǎng)殖。而這些土地都是經(jīng)由其他農(nóng)民托管、出租或出售而形成。這也就說明了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式已經(jīng)被打破，大批的農(nóng)民正在大步流星地跨入到城鎮(zhèn)化的潮流中來。因此，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)為農(nóng)民城鎮(zhèn)化提供有效的金融支持。

黨中央意識到我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度亟需改革，便于十八屆三中全會針對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題作出了相關(guān)規(guī)定。該份規(guī)定著重強(qiáng)調(diào)要求統(tǒng)一建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下，可以出租、入股、轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)與國有土地同地同價(jià)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易在公平、公正、高效的前提下運(yùn)行。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)法律依據(jù)缺失的障礙

目前我國在法律層面對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定非常的少，在實(shí)踐中也缺乏可操作性。在我國《憲法》第10 條中這樣規(guī)定：城市的土地歸國家所有，農(nóng)村、城市郊區(qū)、自留山、自留地、宅基地屬于集體所有，任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣以及非法轉(zhuǎn)讓土地。該法條雖然沒有明確指出宅基地可以轉(zhuǎn)讓，也沒有說明宅基地不可以轉(zhuǎn)讓，只是明確規(guī)定了不能非法轉(zhuǎn)讓。因此，沒有任何的可操作性。在《土地管理法》中第63 條這樣規(guī)定：農(nóng)民集體所有土地不得轉(zhuǎn)讓、出租以及用于非農(nóng)生產(chǎn)，但是這也沒有解決農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題。此外《物權(quán)法》第152 條對宅基地權(quán)利做了相應(yīng)的規(guī)范：明確表示宅基地使用權(quán)人依法對集體的土地占有的權(quán)利。第153 條規(guī)定宅基地的權(quán)利人可以轉(zhuǎn)讓宅基地，但是要依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，也就回到了上面的63條。后國務(wù)院辦公廳先后3次頒發(fā)文件，明確規(guī)定宅基地只能分配給本集體的農(nóng)民，且城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地。尤其強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地。直至十八屆三中全會，在《全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，系對農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的改革，也是《決定》中較受社會關(guān)注的議題?！稕Q定》采取了“房地分離”的改革方式，體現(xiàn)了一種折中主義態(tài)度。具體而言，即將宅基地使用權(quán)和地上房屋作為各自獨(dú)立的兩類財(cái)產(chǎn)，宅基地使用權(quán)作為專屬于集體成員的財(cái)產(chǎn)，系對成員提供的基本生活資料，處于保障目的之需，仍不得處分；但地上房屋屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，該房屋所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能應(yīng)當(dāng)予以完備，故而允許抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。2014年9月，習(xí)近平總書記在“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議”上強(qiáng)調(diào)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，促使承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。似乎看到了宅基地流轉(zhuǎn)的曙光，但是實(shí)際相距甚遠(yuǎn)。

(二)我國農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓方式單一化

我國當(dāng)前的法律與政策規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)并不是毫無空間。只是對非集體組織成員之間的流轉(zhuǎn)予以的限制。而對本集體內(nèi)部成員之間的相互流轉(zhuǎn)沒有相應(yīng)的限制。此外相關(guān)政策中也只是規(guī)定了城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)村宅基地，而沒有限制跨區(qū)域的農(nóng)民購買宅基地的限制。當(dāng)然，農(nóng)村宅基地當(dāng)前合法的流轉(zhuǎn)方式除上述二種情形外，其最主要的流轉(zhuǎn)手段就是政府的征收。通過政府的征收流轉(zhuǎn)，政府在征收百姓的宅基地后，依法予以補(bǔ)償。無論是征收，抑或集體成員內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓都極大地限制了土地的價(jià)值。

單一流轉(zhuǎn)模式潛藏著巨大的利益被無形吞噬。許多地方政府打著公共利益的旗號，對農(nóng)民的土地予以強(qiáng)制征收，再高價(jià)賣于開發(fā)商。雖然我國法律明確規(guī)定政府在征收土地時(shí)要給予被征收人一定補(bǔ)償，但是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是極低的。我國《土地管理法》第47條 對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定，其要求最高值不得超過前三年平均產(chǎn)值的30倍，以畝產(chǎn)900公斤稻谷為平均產(chǎn)量，價(jià)格為130元每50公斤的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，農(nóng)民最多可以獲得70 200元。以我們肥西縣桃花鎮(zhèn)的S1314地塊為參照物，該地塊被拍出565萬元每畝，而農(nóng)戶能夠拿到的最多也就是7萬元左右，也就是說連個(gè)零頭都不到。由此，這種單一的流轉(zhuǎn)模式使得農(nóng)民不能夠分享土地所帶來的溢價(jià)。由此，形成的二元分立現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社會的和諧穩(wěn)定。一定程度上也刺激了部分群眾采取非法的手段購買宅基地以及其地上建筑物。

三、構(gòu)建我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的建議

(一)從立法上強(qiáng)化宅基地使用權(quán)，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

首先，在法律上明確宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)。(1)確立宅基地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性。這對宅基地的高效利用具有重要的作用與意義。(2)強(qiáng)化宅基地的物權(quán)法屬性。讓宅基地權(quán)利人充分行使宅基地使用權(quán)，將宅基地使用權(quán)利用率達(dá)到最大化，最優(yōu)化的狀態(tài)。

其次，規(guī)范宅基地的取得與退出制度。現(xiàn)今宅基地取得制度單一化，而且權(quán)利主體具有絕對的局限性。取得方式主要是原始取得方式，必須建立起繼受取得模式。擴(kuò)大繼受取得范圍，不應(yīng)將繼受取得主體局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，明確城鎮(zhèn)居民也可以成為宅基地權(quán)利主體。當(dāng)然城鎮(zhèn)居民獲得宅基地使用權(quán)后也是要受到當(dāng)?shù)匾?guī)劃的限制。

再次，規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為。(1)從立法上明確宅基地的流轉(zhuǎn)形式，以便正確引導(dǎo)和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能完全開放，應(yīng)該堅(jiān)持房隨地走的思路，避免宅基地的單獨(dú)流轉(zhuǎn)。為建立健康有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。(2)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出一些限制。其目的在于防止部分不法商人炒作地產(chǎn)，影響宅基地市場的健康發(fā)展。同時(shí)對宅基地使用權(quán)期限可以參照國有土地使用權(quán)限，對其做出時(shí)間性的限制和規(guī)定。

最后，創(chuàng)設(shè)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)，但是土地所有權(quán)仍然為集體所有。在出讓宅基地使用權(quán)后，獲得的土地收益應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，將該資金用于本集體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或社會保障建設(shè)。確保集體土地轉(zhuǎn)讓資金“用之于民”。當(dāng)然集體土地流轉(zhuǎn)所獲得收益可以通過集體討論，認(rèn)真研究并通過法律法規(guī)的形式予以確定。

(二)建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場

首先，要規(guī)范政府的征地行為，改革征地制度。目前我國土地的壟斷主要源于政府的行為。經(jīng)常以“公共利益”的名義將農(nóng)民的集體土地予以征收后高額轉(zhuǎn)賣給開發(fā)企業(yè)，因此構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場，保障農(nóng)戶的利益首先就要規(guī)范政府的征地行為。

其次，建立健全城鄉(xiāng)地價(jià)體系。建立城鄉(xiāng)地價(jià)體系有利于改革現(xiàn)有的征地制度，讓農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓有了一個(gè)參照的依據(jù)。我國城市土地的價(jià)格體系已經(jīng)基本形成并日趨完善，但是我國農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓則只依賴于征收這種途徑，并參照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定予以支付費(fèi)用。

最后，加強(qiáng)監(jiān)督，保障土地市場的健康運(yùn)行。在土地交易過程中，要對土地交易過程中的參與者進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，以防各方變相炒作地皮，影響市場秩序，對于炒作地皮破壞市場的參與者給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰，切實(shí)維護(hù)土地交易的順利進(jìn)行。

(三)建立健全農(nóng)村社會保障制度

首先，全面推進(jìn)社會最低生活保障制度建設(shè)。國家至今也沒有出臺相關(guān)政策，在總結(jié)各處經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出下列意見：(1)確立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。各地需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳钏?，以及地方?cái)政所能承受的能力，制定切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)。(2)制定最低生活保障救助人群標(biāo)準(zhǔn)。各地需要根據(jù)家庭人口數(shù)量，收入標(biāo)準(zhǔn)，致貧原因等綜合分類確定等級。(3)疏通籌集資金渠道。加強(qiáng)中央投入，并進(jìn)一步擴(kuò)大外援，如接受組織捐贈，義演，慈善，基金等幫助。(4)建立起最低保障金的發(fā)放體系?？梢杂韶?cái)政部門按指定賬號，再由銀行統(tǒng)一發(fā)放。

其次，積極發(fā)展新農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這一制度從2003年開始實(shí)施，至今已經(jīng)12年。其中也有需要提高改善的地方，筆者提出下列四點(diǎn)建議。(1)在保證國家二級財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，積極拓展鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)等對合作醫(yī)療的扶持。只有政府的資金作為后盾，廣大農(nóng)民才有積極性參與這一保險(xiǎn)制度。(2)建立層級監(jiān)督機(jī)制，確保?？顚Ｓ?。其監(jiān)督形式主要有，管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督；監(jiān)督委員會監(jiān)督；社會監(jiān)督；法律監(jiān)督。(3)嘗試建立縣級農(nóng)村合作醫(yī)療救助基金。這一基金主要用于特困群眾的醫(yī)療保障。(4)建立起農(nóng)村衛(wèi)生體制改革。一方面通過加強(qiáng)監(jiān)管落實(shí)就診規(guī)范，保證醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量；另一方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)嘗試改革。

最后，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)業(yè)人口也老有所依，老有所養(yǎng)。對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立提出以下建議。(1)采取完全積累個(gè)人賬戶模式，保持賬戶的彈性，靈活處理，以適應(yīng)農(nóng)民各類經(jīng)濟(jì)活動的繳費(fèi)方式。(2)加強(qiáng)中央財(cái)政扶持力度，調(diào)高集體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并將資金管理提高至省級以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)營，保證養(yǎng)老金的保值增值。(3)建立起安全的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)地區(qū)差異調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)置。

四、結(jié)語

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，紙上的法已經(jīng)不能適應(yīng)生活中“法”的要求。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是社會發(fā)展進(jìn)步的要求，一定程度上反映了廣大人民的愿望。我們不能熟視無睹這種現(xiàn)象采取躲避的態(tài)度。相反，我們更應(yīng)該反思我們現(xiàn)有的制度是否真的反映了百姓的愿望。面對出現(xiàn)的問題，需要我們積極去面對，針對宅基地流轉(zhuǎn)問題，筆者認(rèn)為易疏不易堵。應(yīng)該出臺相應(yīng)的法律去適應(yīng)社會發(fā)展的需求，從而達(dá)到規(guī)范社會市場，引導(dǎo)其走向健康發(fā)展的渠道。

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2095-4654(2015)04-0055-03

2015-01-19

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