□陶振

（中共上海市委黨校上海行政學(xué)院，上海 200233）

基層治理中的條塊沖突及其優(yōu)化路徑

□陶振

（中共上海市委黨校上海行政學(xué)院，上海 200233）

基層條塊關(guān)系主要是由上級職能部門（條條）與下級地方政府（塊塊）之間的關(guān)系構(gòu)成。基層條塊沖突的成因既有組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的內(nèi)生缺陷，也有政府間職責(zé)同構(gòu)、事權(quán)不清等體制機制原因所致?；鶎訔l塊沖突突出體現(xiàn)在權(quán)責(zé)不對稱、協(xié)調(diào)困境、各自為政以及管理不順等方面。優(yōu)化基層條塊關(guān)系需遵循屬地化管理和簡政放權(quán)的原則，從職能設(shè)定、權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整、財力保障、機構(gòu)編制、運行機制、配套政策等各方面綜合考慮，系統(tǒng)推進，實現(xiàn)社會管理與公共服務(wù)可及性、管理服務(wù)重心下移、權(quán)責(zé)與資源相匹配的總體目標。

基層治理；條塊關(guān)系；沖突；優(yōu)化路徑

“政府是有組織的權(quán)力系統(tǒng)”。［1］政府權(quán)力的行使，需要通過一系列體制機制的架構(gòu)來實現(xiàn)在縱向和橫向間的配置與制衡。條塊關(guān)系是我國政府組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它在縱橫兩個層面影響和制約著整個政府的權(quán)力劃分與運行架構(gòu)。通俗而言，所謂“條條”是指從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)內(nèi)容和職能范圍相似的組成部門；“塊塊”是各層級政府內(nèi)平行的各個組成部門?！皸l條”一般是按行業(yè)、部門從上到下貫通起來的縱向監(jiān)督管理系統(tǒng)；“塊塊”則是隸屬于省、市、縣等某一層級政權(quán)組織、企事業(yè)單位和經(jīng)濟管理組織而組成的橫向系統(tǒng)。

條塊關(guān)系具有“雙重從屬制”的外在特征。［2］具體表現(xiàn)為，地方各級政府的職能部門縱向上從屬于上級業(yè)務(wù)主管部門，存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而保證不同層級“條條”管理的統(tǒng)一性；在橫向上又從屬于地方本級政府，保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能協(xié)調(diào)聯(lián)動。這種雙重從屬體制的安排體現(xiàn)的是中央與地方間權(quán)力劃分的關(guān)系。如果中央需要集權(quán)可以加強“條條”控制，如果中央要發(fā)揮“塊塊”的積極性可以緊縮“條條”的職權(quán)。［3］

1 條塊關(guān)系類型

條塊沖突源于條塊關(guān)系的復(fù)雜性。我國政府體系的組織設(shè)計基本上遵循了對口設(shè)置的原則，上下一般粗，左右一般齊。條塊關(guān)系若按照政府層級來劃分，基本上形成了以橫向各級職能部門為系統(tǒng)的條塊關(guān)系和以專業(yè)管理部門為系統(tǒng)的縱向條塊關(guān)系兩大類。即：中央政府——?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）政府——市（地、盟、州）政府——縣（旗）政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的條塊關(guān)系，各級政府職能部門依次向上級政府主管部門負責(zé)。中央專業(yè)管理部門——省（直轄市、自治區(qū)）專業(yè)管理部門——市（地、盟、州）專業(yè)管理部門——縣（旗、市）專業(yè)管理部門——鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分專業(yè)管理部門以及派出機構(gòu)的專業(yè)部門的縱向條塊關(guān)系。［4］

從管理權(quán)限來看，條塊關(guān)系可分為垂直領(lǐng)導(dǎo)型和條塊結(jié)合型。垂直領(lǐng)導(dǎo)型是中央或上級政府職能部門對本系統(tǒng)條條實行垂直直接的領(lǐng)導(dǎo)，與地方政府無明顯的人、財、物關(guān)系。垂直管理依據(jù)人、財、物與地方政府關(guān)系的緊密程度來分的話，又包括全垂直管理、半垂直管理和特殊垂直管理三類。全垂直管理和特殊垂直管理實行人、財、物、組織關(guān)系全部中央垂直管理，如安全機關(guān)、海關(guān)、國家稅務(wù)機關(guān)等。特殊垂直管理是針對特定領(lǐng)域的監(jiān)督檢查如國家土地督察局、審計署駐各地特派辦、財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)、統(tǒng)計局駐各省調(diào)查隊等。半垂直管理，一般人事管理歸“條條”，經(jīng)費及其他保障則歸地方如工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等。

條塊結(jié)合型，又可分為以條為主、以塊為主以及雙重領(lǐng)導(dǎo)三種類型，對于一些專業(yè)性較強的部門，需要全國層面統(tǒng)一安排的領(lǐng)域一般采用條塊結(jié)合，以條為主的管理辦法如郵電、鐵路部門；除了專業(yè)性強的領(lǐng)域，對需要地方部門綜合協(xié)調(diào)的工作，主要采取條塊結(jié)合，以塊為主的管理體制。有些條塊關(guān)系還存在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式，一方面作為地方政府的職能部門，接受地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但同時接受國務(wù)院或上級政府主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，如審計、行政監(jiān)察、公安、煙草專賣等部門?，F(xiàn)實中，有些以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，有些以上級主管部門業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，較為復(fù)雜，地區(qū)和部門間存在差異性。

此外，條塊關(guān)系還存在中央企業(yè)與地方政府、國有企事業(yè)單位的“主管”和“協(xié)辦”關(guān)系等。

就基層政府而言，主要存在三種條塊關(guān)系，即：中央、省屬部門、上下職能部門（條線）與本級政府（塊塊）之間的關(guān)系；上下級政府職能部門之間的關(guān)系；上下級政府之間的關(guān)系。在眾多條塊關(guān)系中，上級職能部門（條條）與下級地方政府（塊塊）之間的關(guān)系是條塊關(guān)系的主要形式。上級政府的職能部門（條條）往往是以代表上級政府的身份出現(xiàn)的，這就使得條條與下級地方政府（塊塊）之間不僅是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，更是一種管理與被管理的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

2 基層條塊構(gòu)成與沖突形態(tài)

當前，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多采用“辦公室+中心”的組織架構(gòu)，即行政機構(gòu)全部采用辦公室建制，并輔之以專業(yè)化、技術(shù)型的事業(yè)單位為支撐，以扁平化推動決策效率提升。這些中心則由辦公室分管，一些專業(yè)性強，任務(wù)重的中心則由相關(guān)副鎮(zhèn)長直接分管。對一般規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，機關(guān)內(nèi)設(shè)3到7個綜合性辦公室，設(shè)7個以內(nèi)的事業(yè)站所，構(gòu)成基層的“塊塊”。

以東部地區(qū)較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，由于外來人口導(dǎo)入較普遍，轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口總量較大，一般采用“七辦七中心”的組織架構(gòu)，“七辦”屬基層政府的內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)，“七中心”是直屬機構(gòu)。鎮(zhèn)“七辦”是：黨群、政府辦公室（承擔(dān)黨委、政府、人大、紀委、人民武裝部、團委、婦聯(lián)等組織功能）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（負責(zé)承擔(dān)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作和招商引資的管理和服務(wù)協(xié)調(diào)以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、集體資產(chǎn)管理等工作）、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境保護辦公室（負責(zé)編制村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、審批、驗收等配套工作，負責(zé)集鎮(zhèn)管理、環(huán)境整治與保護、市容環(huán)境等工作）、社會治安綜合治理辦公室（負責(zé)制定社會治安綜合治理規(guī)劃、做好人民調(diào)解、安全監(jiān)管、群防群治等社會穩(wěn)定工作）、信訪辦（負責(zé)受理群眾來信來訪、轉(zhuǎn)辦信訪事項并檢查督辦等）、社會事業(yè)發(fā)展管理辦公室（負責(zé)計生、科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、民政等工作）。

“七中心”是：農(nóng)業(yè)綜合管理事務(wù)中心（負責(zé)畜牧獸醫(yī)、漁政、林業(yè)、綠化、農(nóng)機的技術(shù)指導(dǎo)和管理工作）、文化體育事業(yè)發(fā)展中心（負責(zé)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及落實、開展群眾性文化、體育活動和廣播、有線電視、影劇院、圖書館、文化廣場等工作）、社會保障事務(wù)中心（負責(zé)農(nóng)民、部分城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、各項社會求助等工作）、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心（負責(zé)具體承接政府職能部門為社區(qū)群眾提供的各類政務(wù)和事務(wù)服務(wù)）、財政經(jīng)濟管理事務(wù)中心（承擔(dān)內(nèi)部審計、預(yù)決算、國有、集體資產(chǎn)管理等工作）、城市綜合管理事務(wù)中心（負責(zé)轄區(qū)內(nèi)市容環(huán)衛(wèi)管理、市政工程管理、交通管理等工作）、人力資源（黨員）服務(wù)中心（負責(zé)提供人力資源、黨務(wù)政策咨詢、黨建等工作）。

基層“條條”主要是由上級政府相關(guān)部門下派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機構(gòu)構(gòu)成，主要有公安派出所、工商所、稅務(wù)所、電力站、房管辦、食藥監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督所、規(guī)土所、衛(wèi)生院、司法所、法庭、交通管理站（所）、水利站、糧管所（或糧站）、信用社、郵政（電信）所、農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所等。如果轄區(qū)內(nèi)有國家或上級部門重點建設(shè)項目，還會增設(shè)重點項目辦，專門負責(zé)服務(wù)協(xié)調(diào)工作。與上級對口還有金融，電信，統(tǒng)計、公路，科技推廣等工作，但一般不會設(shè)專門站辦，一般是掛在某站辦下，明確由誰負責(zé)?；鶎印皸l條”的構(gòu)成包含了政府性質(zhì)的機構(gòu)、準政府性質(zhì)的機構(gòu)、企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)、事業(yè)單位性質(zhì)的機構(gòu)，較為復(fù)雜。

雖然不同時期、不同地區(qū)縣市及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)的名稱不同，數(shù)量不一，但通常在20個以上，有的高達30個，其機構(gòu)和人員數(shù)量遠遠超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。［5］

當前地方條塊結(jié)構(gòu)中，垂直管理普遍強化，不但被列入了條條管理的政府部門數(shù)量迅速增加，而且未列入條條管理的不少政府部門在上級主管部門的授意或部門利益驅(qū)動下，也加大了條條內(nèi)自上而下“統(tǒng)”的力度。主要有兩種方式：一是縣市及上級部門以加強管理的名義在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層設(shè)立自己的派出機構(gòu)，爭著向基層“插一腳”；二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達各項任務(wù)要求，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置相關(guān)的部門、確定專門的人員以配合部門工作的方式來加強條條的實際影響。目前，凡涉及收費、審批、處罰等行政執(zhí)法職能部門和能創(chuàng)收的事業(yè)部門，都是以垂直條管為主。上級政府有關(guān)部門通過諸多方式分兵把守了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、教育、稅務(wù)、金融、國土、林業(yè)、治安等眾多領(lǐng)域，使現(xiàn)實中的基層政府職能萎縮成為“牌子響，責(zé)任大，權(quán)力小，辦事難”的“半級”政府。

由于基層條塊關(guān)系復(fù)雜，在實際運行中多有矛盾和沖突發(fā)生，主要有以下幾種形式。

2.1 權(quán)責(zé)沖突

基層實際工作中的條塊關(guān)系、政事關(guān)系、事權(quán)與財權(quán)關(guān)系最終都會落實到塊上，但許多重要的管理職權(quán)與執(zhí)法權(quán)限卻并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而區(qū)縣政府職能部門延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，運作又相對封閉、獨立，嚴重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本就很微弱的管理職權(quán)。實際上，基層“塊塊”承擔(dān)了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、社會保障、社會穩(wěn)定、城市建設(shè)、人口管理、安全監(jiān)管等幾乎所有社會管理和公共服務(wù)職能，但由于缺乏城市經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的規(guī)劃、城建、環(huán)保、治安等職能，缺乏作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)，出現(xiàn)問題時，無法處置，無權(quán)查處，只能上報。如基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有稅收執(zhí)法權(quán)，不具有收稅的職能，但每年年初上級政府都要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達國稅、地稅任務(wù)，基層政府只能組成協(xié)稅小組來完成指標考核。

基層條塊權(quán)責(zé)不對稱造成目前基層執(zhí)法難的問題日益突出，主體執(zhí)法部門難作為現(xiàn)象比較明顯，對綜合執(zhí)法依懶性較大，執(zhí)法部門獨立執(zhí)法的力量薄弱。如作為條上的執(zhí)法單位，派出所警力常常缺乏，形成鎮(zhèn)協(xié)管員補充警力共同執(zhí)法的現(xiàn)狀。由于缺乏法律依據(jù)、管理手段和財力支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理配置和有效整合“塊塊”內(nèi)的行政資源，導(dǎo)致基層條塊運行中“看得見，管不著”、“管得著，看不見”現(xiàn)象較普遍。

2.2 各自為政

條條部門機構(gòu)設(shè)置雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但業(yè)務(wù)主管卻在上級條線，基層政府對其無實質(zhì)性的監(jiān)督管理權(quán)限。由于不同“條條”有著各自特定的職責(zé)、任務(wù)和利益，受這種利益支配，難免會使部門權(quán)利利益化，利益政策化，導(dǎo)致條條部門在執(zhí)法過程中自立政策，自定收費標準，出現(xiàn)條與塊、條與條之間各自為政、有利的事大家搶著管，無利的事互相推諉的管理打架現(xiàn)象。以衛(wèi)生監(jiān)管為例，往往出現(xiàn)衛(wèi)生部門吊銷某個食品加工企業(yè)的衛(wèi)生許可證，但該企業(yè)仍然執(zhí)證經(jīng)營，按時納稅，甚至到國稅局辦理稅務(wù)登記，而地方稅務(wù)部門卻仍不知實情。

條條部門在具體行動過程中往往遵循的是對上不對下的責(zé)任邏輯，中心意識和為地方服務(wù)觀念淡泊，在管理權(quán)限上，往往是條塊互相抓權(quán)，管理職能交叉重復(fù)，助長了基層亂執(zhí)法、亂收費的不良風(fēng)氣?；鶎訔l塊的各自為政在人事管理上尤為明顯，表現(xiàn)在干部的考察、培訓(xùn)、任免、交流等各個環(huán)節(jié)上，垂直管理部門與基層政府缺乏溝通和合作，一些垂直管理部門以人事權(quán)獨立為由拒絕地方黨委參與本系統(tǒng)的人事行政活動，在干部任用上事前不主動聽取地方黨委的意見，事后也不及時進行通報。

“條條”機構(gòu)是上級垂直管理部門的延伸，無疑是上級部門在基層博弈的利益代表，同時在傳統(tǒng)的高度集權(quán)的行政體制中又汲取了較強的控制力，加上“條塊”之間的博弈缺少公平規(guī)范的游戲規(guī)則，缺乏剛性的制度約束及法治權(quán)威，使“條條”機構(gòu)在這場角力中占據(jù)了明顯的優(yōu)勢。［6］

2.3 協(xié)調(diào)困境

基層條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理是一個涉及上至中央各部委，下至縣級政府各部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)方方面面利益關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)，它既受制于人們的認識水平，也要受現(xiàn)有的法律、法規(guī)，行政層級、部門實際影響力以及部門領(lǐng)導(dǎo)個人魅力等多種條件、因素的制約和影響。

基層治理尤其是大型居住區(qū)的管理綜合性很強，需要條塊間的充分協(xié)調(diào)和配合，但由于利益導(dǎo)向和責(zé)任關(guān)系的支配，基層政府在整合各條線力量做好本地區(qū)的綜合管理方面往往缺乏抓手。條條部門習(xí)慣于把責(zé)任下放，權(quán)力上收；任務(wù)下派，利益上收，將自身定位于高出基層政府一級的主管部門，掌握資金、項目、審批等重要權(quán)限，特權(quán)意識濃厚。導(dǎo)致在實際中往往出現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門需要向條條部門上門“公關(guān)”的現(xiàn)象，增加關(guān)系成本，影響工作效率。由于條塊之間有著各自的職責(zé)范圍和管理權(quán)限，理論上是平行的部門關(guān)系，在現(xiàn)實中往往卻是條條高于塊塊，塊塊在協(xié)調(diào)條條方面缺乏權(quán)限和手段，只能靠個人威望和平時關(guān)系。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)個人有魄力，群眾威望高，平時與條條部門負責(zé)人相處融洽，協(xié)調(diào)工作開展則較為有力；反之，條條部門出工不出力，出工講條件，相互扯皮現(xiàn)象則較為常見，如果遇到一些條線部門是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的，協(xié)調(diào)起來則更為麻煩。

2.4 管理不順

目前，基層條塊管理存在完全垂直、部分垂直、條塊結(jié)合，以塊為主等多種管理形態(tài)，管理不順、管理不暢現(xiàn)象十分突出。垂直管理部門，如國稅、派出所等，他們的人、財、物、黨群關(guān)系的管理權(quán)在市、縣主管局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門與他們僅存在形式上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并無實質(zhì)管理權(quán)限。但在基層屬地化管理的原則下，這些垂直管理部門的諸多事項最終仍需基層塊塊來具體落實，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對他們的工作陷入不能不管，但又不能深管的兩難境地。對于部分垂直管理和條塊結(jié)合、以塊為主的部門，名義上是以塊管理為主，但重要的人事任免權(quán)、項目審批權(quán)仍掌握在上級條條手中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門在具體管理過程中難以完全施展拳腳，缺乏有效的監(jiān)督考核手段，有些部門甚至以強化垂直管理為由，拒絕街鎮(zhèn)黨委政府組織的考評，逃避街鎮(zhèn)人大、政府的監(jiān)督。一些條塊結(jié)合管理的部門，由于人、財、物的保障由地方政府負責(zé)，便以辦公經(jīng)費不足為名，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門拉贊助或要求每年給予一定的經(jīng)濟補助。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直屬機構(gòu)如農(nóng)業(yè)綜合管理事務(wù)中心、文化體育事業(yè)發(fā)展中心等，這些部門工作人員的人、財、物、事權(quán)雖然都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)對他們進行管理，但在實際工作中由于上級主管業(yè)務(wù)部門的條線存在以及各種任務(wù)的下達和各類考核指標的設(shè)定，使得條條部門在實際中仍可制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)對塊塊部門的具體管理。

此外，“條條”部門大多是“有錢”、“有權(quán)”部門，工資福利管理關(guān)系在上級，待遇普遍高于基層“塊塊”部門，導(dǎo)致基層“條條”與“塊塊”出現(xiàn)同一消費水平，同工不同酬的現(xiàn)象，容易滋生“塊塊”對“條條”的攀比心理，不利于調(diào)動“塊上”干部的工作積極性，也不利于基層社會穩(wěn)定。

基層條塊關(guān)系的分割與沖突分別在人事管理、項目審批、執(zhí)法權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置等方面破壞了基層政府職能和權(quán)限的完整性，弱化了基層政府對“條條”部門的統(tǒng)籌管理，系統(tǒng)內(nèi)自下而上和自上而下的監(jiān)督變得更加弱化，給權(quán)力尋租留下了空間。在錯綜復(fù)雜的條塊關(guān)系生態(tài)下，基層“塊塊”部門不得不抽出大量的人力物力用于部門公關(guān)和上下溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)成基層政府運行的內(nèi)耗成本，影響基層政府的資源汲取、基層動員、公共服務(wù)、社會綜合管理的能力并最終影響基層治理的績效。

3 條塊沖突的生成機理

基層條塊沖突的生成是多方面因素共同導(dǎo)致的，既有深層次政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的因素，也有政府間職責(zé)同構(gòu)和事權(quán)劃分不清等多方面的的體制機制原因。

3.1 組織結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)——功能分化是現(xiàn)代政府組織的重要特征，政府職能分別由縱向和橫向等不同部門來具體分解和履行?，F(xiàn)有政府組織架構(gòu)主要采用縱向直線制和橫向職能制相結(jié)合的組織設(shè)計方式。在縱向上，政府組織體系由若干層級構(gòu)成，形成上下級政府關(guān)系，并依次對上級負責(zé)。同時，以直線為基礎(chǔ)，在各級行政負責(zé)人之下設(shè)置相應(yīng)的職能部門，分別從事專業(yè)管理，整個系統(tǒng)形成一個金字塔式的自上而下的條條結(jié)構(gòu)。在橫向上，政府組織又由若干部門構(gòu)成，部門的設(shè)置一般按業(yè)務(wù)職能劃分，遵循上下對口設(shè)置的原則，橫向部門同時接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)和上級主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，形成縱橫雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種組織架構(gòu)的設(shè)計客觀上會容易出現(xiàn)政府權(quán)力部門化，滋生條塊矛盾的生成。橫向上，政府組織劃分為若干職能部門，部門間容易形成部門各自為政、扯皮推諉、信息不暢等本位主義弊端；縱向上，權(quán)力過于集中在上級，雙重領(lǐng)導(dǎo)和交叉運行的方式使得工作開展必須要多部門上下協(xié)同才能完成，直線部門（條條）與職能部門（塊塊）之間目標不易統(tǒng)一，往往陷入條與塊多頭指揮、雙重領(lǐng)導(dǎo)的困境。

從組織間信息交流來看，由于職能部門之間橫向聯(lián)系較差，縱向條與塊間信息傳遞路線較長，組織間縱向和橫向部門間均缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，造成信息共享障礙。在這種結(jié)構(gòu)下，信息向上向下的傳遞通常情況下必須通過各個中間層次一級一級地進行，越級行為一般是不允許的，這樣不僅延緩了信息傳遞的速度，而且給中間層對信息進行過濾、篩選、封鎖提供了機會，很容易導(dǎo)致信息在傳遞過程中變異。此外，相同的信息也往往在不同的條塊部門都要進行收集、存儲、加工和管理，導(dǎo)致了組織間重復(fù)建設(shè)和資源的浪費。條塊間信息溝通不暢加劇了條與塊對目標共識達成的難度，也增加了上下左右部門間溝通協(xié)調(diào)的難度，容易滋生分歧和矛盾。

現(xiàn)有的政府組織和管理體系是工業(yè)時代的產(chǎn)物，是一種以“管”為中心的強政府模式，強調(diào)層層節(jié)制與權(quán)力集中。在條塊沖突時，條條部門往往憑借自身的組織、資源、人事等方面的優(yōu)勢而凌駕于塊塊之上，決策過分集中，基層自主權(quán)過小，剛性較強而彈性較弱，形成“條”強“塊”弱的非均衡局面。

3.2 職責(zé)同構(gòu)

我國《憲法》和《地方政府組織法》中對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府的職責(zé)以及機構(gòu)設(shè)置方面的規(guī)定有著高度的統(tǒng)一性，職責(zé)同構(gòu)成為縱向政府間關(guān)系的主要特征。黨組織系統(tǒng)和人民團體系統(tǒng)也基本類似。所謂“職責(zé)同構(gòu)”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。［7］

職責(zé)同構(gòu)在具體事務(wù)管理上表現(xiàn)為五級政府幾乎管理一樣的事情，只是權(quán)限大小不同而已，這就不可避免造成一項具體的職責(zé)既是“條條”部門的管理職責(zé)，同樣也在“塊塊”部門的職責(zé)范圍內(nèi)。對于基層政府而言，政府部門處理公共事務(wù)所必需的權(quán)責(zé)又大多被垂直的業(yè)務(wù)部門所肢解，尤其是涉及執(zhí)法、稅收、審批等重要管理權(quán)限方面，基層政府“塊塊”部門往往不具有單獨處理事務(wù)所需的完整統(tǒng)一的權(quán)限。條條塊塊分割交叉，中央政府和各級地方政府的宏觀調(diào)控職能和微觀管理職能重疊導(dǎo)致條塊沖突難以避免。

職責(zé)同構(gòu)的運作模式也增加條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)成本，條線部門的業(yè)務(wù)主管與地方政府的屬地管理，誰是主要管理，誰是協(xié)助管理？主管管什么，協(xié)管管什么？權(quán)限如何劃分？現(xiàn)實中對這些都缺乏明確的制度規(guī)定，導(dǎo)致同一件事情條與塊之間權(quán)責(zé)分工不清，無章可循，涉及影響部門利益但是又無法單獨處理的事務(wù)，必然會互相推諉，出現(xiàn)管理真空，無論在條還是在塊上都得不到有效的管理，最終只能倚靠協(xié)調(diào)，增加部門間溝通成本。

職責(zé)同構(gòu)客觀上還形成了“條條”對“塊塊”的鉗制局面，滋生矛盾。由于政府間組織設(shè)計采取對口設(shè)置的原則，在直線制的管理體制下，組織間權(quán)力自下而上層層集中，幾乎所有的資源都是自上而下地進行分配，這就使垂直管理的“條條”部門在實際上可以左右地方“塊塊”的具體運作。地方的大部分經(jīng)濟、社會發(fā)展事務(wù)都要依托于“條條”的支持，同時，“條條”也可以隨意地干預(yù)地方的事務(wù)。其實際運行特點必然是條條領(lǐng)導(dǎo)，塊塊負責(zé)；條條決策，塊塊執(zhí)行，出了問題，埋怨下面，承擔(dān)政策變動的物質(zhì)和信用損失的只能是塊塊部門。

3.3 事權(quán)不清

基層條塊間事權(quán)不清是政府間職責(zé)同構(gòu)弊端的具體延伸，職責(zé)不清必然會影響政府層級間的事權(quán)劃分。目前，各級地方政府事權(quán)劃分方法千差萬別，政府間職責(zé)高度重疊交叉，基層政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細化，形成了同一事務(wù)各級政府“齊抓共管”的局面，呈現(xiàn)出“上下對口、事權(quán)不清”的特征。在層級負責(zé)制的運作下，上級政府實際上對下級部門事權(quán)范圍的調(diào)整具有很強的自主性，上級部門通過目標考核、一票否決等機制將本級責(zé)任分解成下級責(zé)任做法較為普遍，很多具有監(jiān)管和稽查職能的部門經(jīng)常是自上而下下派指標或提出剛性任務(wù)要求，但卻不同步配套相應(yīng)的財力和人手，基層政府只能疲于奔命。如統(tǒng)計工作，各類行業(yè)報表，大型抽樣調(diào)查等，統(tǒng)計局將大部分基礎(chǔ)性工作下放到鎮(zhèn)里，但財權(quán)和人手并不同步下放。

基層政府條塊間事權(quán)不清突出表現(xiàn)為“上面千條線，下面一根針”?；鶎印皦K塊”是上級政府各部門、各條線專業(yè)管理部門管理事務(wù)落實的最終載體，承擔(dān)了經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、社會發(fā)展、民生保障、社會穩(wěn)定等城市建設(shè)和管理的幾乎所有職能。在“管理重心下移”、“屬地化管理”等名義下，各級政府和相關(guān)部門又向街鎮(zhèn)下放大量的事務(wù)性工作，將責(zé)任明確分解在基層，如食品衛(wèi)生、河道養(yǎng)護、揚塵控制、動物防疫、集貿(mào)市場管理、保障房受理、職業(yè)病防治、環(huán)保初審等，均要求街鎮(zhèn)完成，并納入條線對街鎮(zhèn)的考評內(nèi)容，基層政府的“有限權(quán)力”和承擔(dān)“無限責(zé)任”的矛盾凸顯。

基層事權(quán)界定不清容易在三個方面滋生條塊沖突：一是條與塊在執(zhí)法權(quán)責(zé)上的沖突。突出表現(xiàn)在責(zé)、權(quán)不統(tǒng)一，塊上無執(zhí)法權(quán)但需承擔(dān)主要責(zé)任，條上掌握權(quán)限和資源但不承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任，導(dǎo)致目前基層執(zhí)法難問題日益突出，主體執(zhí)法部門難作為現(xiàn)象比較明顯，塊上執(zhí)法部門獨立執(zhí)法的力量薄弱，對綜合執(zhí)法依懶性較大。二是條線派出機構(gòu)與基層塊塊部門在財權(quán)和人事權(quán)等方面的沖突，基層塊上部門承擔(dān)了大量條線的事務(wù)性工作，但卻沒有相應(yīng)的財權(quán)、人事權(quán)相匹配。條線部門的人事、財權(quán)、黨群關(guān)系一般都是在上級條線部門，基層政府對其沒有實質(zhì)性約束權(quán)?；鶎诱谡细鳁l線部門力量做好本地區(qū)的綜合管理方面缺乏抓手和手段。三是管理脫節(jié)和推諉扯皮。由于條塊職責(zé)同構(gòu)，事權(quán)不清，加上條與塊部門運作又相對獨立，導(dǎo)致條與條、條與塊之間管理脫節(jié)現(xiàn)象普遍。

4 條塊關(guān)系優(yōu)化的主要路徑

基層治理涉及面廣，影響范圍大，利益調(diào)整和關(guān)系平衡錯綜復(fù)雜，基層新情況和新動態(tài)層出不窮，日新月異。在提升基層治理有效執(zhí)行和效率上，“屬地化管理”和“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理原則可能更適應(yīng)基層治理的客觀生態(tài)。

優(yōu)化基層條塊關(guān)系應(yīng)以提升基層治理有效性為根本導(dǎo)向，遵循社會管理與公共服務(wù)可及性和管理服務(wù)重心下移的原則，在事權(quán)范圍界定、簡政放權(quán)以及優(yōu)化條塊運行機制等方面均要新的思路，打好組合拳，具體而言，重點需在以下幾方面突破。

4.1 明確事權(quán)范圍，界定職責(zé)分工

基層條塊沖突實質(zhì)上是政府間、不同職能部門間職責(zé)和事權(quán)界定不清的表征。因此，化解基層條塊沖突需從根本上界定條與塊的職責(zé)范圍和事權(quán)劃分。根據(jù)責(zé)權(quán)一致、財權(quán)、人權(quán)與事權(quán)相一致的原則，合理調(diào)整和理順上級主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的管理體制以及上級政府部門與基層政府的事權(quán)范圍。需要以立法形式詳細確立條與條之間、條與塊之間、塊與塊之間各職能部門應(yīng)承擔(dān)的職權(quán)、職責(zé)及其相互關(guān)系，避免職責(zé)交叉和職能同構(gòu)，使不同政府機關(guān)和部門之間的分工和制衡關(guān)系制度化。

事權(quán)范圍劃分的基本原則要強化基層政府的社會管理和公共服務(wù)職能，弱化直接管理經(jīng)濟的職能，轉(zhuǎn)化社會事業(yè)管理職能。具體而言，要剝離基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事招商引資職能，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟科建制，將基層政府的職能轉(zhuǎn)移到更好的為社區(qū)、為居民提供服務(wù)上來。通過對有關(guān)教育和醫(yī)療機構(gòu)實行管理體制二元并軌，基層政府不再承擔(dān)對有關(guān)教育和醫(yī)療機構(gòu)的人員、資產(chǎn)等具體管理事權(quán)，具體職能由區(qū)縣級專業(yè)條線部門承擔(dān)。基層政府將職能轉(zhuǎn)化到更好的營造社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境上面來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)水平均衡化。

同時，需明確規(guī)定條塊運行方式和范圍特別是注重政府間職能運行過程中的程序化，克服主觀隨意性。在協(xié)調(diào)條塊運行機制上應(yīng)遵循屬地化管理為主的大方向，將駐鄉(xiāng)機構(gòu)改組為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門統(tǒng)一管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。對于專業(yè)性較強的機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的指導(dǎo)，有關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門和跨區(qū)域性的機構(gòu)，由縣主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以縣主管部門管理為主，但在干部考核、職級晉升、人事調(diào)整等方面應(yīng)征求轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見。［8］

在保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各項制度，明確縣鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)范圍、職責(zé)權(quán)限，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，改變它過于依附于上級政府的狀況，使之成為相對獨立有效的基層治理主體單位。

4.2 簡政放權(quán)，強鎮(zhèn)優(yōu)街

街鎮(zhèn)是基層治理最基礎(chǔ)的行政管理單元，減少政府管理層次，管理和服務(wù)重心下移，實現(xiàn)“強鎮(zhèn)”、“優(yōu)街”是條塊關(guān)系優(yōu)化的基本取向。構(gòu)建輕型化、扁平化新型基層行政管理體制和運行機制，增強街鎮(zhèn)在自身管理區(qū)域范圍內(nèi)獨立處理事務(wù)的能力是基層治理優(yōu)化的總體目標。按照權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，堅持“依法下放、能放則放”，特別是下放與基層公眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政許可、行政審批、行政處罰等職權(quán)，解決街鎮(zhèn)的實際功能與其法定功能不相符合的難題，賦予街鎮(zhèn)完備的一級政府功能。

具體來說，一是依法賦予鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限。包括發(fā)展決策自主權(quán)、規(guī)劃建設(shè)審批權(quán)、項目直接報批權(quán)、工商行政管理權(quán)等。二是依法賦予鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)。積極探索鎮(zhèn)的執(zhí)法體制改革，采取委托或按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)形式解決。三是依法賦予鎮(zhèn)財力保障權(quán)。按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，在事權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上建構(gòu)合理的財政管理體制和財權(quán)劃分機制，增強鎮(zhèn)的財力，努力建立獨立的財政實體，切實破解基層財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，確保其有錢自主辦事，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。四是依法賦予人事管理權(quán)。提高鎮(zhèn)黨委、政府對本地的駕馭能力，條線部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層干部的調(diào)整，應(yīng)充分尊重當?shù)攸h委、政府的意見，上級負責(zé)審查和備案批復(fù)。雙重管理體制單位的主要負責(zé)人調(diào)整以鎮(zhèn)的意見為主，其黨群工作實行屬地管理，業(yè)務(wù)接受街鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)，因承擔(dān)中心工作或重大臨時性任務(wù)的需要，應(yīng)服從街鎮(zhèn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。五是依法賦予其他改革創(chuàng)新權(quán)限。如先行先試權(quán)和允許試錯權(quán)，倡導(dǎo)“支持改革、鼓勵攻堅、允許試錯、寬容失敗”的改革氛圍。再如激勵約束權(quán)，根據(jù)工作業(yè)績的好壞，制定切實可行的激勵、約束機制，等等。

4.3 條塊協(xié)作，部門聯(lián)動

基層工作往往牽涉面廣，利益調(diào)整錯綜復(fù)雜，其最終還是要靠基層條塊各部門綜合運用法律、經(jīng)濟和必要的行政手段來加以解決?；饣鶎訔l塊沖突需積極推進條塊協(xié)作、部門聯(lián)動的工作機制，使得條塊間各有專責(zé)，職有專司，界限分明，互相協(xié)作，避免管理脫節(jié)，各自為政。

具體機制創(chuàng)新包括：一是建立街鎮(zhèn)與上級政府部門的協(xié)調(diào)機制。關(guān)鍵是明確“牽頭”部門，做到問題有人接，即由街鎮(zhèn)等基層單位部門向綜合協(xié)調(diào)部門提出需要協(xié)調(diào)處理的事宜并由綜合協(xié)調(diào)部門核實調(diào)查，對于確實無法明確牽頭責(zé)任主體，且具有普遍性的事項，由綜合協(xié)調(diào)部門召集相關(guān)條線部門和基層單位，協(xié)商明確具體牽頭部門和協(xié)助部門，督促相關(guān)部門跨前一步，共同尋找解決問題的方法。二是創(chuàng)新基層條塊聯(lián)動機制。街鎮(zhèn)層面的治理往往很難區(qū)分具體事務(wù)的條塊部門職責(zé)界限，更多是你中有我，我中有你，靠某個部門的單兵突擊，收效甚微，條塊部門聯(lián)動機制可最大程度發(fā)揮條塊部門的合力，實現(xiàn)從部門執(zhí)法到聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，集中解決管理真空、灰色地帶難題。在街鎮(zhèn)層面整合公安、城管、工商、食藥監(jiān)、房管、司法等相關(guān)職能部門成為聯(lián)動單位，統(tǒng)一接受街鎮(zhèn)聯(lián)動指揮中心或工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指揮調(diào)度。通過信息化手段整合各職能部門內(nèi)部資源，建立起執(zhí)法信息共享制度、聯(lián)席協(xié)商制度和工作例會制度，采取集中派駐式和戰(zhàn)時聯(lián)動式等模式，在各聯(lián)動部門間建立常態(tài)化的行政執(zhí)法聯(lián)動機制。同時，要求“條線（委辦局）”充分放權(quán)，強化街鎮(zhèn)對基層治理的協(xié)調(diào)權(quán)、對“條線（委辦局）”派出機構(gòu)的考核權(quán)，通過力量整合，業(yè)務(wù)協(xié)同、條塊聯(lián)動，實現(xiàn)以條線管理為主向街鎮(zhèn)以“塊（街鎮(zhèn)）”為主綜合管理的轉(zhuǎn)變，提高“塊（街鎮(zhèn)）”的前端處置能力。

條塊聯(lián)動機制確?！皸l”上行政力量、社會資源在“塊”上得到有效整合和利用，解決了條上有權(quán)看不見、塊上看得見無權(quán)管、責(zé)權(quán)不對稱的體制性桎梏；條塊的聯(lián)合執(zhí)勤、協(xié)同執(zhí)法，促使“條”和“塊”在指令性、常態(tài)化的聯(lián)勤指揮調(diào)度下履行法定職能，解決了基層管理中存在的責(zé)任缺位、環(huán)節(jié)缺失和運行“失靈”的問題。

5 小結(jié)

基層條塊沖突是政府部門職能及利益關(guān)系的外在表現(xiàn)，本質(zhì)是上級政府和部門與基層政府間集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的體現(xiàn)，也反映出政府間的條與塊在如何處理服務(wù)于地方經(jīng)濟建設(shè)和服從上級職能部門關(guān)系等問題上依舊沒能完全理順。

基層條塊沖突源于政府間直線職能制的組織設(shè)計內(nèi)生缺陷，在上下對口設(shè)置的原則下，政府間的職責(zé)同構(gòu)和事權(quán)不清進一步加劇了條塊沖突的可能性，使得條塊沖突成為各層級政府運轉(zhuǎn)中的常態(tài)現(xiàn)象，越到基層，沖突越明顯。優(yōu)化基層條塊關(guān)系需遵循以塊為主的屬地化管理原則，從職能設(shè)定、權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整、財力保障、機構(gòu)編制、運行機制、配套政策等各方面綜合考慮，系統(tǒng)推進，實現(xiàn)社會管理與公共服務(wù)可及性、管理服務(wù)重心下移、權(quán)責(zé)與資源相匹配的總體目標。

［1］〔美〕埃爾金.新憲政論［M］.周葉謙譯.上海:三聯(lián)書店，1997.148.

［2］馬力宏.論政府管理中的條塊關(guān)系［J］.政治學(xué)研究，1998，（4）.

［3］林尚立.國內(nèi)政府間關(guān)系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998.310.

［4］周天勇.十一五及今后一個時期調(diào)整和理順中央與地方關(guān)系的改革思路［J］.經(jīng)濟研究參考，2007，（15）.

［5］項繼權(quán).改革七站八所，實行條塊分離［J］.決策咨詢，2003，（5）.

［6］陳紀瑜.條塊分割與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制運行研究［J］.求索，2006，（7）.

［7］朱光磊，張志紅.職責(zé)同構(gòu)批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（1）.

［8］汪恭禮.鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊管理中存在的問題亟待解決［J］.紅旗文稿，2005，（22）.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.020

D63

A

1004-0544（2015）01-0100-07

國家社會科學(xué)基金項目（12CZZ043）。

作者介紹：陶振（1983—），男，安徽廬江人，管理學(xué)博士，中共上海市委黨校、上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授。